Sentencia C-233 de 2002

C-233-02 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-233/02 PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Improcedencia PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD-Manifestaciones de mayor énfasis de sistemas jurídicos/PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD-Finalidad RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Resarcimiento de perjuicios RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Repetición contra el agente/RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Objetivo específico El artículo estableció la obligación para el Estado de repetir contra el agente suyo por cuya actuación dolosa o gravemente culposa aquel haya sido condenado. Esta disposición constitucional se enmarca dentro del objetivo específico del Constituyente de obligar al servidor público a tomar conciencia de la importancia de su misión y de su deber de actuar de manera diligente en el cumplimiento de sus tareas. El Constituyente también quiso en este sentido someter al servidor público a un severo régimen de inhabilidades e incompatibilidades, así como a estrictas reglas de conducta que garanticen la moralidad pública y el ejercicio de las funciones a ellos atribuidas orientado siempre a la defensa del interés general y al cumplimiento de los fines del Estado. SERVIDOR PUBLICO EN RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Connotación de noción RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Particulares y servidores públicos La responsabilidad en el cumplimiento de los fines del Estado no corresponde solamente a los servidores públicos en el Estado social de Derecho. Los particulares asumen en él una serie de obligaciones y de tareas que antes cumplían de manera exclusiva y en ocasiones excluyente las autoridades estatales. Así, la Carta señala que sectores tan importantes como la salud, la seguridad social, la educación, la ciencia y la tecnología, la protección especial de la personas de la tercera edad, de los niños y de los discapacitados, no son responsabilidad única del Estado, sino que la familia, la sociedad y los propios interesados deben también contribuir a su desarrollo. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Corresponsabilidad y cooperación entre Estado y particulares/RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Particulares en ejercicio de funciones públicas FUNCION ADMINISTRATIVA POR PARTICULARES-Asunción FUNCION ADMINISTRATIVA POR PARTICULARES-Supuestos La Corte ha señalado que constitucionalmente es posible encauzar la atribución de funciones administrativas a particulares a través de varios supuestos, entre los que pueden enunciarse: a) La atribución directa por la ley de funciones administrativas a una organización de origen privado. b) La previsión legal, por vía general de autorización a las entidades o autoridades públicas titulares de las funciones administrativas para atribuir a particulares (personas Jurídicas o personas naturales) mediante convenio, precedido de acto administrativo el directo ejercicio de aquellas; debe tenerse en cuenta como lo ha señalado la Corte que la mencionada atribución tiene como límite “la imposibilidad de vaciar de contenido la competencia de la autoridad que las otorga”. Este supuesto aparece regulado, primordialmente, por la Ley 489 de 1998, artículos 110 á 114 tal como ellos rigen hoy luego del correspondiente examen de constitucionalidad por la Corte. c) Finalmente en otros supuestos para lograr la colaboración de los particulares en el ejercicio de funciones y actividades propias de los órganos y entidades estatales se acude a la constitución de entidades en cuyo seno concurren aquellos y éstas. Se trata, especialmente de las llamadas asociaciones y fundaciones de participación mixta acerca de cuya constitucionalidad se ha pronunciado igualmente esta Corporación en varias oportunidades. Es entonces solamente en relación con las funciones públicas y administrativas que claramente establezca y autorice la ley que se predica ese nivel especial de responsabilidad a que se ha hecho referencia. RESPONSABILIDAD EN FUNCIONES PUBLICAS DE SERVIDOR PUBLICO Y PARTICULAR-Competencia del legislador en régimen y sanciones Es al legislador a quien corresponde fijar el régimen de responsabilidad aplicable a la prestación de funciones públicas por los servidores públicos y por los particulares en los casos que la misma ley señale y es a este a quien compete establecer las sanciones que les son aplicables. RESPONSABILIDAD EN FUNCIONES PUBLICAS DE SERVIDOR PUBLICO-Manifestaciones DERECHO SANCIONADOR-Universo Como lo ha señalado la jurisprudencia, este derecho es una disciplina compleja que recubre