Sentencia C-234 de 2014

C-234-14 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-234/14 INTEGRANTES DEL SUBSISTEMA NACIONAL DE VOLUNTARIOS DE PRIMERA RESPUESTA-Estímulos a voluntarios de la defensa civil, cuerpos de bomberos de Colombia y Cruz Roja Colombiana/ENUMERACION DE LOS INTEGRANTES DEL SUBSISTEMA NACIONAL DE VOLUNTARIOS DE PRIMERA RESPUESTA-No es taxativa y permite el ingreso de otras organizaciones Correspondió a la Sala determinar si el legislador, al regular el artículo 3 de la Ley 1505 de 2012, incurrió en una omisión legislativa relativa, con incidencia en la garantía del derecho a la igualdad, al no incluir entidades como Círculo Nacional de Auxiliadores Técnicos –CINAT-, como integrantes del Subsistema Nacional de Voluntarios en Primera Respuesta. Encontró la Corporación que la norma no incurre en la omisión legislativa aducida por el demandante, por cuanto establece un trámite de inclusión de nuevas entidades al Subsistema Nacional de Voluntarios de Primera Respuesta, al cual pueden acudir las organizaciones que no fueron expresamente incluidos en la Ley 1505 de 2012, tal y como lo establece el literal d) del artículo 3 de la Ley 1505 de 2012. En este orden de ideas, tampoco se cumplen los demás requisitos establecidos por la jurisprudencia constitucional para que prospere un cargo de omisión legislativa relativa. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Necesidad de un mínimo de argumentación DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE OMISION LEGISLATIVA-Alcance Esta Corporación en numerosas providencias ha aceptado que el Legislador puede vulnerar garantías constitucionales por vía de omisión legislativa en razón a la falta de regulación normativa en torno a materias constitucionales sobre las cuales el Congreso tiene asignada una específica y concreta obligación de hacer. Por ello, el silencio del legislador puede ser objeto de control jurisdiccional por la vía de la acción pública de inconstitucionalidad. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Competencia de la Corte Constitucional/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE OMISION LEGISLATIVA ABSOLUTA-Incompetencia de la Corte Constitucional La misma jurisprudencia ha precisado empero que no toda omisión puede ser sometida a control constitucional. En procura de respetar la autonomía e independencia del Congreso, la Corte ha señalado que el juicio de constitucionalidad en estas circunstancias sólo puede darse, sí y sólo sí, la omisión que se ataca es por esencia relativa o parcial y en ningún caso absoluta. En efecto, la jurisprudencia constitucional ha señalado que la Corte carece de competencia para pronunciarse acerca de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una omisión legislativa absoluta, aunque puede hacerlo respecto de la omisión relativa. OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos La jurisprudencia constitucional resalta, igualmente, que la declaratoria de omisión legislativa relativa está precedida de requisitos definidos, que responden a la necesidad de preservar el principio democrático, el cual sustenta la libertad de configuración normativa de que es titular el legislador. En este sentido, el precedente en comento ha sistematizado los requisitos que deben concurrir para que se declare la inconstitucionalidad de un precepto en razón de la omisión legislativa relativa. Así, es necesario (i) que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al legislador. ENTIDAD DEL ORDEN NACIONAL-Competencia del legislador para crear, suprimir o fusionar y señalar los objetivos y estructura orgánica/ENTIDAD DEL ORDEN NACIONAL-Alcance de la competencia legislativa para establecer la estructura orgánica LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE CREACION DE ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION-Jurisprudencia constitucional OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Inexistencia Referencia: expediente D- 9754 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 3 (parcial) de la Ley 1505 del 5 de enero de 2012, “Por medio de la cual se crea el Subsistema Nacional de Voluntarios de Primera Respuesta y se otorgan estímulos a los voluntarios de la Defensa Civil, de los Cuerpos de Bomberos de Colombia y de la Cruz Roja Colombiana y se dictan otras disposiciones en materia de voluntariado en primera respuesta”. Magistrado Ponente: JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB Bogotá D. C., nueve (9) de abril de dos mil catorce (2014) La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Luís Ernesto Vargas Silva -quien la preside-, María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub , Alberto Rojas Ríos y, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes: 1. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Marcel Meluk Barón, demandó la constitucionalidad del Artículo 3 de la Ley 1505 del 5 de enero de 2012, “Por medio de la cual se crea el Subsistema Nacional de Voluntarios de Primera Respuesta y se otorgan estímulos a los voluntarios de la Defensa Civil, de los Cuerpos de Bomberos de Colombia y de la Cruz Roja Colombiana y se dictan otras disposiciones en materia de voluntariado en primera respuesta”. Mediante Auto del 12 de julio del dos mil trece, el Despacho del Magistrado Sustanciador rechazó la demanda presentada en cuanto al cargo por vicios de trámite, a su vez inadmitió la demanda por los demás cargos y concedió al demandante el término de tres (3) días para la corrección de la misma, a partir del 16 de julio de 2013, fecha de notificación por estado de dicho auto. El ciudadano presentó escrito de corrección en el término de ejecutoria, recibido en Secretaría el día 19 de julio de dos mil trece. Mediante Auto del 16 de agosto de dos mil trece, el Despacho del Magistrado Sustanciador rechazó la demanda presentada por el accionante en cuanto a los cargos formulados por vulneración del derecho a la salud, al trabajo, a la educación y a la vivienda, e igualmente admitió la demanda frente al cargo de vulneración al derecho a la igualdad. En atención a lo anterior, ofició al Ministerio del Interior para que en el término de diez (10) días hábiles contados a partir de la notificación del dicho auto, se sirviera informar a esta Corporación la forma en que ha reglamentado la Ley 1505 de 2012. De igual manera, comunicó de la iniciación del proceso de constitucionalidad al Presidente de la República, al Congreso de la República, a los Ministerios de Hacienda y Crédito Público, del Interior y al Viceministro de Vivienda y Desarrollo Territorial del Ministerio de Vivienda. Asimismo, invitó a participar del asunto