Sentencia C-238 de 2006

C-238-06 Referencia: expediente PE-020 Sentencia C-238/06 PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Requisitos LEY ESTATUTARIA SOBRE VOTO DE EXTRANJEROS-Trámite legislativo La Corte Constitucional encuentra que el trámite legislativo surtido en el Congreso de la República, del proyecto de ley estatutaria número 285 de 2005 Senado, 129 de 2004 Cámara, “Por medio de la cual se reglamenta el voto de extranjeros residentes en Colombia”; cumplió plenamente con las normas constitucionales y legales que regulan el procedimiento de formación de las leyes. PRINCIPIO DE IDENTIDAD RELATIVA-Alcance/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY ESTATUTARIA-Aplicación sistemática de los principios de consecutividad e identidad relativa El principio de identidad, cuyo sentido es que el texto de los proyectos sea congruente con texto aprobado en el debate anterior respectivamente a lo largo del trámite legislativo, se flexibiliza en razón a que las plenarias pueden hacer modificaciones a lo aprobado en las comisiones. Pero, pese a ello se mantiene el carácter sucesivo de los cuatro debates. Esto es, no se devuelve el proyecto en virtud del principio de consecutividad. Cuando la Corte Constitucional realiza control oficioso sobre el procedimiento de formación de las leyes, como es el caso de las leyes estatutarias, debe aplicar sistemáticamente los principios de consecutividad e identidad relativa. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY ESTATUTARIA SOBRE VOTO DE EXTRANJEROS-Observancia CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY ESTATUTARIA-Características CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY ESTATUTARIA-Jurisdiccional, automático, integral, definitivo, participativo y previo CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY ESTATUTARIA-Vicios de inconstitucionalidad sobreviniente/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY ESTATUTARIA-Caso excepcional en que procede nuevo juicio de constitucionalidad por vía de la acción pública de inconstitucionalidad Respecto de la situación eventual consistente en que surja un vicio de inconstitucionalidad con posterioridad a la revisión previa de la Corte, encuentra la Sala dos situaciones. Una relativa a los trámites subsiguientes que debe surtir el proyecto para convertirse en ley, en desarrollo de los cuales puede vulnerarse el procedimiento constitucional establecido. Frente a lo que la acción pública surge como el mecanismo para declarar la inconstitucionalidad. Y otra, que tiene que ver con la modificación posterior de las normas constitucionales o de la conformación de las normas que integran el bloque de constitucionalidad. Lo cual supone la modificación del patrón de comparación a partir del cual se realizó el cotejo, propio del ejercicio del control de constitucionalidad, que se hizo entre las normas estatutarias y las normas del bloque de constitucionalidad. Por lo que en dicha situación no podría hablarse en estricto sentido de un pronunciamiento previo de la Corte Constitucional sobre el asunto. En conclusión, estas situaciones podrían generar una inconstitucionalidad sobreviviente, ante la cual sobreviene igualmente el deber de la Corte Constitucional de repararla. Lo anterior es una consecuencia lógica de la imposibilidad material de que los jueces de control de constitucionalidad puedan anticiparse – mediante el control previo – a todas las posibles inconstitucionalidades derivadas de la aplicación futura de las leyes. RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Alcance DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Alcance PARTICIPACION CIUDADANA-Importancia DERECHO DE HOSPITALIDAD-Convención de Ginebra sobre el estatuto de refugiados de las Naciones Unidas DERECHO A LA MEMBRESIA POLITICA DE LOS EXTRANJEROS-Alcance/DERECHO A LA MEMBRESIA POLITICA DE LOS EXTRANJEROS-Exclusión de la arbitrariedad El fenómeno de integración y su consecuente reciprocidad llevó a que se tomara conciencia de la existencia de un “...derecho a pertenecer a algún tipo de comunidad organizada, sólo cuando aparecieron millones de personas que habían perdido y no habían podido recuperar estos derechos debido a la nueva situación política global.” Este nuevo escenario global dio origen a las regulaciones que enmarcan el derecho a la membresía política, en complemento de la prohibición del artículo 15 de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre (Naciones Unidas, 1948), según la cual “a nadie se privará arbitrariamente de su nacionalidad ni del derecho a cambiar de nacionalidad”. El citado artículo 15 y su referencia a la prohibición de arbitrariedad, permite concluir a la Corte Constitucional que la integración en mención se desarrolla en un marco en el que no es válida cualquier justificación, para negar u otorgar la pertenencia a una comunidad política. Incluso, de manera general la doctrina del derecho internacional ha encontrado un procedimiento común al proceso de incorporación de extranjeros a otros países. La “emigración” (causas de la partida del país de origen), “primera admisión” (llegada efectiva al país extranjero), “absorción” (residencia por el tiempo necesario para actividades culturales educativas o económicas entre otras), “incorporación” (residencia por largo periodo de tiempo) y “naturalización” (acceso a la ciudadanía política). La exclusión de la arbitrariedad sugiere pues que el derecho a la membresía política de los extranjeros, incluye el derecho a que los criterios utilizados para adquirirla no se refieran por ejemplo a atribuciones personales propias de su condición, tales como, entre otros el sexo, la edad, la religión y la raza. Por el contrario, la razonabilidad de estos criterios puede determinar que los países impongan en sus fronteras prescripciones proporcionadas, relativas al idioma, a determinadas actividades económicas, sociales o culturales. Así como de hecho lo establece la política de inmigración del Gobierno colombiano, al disponer que “[s]in perjuicio de lo dispuesto en los tratados internacionales, el ingreso, permanencia y/o salida de extranjeros del territorio nacional, se regirá por (…) las necesidades sociales, demográficas, económicas, científicas, culturales, de seguridad, de orden público, sanitarias y demás de interés para el Estado colombiano.” DERECHOS POLITICOS DE EXTRANJEROS-Importancia SISTEMA DEMOCRATICO-Implementación del voto de extranjeros Las democracias modernas han evolucionado, la participación democrática mediante el voto se ha decantado en una condición necesaria del sistema democrático. La idea del sufragio universal pretendió erradicar precisamente, situaciones tales como las que en nuestro país rigieron hasta 1936, en las que para elecciones de Congreso y Presidente de la República, sólo podían votar aquellos que supieran leer y escribir o tuvieran una renta anual de quinientos pesos o propiedad inmueble de por lo menos mil quinientos pesos. Así como el ordenamiento jurídico ha procurado reducir a situaciones excepcionales las restricciones del derecho al voto, también lo ha extendido a quienes como los extranjeros residentes, se ven afectados en la conformación, ejercicio y control del poder político del lugar en donde habitan. VOTO DE EXTRANJEROS-Elecciones