diferentes regímenes sancionatorios con características específicas, pero sometidos todos a unos principios de configuración claros destinados a proteger las garantías constitucionales ligadas al debido proceso. REGIMENES SANCIONATORIOS NORMA CONSTITUCIONAL-Alcance del desarrollo legislativo/CONSTITUCION POLITICA-Desarrollo legal CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Alcance LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Consecuencias de carácter sancionatorio LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Sanciones accesorias El carácter de la Constitución, que implica que los preceptos contenidos en ella han de ser entendidos y analizados de manera sistemática, como partes de un conjunto que se dirige a un objetivo específico, que no es otro que la realización del Estado Social de Derecho, permite afirmar, además, que el legislador con el propósito de afianzar el régimen de responsabilidad de quienes cumplen funciones públicas y de garantizar los principios de moralidad y eficiencia, así como los fines retributivo y preventivo inherentes a la acción regulada, bien podía establecer sanciones accesorias derivadas de la obligación de repetir contra el servidor o el particular por cuya culpa grave o dolo hubiere resultado condenado el Estado. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Flexibilidad/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Núcleo temático y conexidad En reiterada jurisprudencia se ha sostenido que el principio de unidad de materia, no es un concepto rígido que pueda restringir de manera excesiva la tarea del legislador, sino que debe entenderse dentro de un objetivo razonable de garantizar que el debate democrático se realice de manera transparente, al mismo tiempo que tiende a facilitar la aplicación de las normas por parte de sus destinatarios, sin que puedan aparecer de manera sorpresiva e inconsulta, temas que no guardan ningún tipo de relación con las disposiciones objeto de regulación por el Congreso. Sobre el particular ha señalado esta Corporación la importancia de determinar el núcleo temático de la ley objeto de análisis y la conexidad de éste con las disposiciones atacadas para establecer si existe una relación causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Relación teleológica y sistemática/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DE ACCION DE REPETICION-Efectos de declaratoria de responsabilidad corresponden a función preventiva LEY DE EJERCICIO DE FUNCIONES PUBLICAS-Expedición por legislador puede desplegarse en diferentes textos normativos CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-Referencia en estatutos diferentes LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN RESPONSABILIDAD EN FUNCIONES PUBLICAS DE SERVIDOR PUBLICO Y PARTICULAR-Sanciones adicionales diferentes a la penal, disciplinaria y fiscal/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DE ACCION DE REPETICION-Sanciones adicionales diferentes a la penal, disciplinaria y fiscal ACCION DE REPETICION-Régimen sancionatorio diferente LEY DE ACCION DE REPETICION-Inexistencia de supuesta naturaleza disciplinaria PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Desvinculación de funcionarios públicos que incurran en determinadas faltas LEY DE ACCION DE REPETICION-Mecanismos de desvinculación del servicio PRINCIPIO NON BIS IN IDEM-Circunstancias de operancia SANCION DISCIPLINARIA-Finalidad ACCION DE REPETICION O LLAMAMIENTO EN GARANTIA CON FINES DE REPETICION-Bienes jurídicos protegidos LEY DE ACCION DE REPETICION-No configuración de doble sanción disciplinaria ACCION DE REPETICION O LLAMAMIENTO EN GARANTIA CON FINES DE REPETICION-Desvinculación laboral, caducidad contractual e inhabilidad sobreviniente no son sanciones disciplinarias sino específicas RESPONSABILIDAD DEL ESTADO Y RESPONSABILIDAD DE AGENTES-Distinción ACCION DE REPETICION O LLAMAMIENTO EN GARANTIA CON FINES DE REPETICION-Ausencia de responsabilidad objetiva ACCION DE REPETICION O LLAMAMIENTO EN GARANTIA CON FINES DE REPETICION-Conducta objeto de análisis Es precisamente la conducta del servidor público o del particular que cumple funciones públicas el objeto de análisis en el proceso de acción de repetición o de llamamiento en garantía, pues es la culpa grave o dolo lo que se examina para determinar si se le debe condenar o no a resarcir a la administración por el pago que ella haya hecho, así como si le son o no aplicables la desvinculación laboral, la caducidad contractual y la inhabilidad sobreviniente. LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Establecimiento de otras causales en materia de caducidad contractual LEY DE ACCION DE REPETICION O LLAMAMIENTO EN GARANTIA CON