a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a las Facultades de Derecho de las Universidades de los Andes, Nacional, Pontificia Bolivariana, Javeriana, Universidad del Sinú –Seccional Montería-, Universidad Sergio Arboleda, Universidad Externado de Colombia, y a la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, para que, en caso de considerarlo pertinente, intervinieran en este debate. Finalmente ordenó, en el término de fijación en lista, correr traslado del expediente al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor. 1.1. NORMAS DEMANDADAS El texto de los apartes demandados es el siguiente (se subraya lo acusado): LEY 1505 DE 2012 (enero 5) Diario Oficial No. 48.303 de 5 de enero de 2012 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por medio de la cual se crea el Subsistema Nacional de Voluntarios de Primera Respuesta y se otorgan estímulos a los voluntarios de la Defensa Civil, de los Cuerpos de Bomberos de Colombia y de la Cruz Roja Colombiana y se dictan otras disposiciones en materia de voluntariado en primera respuesta. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: CAPÍTULO I. SUBSISTEMA NACIONAL DE VOLUNTARIOS EN PRIMERA REPUESTA. (…) Artículo 3°. Integrantes. El Subsistema Nacional de Voluntarios en Primera Respuesta estará integrado por: a) Los voluntarios acreditados y activos de la Defensa Civil Colombiana. b) Los voluntarios acreditados y activos de la Cruz Roja Colombiana. c) Los voluntarios acreditados y activos de los Cuerpos de Bomberos. d) Demás entidades autorizadas por el Comité Nacional para la Prevención y Atención de Desastres de conformidad con el artículo 16 de la presente ley. 1.2. DEMANDA 1.2.1. Cargos presentados contra el artículo 3 de la Ley 1505 de 2012 1.2.1.1 Estima el accionante que el legislador, al regular el artículo 3 de la ley demandada, incurrió en una omisión legislativa, por cuanto no se incluyó expresamente al “Círculo Nacional de Auxiliadores Técnicos - CINAT” como integrante del “Subsistema Nacional de Voluntarios de Primera Respuesta”. Lo anterior, en su concepto, desconoce el artículo 13, 49 y 25 de la Constitución Política que consagran el derecho a la igualdad, a la salud y al trabajo respectivamente, y se solicita la incorporación expresa del CINAT al Subsistema en mención. 1.2.1.2 Frente a la vulneración del artículo 13 Superior, explica la labor que desarrolla el Círculo Nacional de Auxiliadores Técnicos –CINAT- como grupo nacional de voluntarios en primera respuesta desde hace más de 18 años, su campo de acción, las zonas en donde desarrolla su trabajo, entre otras especificidades, para concluir que a pesar de todo el esfuerzo desplegado a favor de los ciudadanos, la Ley 1505 de 2012 no consagró al CINAT, expresamente, dentro de los integrantes del Subsistema Nacional de Voluntarios en Primera Respuesta. Refiere con relación a la vulneración del derecho a la igualdad: “… La no inclusión plena del CÍRCULO NACIONAL DE AUXILIADORES TÉCNICOS ‘CINAT’ en la Ley 1505 del 5 de enero de 2012 trae como consecuencia la vulneración y negación total de los beneficios y los derechos que obtienen los voluntarios en primera respuesta que manifiestamente están incluidos en esta ley, como está consignado en el CAPÍTULO 2 ESTÍMULOS, Arts. 6, 7, 8, 9 y 10 y en el CAPÍTULO 3 DISPOSICIONES VARIAS, Arts. 11, 12, 13, 14, 15 de la mencionada ley… Así las cosas la norma se convierte en taxativa respecto a las entidades que gozan de las prevendas de la ley aquí estudiada, y por lo tanto debe declararse inexequible y según lo considere la Honorable Corte Constitucional ordenar al legislador proceder a determinar quiénes son los sujetos de derechos de la Ley 1505 de 2012, incluyendo la entidad que represento y los demás que pueden crearse para tal fin, igualmente determinar cuál debe ser el procedimiento de creación de tales entidades y qué entidad debe ser la encargada de normalizar tales actuaciones, teniendo en cuenta que su objeto social debe ser SALVAGUARDAR LA VIDA DE LAS PERSONAS en posición de riesgo por hechos naturales o de terrorismo, o las que correspondan para su funcionar…” En adición, considera el accionante que no existe el Comité Nacional para la Prevención y Atención de desastres, y que por ello, no puede solicitar a una persona jurídica inexistente que incluya al CINAT como integrante del subsistema. 1.2.1.3 Con respecto al desconocimiento de los derechos a la salud y al trabajo, expone, que si el Estado colombiano no cumple con las políticas para garantizar la atención de desastres en primera respuesta a través de la totalidad de agentes que garantizan y promueven la gestión del riesgo, está desconociendo el derecho a la salud de la población afectada, al paso que se le margina de la ayuda que puede prestar óptimamente el CINAT. Agrega la demanda, que también se vulnera el derecho al trabajo en dos dimensiones: la primera frente a la actividad que desempeña el CINAT como institución; y la segunda, en un nivel individual, frente al servicio especializado que prestan los auxiliadores técnicos, al punto que afecta su dignidad, sin atender que día a día arriesgan sus vidas en la prestación de su actividad en primera respuesta ante las diferentes emergencias que se presentan a nivel nacional. 1.2.1.4 Igualmente, de manera aislada, plantea el accionante que: “La no inclusión de CINAT CÍRCULO NACIONAL DE AUXILIADORES TÉCNICOS ‘CINAT’ en la Ley 1505 del 5 de enero de 2012 niega el derechos (sic) a la educación, vivienda consecuentemente restringen el subsidio familiar de vivienda, servicios públicos domiciliarios y las seguridad social así como sus parientes dentro del primer grado de consanguinidad o civil, y su cónyuge compañero o compañera permanente, que serán estímulos que esgrime en el CAPÍTULO II la Ley 1505 del 5 de enero de 2012 Arts. 6, 7, 8, 9, 10 y en CAPÍTULO 3 DISPOSICIONES VARIAS, Arts. 11, 12, 13, 14, 15 de la mencionada ley…” 1.3 INTERVENCIONES 1.3.1 Ministerio del Interior Dentro del término concedido el representante de la entidad solicitó a la Corporación declarar INHIBIDA para proferir un fallo de fondo, o de forma subsidiaria solicitar la EXEQUIBILIDAD de las normas demandadas por los siguientes argumentos: 1.3.1.1Como consideraciones previas, el representante de la entidad, considera que la presente demanda adolece de elementos que permitan adelantar un juicio de constitucionalidad por parte de la Alta Corporación, así las cosas, se indica que las exposiciones del demandante no corresponden al sentido de objetividad de la norma cuestionada, sino a evaluaciones personales. Se reitera que los cargos deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes, como bien lo ha expuesto la jurisprudencia constitucional; y se manifiesta que de una simple lectura de la demanda, no se puede inferir las razones objetivas por las cuáles se estiman violadas las normas constitucionales. Así las cosas, a pesar de la admisión de la demanda, ello no implica necesariamente que deba existir un pronunciamiento de fondo, como la Corte Constitucional lo ha señalado en casos similares. 