y consultas populares de carácter municipal y distrital/VOTO DE EXTRANJEROS-Residencia electoral En el artículo 1º, se otorga el derecho a participar en elecciones y consultas populares de carácter municipal y distrital, a los extranjeros residentes en Colombia, fundamentado en el artículo 100 de la Constitución Nacional. Se adiciona que tal ejercicio debe realizarse en el último lugar fijado como domicilio, en razón al desarrollo de aquellas actividades sociales como económicas. Este artículo confirma la delimitación que la Constitución en su artículo 100 hace respecto de la posibilidad de otorgar a los extranjeros derechos políticos. Esta disposición constitucional establece explícitamente que los derechos políticos están reservados a los nacionales. Y, sólo contempla la alternativa de su otorgamiento a los extranjeros en el ámbito municipal o distrital. No obstante, dicha delimitación está enmarcada por el hecho sobre el cual hace énfasis el Procurador, consistente en que los extranjeros “…en tanto personas, son titulares de todos los derechos fundamentales de que gozan los habitantes del territorio nacional”, y aunque en lo relativo a los derechos políticos no se presuma su titularidad por parte de quienes no tienen la nacionalidad colombiana, su consagración por parte del legislador tiene como punto de partida lo esgrimido por el Ministerio Público. Además, se debe tener en cuenta que, los derechos que a favor de extranjeros se otorgan mediante el proyecto de ley estatutaria analizado, se determinan sin perjuicio de los reconocidos para ellos en los Tratados Internacionales. Adicionalmente, se dispone la condición de que se ejercite este derecho en el último lugar de residencia, lo que está acorde con las exigencias que para elecciones y consultas de carácter municipal y distrital, se hace a los nacionales. A manera de conclusión se puede afirmar que, como se ha establecido que de manera general las normas electorales aplicables a los nacionales lo son también para los extranjeros, la norma objeto de revisión alude a aquellas situaciones reguladas por las normas referidas a la residencia electoral. Cuyo sentido es por demás, evitar el llamado “trasteo” de votos, situación que ha sido definida por la Corte Constitucional como contraria al ordenamiento. RESIDENCIA ELECTORAL-Concepto INTERPRETACION SISTEMATICA-Aplicación/PARTICIPACION DE EXTRANJEROS EN CONSULTAS LOCALES-Alcance A partir de una interpretación sistemática de las disposiciones en materia electoral, las consultas de carácter local incluyen: (i) las del nivel de las áreas metropolitanas, pues éstas se surten justamente en el nivel municipal. (ii) Las del nivel de las Juntas Administradoras Locales (JAL), ya que no tendría ningún sentido que el proyecto de ley permitiera a este nivel la participación en elecciones y no en consultas. Y (iii) las del nivel de comunas, corregimientos y asociaciones de municipios pues éstas pertenecen al nivel local, al cual pertenecen también las JAL. En conclusión, la participación de los extranjeros residentes en Colombia se permite en procesos políticos de participación del ámbito local. Esto es, distrital o municipal y las que se derivan de la organización administrativa o territorial de los municipios y distritos. VOTO DE EXTRANJEROS-Lugar y requisitos para la inscripción/CENSO ELECTORAL-Importancia En el Artículo 4º se señala el lugar y los requisitos para la inscripción que permita a los extranjeros votar. Se dispone que la inscripción se deberá cumplir ante la Registraduría Nacional del Estado Civil, que los requisitos para ello serán los exigidos a los nacionales y que se deberá hacer en listados aparte con el fin de tener una información nacional unificada, para efectos de conformar el censo electoral respectivo a los votantes extranjeros. No obstante, en el caso de los nacionales este procedimiento se puede surtir ante el funcionario electoral, mientras que de conformidad con el presente proyecto de ley, los ciudadanos extranjeros deberán hacerlo ante la Registraduría Nacional del Estado Civil directamente. Esto quiere decir, que en este punto difiere la modalidad de inscripción entre nacionales y extranjeros, y los últimos tienen la obligación de acudir a la Registraduría, en la circunscripción electoral correspondiente, esto es, en la Registraduría Nacional o ante las Registradurías Delegadas. La anterior obligación tiene como fin la elaboración de un censo electoral que de cuenta únicamente de los extranjeros residentes en Colombia aptos para votar. A su turno, la mencionada elaboración de esta base de datos que conforme el censo, resulta indispensable para la satisfacción del requisito consistente en que sólo están autorizados para participar en procesos electorales y consultas del nivel local, quienes residen en la circunscripción territorial respectiva. TRASTEO DE VOTOS-Definición CONSEJO NACIONAL ELECTORAL-Facultad de reglamentación CONSEJO NACIONAL ELECTORAL-Amplia facultad para reglamentar procedimiento de votación es inconstitucional El parágrafo segundo de este artículo establece que el Consejo Nacional Electoral deberá reglamentar el procedimiento del ejercicio del sufragio de los extranjeros residentes en Colombia. La anterior remisión es sin embargo demasiado amplia, en el sentido que se refiere a la reglamentación por parte del Consejo Nacional Electoral de todos los aspectos relativos a la forma en que los extranjeros ejercerán el derecho al voto. Por ello, la Corte considera que la manera en que el legislador estipuló la redacción del parágrafo bajo análisis induce al error al interprete, porque otorgar una extensa facultad de reglamentación al Consejo Nacional Electoral desconoce el ámbito propio de reglamentación que el artículo 265 de la Constitución le prescribe a este órgano electoral, y da lugar a interpretar que con ello se le quita la función natural reglamentaria al gobierno. Por esta razón el parágrafo segundo del artículo 4º del proyecto estudiado será declarado inexequible. VOTO DE EXTRANJEROS-Requisitos para votar VOTO DE EXTRANJEROS-Edad para votar VOTO DE EXTRANJEROS-Requisito de residencia en Colombia Sobre la exigencia de acreditar mínimo cinco (5) años continuos de residencia en el país, encuentra la Corte que este requerimiento se identifica con lo exigido a los extranjeros con visa de residentes otorgada por término indefinido, en el sentido de renovar la cédula de extranjería cada cinco (5) años. Lo cual permite concluir a esta Sala que la regulación del voto de los extranjeros se inclina a autorizar el sufragio a quienes tienen la posibilidad de residir indefinidamente o por un periodo de tiempo considerable en Colombia. De igual manera, se identifica con los cinco (5) años de residencia ininterrumpida con visa temporal, a partir de los cuales el extranjero puede solicitar la visa de residente. Por ello, dentro del amplio margen de regulación con en cuenta el legislador en este aspecto, éste ha optado por el umbral de mínimo cinco (5) años para autorizar la participación política de los extranjeros. Lo cual resulta coherente con la política y las regulaciones que en materia de inmigración nos rigen en la actualidad. VOTO DE EXTRANJEROS-Requisito de cédula de extranjería de residente El requisito relacionado con poseer cédula de