FINES DE REPETICION-Declaración de caducidad contractual implica acto administrativo objeto de recursos La declaratoria de caducidad del o de los contratos suscritos y en ejecución con cualquier entidad estatal, implica necesariamente que se profiera por la entidad contratante por orden y en cumplimiento de la sentencia de repetición o de llamamiento en garantía, un acto administrativo. Acto este que podrá ser objeto de los recursos establecidos en el Código de lo Contencioso Administrativo, pero cuyo objeto no será de volver a discutir lo decidido en la sentencia proferida en el proceso de repetición, sino los aspectos formales y sustanciales ligados a la aplicación de la sanción impuesta en ella. DERECHO SANCIONADOR-Examen de principios de razonabilidad y proporcionalidad ACCION DE REPETICION O LLAMAMIENTO EN GARANTIA CON FINES DE REPETICION-Desvinculación del servicio, caducidad contractual e inhabilidad sobreviniente DERECHO SANCIONADOR-Metodología de análisis de finalidad legítima adoptada por el legislador DERECHOS CONSTITUCIONALES-Restricción adecuada, necesaria y proporcionada JUICIO DE PROPORCIONALIDAD EN DERECHOS CONSTITUCIONALES-Disposiciones que establecen límites ACCION DE REPETICION O LLAMAMIENTO EN GARANTIA CON FINES DE REPETICION-Desvinculación del servicio por condena JUICIO DE PROPORCIONALIDAD EN LEY DE ACCION DE REPETICION O LLAMAMIENTO EN GARANTIA CON FINES DE REPETICION-Desvinculación del servicio por condena JUICIO DE PROPORCIONALIDAD EN LEY DE ACCION DE REPETICION O LLAMAMIENTO EN GARANTIA CON FINES DE REPETICION-Cúmulo de sanciones JUICIO DE PROPORCIONALIDAD EN DERECHO SANCIONADOR-Criterio estricto ACCION DE REPETICION O LLAMAMIENTO EN GARANTIA CON FINES DE REPETICION-Desvinculación del servicio, aunque se encuentre en otro cargo, por condena DERECHO SANCIONADOR-Armonización de sanciones ACCION DISCIPLINARIA Y ACCION DE REPETICIÓN-Desproporcionalidad en sanciones ACCION DE REPETICION O LLAMAMIENTO EN GARANTIA CON FINES DE REPETICION-Cúmulo de sanciones que genera desvinculación REGIMEN CONTRACTUAL Y ACCION DE REPETICION-Cadena de sanciones contraria a la Constitución ACCION DE REPETICION O LLAMAMIENTO EN GARANTIA CON FINES DE REPETICION-Perjuicio económico desproporcionado por caducidad contractual ACCION DE REPETICION O LLAMAMIENTO EN GARANTIA CON FINES DE REPETICION-Desproporcionalidad de inhabilidad para acceso a cargo público y contratación con entidades estatales ACCION DISCIPLINARIA Y ACCION DE REPETICION-Inhabilidad redundante INHABILIDADES-Discriminación entre quienes tienen capacidad de pago o no INHABILIDADES INTEMPORALES-Sujeción del legislador a la Constitución Referencia: expediente D-3704 Acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos 17 y 18 de le Ley 678 de 2001 “por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición” Actor: Julián Alberto Clavijo Vanegas Magistrado Ponente: Dr. ALVARO TAFUR GALVIS Bogotá D.C., cuatro (4) de abril de dos mil dos (2002). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Julián Alberto Clavijo Vanegas demandó los artículos 17 y 18 de la Ley 678 de 2001 “por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición”. Mediante auto del 13 de septiembre del 2001, el Magistrado Ponente admitió la referida demanda una vez verificado el cumplimiento de los requisitos exigidos en el artículo 2o. del Decreto 2067 de 1991 “Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”. Al proveer sobre esa admisión, se ordenó fijar en lista las disposiciones acusadas en la Secretaría General de la Corte, para garantizar la intervención ciudadana, así mismo se dispuso enviar copia de la demanda al señor Procurador General de la Nación, a fin de que rindiera el concepto de su competencia, y se ordenó realizar las comunicaciones exigidas constitucional y legalmente. Cumplidos los trámites propios de los procesos de constitucionalidad, esta Corporación procede a decidir acerca de la demanda en referencia. II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de las disposiciones acusadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 44.509 del 4 de agosto de 2001. “LEY 678 DE 2001 (agosto 3) por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición. El Congreso de la República de Colombia DECRETA: (..) Artículo 17. Desvinculación del servicio, caducidad contractual e inhabilidad sobreviniente. El servidor, exservidor o el particular que desempeñe funciones públicas, que haya sido condenado en ejercicio de la acción de repetición o del llamamiento en garantía, será desvinculado del servicio, aún si se encuentra desempeñando otro cargo en la misma o en otra entidad estatal, le será declarada la caducidad del o los contratos suscritos y en ejecución con cualquier