1.3.1.2 No obstante, lo indicado anteriormente, la entidad hace un análisis de los cargos presentados por el accionante. Así, en relación con la pretensión de que sea incluido el CINAT como entidad miembro del Subsistema Nacional de Voluntarios en Primera Respuesta, se señala que carece de todo fundamento, en la medida que se desconoce las competencias funcionales tanto del Congreso de la República para la expedición de leyes, como de la Corte Constitucional, la cual no tiene la competencia de modificar la norma y no podría acceder a la pretensión. 1.3.1.3Con respecto al cargo de la demanda de vulneración al derecho a la igualdad, la entidad afirma que la norma demanda no vulnera el mismo, dado que el actor “está prejuzgando el quehacer propio de la administración, el cual tiene un apego a la Constitución y la ley; adicionalmente las normas son razonables a la luz de la Constitución, dado que persiguen un fin legítimo, el cual es la articulación de políticas de diferenciación para la igualdad, a través de las llamadas “acciones positivas” y la “discriminación inversa”. De igual manera, considera que la interpretación realizada por el actor respecto de la norma acusada olvida el hecho que la misma disposición permite la inclusión de nuevas entidades al Subsistema Nacional de Voluntarios de Primera Respuesta. Específicamente, considera que “harán parte de este subsistema los voluntarios de las demás entidades autorizadas por el Comité Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, de conformidad con lo establecido en el artículo 16 de la misma norma, aspecto que muestra una textura abierta en relación con diversos actores que forman parte de los amplios ámbitos de participación existentes que de contera se presentan en esta materia tan sensible para la ciudadanía, los cuales gozan de amplios espacios en relación con el conjunto normativo, situación que no se puede observar en forma aislada” Agrega que tampoco es cierto que no exista Comité Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, por cuanto es necesario contextualizar las reformas que se han presentado y el marco jurídico para la gestión del riesgo de desastres en el país, con la expedición del Decreto 4147 de 2011 y la Ley 1523 de 2012. De igual manera, aduce que el Decreto 2893 de 2011 separó al Ministerio del Interior de las funciones de la gestión del riesgo de desastres y las puso en cabeza de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, entidad creada a través del Decreto 4147 de 2011. En este mismo orden de ideas, la Ley 1523 de 2012 modificó la estructura del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se actualizaron los órganos de dirección y coordinación de la gestión del riesgo. 1.3.1.4En relación con el derecho a la salud y al trabajo, se indica que lo pretendido resulta difuso y confuso, en tanto el accionante pretende atribuir situaciones fácticas en salud, dejando de lado que esta política incluye a todos los niveles de gobierno, instituciones públicas y privadas y demás actores que participan dentro del sistema, indicadores que están basados en criterios técnicos. De esta manera, estos cargos resultan carentes de carga argumentativa para soportar un juicio de constitucionalidad, en cambio lo que se realizó por parte del actor fue un recuento de logros, que no son un sustento suficiente para adelantar el juicio pretendido. 1.3.2 Intervención de la Academia Colombiana de Jurisprudencia La Academia Colombiana de Jurisprudencia solicitó la EXEQUIBILIDAD de las normas demandadas. 1.3.2.1 Se refiere entonces al único cargo admitido por la Corte, así en materia al derecho a la igualdad, aduce, que como bien lo ha reseñado la Corte Constitucional, el análisis constitucional de este principio supone la realización de un juicio de igualdad, y a su vez prevé el derecho a que el legislador otorgue un trato similar a quienes se encuentran en condiciones similares, y diferente, a quienes están en distinta situación, por lo cual la cuestión reside en definir si el criterio utilizado por el legislador para establecer una determinada diferenciación, es objetivo y razonable en términos de la finalidad perseguida por la norma bajo estudio. Ahora, con respecto a la pretensión de la demanda de inclusión de la CINAT, “se ubica más en el campo de la equidad que en de la constitucionalidad”, en tanto, de la lectura de la norma acusada no se refleja que se haya establecido una relación taxativa de las organizaciones que pueden llegar a integrar el Subsistema Nacional de Voluntarios en Primera Respuesta, sino que por el contrario, se trata de una disposición abierta, que da cabida a la inclusión de otras disposiciones que llegaren a existir con posterioridad a la Ley 1505 de 2012, sin necesidad de acudir a la expedición de una nueva ley. Por el contrario a lo sostenido por el actor, la intención del legislador fue la de permitir la ampliación del número de integrantes del Subsistema Nacional de Voluntarios en Primera Respuesta. Ello para acoger a las organizaciones que “llegaran a existir con posterioridad a la expedición de la ley 1505 de 2012 sin necesidad de acudir a una nueva ley, pero esa misma puerta puede ser utilizada para recibir otras organizaciones existentes al momento de la entrada en vigencia de la disposición y que por alguna circunstancia no hubieran quedado señaladas en la relación que se incluyó en el texto del artículo 3 materia de la demanda. Esto pone en evidencia que CINAT cuanta con herramientas brindadas por la propia ley demandada para acceder a las previsiones contenidas en la Ley 1505 de 2012 y para obtener su inclusión dentro de las entidades que conforman el Subsistema Nacional de Voluntarios de Primera Respuesta” Finalmente, se considera que la intención discriminatoria que el actor le atribuye al legislador, no es susceptible de ser establecida fácticamente en el presente caso. 1.3.3 Intervención del Ministerio de Defensa Nacional El Ministerio de Defensa solicita a la Corporación declararse INHIBIDA, o en su defecto declarar la EXEQUIBILIDAD de la norma demandada, conforme a las siguientes consideraciones: 1.3.3.1Aduce el representante de la entidad interviniente, que la libre configuración legislativa como prerrogativa esencial al constitucionalismo democrático, implica que el legislador se encuentra sometido al cumplimiento de los valores y principios constitucionales de la organización político institucional. 