extranjería de residente tiene como sustento dar cuenta de los controles y registros que buscan impedir el ingreso y permanencia irregular de extranjeros en el territorio nacional. Así, el Departamento Administrativo de Seguridad DAS, es el que “[c]on base en el registro de extranjeros, (…), expedirá a los mayores de edad un documento de identidad, denominado Cédula de Extranjería.” Además, es no sólo razonable sino necesario que se expida y se exija un documento especial de identidad a los extranjeros, pues su trámite previo garantiza la regularidad y legalidad de la permanencia de los mencionados extranjeros en Colombia. Teniendo en cuenta que existe la obligación de renovarlo cada cinco (5), cuando la visa de residente se ha otorgado por tiempo indefinido. VOTO DE EXTRANJEROS-Inscripción en el Registro Electoral VOTO DE EXTRANJEROS-Exigencia de no estar incurso en inhabilidad VOTO DE EXTRANJEROS-Estímulos En el artículo 6° se señala que los extranjeros residentes en Colombia, en uso de las facultades que la presente ley otorga, tendrán los mismos estímulos que los ciudadanos colombianos. Sobre el particular la Corte considera que no existe ninguna razón para estipular y aplicar estímulos y beneficios a los votantes, y excluir de éstos a los extranjeros que ejerciten el sufragio. De hecho la situación contraria, al carecer de justificación vulneraría el principio de igualdad y el artículo 100 de la Carta de 1991. Si la regla constitucional es que en general los extranjeros pueden gozar de las mismas garantías y derechos que los nacionales, salvo los casos especiales que la ley contemple, aquellos estímulos y beneficios que sean aplicables a los extranjeros por su condición de votantes, pueden ser otorgados por el legislador. Y, en todo caso esta disposición será aplicable a los beneficios que se puedan adjudicar en razón a la condición de extranjero. No se encuentra que lo anterior contradiga el orden constitucional. VISAS-Clases VOTO DE EXTRANJEROS-Exclusión de los residentes con visa de beneficiarios es inconstitucional Las visas de residentes que el Gobierno colombiano otorga, según la reglamentación actual, son la visa de residente como familiar de nacional colombiano, la visa de residente calificado, la visa de residente inversionista y la visa de residente en calidad de beneficiario. Las tres primeras modalidades permiten cumplir con el requisito exigido para votar, mientras que la de beneficiario no. La Sala encuentra, de acuerdo con la reglamentación de inmigración, que la diferencia entre quienes tienen visa de residente en calidad de beneficiario y quienes la tienen en calidad de titulares, es que los primeros no ostentan permiso de trabajo sino sólo de estadía y estudio, mientras que a los segundos se les permite trabajar. A esta conclusión se llega, pues la visa de beneficiario se otorga al(la) cónyuge, padres e hijos que dependan económicamente de aquel extranjero a quien se le haya otorgado previamente la visa. Lo que define el criterio de distinción utilizado por el legislador, como tener o no la calidad de ser productivo económicamente y a partir de ello otorgar o no el derecho de participación política. Dicho criterio, a juicio de la Corte Constitucional no se puede justificar ni a la luz de la Constitución de 1991, ni en atención a los principios que rigen el otorgamiento de la pertenencia o membresía política, que se presentaron más arriba. Los principios de inmigración establecidos por el Gobierno colombiano, procuran la acogida de extranjeros dentro de una dinámica mutua entre la sociedad y el integrado, y los beneficiarios gozan siempre de la expectativa que les permite, pero no les obliga a desenvolverse en nuestro país mediante actividades económicas. Además, como se dijo, de concretarse dicha expectativa existen disposiciones que permiten solicitar la titularidad de la visa. Por otro lado, no tiene sustento constitucional alguno, afirmar que el grado de participación de un extranjero en las actividades sociales en un determinado país, depende de si se es o no independiente económicamente. LEY ESTATUTARIA SOBRE VOTO DE EXTRANJEROS-No regulación de temas relativos al desarrollo de los derechos políticos de extranjeros no puede considerarse como omisión del legislador Referencia: expediente PE-026 Revisión de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria número 285 de 2005 Senado, 129 de 2004 Cámara, “Por medio de la cual se reglamenta el voto de extranjeros residentes en Colombia” Magistrado Ponente: Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO Bogotá, D.C., veintinueve (29) de marzo de dos mil seis (2006). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES La Secretaría del Senado remitió a la Corte, para efectos de su revisión de constitucionalidad, el proyecto de ley estatutaria número 285 de 2005 Senado, 129 de 2004 Cámara, “Por medio de la cual se reglamenta el voto de extranjeros residentes en Colombia”. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre el asunto de la referencia. II. PROYECTO DE LEY BAJO REVISIÓN A continuación, la Corte transcribe el proyecto de ley estatutaria número 285 de 2005 Senado, 129 de 2004 Cámara, “Por medio de la cual se reglamenta el voto de los extranjeros en Colombia”, conforme al texto remitido por el Congreso. TEXTO DEFINITIVO AL PROYECTO DE LEY 285 DE 2005 SENADO, 129 DE 2004 CÁMARA Aprobado en sesión plenaria del Senado de la República del día 20 de junio de 2005, por medio de la cual se reglamenta el voto de extranjeros residentes en Colombia. El Congreso de Colombia DECRETA: Artículo 1º. Los residentes en Colombia podrán votar en las elecciones y consultas populares de carácter municipal y distrital, del último lugar donde hayan fijado su domicilio. Artículo 2º. Las elecciones en las que podrán participar los extranjeros residentes en Colombia serán las de Alcaldes Distritales y Municipales, Concejos Distritales y Municipales y Juntas Administradoras Locales Distritales y Municipales en todo el territorio nacional. Artículo 3º. En el caso de las consultas populares de carácter municipal y distrital regirá según los términos del Título V de la Ley 134 de 1994. Artículo 4º. Los extranjeros residentes en Colombia deberán inscribirse ante la Registraduría Nacional del Estado Civil, dentro de los términos fijados por la ley para la inscripción de cédulas de nacionales colombianos, presentando la cédula de extranjería de residente. Parágrafo 1º. La Registraduría Nacional del Estado Civil realizará la inscripción de los extranjeros residentes en Colombia en listados aparte, con el fin de tener una información nacional unificada y para efectos de conformar el respectivo censo electoral. Parágrafo 2º. El Consejo Nacional Electoral deberá reglamentar lo correspondiente al procedimiento del ejercicio del sufragio para las elecciones y consultas populares de carácter municipal y distrital. Artículo 5º. Los extranjeros residentes en Colombia desde los dieciocho (18) años de edad cumplidos, están habilitados para votar en las elecciones y consultas populares distritales y municipales cumpliendo los siguientes requisitos: a) Tener visa de residente de conformidad con las normas que regulen la materia, con excepción de los beneficiarios; b) Acreditar como mínimo cinco (5) años continuos e ininterrumpidos de residencia en Colombia; c) Poseer cédula de extranjería de residente; d) Estar inscrito en el respectivo registro electoral; e) No estar incursos en las inhabilidades constitucionales y legales. Artículo 6º. Los extranjeros residentes en Colombia, en uso de las facultades que la presente ley otorga, tendrán los mismos estímulos que los ciudadanos colombianos. Artículo 7º. La presente ley rige a partir de su sanción y promulgación y deroga las normas que le sean contrarias. III. INTERVENCIONES OFICIALES 1. Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia El ciudadano Fernando Gómez Mejía, quien actúa en representación del Ministerio del Interior y de Justicia, en su calidad de Director del Ordenamiento Jurídico, intervino dentro del proceso para solicitar que se declarara exequible el proyecto de ley estatutaria bajo estudio. Luego de analizar el trámite legislativo surtido por el Congreso, concluye el funcionario que “no existe ningún vicio de forma en el trámite del proyecto de ley estatutaria 285 de 2005 Senado, 129 de 2004 Cámara, por cuanto el Congreso de la República tramitó el proyecto de ley de acuerdo a lo dispuesto por la Constitución; fue publicado antes de darle trámite en las comisiones primeras constitucionales; aprobado en primero y segundo debate en cada una de las cámaras legislativas; las ponencias respectivas tanto en las comisiones como en las plenarias fueron publicadas antes de iniciarse los debates correspondientes; entre el primero y segundo debate en cada Cámara mediaron los términos a que aluden los artículos 160 y 161 de la Constitución y, se aprobó con el quórum constitucional requerido en cada Cámara según el artículo 153 de la Carta”. De lo cual colige que “la iniciativa legislativa fue discutida y aprobada en las comisiones y plenarias del Congreso, respetando los plazos, trámites y quórum establecidos en la Carta Política y en la Ley 5ª de 1992.” Posteriormente, procede a describir el articulado para luego plantear los siguientes comentarios sobre las disposiciones: “El Artículo 1. Otorga el derecho a participar en elecciones y consultas populares de carácter municipal y distrital, a aquellos extranjeros residentes en Colombia, tal ejercicio debe realizarse en el último lugar fijado como domicilio. El Artículo 2. Señala en qué elecciones pueden participar los extranjeros. El Artículo 3. Hace una remisión en materia de consultas populares a la disposición pertinente de la Ley 134 de 1994 sobre mecanismos de participación. El Artículo 4. Señala el lugar y los requisitos para la inscripción que permita a los extranjeros votar. En cuanto a lo primero, se dispone que sea la Registraduría Nacional del Estado Civil. El parágrafo 1º delega en cabeza de la Registraduría Nacional del Estado Civil la inscripción de los extranjeros residentes en Colombia en listados aparte, con el fin de tener una información nacional unificada y para efectos de conformar el respectivo censo electoral. El parágrafo 2º señala que el Consejo Nacional Electoral será el competente de reglamentar lo correspondiente al procedimiento del ejercicio del sufragio para las elecciones y consultas populares de carácter municipal y distrital. El Artículo 5. Consagra los requisitos que los extranjeros residentes en Colombia y habilitados para votar en las elecciones y consultas populares distritales y municipales. El Artículo 6. Señala que los extranjeros residentes en Colombia, en uso de las facultades que la presente ley otorga, tendrán los mismos estímulos que los ciudadanos colombianos. El Artículo 7º Señala la vigencia de la ley.” Afirma que el proyecto de ley pretende hacer efectivo el artículo 100 constitucional, en tanto otorga a los extranjeros residentes en Colombia el derecho a participar en elecciones y consultas populares de carácter municipal y distrital. Lo anterior, a su juicio, por cuanto (i) dichos extranjeros son parte de la economía nacional, la vida política, cívica y comunitaria, y, en consecuencia, deben contar con la posibilidad de ejercer un derecho político como el voto. Además, (ii) en aplicación del principio de igualdad entre los ciudadanos colombianos, pues no existe razón que justifique la exclusión de los extranjeros residentes en Colombia de la participación en las elecciones y consultas populares a nivel municipal y distrital. Por último, (iii) señala que, con base en el principio de reciprocidad, una ley en tal sentido contribuirá a que los nacionales que residen en el exterior puedan participar en la vida política de la comunidad de la cual hacen parte. Encuentra de igual manera, que las disposiciones relativas a la información nacional unificada para conformar un censo electoral de los extranjeros residentes en Colombia, el requisito de la acreditación de condición de tales a través de la presentación de la cédula de extranjería, el pasaporte y la visa de residente calificado, así como el requisito de no estar incursos en inhabilidades legales y constitucionales son perfectamente ajustados a la Constitución. Concluye, entonces “que las normas consagradas en el proyecto de ley estatutaria no vulneran las normas Superiores”. IV. INTERVENCIONES CIUDADANAS 1. Intervención de la Universidad de Cartagena Los ciudadanos Arturo Matson Figueroa y David Enrique Mercado Pérez, en representación del Departamento de Derecho Público de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Cartagena, tomaron parte dentro del proceso a fin de defender la constitucionalidad del proyecto bajo examen. Después de presentar la exposición de motivos del proyecto de ley estatutaria, así como algunas consideraciones realizadas por la Corte Constitucional en la sentencia C-523 de 2003, relativas a la condición jurídica de los extranjeros en Colombia, así como sobre la potestad del legislador para concederles ciertos derechos políticos, concluyen los intervinientes que el proyecto de ley objeto de estudio se ajusta a la Carta Política y a la jurisprudencia constitucional referida que se ocupa del artículo 100 Superior. No obstante lo anterior, señalan que el artículo 1º hace referencia a los “residentes en Colombia”, cuando la materia sobre la que versa el proyecto de ley estatutaria es el “voto de los extranjeros y no el de los simples residentes”, por lo cual solicitan a esta Corporación que “en uso de la facultad modulatoria de los fallos” se establezca que dicho artículo debe incorporar la palabra “extranjeros”, a fin de subsanar la omisión del legislador. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN En el concepto No. 3965, el Procurador General de la Nación (E) solicita a la Corte que declare la exequibilidad del proyecto de ley estatutaria objeto de estudio. En lo que respecta al análisis formal del proyecto de ley, la Vista Fiscal señala que éste tiene relación con varios de los literales del artículo 152, como “los derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección”, así como sobre la función electoral e instituciones y mecanismos de participación ciudadana. Indica que la Constitución Política, en el artículo 153, exige una mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara para aprobar, modificar o derogar leyes estatutarias y dispone, adicionalmente, que un tal trámite legislativo se efectúe dentro de una sola legislatura. El funcionario inicia el análisis formal del trámite a partir del examen de los requisitos generales estipulados en el artículo 157 Superior. Procede así, a revisar si en la aprobación del proyecto se cumplió con los requisitos formales establecidos, para lo cual describe el trámite del proyecto llevado a cabo por el Congreso de la República, sin advertir ningún defecto en él. Hace notar, no obstante, que en las constancias allegadas al expediente no aparece la votación que tuvo el proyecto en cada una de las cámaras legislativas en primer y segundo debate, lo cual imposibilitó la verificación del cumplimiento del requisito de la mayoría absoluta, consagrado en el artículo 153 constitucional. Por ello, solicita a la Corte verificar el cumplimiento de este requisito. A efectos de realizar el análisis material del proyecto de ley estatutaria objeto de control, procede, en primer lugar, a describir el articulado para luego plantear los siguientes comentarios sobre las disposiciones: “El Artículo 1º. Consagra el derecho de los extranjeros residentes en Colombia a votar en las elecciones y consultas populares de carácter municipal y distrital del último lugar en donde hayan fijado su domicilio. El Artículo 2º delimita el ámbito de participación de los extranjeros, al señalar que solamente podrán participar en las elecciones de alcalde, consejos y juntas administradoras locales en todo el territorio nacional, en el último lugar donde hayan fijado su domicilio. El Artículo 3º en cuanto a las consultas populares, remite a la Ley 134 de 1994, la cual en su título V regula esta materia, señalando en su artículo 51 lo concerniente a las consultas del nivel regional y local y en los artículos siguientes, regula el procedimiento para su convocatoria y los efectos de las mismas. El Artículo 4º establece el procedimiento de inscripción de los extranjeros, por listados especiales pero en los mismos plazos en que se realizan las inscripciones de los nacionales. Así mismo, señala que el documento idóneo para la inscripción es la cédula de extranjería, requisito que resulta suficiente, pues para su obtención se debe tener legalizada la estadía en el territorio y haber cumplido el tiempo de residencia en el país, para recibir tal calidad. El Artículo 5º consagra los requisitos para participar en las elecciones y consultas populares del orden local. Estos requisitos son: tener visa de residente, acreditar como mínimo cinco años de residencia en el país, poseer cédula de extranjería de residente, estar inscrito en el registro electoral, no estar inhabilitado. El Artículo 6º señala la igualdad de los extranjeros con relación a los colombianos, respecto de los estímulos que se ofrezcan a quienes participen en el proceso electoral. El Artículo 7º señala la vigencia de la ley.” Manifiesta que los extranjeros tienen diferentes ámbitos de protección de sus derechos en el ordenamiento jurídico colombiano, de conformidad con el artículo 100 de la Constitución Política y que, en tanto personas, son titulares de todos los derechos fundamentales de que gozan los habitantes del territorio nacional. Específicamente sobre los derechos civiles, indica que la regla general es la igualdad respecto de los ciudadanos colombianos y que sólo, excepcionalmente, el legislador puede limitar tales derechos por razones de orden público. Por el contrario, estima el funcionario, que en relación con los derechos políticos la regla se invierte, de manera que los extranjeros no tienen derechos políticos y, por excepción, el legislador puede concederlos, pero únicamente a los extranjeros que tengan la calidad de residentes y únicamente para consultas o elecciones de orden local. En virtud de lo anterior, el legislador, por disposición expresa de la Constitución de 1991, cuenta con la facultad de evaluar la conveniencia de un desarrollo legislativo que abra la posibilidad jurídica de participación de dichos extranjeros residentes en la vida política del país. Señala que la consagración de la posibilidad de conceder a los extranjeros residentes en Colombia el derecho al voto en las elecciones y consultas populares de carácter municipal o distrital en la Constitución de 1991 obedece a una tendencia de ampliar la participación de todos los residentes en el país en la vida política local, lo cual, además, resulta favorable para los colombianos, por cuanto las legislaciones de muchos países aplican el principio de reciprocidad. Por último, estima que una interpretación sistemática de los principios constitucionales permite concluir que todas las personas residentes en el territorio nacional tienen derecho a participar en las decisiones que los afectan. En efecto, la Carta Política consagra como pilar del Estado Social de Derecho colombiano el de la participación, establecido como fundamento de un “marco jurídico, democrático y participativo”. De igual manera, en el artículo 1º preceptúa que Colombia es una República “democrática, participativa y pluralista”. El artículo 2º, igualmente, consagra como fin del Estado “garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución”, así como también “facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la nación.” Y en el segundo inciso estipula de manera general como fin de las autoridades públicas “proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y creencias y demás derechos y libertades…”. Por último, indica que el artículo 40 señala que todos los ciudadanos tienen derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, para lo cual podrán “elegir y ser elegidos”, entre otras formas de participación. Para finalizar, expresa que si bien el proyecto de ley estatutaria bajo examen no presenta vicios de inconstitucionalidad respecto de su contenido material, quedan algunas cuestiones por resolver en relación con la participación de los extranjeros en la vida política local, como: “si pueden conformar partidos o movimientos políticos o formar parte de ellos, si pueden participar en las iniciativas legislativas, en la revocatoria del mandato, si pueden hacer proselitismo político, si pueden apoyar la financiación de campañas políticas”. Al margen de tales inquietudes, considera el Ministerio Público que “el proyecto de ley guarda conformidad con el artículo 100 y demás normas constitucionales, no habiendo ningún elemento que contradiga la norma superior.” En virtud de lo anterior, solicita a esta Corporación declarar la exequibilidad del proyecto de ley estatutaria “por el cual se reglamenta el voto de los extranjeros residentes en Colombia” VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1.- Competencia De conformidad con los artículos 153 inciso 2° y 241 numeral 8° de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para conocer del proyecto de ley estatutaria número 285 de 2005 Senado, 129 de 2004 Cámara, “por medio de la cual se reglamenta el voto de extranjeros residentes en Colombia”, tanto en su contenido material, como en el procedimiento de su formación, por tratarse de un proyecto de ley estatutaria. Procederá esta Corporación, en primer lugar, a realizar un examen detallado del trámite seguido en el Congreso de la República para la aprobación de este proyecto de ley estatutaria. 2.