entidad estatal y quedará inhabilitado por un término de cinco (5) años para el desempeño de cargos públicos y para contratar, directa o indirectamente, con entidades estatales o en las cuales el Estado tenga parte. En todo caso, la inhabilidad persistirá hasta cuando el demandado haya efectuado el pago de la indemnización establecida en la sentencia. Estas disposiciones se entienden sin perjuicio de las consecuencias que se deriven del ejercicio de las acciones penales, disciplinarias y fiscales a que haya lugar en relación con los mismos hechos que dieron origen a la acción de repetición o al llamamiento en garantía. Artículo 18. Control y registro de inhabilidades. Para efectos de lo establecido en el parágrafo del artículo 1° de la Ley 190 de 1995, la Procuraduría General de la Nación se encargará de llevar el control y registro actualizado de la inhabilidad contemplada en el artículo anterior. Parágrafo. Para efectos estadísticos, se remitirá por parte del juez o magistrado una copia de la comunicación al Ministerio de Justicia y del Derecho - Dirección de Defensa Judicial de la Nación. (..) III. LA DEMANDA El actor considera que las disposiciones acusadas vulneran los artículos 90, 150 numeral 23, 158 y 169 de la Constitución Política, con fundamento en las siguientes consideraciones: El actor señala que el segundo inciso del artículo 90 de la Carta Política prevé la denominada acción de repetición, en virtud de la cual el Estado, en el evento de ser condenado a la reparación patrimonial de un daño antijurídico que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, deberá repetir contra éste. Que con base en dicho precepto constitucional el Congreso de la República expidió la ley 678 de 2001, cuyo objeto debía ser única y exclusivamente el de regular los aspectos estrictamente patrimoniales inherentes a la acción de repetición. Que inexplicablemente fueron introducidos en ella los artículos 17 y 18 demandados en los que se establecieron sanciones de carácter disciplinario, por completo ajenas a la materia de la ley, contraviniendo así el principio de unidad de materia a que aluden los artículos 158 y 169 constitucionales. Para el actor “aspectos tan disímiles como la regulación sustancial y procedimental de una acción de naturaleza estrictamente patrimonial, no pueden convivir ni expresarse con temas puramente disciplinarios”. En este orden de ideas el demandante señala que las normas acusadas por regular temas propios del derecho disciplinario y de las inhabilidades de los funcionarios públicos, han debido ser integradas en el Código Disciplinario Único, o ser materia de una ley sobre “el ejercicio de las funciones públicas”, por lo que al abordarse estos temas en una ley diferente se vulneró el artículo 150 numeral 23 de la Carta Política. Además, sostiene que el legislador incurrió en una contradicción en el inciso segundo del artículo 17 de la Ley 678 de 2001, cuando determinó que las sanciones que en él se establecen se entienden aplicables sin perjuicio de las acciones disciplinarias, penales y fiscales a que haya lugar, lo que implica que un funcionario público que resulte sancionado disciplinariamente por obrar con desviación de poder “también tenga que padecer otra sanción, igualmente disciplinaria, si con base en esos mismos hechos prospera una acción de repetición en su contra”. O que pueda “darse el absurdo de que alguien sea absuelto en un proceso disciplinario por unos hechos constitutivos de acción de repetición, pero que termine inhabilitado para ejercer funciones públicas por virtud de la prosperidad de esa misma acción de repetición”. Por último, asevera que establecer, como consecuencia de la acción de repetición, sanciones disciplinarias o inhabilidades para el ejercicio de funciones públicas, es desbordar por completo el marco normativo del artículo 90 de la Constitución “el cual, en parte alguna, atribuye a la acción de repetición consecuencias y menos las de inhabilitar al que resulte condenado por la misma a padecer sanciones de raigambre disciplinario (sic)”. IV. INTERVENCIONES 1. Intervención ciudadana En forma extemporánea, el ciudadano Ramiro Bejarano Guzmán participó en este proceso para coadyuvar la demanda presentada y solicitar la inexequibilidad de las normas demandadas o, en subsidio, su exequibilidad condicionada a que en ningún caso éstas tendrán efectos retroactivos. El coadyuvente estima que asiste razón al demandante pues el legislador “hizo de un asunto estrictamente patrimonial, una causal de inhabilidad, propia del derecho disciplinario o penal, que nunca debió abordarse por la vía de una ley reglamentaria sino de una sobre el ejercicio de las funciones públicas”. Sostiene que de