1.3.3.2 Se aduce que respecto de la presunta inconstitucionalidad por omisión legislativa, la Corte Constitucional ha aceptado que el legislador puede vulnerar garantías constitucionales por vía de una omisión, sin embargo, la misma jurisprudencia reconoce que no toda omisión puede ser sometida a control constitucional, en este sentido, la Corte ha identificado algunos criterios a partir de los cuales resulta procedente el examen de constitucionalidad de una omisión legislativa relativa, de manera específica a través de la Sentencia C-185 de 2002, la cual enuncia cuatro condiciones que deben cumplirse. 1.3.3.3 No obstante lo anterior, la entidad argumenta que en el presente caso existe una ineptitud sustantiva de la demanda por ausencia requisitos mínimos del contenido de la demanda de inconstitucionalidad, que implica que el demandante cumpla con una carga mínima de argumentación que ilustre a la Corte sobre la norma que se acusa, los preceptos constitucionales que resultan vulnerados, el concepto de la vulneración y la razón por la cual la Corte es competente para pronunciarse sobre la materia. Así las cosas, en el presente caso se precisa, que el accionante no identifica con exactitud los cargos frente a la presunta vulneración de derechos constitucionales, el razonamiento expresado por concepto de violación es disperso, inexacto y vago. 1.3.3.4Adicionalmente, en la demanda no se evidencia la presunta vulneración del artículo 3º de la citada ley, respecto de los derechos fundamentales del CINAT u otras entidades que pretenden hacer parte del Subsistema Nacional de Voluntarios en Primera Respuesta, por cuanto la misma norma dispone un mecanismo de inclusión de nuevas entidades, siempre y cuando se cumplan los requisitos legales. 1.3.3.5Finalmente, se considera que los cargos de la demanda presentan apreciaciones subjetivas e hipótesis que no se derivan de la lectura del precepto acusado, sumado, a que no se confronta el texto de las disposiciones frente a normas constitucionales presuntamente desconocidas. 1.3.4 Pontifica Universidad Javeriana La Pontifica Universidad Javeriana, a través del Grupo de Acciones Públicas del Departamento de Derecho Público de la Facultad de Ciencias Jurídicas, solicita a la Corte declarar la EXEQUIBILIDAD de la norma acusada. 1.3.4.1 En relación con el derecho a la igualdad, considera que no le asiste razón al demandante en sus pretensiones, puesto que el Artículo 3º de la Ley 1505 de 2012 no excluye al Círculo Nacional de Auxiliadores Técnicos “CINAT” de los integrantes del Subsistema Nacional de Voluntarios en Primera Respuesta, en tanto que a pesar de no reconocerlos expresamente dentro del mismo, sí lo hace implícitamente al advertir que serán integrantes del Subsistema esta “entidades autorizadas por el Comité Nacional para la Prevención y atención de desastres de conformidad con el artículo 16 de la presente ley”. 1.3.4.2 En adición, se afirma que el accionante realiza un uso inadecuado de la acción pública de inconstitucionalidad, dado que en lugar de realizar una idónea observancia del sistema jurídico colombiano, se utiliza la figura con fines personales, los cuales no corresponden a la finalidad de la acción, que busca que el resultado del proceso sea beneficioso para el conjunto de la sociedad, de ahí el propósito de que ésta tenga carácter erga omnes. 1.3.5. Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, emitió su intervención con el fin de que se declare la EXEQUIBILIDAD de la norma demanda, con base en los siguientes argumentos: 1.3.5.1 Teniendo en cuenta, que la violación de la norma respecto de la Carta Política se sustenta en que no existe actualmente el Comité Nacional para la Prevención y Atención de Desastre, es necesario contextualizar las reformas que se han presentado en el marco jurídico para la gestión del riesgo de desastres en el país, de esta manera, se debe tener en cuenta que el Congreso de la República expidió la Ley 1523 de 2012 “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”, norma con la cual se modificó la estructura del SNGRD y se actualizaron los órganos de dirección y coordinación de las accionantes referidas a la gestión del riesgo. 1.3.5.2 En esta medida, se debe modular la interpretación de las normas a las actuales estructuras e instancias que se encuentran vigentes, y que cumplen las mismas funciones que tenían a cargo instancias que dejaron de existir al quedar derogadas. Así las cosas, el mencionado Comité Nacional para la Prevención y Atención de Desastres en la norma acusada, se refiere al actual Consejo Nacional para la Gestión del Riesgo, instancia que tiene la condición de símil al analizar su composición y funciones, a la luz de la Ley 1523 de 2012. En conclusión, el CINAT podría tramitar la inclusión al Subsistema Nacional de Voluntarios en Primera Instancia, a través del Consejo Nacional para la Gestión del Riesgo. Finalmente, en lo que tiene que ver con la presunta vulneración del derecho a la salud y al trabajo, tampoco se observa tal violación en la medida que la norma demandada no hace referencia a la prestación de un servicio de salud ni tiene relación con el derecho al trabajo. 1.3.6. Universidad Nacional de Colombia La Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional de Colombia, emitió su intervención considerando que la Corte Constitucional debe declararse INHIBIDA, y en caso de que se decida hacer un estudio de fondo del único cargo que prosperó, se declare la EXEQUIBILIDAD de la norma demanda, con base en los siguientes argumentos: 1.3.6.1 Considera la Universidad que la demanda presentada adolece de ineptitud sustantiva, ausencia de especificidad y claridad del cargo; así las cosas, a pesar de la existencia del principio pro actione que permite flexibilizar las reglas de presentación de cargos contra normas objeto del control de constitucionalidad, la acusación contra una norma de rango legal, siempre debe contener unos mínimos insuperables; es por esto que con base en los requisitos del Decreto 2067 de 1991, la Corte ha explicitado la necesidad de que los cargos presentados contra normas sean claros, certeros, específicos, pertinentes y suficientes[1]. 1.3.6.2Con base en el desarrollo de los anteriores requisitos, la Universidad señala que frente al cargo por el cual demanda fue admitida, esto es, por violación del derecho a la igualdad, la demanda no contiene cargos certeros, específicos y suficientes; teniendo en cuenta que frente a violaciones al derecho a la igualdad la Alta Corporación ha explicado que el cargo debe reunir una argumentación más elaboradora y cualificada, esto es, afirmar una discriminación requiere argumentar porque un determinado es trato diferenciado respecto a otro caso o situaciones. 