- Análisis del procedimiento de aprobación del proyecto de ley estatutaria No. 285 de 2005 Senado, 129 de 2004 Cámara. Para su aprobación, los proyectos de ley estatutaria deben cumplir con los requisitos propios de los proyectos ordinarios (C.P., arts. 157 ss.), además de los exigidos especialmente para ellos (C.P., art. 153). De esta manera, un proyecto de ley estatutaria debe cumplir los siguientes requisitos: 2.1.- Haber sido publicado en la Gaceta del Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva. (Num. 1º art. 157 C.N y art 144 L.5ª/99) 2.2.- Haber sido aprobado en comisiones y plenarias de cada cámara legislativa, por mayoría absoluta (Arts 153 y 157 C.N y arts 117 num. 2, 119 num 4º y 147 L.5ª/92), dando cumplimiento a los procedimientos de publicación de las ponencias y del texto aprobado en cada Cámara, así como del término establecido entre la realización de los debates (arts. 156 y 185 L.5ª/92, e inc. 1º art. 160 C.N y arts 168 y 183 L. 5ª/92) 2.3.- Haberse dado aviso de que el proyecto será sometido a votación en sesión previa distinta a aquélla en la que dicha votación tenga lugar. De igual manera, el proyecto debe ser sometido a votación en la oportunidad anunciada (inc. final art. 160 C.N. Art. 8 del Acto Legislativo 001 de 2003). 2.4.- Haber sido aprobado por el Congreso en una sola legislatura (Art. 153 C.N y num. 1º art 298 L. 5ª/92) 2.5.- Respetar los principios de identidad y consecutividad, cuando en desarrollo de los debates se presenten modificaciones al texto del proyecto (Arts. 157, 158, 106 y 161 C.N). 2.6.- Referirse a una misma materia (Art. 158 C.N) 2.7.- Haber surtido el trámite de revisión de constitucionalidad por la Corte Constitucional, sobre el proyecto, tanto del contenido como del procedimiento de su formación. Y, haber obtenido la sanción del gobierno (Arts 241-8 y 157-4 C.N) A continuación la Corte procederá a presentar el trámite legislativo efectuado por el Congreso para la aprobación del proyecto de ley que se examina: 2.1.- De conformidad con el numeral 1º del artículo 157 de la Constitución y con el artículo 144 de la Ley 5ª de 1992, todos los proyectos de ley deben ser oficialmente publicados en la Gaceta del Congreso antes de iniciar su trámite en las comisiones respectivas. § El proyecto fue presentado en Secretaría General de la Cámara de Representantes el día 20 de agosto de 2004, por el Representante Luis Fernando Velasco Cháves y por el Senador Rafael Pardo Rueda. Fue publicado, con su exposición de motivos, en la Gaceta del Congreso Nº 461 del 24 agosto de 2004 (página 2), como proyecto de ley No. 129 de 2004–Cámara. (Cuad. 1 Fl. 140) 2.2.- De conformidad con los numerales 2º y 3º del artículo 157 de la Constitución y con los numerales 2º y 3º del 147 de la ley 5ª de 1992, todo proyecto de ley debe ser aprobado en comisiones y plenarias de cada Cámara legislativa. Por tratarse de un proyecto de ley estatutaria, de conformidad con el artículo 153 de la Constitución y los artículos 117 numeral 2 y 119 numeral 4 de la Ley 5ª de 1992, para su aprobación requieren del voto favorable de la mitad mas uno de los integrantes de cada comisión y cada plenaria, esto es mayoría absoluta. § En las páginas 8 a 12 de la Gaceta No. 57 de 23 de febrero de 2005 (Cuad. 2 Fl 93 a 97) se publicó el acta No. 25 del 2 de noviembre de 2004 en la cual se debatió aprobó el proyecto en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes. Dándose trámite al primer debate Además, el proyecto fue aprobado por los treinta y tres (33) honorables representantes asistentes, de 35 que conforman la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes. Con lo cual se cumple el requisito de la mayoría requerida. (Cuad. 2 Fl 93 a 97) § En las páginas 14 a 16 de la Gaceta No. 306 del 31 de mayo de 2005 (Cuad 5. Fls 69 a 71) se publicó el acta 161 correspondiente a la sesión del día 26 de abril de 2005, en la cual se debatió y aprobó el proyecto en la Plenaria de la Cámara de Representantes. Dándose trámite al segundo debate De igual manera, el proyecto fue aprobado por los 105 honorables representantes asistentes de 166 que conforman la Plenaria de la Cámara de Representantes. (Cuad 5. Fls 69 a 71) § En la página 10 de la Gaceta No. 534 del 18 de agosto de 2005 (Cuad 4 Fl 82) se publicó el acta 48 de la sesión celebrada por la Comisión Primera de Senado, el 9 de junio de 2005, en cual se debatió y aprobó el proyecto por parte de dicha Comisión. Surtiéndose así el tercer debate. Además, el proyecto fue aprobado por los 11 honorables senadores asistentes a la sesión en comento (Cuad 4 Fl 82), con lo cual se cumple con la mayoría exigida, pues la Comisión Primera del Senado está compuesta por 19 senadores. § En las páginas 36 y 37 de la Gaceta del Congreso No. 522 del 12 de agosto de 2005 (Cuad 1 Fls. 216 y 217), se publicó el acta de la sesión del 20 de junio de 2005, celebrada por la Plenaria del Senado de la República, en la cual se debatió y aprobó el proyecto en cuarto y último debate. La mencionada aprobación se dio por los 92 honorables senadores asistentes de 102 que conforman la Plenaria del Senado. (Cuad 1 Fls. 181, 182, 216 y 217) Con las anteriores verificaciones la Corte considera subsanadas las observaciones hechas por el Procurador, en el sentido que debía comprobarse por parte de esta Corporación que las votaciones en cada debate correspondieran a la mayoría exigida para esta clase de proyectos de ley. De otro lado, forma parte también del trámite de discusión y aprobación de los proyectos de ley, la publicación de las ponencias previo a cada uno de los cuatro debates (arts. 156 y 185 L.5ª/92), así como también la publicación del texto final aprobado en cada Cámara. Sobre lo anterior verificó la Corte que: § La ponencia para primer debate (comisión) en Cámara se publicó en la Gaceta 605 de 2004 (pág. 20, Cuad. 2 Fl. 42). § La ponencia para segundo debate (plenaria) en Cámara se publicó en la Gaceta 46 de 2004 (pág. 8, Cuad 1. Fl. 76) § El texto definitivo aprobado en la Cámara de Representantes se publicó en la Gaceta 245 del 11 de mayo de 2005, páginas 15 y 16 (Cuad 2 Fls. 60 y 61). § La ponencia para primer debate Senado (Comisión) fue publicada en la Gaceta del Congreso número 309 de 2005 (pág. 5 y ss, Cuad 3. Fl. 88) § La ponencia para segundo debate Senado (Plenaria) fue publicada en la Gaceta del Congreso número 349 de 2005 (pág. 11, Cuad 3. Fl. 142) § El texto definitivo aprobado en el Senado de la República fue publicado en la gaceta del Congreso No. 422 del 6 de julio de 2005, en la página 29. (Cuad 3 Fl. 80) Por su parte, de conformidad con el inciso primero del artículo 160 de la Constitución y con los artículos 168 y 183 de la Ley 5ª de 1992 deben haber transcurrido entre el primero y el segundo debate en cada cámara un lapso no inferior a 8 días y haber transcurrido entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación de la discusión en la otra por lo menos 15 días. Sobre esto encontró la Corte que: § En atención a lo expuesto arriba, en Cámara de Representantes entre la aprobación en el primer debate en Comisión (2 de noviembre de 2004) y la aprobación en el segundo debate en Plenaria (26 de abril de 2005) transcurrió un lapso no inferior a 8 días. § En Senado de la República entre la aprobación en el primer debate en Comisión (9 de junio de 2005) y la aprobación en el segundo debate en Plenaria (20 de junio de 2005) transcurrió un lapso no inferior a 8 días. § Y, entre la aprobación del proyecto en Cámara de Representantes (26 de abril de 2005) y el inicio del debate en el Senado de la República (9 de junio de 2005) transcurrió un lapso de tiempo de por lo menos 15 días. 2.3.