esta manera se vulnera además el derecho constitucional al debido proceso (art. 29 C.P), toda vez que el funcionario “convocado a un proceso de naturaleza estrictamente patrimonial, como lo es el de la acción de repetición, indirectamente puede sufrir una sanción disciplinaria sin haber podido ejercer cabal defensa de su comportamiento a la luz del derecho disciplinario”. En este sentido señala que en este caso no se tendrá defensa alguna en cuanto a la sanción disciplinaria consecuencial, pues bastará que resulte condenado en la acción de repetición para que padezca la inhabilidad sobreviniente. Con lo que se configuraría “una sanción objetiva de naturaleza disciplinaria por haber resultado vencido en un juicio de restringida naturaleza patrimonial, como le es el concebido en el objeto de la acción de repetición”. No obstante lo anterior, señala que de llegarse a fallar en sentido contrario a las pretensiones del demandante, la exequibilidad deberá declararse en forma condicionada, disponiendo que el artículo 17 de la Ley 678 de 2001 no tendrá en ningún caso efectos retroactivos; “de esta manera, en ningún caso la sanción o inhabilidad sobreviniente prevista en dicho artículo podrá aplicarse a aquellas personas que resulten condenadas en acción de repetición, por hechos o conductas que hayan ocurrido antes de que se expidiese la mencionada ley”. 2. Ministerio de Justicia y del Derecho El apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho solicita, por su parte, a la Corte declarar la exequibilidad de las normas acusadas basado en las consideraciones que a continuación se resumen. Afirma que se debe dilucidar en este proceso si el alcance y sentido del artículo 90 superior al establecer una acción de naturaleza “reparatoria” como la acción de repetición, circunscribe su desarrollo única y exclusivamente a unos efectos patrimoniales o si, por el contrario, es dable establecer con base en ella efectos sancionatorios. Indica que la referida acción de repetición persigue el reembolso de lo pagado por un hecho atribuido a título de falta personal de un agente por culpa grave o dolo, previa declaración judicial de su responsabilidad patrimonial, por lo que asiste razón al demandante cuando afirma que esta acción es de carácter indemnizatorio. Señala que sin embargo, “lo anterior no impide que el legislador consagre o señale consecuencias disciplinarias a la actividad desplegada por el servidor público causante del daño antijurídico”. Al respecto recuerda que una misma conducta puede derivar en responsabilidad penal, disciplinaria, y civil por afectar simultáneamente diferentes bienes jurídicos protegidos por el ordenamiento constitucional, el cual “ampara la independencia de las distintas responsabilidades”, sin que ello signifique un doble juzgamiento y una doble sanción, frente a la necesidad de proteger valores y principios diferentes en cada caso. Asegura igualmente que si bien es cierto que el fin de la acción de repetición es esencialmente retributivo y preventivo, no lo es menos que también está orientado a garantizar los principios de moralidad y de eficiencia de la función pública, sirviendo de esta manera como una herramienta valiosa en la lucha contra la corrupción. Hace énfasis en que el presupuesto esencial de las sanciones establecidas en el artículo 17 demandado, es el dolo o la culpa grave, lo que implica de antemano el examen de la conducta del agente al cual se sanciona patrimonialmente, quien “de manera abusiva y grosera se apartó de los intereses colectivos y del bienestar común que han de gobernar la prestación del servicio”. Recuerda de otro lado que el artículo 124 constitucional establece para el legislador una amplia potestad de configuración en la determinación de la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva, dejándole entonces un gran margen para “señalar las sanciones - principales y accesorias -, los procedimientos, la autoridad competente los recursos y las demás cargas procesales”, por lo que en consecuencia ni esta disposición como tampoco el artículo 90 constitucional prohíben al legislador “la determinación de sanciones accesorias al funcionario público culpable del daño antijurídico y del pago de la condena impuesta al Estado”. 