1.3.6.3 En esta medida, se considera que en realidad se está proponiendo un cargo por omisión legislativa relativa, pero que aún así la argumentación no es coherente ni amplia, En este sentido, no demuestra el por qué el Congreso de la República expidió una norma que preveía un tratado diferenciado sin una razón suficiente para ello, a lo cual la demanda solo se limita a mencionar que se excluyó de la lista contenida en el artículo 13 de la Ley 1505 al CINAT. 1.3.6.4En conclusión, la simple solicitud de inclusión del CINAT, por su participación en el debate parlamentario y extraparlamentario, no puede justificar la declaratoria de inexequibilidad o exequibilidad condicionada de una norma. Sin embargo, si de manera alternativa el Tribunal Constitucional considera que debe hacer un pronunciamiento de fondo, este debe, ser de exequibilidad, solamente por el cargo estudiando. 1.4 CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, dentro del término legalmente previsto, emitió el concepto de su competencia, solicitando a la Corte declararse INHIBIDA para pronunciarse de fondo, y en subsidio a lo anterior declarar la EXEQUIBILIDAD de la disposición acusada. 1.4.1 En primera medida, para el Ministerio Público la presente acción incurre en una ineptitud sustantiva, dado que el cargo formulado no es claro, pertinente, ni suficiente, según las reglas jurisprudenciales para cuestionar la norma acusada. De conformidad con la jurisprudencia constitucional, cuando se acusa una norma por contrariar el derecho a la igualdad, se debe definir tres elementos: determinar los sujetos o las situaciones objeto de la comparación; definir el término de comparación que se emplea para ejercer el control de constitucionalidad; y establecer las razones para concluir que el trato previsto en la ley es desigual y resulta ser constitucionalmente injustificado, desproporcionado e irrazonable. En el presente caso, considera que la demanda no determina con precisión las situaciones objeto de comparación, únicamente se afirma que el CINAT es una entidad especializada en la atención de emergencias y desastres de alto impacto, con cobertura nacional desde hace más de 16 años y con 10 seccionales operativas, esto el accionante, no está presentando las razones para “la fundamentación acerca de la razón por la cual una determinada clasificación legal comporta un trato discriminatorio en contra de un grupo de personas” (Sentencia C-1052 de 2004). 1.4.2 Ahora bien, de manera subsidiaria, procede la vista fiscal a realizar el análisis de fondo con base en el contenido y alcance del artículo impugnado, que regula el Subsistema Nacional de Voluntarios en Primera Respuesta, a lo cual indica el Ministerio Público que todas las entidades que presten servicios como voluntarios activos que existen en el país y que no fueron expresamente incluidas en el artículo 3 de la Ley 1505, pueden ser parte del Subsistema Nacional, como consecuencia de su previa integración y así acceder a los beneficios que la misma disposición prevé. Lo anterior, teniendo en cuenta que mismo legislador lo expresó desde los debates al proyecto de la presente ley acusado, cuyo objeto es cual reconocer y exaltar la labor de los voluntarios a través del Subsistema, así integra al mismo a los voluntariados activos y reconocidos de la Defensa Civil Colombiana, Cruz Roja Colombiana y Cuerpo de Bomberos, estableciendo de igual manera la posibilidad de integración para nuevas entidades en el Subsistema, como expresamente se indica en el artículo 16 de la Ley 1505. En este orden de ideas, corresponde al Ministerio del Interior, expedir decretos necesarios para la regulación de los voluntarios de las entidades que se incluyan en el Subsistema Nacional de Voluntarios en Primera Respuesta. En conclusión, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional inhibirse para pronunciarse de fondo sobre el artículo 3 de la Ley 1505 de 2012, y en subsidio declarar exequible dicho artículo. 1.5. Pruebas solicitadas al Ministerio del Interior En el auto admisorio de la demanda, del 16 de agosto de 2013, numeral quinto, el Despacho sustanciador ofició al Ministerio del Interior, con el fin que informara la manera de qué manera había sido reglamentada la Ley 1505 de 2012. En cumplimiento de tal requerimiento, el Ministerio del Interior informó que en coordinación con el Ministerio de Salud, y la Protección Social, la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgos de Desastres, con representantes del Subsistema de Voluntarios, está elaborando la reglamentación de la Ley 1505 de 2012. Agregó que para la reglamentación de Ley 1505 de 2012, ha dado participación cada uno de los sectores intervinientes, y el Ministerio del Interior ha venido coordinando y participando en las reuniones sectoriales correspondiente para la definición de estímulos a saber: (i) En materia de Acceso a Cargos Públicos: La Directora Jurídica del Departamento Administrativo de la Función Pública hizo llegar la Resolución 2363 de Julio 4 de 2012, “por medio de la cual se aplica la excepción de inconstitucionalidad al artículo 14 de la Ley 1505 de 2012, frente a las convocatoria en trámite para proveer empleos de carrera y las que se llegaren a convocar por la CNSC mientras la Corte Constitucional se pronuncia sobre la constitucionalidad de la disposición legislativa”. (ii) En materia de Seguridad Social: Se elaboró un proyecto de reglamento para el acceso al aseguramiento en materia de riesgos laborales, el cual, fue observado por la Defensa Civil de Colombia, y en este momento está bajo examen de la Oficina Jurídica del Ministerio de Salud. (iii) En materia de Vivienda: Se realizó un trabajo conjunto de revisión del proyecto de reglamentario del artículo 7º de la Ley 1505 de 2012, con el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el cual concilió las opiniones de cada una de estas entidades, por lo que actualmente se surte la revisión del mismo en el Ministerio de Vivienda. (iv) En materia de Comunicaciones: Se elaboró con el Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicaciones, el proyecto de resolución que contiene la Contraprestación por la utilización del espectro del Subsistema Nacional de Voluntarios en Primera Respuesta y la Contraprestación por la utilización del espectro por parte de los organismos bomberiles y los demás órganos operativos del sistema para la prevención y atención de desastres. (v) En materia de Servicios Públicos e Impuestos: Se informa que la regulación de los mismos son de competencia de los administradores locales. 