- De conformidad con el inciso final del artículo 160 de la Constitución y (art. 8º del Acto Legislativo 001 de 2003), en todo proyecto de ley debe darse aviso de que el proyecto será sometido a votación, en sesión previa distinta a aquélla en la que dicha votación tenga lugar. De igual manera, el proyecto debe ser sometido a votación en la oportunidad anunciada. Para mayor claridad la Sala hará un cuadro en el que relacionará el número de la Gaceta de Congreso, la fecha y el texto del anuncio, y la fecha de la votación. Esto por cada uno de los debates. #Gaceta Fecha y texto del anuncio Fecha del debate Gaceta del Congreso # 45 de febrero de 2005 (Pág 19) Sesión del 22 de octubre de 2004 (Acta 24): “(…)Secretario: Sí señor presidente, para una próxima sesión de acuerdo con su instrucción señor Presidente, se tendrán en el orden del día para discusión y votación los siguientes proyectos: (…) Proyecto de ley estatutaria número 129 de 2004 Cámara, medio de la cual se reglamenta el voto de extranjeros residentes en Colombia. Señor presidente, con estos proyectos de ley y de actor legislativo estaremos en el Orden del Día de la próxima sesión. Presidente: Sin embargo me permito recordar que el próximo martes tendremos Audiencia Pública a las diez de la mañana en el tema del Habeas Data. (…)” En sesión del martes 2 de noviembre de 2004 se llevó a cabo el debate y aprobación en primer debate en Comisión de Cámara de Representantes (Gaceta No. 57 de 23 de febrero de 2000, acta No. 25 del 2 de noviembre de 2004) Gaceta del Congreso # 258 de mayo de 2005 (Pág 31) Sesión de martes 19 de abril de 2005 (Acta 160): “Dirección de la Sesión por la presidencia (doctor Carlos Alberto Zuluaga): Leamos los proyectos de ley para el día martes La secretaría informa (doctos Jesús Alfonso Rodríguez): De conformidad con el artículo 8º de la Reforma Política ningún proyecto de ley será sometido a votación en Sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de un proyecto será sometido a votación (sic), lo dará la Presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación. De conformidad con este artículo se anuncian los siguientes proyectos: Proyecto de ley estatutaria número 129 de 2004 Cámara, medio de la cual se reglamenta el voto de extranjeros residentes en Colombia. (…)Han sido anunciados los proyectos señor Presidente (…)” En sesión del martes 26 de abril de 2005 se llevó a cabo el debate y aprobación en segundo debate en Plenaria de la Cámara de Representantes (Gaceta No. 306 de mayo de 2005, acta 161 del 26 de abril de 2005) Gaceta del Congreso # 533 de agosto de 2005 (Pág 19) Sesión del miércoles 1º de junio de 2005 (Acta 46): (…) Por Secretaría se da lectura a los proyectos que la Presidencia someterá a votación en la próxima sesión 1. Proyecto de ley número 285 de 2005 Senado, 129 de 2004 Cámara, por medio de la cual se reglamenta el voto de extranjeros residentes en Colombia. (…) Siendo la 3:10 p. m., la Presidencia levanta la sesión y convoca a sesión de la Comisión el día miércoles 8 de junio a partir de las 10:00 a. M (…)” En sesión del miércoles 8 de junio de 2005 se dispuso el aplazamiento de la discusión del proyecto hasta cuando hubiera quórum decisorio (Gaceta 534 de agosto de 2005, pág 3, Cuad 4 fl. 75). Luego, en sesión del jueves 9 de junio de 2005 se llevó a cabo el debate y aprobación en primer debate en Comisión de Senado (Gaceta No. 534 de agosto de 2005 acta 48 del 9 de junio de 2005) Gaceta del Congreso # 521 de agosto de 2005 (Págs 28, 29) Sesión plenaria del viernes 17 de junio de 2005 (Acta 53): “(…) Por instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2003, la Secretaría anuncia los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión. (…) Proyecto de ley número 285 de 2005 Senado, 129 de 2004 Cámara, por medio de la cual se reglamenta el voto de extranjeros residentes en Colombia. (…)Están leídos los proyectos y conciliaciones pendientes para la próxima sesión (…)” En sesión del lunes 20 de junio de 2005, se llevó a cabo el debate y aprobación del proyecto en cuarto debate, en plenaria del Senado (Gaceta del Congreso No. 522 de agosto de 2005, acta de la sesión del 20 de junio de 2005) En atención a lo anterior la Corte encuentra que el trámite correspondiente a lo estipulado en el inciso final del artículo 160 Superior, se ha cumplido a cabalidad. 2.4.- De conformidad con el artículo 153 de Constitución y con el numeral 1º del artículo 208 de la Ley 5ª de 1992, los proyectos de leyes estatutarias deben tramitarse en el Congreso en una sola legislatura. § El artículo 138 de la Carta de 1991, establece que una legislatura corresponde a dos periodos de sesiones ordinarias. El primero comprendido entre el 20 julio y el 16 de diciembre y el segundo entre el 16 de marzo y el 20 de junio de año siguiente. De lo que se puede concluir que una legislatura se entiende como dos periodos de sesiones ordinarias, en un lapso de tiempo comprendido entre el 20 de julio y el 20 de junio del año siguiente. § En el caso objeto de revisión, la Corte encuentra que el proyecto de ley estatutaria inició su trámite en el Congreso el 20 de agosto de 2004, con su radicación y publicación en la Gaceta del Congreso (Gaceta Nº 461 del 24 agosto de 2004 página 2, Cuad. 1 Fl. 140), y culminó con la aprobación en cuarto debate en la sesión del 20 de junio de 2005 (Gaceta del Congreso No. 522 de agosto de 2005, Cuad 1 Fls. 216 y 217). De lo cual se desprende que el proyecto en comento fue aprobado en la legislatura 2004-2005, cumpliéndose con ello el requisito consistente en que el trámite de los proyectos de leyes estatutarias debe surtirse en una sola legislatura. 2.5.- De conformidad con los artículos 157, 158, 160 y 161 de la Constitución, cuando en desarrollo de los debates se presenten modificaciones al texto del proyecto, se deben respetar los principios de identidad relativa y consecutividad del procedimiento legislativo. 2.5.1.- Principios de identidad relativa y consecutividad El inciso segundo del artículo 160 constitucional, dispone que durante el segundo debate en cada cámara se podrán introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que se juzgue necesarias. Esto fue interpretado por la Corte, como una de las bases del procedimiento legislativo en la Constitución de 1991, el cual “…se erige sobre el principio de participación activa y dinámica de las distintas instancias que conforman el órgano legislativo, en donde la función de las plenarias no es de simple asentimiento…”[1] Lo anterior resulta una regulación novedosa en la Constitución colombiana de 1991. “[E]n el régimen constitucional anterior, (…) la jurisprudencia constitucional exigía que los proyectos de ley durante los cuatro debates guardaran identidad (artículo 81 de la Constitución de 1886), pues no se autorizaba a las plenarias introducir modificaciones a los proyectos de ley ni la existencia de comisiones de conciliación, como sí lo hizo el Constituyente de 1991.”