3. Academia Colombiana de Jurisprudencia La doctora Sandra Morelli Rico, atendiendo la designación efectuada por el presidente de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, con el fin de rendir concepto en el proceso de la referencia, dada la petición de esta Corporación, solicita que se declare la constitucionalidad de las normas acusadas, por las razones que a continuación se sintetizan. En relación con la supuesta vulneración por las normas demandadas del principio de unidad de materia contenido en los artículos 158 y 169 superiores, la interviniente recuerda que esta Corporación en reiterada jurisprudencia[1] ha señalado que dicho principio no debe ser entendido como un criterio rígido y formalista que termine por vaciar de contenido la competencia del legislador, y que por tanto, sólo los contenidos de una ley respecto de los que razonable y objetivamente no sea posible establecer “una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con el eje temático sobre el cual se fundamentó la iniciativa legislativa”[2] pueden considerarse inconstitucionales. En su concepto la materia tratada por las normas acusadas no resulta contraria a la generalidad de la materia legislada y por el contrario “estas sí convergen en un propósito general y es el de unificar en un solo cuerpo tanto las consecuencias patrimoniales como disciplinarias derivadas de la acción de repetición o del llamamiento en garantía con fines de repetición”. Precisa al respecto que el hecho de que las normas acusadas “tengan un carácter sancionatorio-disciplinario, no le resta el efecto de conexidad con el tema prevalente que se está tratando, por el contrario existe una íntima relación entre los efectos patrimoniales de la conducta dolosa o culposa grave de un agente del Estado que haya generado una condena a la Nación y los efectos más allá del concepto indemnizatorio que dicha actuación u omisión tengan sobre el agente (funcionario, ex funcionario o particular que desempeñe funciones públicas)”. Afirma de otro lado que en el sistema jurídico colombiano no se establece ninguna obligación para que los temas disciplinarios deban ser tratados exclusivamente en el Código Disciplinario Único. Concluye en consecuencia que el análisis de la constitucionalidad de las normas acusadas se debe basar en un criterio objetivo y razonable que permita preservar la integridad de las mismas, sin someterlas a un escrutinio rígido y formal que se aparte del espíritu que en esta materia estableció el Constituyente primario[3], máxime cuando en su concepto existen evidentes vínculos de conexidad causal, teleológica y sistemática entre los preceptos demandados y la materia general de la ley. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 2704, del 30 de octubre de 2001, solicita que se declare por esta Corporación la inexequibilidad de las normas demandadas, con base en los argumentos que a continuación se sintetizan. En su concepto, la acción de repetición que reglamenta la Ley 678 de 2001 en desarrollo del artículo 90 de la Carta Política, tiene una finalidad de carácter eminentemente patrimonial, como se desprende del mismo texto constitucional, del título de la ley y de su artículo 1° en el que se señala el objeto de la misma. En este sentido, para la vista fiscal introducir normas como las demandadas, que establecen sanciones de tipo disciplinario en una ley cuyo objeto es regular la responsabilidad patrimonial de los servidores públicos, vulnera el artículo 158 de la Constitución, toda vez que no existe conexidad causal, teleológica, temática o sistemática entre dichas sanciones y el eje temático de la disposición enunciada. Hace énfasis en que el proceso de responsabilidad patrimonial de los servidores públicos tiene un objeto y finalidades substancialmente diferentes de aquellas que comporta el proceso disciplinario, por lo que en su concepto “la disposición sancionatoria establecida en el artículo 17 demandado, entre otros vicios de constitucionalidad que se deducen de su confrontación con los artículos 2, 236, 237, 238 y 158 del ordenamiento superior, se arroga una facultad que no puede tener, porque invade el universo del ordenamiento disciplinario y contraría la esencia de la especialidad en materia normativa”. Como ejemplo de esta afirmación plantea que las sanciones del artículo 17 cuestionado, se hallan contenidas en la clasificación que de las mismas hacen los artículos 29 y 30 del Código Disciplinario Único –Ley 200 de 1995-. De otra parte, agrega que cuando el artículo 17 enjuiciado prevé la desvinculación del servicio, desconoce el contenido del artículo 278-1 de la Carta Política, norma que “radica en cabeza del Procurador General de la Nación, de manera privativa y, previa audiencia, la competencia de desvincular del cargo público a un servidor público y, aún más, determina las causales que dan origen a la aplicación de la medida”. Así mismo afirma que “mal puede una norma equiparar el dolo a la culpa e imponer la misma sanción de inhabilidad”. Máxime cuando “ha sido tradición legislativa que las sanciones accesorias se imponen bajo el criterio discrecional del juzgador, lo cual resulta razonable en virtud de