2. CONSIDERACIONES 2.1. COMPETENCIA Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del artículo 3 de la Ley 1505 de 2012, ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de textos normativos que hacen parte de una ley. 2.2. OBJETO DE LA DECISIÓN Y PROBLEMA JURÍDICO A juicio del actor, el artículo 3 de la Ley 1505 de 2012 desconoce los artículos 13, 25 y 49 Superior. De igual manera, señala que en su expedición, el Congreso incurrió en un presunto vicio de trámite en el proceso de formación de la ley. Mediante Auto del 12 de julio de 2013, el Magistrado Sustanciador rechazó la demanda por el cargo de vicio de trámite al haber caducado la acción. De igual manera, en la misma providencia se inadmitió la demanda respecto de los demás cargos formulados por considerar que no cumplían los requisitos consagrados en el Decreto 2067 de 199. Dentro del término legal, el accionante corrigió la demanda, la cual fue admitida por medio del Auto del 16 de agosto de 2013, pero únicamente frente al cargo de omisión legislativa referido a la no inclusión de otras entidades en el Subsistema Nacional de Voluntarios en Primera Respuesta. Los demás cargos fueron rechazados por cuantos las falencias advertidas en el auto inadmisorio no fueron subsanadas. Se observa entonces que corresponde en esta oportunidad estudiar a la Sala, si el legislador al regular las entidades pertenecientes al Subsistema Nacional de Voluntarios en Primera Respuesta, incurrió en una omisión al no permitir la inclusión de entidades de voluntarios sin ánimo de lucro, como es el caso del CINAT –Círculo Nacional de Auxiliadores –CINAT-, y por tanto, negar el acceso a los beneficios otorgados en la Ley 1505 de 2012. Esa supuesta omisión, en opinión del accionante, desconoce el derecho a la igualdad frente a las entidades que fueron expresamente mencionadas por el legislador. Los Ministerios del Interior y de Defensa, la Universidad Nacional y el Ministerio Público, solicitan a la Corporación abstenerse de emitir un pronunciamiento de fondo, puesto que consideran que la presente demanda adolece de elementos que permitan adelantar un juicio de constitucionalidad, y por el contrario las exposiciones del demandante no corresponden al sentido objetivo de la disposición acusada, sino a evaluaciones personales de la disposición y buscan que la Corporación entre a resolver una situación particular. En este orden de ideas, consideran que los cargos no claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes. De igual manera, aducen que cuando lo que se busca es la declaratoria de inconstitucionalidad de una norma por desconocer el derecho a la igualdad se deben definir previamente tres elementos: (i) determinar los sujetos o las situaciones objeto de la comparación; (ii) definir el término de comparación que se emplea para ejercer el control de constitucionalidad; y (iii) establecer las razones para concluir que el trato previsto en la ley es desigual y resulta ser constitucionalmente injustificado, desproporcionado e irrazonable. En este orden de ideas, el ciudadano no explica la manera en que en el caso concreto se presentan estos tres aspectos. El Ministerio de Interior, la Academia Colombiana de Jurisprudencia, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, el Ministerio Público, la Pontificia Universidad Javeriana y la Universidad Nacional solicitan la declaratoria de exequibilidad de la disposición. Todos coinciden en afirmar que la norma no incurre un una omisión legislativa, por cuanto establece un trámite de inclusión de nuevas entidades al Subsistema Nacional de Voluntarios de Primera Respuesta, al cual pueden acudir las organizaciones que no fueron expresamente incluidos en la Ley 1505 de 2012, tal y como lo establece el literal d) del artículo 3 de la Ley 1505 de 2012. Es por ello que tampoco puede predicarse que tal omisión desconozca el derecho a la igualdad. De igual manera, hacen referencia a la jurisprudencia constitucional que señala que el legislador tiene la función de determinar la estructura de la administración. Agregan de igual manera, que tampoco es cierto que no exista Comité Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, por cuanto es necesario contextualizar con las reformas legislativas, y por tanto, se entiende que las funciones asignadas a dicho Comité fueron asumidas por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. Teniendo en cuenta que varios intervinientes solicitan a la Corporación abstenerse de emitir un pronunciamiento de fondo, debe analizarse de forma previa la aptitud de la demanda. 2.3. CUESTIÓN PREVIA: ANÁLISIS DE LA INEPTITUD DE LA DEMANDA El artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 señala los elementos indispensables que debe contener la demanda en los procesos de inconstitucionalidad[2]. Concretamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad contra una norma determinada debe referir con precisión el objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto. 2.3.1. Es decir, para que realmente exista en la demanda una imputación o un cargo de inconstitucionalidad, es indispensable que estos permitan efectuar a la Corte Constitucional una verdadera confrontación entre la norma acusada, los argumentos expuestos por el demandante y la disposición constitucional supuestamente vulnerada. En este orden de ideas, la Corte Constitucional ha reiterado, en numerosas ocasiones, que no cualquier tipo de argumentación sirve de sustento al análisis que debe realizar el juez de constitucionalidad. En efecto, es necesario que los razonamientos alegados contengan unos parámetros mínimos que permitan a la Corporación hacer un pronunciamiento de fondo respecto del asunto planteado. En este contexto, en Sentencia C-1052 de 2001[3], esta Corporación señaló que las razones presentadas por los accionantes deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, pues de no ser así, la decisión que adopte la Corte necesariamente debe ser inhibitoria[4]. En otras palabras, la falta de formulación de una demanda en debida forma, impide que esta Corporación pueda confrontar la disposición acusada con el Texto Superior, ya que carece de cualquier facultad oficiosa de revisión del ordenamiento jurídico. En la referida providencia se explicó lo que debe entenderse por cada uno de estos requisitos en los siguientes términos: Esto implica entonces que la acusación debe ser La claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental”, no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa. (….) Las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita” e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda. Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; “esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden”. Las razones son específicas si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través “de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada”. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales” que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad. La pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad. Esto quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que “el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico”; tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia, calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa” a partir de una valoración parcial de sus efectos. La suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.” (Subrayado fuera del texto) 2.3.2. Lo anterior implica entonces que la acusación debe ser suficientemente comprensible (clara) y recaer verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada (cierta). Además, el actor debe mostrar cómo la disposición vulnera la Carta (especificidad), con argumentos que sean de naturaleza constitucional, y no legales ni puramente doctrinarios ni referidos a situaciones puramente individuales (pertinencia). Finalmente, la acusación debe no sólo estar formulada en forma completa sino que debe ser capaz de suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma impugnada. 2.3.3. El accionante señala que al expedirse la regulación referida a los integrantes del Subsistema Nacional de Voluntarios de Primera Respuesta, contenida en el artículo 3 de la Ley 1505 de 2012 no se incluyó a entidades sin ánimo de lucro que prestan servicio de voluntariado, como lo es el Círculo Nacional de Auxiliadores Técnicos “CINAT”. Ello, en su concepto, se traduce en una vulneración del derecho a la igualdad. Específicamente, aduce el ciudadano “Con la expedición de la norma ya citada y lo expuesto en el artículo 3 de la mencionada ley, se han vulnerado derechos fundamentales de la institución que represento, y adicionalmente a las demás entidades que se pretendan constituir en el futuro con la misma naturaleza jurídica y con el fin de prestar servicios similares, toda vez que de continuar la norma tal y como fue plasmada por el legislador, tiene una interpretación taxativa y vulneradora de derechos” Para explicar la necesidad de incorporación de dichas entidades, explica la labor que desarrollan entidades tales como las que representa, para concluir que a pesar de todo el esfuerzo desplegado a favor de los ciudadanos, la Ley 1505 de 2012 no las consagró dentro de los integrantes del Subsistema Nacional de Voluntarios en Primera Respuesta, excluyendo a sus miembros de los beneficios consagrados en la legislación. Sobre el particular sostuvo el actor: “… La no inclusión plena del CÍRCULO NACIONAL DE AUXILIADORES TÉCNICOS ‘CINAT’ en la Ley 1505 del 5 de enero de 2012 trae como consecuencia la vulneración y negación total de los beneficios y los derechos que obtienen los voluntarios en primera respuesta que manifiestamente están incluidos en esta ley, como está consignado en el CAPÍTULO 2 ESTÍMULOS, Arts. 6, 7, 8, 9 y 10 y en el CAPÍTULO 3 DISPOSICIONES VARIAS, Arts. 11, 12, 13, 14, 15 de la mencionada ley… Así las cosas la norma se convierte en taxativa respecto a las entidades que gozan de las prevendas de la ley aquí estudiada, y por lo tanto debe declararse inexequible y según lo considere la Honorable Corte Constitucional ordenar al legislador proceder a determinar quiénes son los sujetos de derechos de la Ley 1505 de 2012, incluyendo la entidad que represento y los demás que pueden crearse para tal fin, igualmente determinar cuál debe ser el procedimiento de creación de tales entidades y que entidad debe ser la encargada de normalizar tales actuaciones, teniendo en cuenta que su objeto social debe ser SALVAGUARDAR LA VIDA DE LAS PERSONAS en posición de riesgo por hechos naturales o de terrorismo, o las que correspondan para su funcionar…” 2.3.4 Observa la Sala que de lo anterior puede deducirse, al menos, un cargo de constitucionalidad teniendo como base (i) el principio pro actione, según el cual “el examen de los requisitos adjetivos de la demanda no debe ser sometido a un riguroso escrutinio y se debe preferir una decisión de fondo antes que una inhibitoria, de manera que se privilegie la efectividad de los derechos de participación ciudadana y de acceso al recurso judicial efectivo ante esta Corte”[5], y (ii) que se advierte esfuerzo y diligencia del ciudadano en atender los requerimientos para subsanar las falencias iníciales de su demanda. En este orden de ideas, puede inferirse que los argumentos del ciudadano se encuentran dirigidos a demostrar que en la regulación del Subsistema Nacional de Voluntarios en Primera Respuesta, el legislador no incluyó de forma expresa, en el artículo 3 de la Ley 1505 de 2012, a entidades sin ánimo de lucro que desarrollan servicio de voluntariado, utilizando la entidad que representa, CINAT- como una muestra de esta situación. Es decir, corresponde la Corporación establecer si efectivamente la norma incurrió en una omisión legislativa relativa con incidencia en la garantía efectiva del derecho a la igualdad de los sujetos afectados, al expedirse la regulación de los integrantes del Subsistema Nacional de Voluntarios de Primera Respuesta. 2.4. LA OMISIÓN LEGISLATIVA. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA 2.4.1 Esta Corporación en numerosas providencias ha aceptado que el Legislador puede vulnerar garantías constitucionales por vía de omisión legislativa en razón a la falta de regulación normativa en torno a materias constitucionales sobre las cuales el Congreso tiene asignada una específica y concreta obligación de hacer. Por ello, el silencio del legislador puede ser objeto de control jurisdiccional por la vía de la acción pública de inconstitucionalidad[6]. La misma jurisprudencia ha precisado empero que no toda omisión puede ser sometida a control constitucional. En procura de respetar la autonomía e independencia del Congreso, la Corte ha señalado que el juicio de constitucionalidad en estas circunstancias sólo puede darse, sí y sólo sí, la omisión que se ataca es por esencia relativa o parcial y en ningún caso absoluta[7]. 