[2] En el contexto anterior se desarrolla la aplicación de los principios de consecutividad e identidad relativa, los cuales se combinan armónicamente para dar el carácter de agilidad y racionalidad al procedimiento legislativo en la Carta de 1991. Así, el principio de identidad, cuyo sentido es que el texto de los proyectos sea congruente con texto aprobado en el debate anterior respectivamente a lo largo del trámite legislativo, se flexibiliza en razón a que las plenarias pueden hacer modificaciones a lo aprobado en las comisiones. Pero, pese a ello se mantiene el carácter sucesivo de los cuatro debates. Esto es, no se devuelve el proyecto en virtud del principio de consecutividad. En este orden de ideas, surge el principio de identidad relativa del proceso legislativo, según el cual, si bien los proyectos de ley “…deben surtir todos los debates reglamentarios, su texto no necesariamente debe ser idéntico durante el desarrollo de los mismos…”[3]. La aplicación coordinada de los principios de consecutividad e identidad relativa, se presenta como la exigencia de identidad o conexidad entre los cambios introducidos y las materias consideradas en los debates anteriores. Sobre esto ha dicho la Corte, que el texto del artículo 158 superior según el cual, “…todo proyecto deberá referirse a una misma materia y serán ´inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella´, (…) ha de interpretarse sistemáticamente con el artículo 160 de la Constitución, al señalar que cada Cámara ´podrá introducir al proyecto de ley las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias`. En este sentido, es claro que si las modificaciones que va a introducir la plenaria de una de las cámaras hacen referencia a la materia que se viene discutiendo en el proyecto de ley, no existe razón alguna para que se entienda que el proyecto correspondiente debe ser devuelto a la Cámara que no conoció de éstas, pues existiendo unidad en la materia debatida en una y otra Cámara, será competencia de la comisión accidental solventar las discrepancias surgidas entre los textos aprobados en una y otra plenaria (artículo 178 de la ley 5ª de 1992), siempre y cuando, se repite, los textos discordantes guarden identidad en la materia debatida (…).”[4] La sentencia C-208 de 2005 condensó lo anterior bajo la afirmación que “…tales modificaciones o adiciones deben tener una conexidad clara y específica[5], estrecha[6], necesaria según se desprende del propio artículo 160 Superior, y evidente[7].” Como consecuencia lógica de lo explicado la Corte ha dispuesto la imposibilidad que las plenarias incluyan modificaciones o adiciones que transformen el texto del proyecto en uno alternativo, es decir, completamente nuevo. De ahí que “[a]corde con los principios de consecutividad y continuidad las modificaciones o enmiendas a un proyecto de ley por las Plenarias de las Cámaras, no pueden constituir una “enmienda total” que lo transforme en un “texto alternativo”, conforme a lo dispuesto por el artículo 179, primera parte, de la Ley 5ª de 1992. En caso de serlo, lo que procede conforme a la norma acabada de citar es darle traslado a la respectiva comisión constitucional permanente para que allí se surta el primer debate.”[8] En resumen, cuando la Corte Constitucional realiza control oficioso sobre el procedimiento de formación de las leyes, como es el caso de las leyes estatutarias, debe aplicar sistemáticamente los principios de consecutividad e identidad relativa. Y bajo este criterio revisar si el carácter de las modificaciones introducidas en plenarias, están sometidas a la condición que éstas “…se refieran a los distintos asuntos o temas que, dentro del contexto general de la ley, se aprobaron en primer debate.”[9] 2.5.2.- Proyecto de ley bajo revisión A continuación se revisarán las modificaciones que en presente proyecto de ley estatutaria, se introdujeron en la Plenaria de la Cámara de Representantes: § En efecto, en el caso objeto de revisión los artículos 4º y 5º fueron objeto de modificaciones. Estas fueron introducidas en el segundo debate en Plenaria de la Cámara de Representantes. Y luego, el texto del proyecto fue aprobado en el Senado en ambos debates, con las mencionadas modificaciones, y forman parte su texto final. Para mayor claridad la Sala presentará las modificaciones en comento, en un cuadro. En los artículos se tacharán los apartes suprimidos y se subrayarán los apartes adicionados. Texto de los artículos aprobados en primer debate Texto de los artículos modificados en el segundo debate y aprobados para el texto final del proyecto 0 ARTÍCULO 4°. Los extranjeros residentes en Colombia deberán inscribirse ante la Registraduría Nacional del Estado Civil donde tengan el domicilio permanente, dentro de los términos fijados por la ley para la inscripción de cédulas de nacionales colombianos, presentando Cédula de Extranjería, acompañada del respectivo pasaporte y visa de Residente Calificado. Parágrafo 1º. La Registraduría Nacional del Estado Civil realizará la inscripción de los extranjeros residentes en Colombia en listados aparte, con el fin de tener una información nacional unificada y para efectos de conformar el respectivo censo electoral. Parágrafo 2º. El Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) remitirá a la Registraduría Nacional del Estado Civil, a las Delegaciones Departamentales de la Registraduría Nacional del Estado Civil, a las Registradurías Especiales y a las Registradurías Municipales, la información sobre los extranjeros que hayan abandonado el país por más de dos (2) años y que en consecuencia hayan perdido su condición de residentes, para efectos de mantener actualizado el censo respectivo. Parágrafo 3º. El Consejo Nacional Electoral deberá reglamentar lo correspondiente al procedimiento del ejercicio del sufragio para las elecciones y consultas populares de carácter Municipal y Distrital. ARTÍCULO 4°. Los extranjeros residentes en Colombia deberán inscribirse ante la Registraduría Nacional del Estado Civil donde tengan el domicilio permanente, dentro de los términos fijados por la ley para la inscripción de cédulas de nacionales colombianos, presentando Cédula de extranjería de residente. Parágrafo 1º. La Registraduría Nacional del Estado Civil realizará la inscripción de los extranjeros residentes en Colombia en listados aparte, con el fin de tener una información nacional unificada y para efectos de conformar el respectivo censo electoral. Parágrafo 2º. El Consejo Nacional Electoral deberá reglamentar lo correspondiente al procedimiento del ejercicio del sufragio para las elecciones y consultas populares de carácter Municipal y Distrital ARTÍCULO 5°. Los extranjeros residentes en Colombia desde los dieciocho (18) años de edad cumplidos, están habilitados para votar en las elecciones y consultas populares Distritales y Municipales cumpliendo los siguientes requisitos: a) Tener la calidad de "residente calificado", en los términos del Decreto 2107 de 2001; b) Poseer Cédula de Extranjería, Pasaporte y Visa de Residente Calificado; c) Estar inscrito en el respectivo registro electoral, y en el Registro de Extranjeros del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS); d) No estar incursos en las inhabilidades constitucionales y legales. ARTÍCULO 5º. Los extranjeros residentes...