las circunstancias y gravedad del asunto sometido a su consideración”. Adicionalmente, señala que el artículo 17 no consulta el principio de proporcionalidad ni respeta el debido proceso en relación con los contratistas de la Administración, pues determina la declaratoria de caducidad de todos los contratos en ejecución por el simple hecho de la condena en el proceso de repetición o en el llamamiento en garantía, no obstante que la figura de la caducidad procede únicamente por el incumplimiento del contratista y debe ser declarada mediante acto administrativo motivado. Al respecto señala que “la norma demandada se arroga la facultad de suplir a la administración en cuanto a la calificación del incumplimiento que da origen a la caducidad, el cual, como es lógico suponer, no se ha presentado; y en cuanto a la decisión, despoja al contratista de su derecho a controvertirla a través de los recursos de la vía gubernativa”. Afirma además que la norma atacada atenta contra los principios que orientan la función administrativa en materia contractual, dado que la continuidad de los contratos con los cuales la Administración desarrolla sus cometidos queda sujeta al azar de una decisión judicial de responsabilidad patrimonial, con los consecuentes perjuicios de orden económico y social. En conclusión, el Señor Procurador General de la Nación considera que el artículo 17 de la Ley 678 de 2001 resulta extraño al espíritu de la acción de repetición, que tiene carácter eminentemente resarcitorio y patrimonial y, que además, contiene disposiciones que atentan contra el principio de proporcionalidad de las sanciones que deben aplicarse a los servidores públicos y a los contratistas de la Administración, por lo que debe ser retirada del ordenamiento jurídico, al igual que el artículo 18 de esa misma Ley, dado que su aplicación está condicionada a la existencia del mencionado artículo 17. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia La Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, por estar dirigida contra una Ley de la República. 2. La materia sujeta a examen El actor solicita la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 17 y 18 de la Ley 678 de 2001, basado en que se establecieron en ellos sanciones de carácter disciplinario, propias del Código Disciplinario Único o de una ley sobre funciones públicas (art. 150 num. 23 C.P.), con lo que se vulnera el principio de unidad de materia (art. 158 y 169 C.P.) y se desborda igualmente el mandato del artículo 90 constitucional. Quien coadyuva la demanda, apoya los argumentos del actor y estima que el artículo 17 demandado vulnera el debido proceso, por cuanto con dicha disposición se limita el derecho de defensa de quien es convocado a un proceso de naturaleza estrictamente patrimonial sin las garantías del derecho disciplinario, a pesar de que en él podrá serle aplicada una sanción disciplinaria, sanción que tiene además en su concepto una naturaleza objetiva contraria a la Constitución. El coadyuvante solicita, sin embargo, en caso de no accederse a las peticiones de la demanda, la declaración de exequibilidad condicionada de las disposiciones atacadas, en el entendido de que éstas no podrán ser aplicadas retroactivamente. El representante del Ministerio de Justicia y del Derecho controvierte los argumentos del demandante y señala que si bien la acción de repetición tiene un carácter indemnizatorio, ello no impide al legislador establecer consecuencias disciplinarias para el servidor público causante del daño antijurídico, cuya actuación dolosa o gravemente culposa es precisamente la que es objeto de examen en el proceso de repetición. Hace énfasis en la amplia potestad del legislador para establecer el régimen sancionatorio de los servidores públicos, así como en la independencia de los diferentes regímenes de responsabilidad que les son aplicables en virtud de la necesidad de defender bienes jurídicos diferentes en cada caso. La representante de la Academia de Jurisprudencia controvierte por su parte el cargo de violación del principio de unidad de materia y afirma al respecto que existen evidentes vínculos de conexidad causal, teleológica y sistemática entre los preceptos demandados y la materia general de la ley 678 de 2001, al tiempo que señala que la norma superior no obliga a tratar de manera exclusiva los asuntos disciplinarios en el Código Disciplinario Único. La vista fiscal por el contrario no encuentra que existan dichos vínculos de conexidad entre los preceptos atacados y el eje temático de la ley enunciada que tiene un carácter eminentemente patrimonial, que no se compagina de ninguna manera con las disposiciones de carácter disciplinario introducidas en ella. Agrega