2.4.2 En efecto, la jurisprudencia constitucional ha señalado que la Corte carece de competencia para pronunciarse acerca de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una omisión legislativa absoluta, aunque puede hacerlo respecto de la omisión relativa. Esta última tiene lugar cuando el legislador “al regular o construir una institución omite una condición o un ingrediente que, de acuerdo con la Constitución, sería exigencia esencial para armonizar con ella. v.gr.: si al regular un procedimiento, se pretermite el derecho de defensa.”[8] y puede ocurrir de varias maneras: (i) cuando expide una ley que si bien desarrolla un deber impuesto por la Constitución, favorece a ciertos sectores y perjudica a otros; (ii) cuando adopta un precepto que corresponde a una obligación constitucional, pero excluye expresa o tácitamente a un grupo de ciudadanos de los beneficios que otorga a los demás; y (iii) cuando al regular una institución omite una condición o un elemento esencial exigido por la Constitución. Frente al particular ha sostenido la Corte: “La acción pública de inconstitucionalidad si bien permite realizar un control más o menos extenso de la labor legislativa, no autoriza la fiscalización de lo que el legislador genéricamente ha omitido, conforme a las directrices constitucionales. (...) Lo que se pretende mediante la acción de inconstitucionalidad, es evaluar si el legislador al actuar, ha vulnerado o no los distintos cánones que conforman la Constitución. Por esta razón, hay que excluir de esta forma de control el que se dirige a evaluar las omisiones legislativas absolutas: si no hay actuación, no hay acto qué comparar con las normas superiores; si no hay actuación, no hay acto que pueda ser sujeto de control. La Corte carece de competencia para conocer de demandas de inconstitucionalidad por omisión legislativa absoluta. (Sentencia C-543/96. M.P. : Dr. Carlos Gaviria Díaz)” "No obstante lo anterior, resulta necesario explicar que la inconstitucionalidad por omisión no puede ser declarada por el juez constitucional sino en relación con el contenido normativo de una disposición concreta, que por incompleta resulta ser discriminatoria. Es decir, son inconstitucionales por omisión aquellas normas legales que por no comprender todo el universo de las hipótesis de hecho idénticas a la regulada, resultan ser contrarias al principio de igualdad. Pero la omisión legislativa pura o total, no es objeto del debate en el proceso de inexequibilidad, puesto que este consiste, esencialmente, en un juicio de comparación entre dos normas de distinto rango para derivar su conformidad o discrepancia. Luego el vacío legislativo absoluto no puede ser enjuiciado en razón de la carencia de objeto en uno de los extremos de comparación.” El legislador es llamado a desarrollar los preceptos constitucionales y al hacerlo debe respetar los principios y las normas impuestos por el constituyente. No puede, por consiguiente, legislar discriminatoriamente favoreciendo tan solo a un grupo dentro de las muchas personas colocadas en idéntica situación. Si lo hace, incurre en omisión discriminatoria que hace inconstitucional la norma así expedida. (Sentencia C-146/98, M.P. : Dr. Vladimiro Naranjo Mesa y C-891A de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil). 2.4.3 La jurisprudencia constitucional resalta, igualmente, que la declaratoria de omisión legislativa relativa está precedida de requisitos definidos, que responden a la necesidad de preservar el principio democrático, el cual sustenta la libertad de configuración normativa de que es titular el legislador. En este sentido, el precedente en comento ha sistematizado los requisitos que deben concurrir para que se declare la inconstitucionalidad de un precepto en razón de la omisión legislativa relativa. Así, es necesario “(i) que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al legislador” [9] 2.5. LA LIBERTAD DE CONFIGURACIÓN LEGISLATIVA EN MATERIA DE CREACIÓN DE LA ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACIÓN 2.5.1 La Constitución Política de Colombia estableció en cabeza del Congreso la facultad para la determinación de la estructura de la administración. En este orden de ideas, el numeral 7º del artículo 150 de la Constitución, dispone que corresponde a la ley “7. Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta.” En ejercicio de dicha facultad, el legislador es el titular de la llamada “potestad organizatoria cuya manifestación primordial es la formulación del modo de ser y de actuar de una determinada organización administrativa, en sus elementos configurativos y en el conjunto de éstos”.[10] La jurisprudencia constitucional ha precisado que al legislador le corresponde tanto la determinación de la estructura de la administración nacional, como la de sus elementos definiendo así las tipologías de las entidades y organismos que la conforman y sus interrelaciones respectivas.[11] Aunado a lo anterior, se ha dicho que “también corresponde al Congreso de la República la creación de los distintos organismos y entidades y la definición, respecto de cada uno de ellos, de sus objetivos generales y de la correspondiente estructura orgánica y dentro de ella la previsión de las relaciones entre órganos y elementos internos. Así mismo, asisten al Congreso las consecuentes potestades de fusión, transformación y supresión de los organismos que él mismo crea[12]”[13]. 2.5.2. Desde sus inicios la jurisprudencia constitucional se ha referido a tal competencia. Así, en la Sentencia C-465 de 1992[14], al referirse al cambio de esquema entre la anterior Constitución – la de 1886- y la Constitución de 1991 consideró que compete al Congreso, a iniciativa del Gobierno, crear la estructura de la administración nacional y señalar las funciones generales de los entes y dependencias que la integran, mediante las leyes (figura que conservó la Constitución de 1991. Artículo 150). Mientras que al Ejecutivo, le corresponde crear los cargos o empleos y señalarle a éstos sus funciones específicas, lo cual desarrolla a través de decretos reglamentarios. En la Sentencia C-299 de 1994[15], al estudiarse la demanda contra el artículo 25 del Decreto 1210 de 1993 que reestructuró el régimen orgánico de la Universidad Nacional, la Corporación destacó que la definición de la estructura de la administración establecida en el artículo 150 Superior, comprende tanto la identificación de los organismos que la integran como la regulación de los elementos activos que intervienen en su composición y funcionamiento, (incluyendo régimen de recursos humanos, salarial, prestacional y disciplinario tanto de empleados públicos como de trabajadores oficiales), además de los elementos físicos necesarios para el desarrollo de las funciones de las entidades. En este sentido, el marco constitucional atribuye al legislado...