que se desconoce en este sentido la competencia privativa del Procurador General en materia de desvinculación de los servidores públicos (art. 278-1 C.P.), así como la tradición normativa en materia de sanciones principales y sanciones accesorias de carácter disciplinario, de la misma manera que se vulnera el principio de proporcionalidad y el debido proceso en materia contractual, al establecer la declaratoria de caducidad de todos los contratos de quien haya sido condenado mediante acción de repetición o llamamiento en garantía, sin que haya mediado incumplimiento del contratista ni acto administrativo motivado que lo declare y frente al cual se puedan ejercer los recursos previstos en la ley. Por lo que concluye que las normas demandadas vulneran la Constitución y deben ser declaradas inexequibles. Corresponde a la Corte en consecuencia establecer si las disposiciones demandadas desbordan el mandato establecido en el artículo 90 constitucional, así como el eje temático de la ley 678 de 2001, o si por el contrario ellas desarrollan cabalmente el texto superior y existe una conexión teleológica y sistemática de las mismas con el objeto central de la ley destinada a reglamentar la acción de repetición y el llamamiento en garantía con fines de repetición. Así mismo esta Corporación deberá analizar la naturaleza de las sanciones señaladas en el artículo 17 atacado, y las condiciones en que son aplicadas, con el fin de establecer si se viola o no el debido proceso, o si por el contrario ellas atienden los principios esenciales aplicables a todo régimen sancionatorio en el ordenamiento jurídico colombiano. En este sentido se deberán analizar la razonabilidad y proporcionalidad de la desvinculación del servicio, caducidad contractual, e inhabilidad sobreviniente, establecidas en el artículo 17 acusado, así como su compatibilidad con las sanciones que por los mismos hechos puedan ser aplicadas en el ámbito penal, disciplinario o fiscal. 3. Consideraciones preliminares Previamente a este análisis la Corte considera necesario examinar algunas cuestiones relativas a (i) la responsabilidad del servidor público y del particular que cumple funciones públicas en el Estado social de Derecho; (ii) las diversas manifestaciones de la responsabilidad en el cumplimiento de funciones públicas y los principios aplicables a todo régimen sancionador; y finalmente (iii) las diferentes hipótesis que prevé la norma acusada. Asuntos todos relevantes para el examen de los cargos planteados en la demanda. 3.1 La responsabilidad del servidor público y del particular que cumple funciones públicas en el Estado Social de Derecho Uno de los elementos mas importantes en el proceso de edificación del Estado Social de Derecho lo constituye la relevancia que ha tomado en el ordenamiento jurídico el principio de responsabilidad, mirado no solamente desde la orbita del Estado sino también de los particulares. La afirmación del principio de responsabilidad se hace evidente, en efecto, a través de varios elementos que reorientan en forma significativa tanto las relaciones entre los ciudadanos y el Estado, como el entendimiento del papel de los agentes estatales y del cumplimiento de las funciones públicas. Así, la consolidación de la responsabilidad estatal para responder por el daño antijurídico causado por sus agentes, la transformación del nivel de responsabilidad del agente estatal en relación con sus funciones y la posibilidad de comprometer su propio patrimonio en determinadas circunstancias, el establecimiento de una lógica de corresponsabilidad entre el Estado y los ciudadanos en el manejo de los asuntos públicos que pretende superar la visión tradicional de la esfera de lo puramente Estatal y de lo puramente privado, son entre otras[4], manifestaciones de un mayor énfasis de los sistemas jurídicos en este principio que busca garantizar el cumplimiento eficiente de las tareas públicas. La Carta de 1991 estableció en el artículo 90, en este sentido, la cláusula general de responsabilidad patrimonial que cabe por el daño antijurídico que sea imputable al Estado, por la acción u omisión de las autoridades públicas, lo que ha significado un importante avance para garantizar a los ciudadanos el resarcimiento de los perjuicios que les hayan sido causados con ocasión del ejercicio de funciones públicas. El mismo artículo estableció la obligación para el Estado de repetir contra el agente suyo por cuya actuación dolosa o gravemente culposa aquel haya sido condenado. Esta disposición constitucional se enmarca dentro del objetivo específico del Constituyente de obligar al servidor público a tomar conciencia de la importancia de su misión y de su deber de actuar de manera diligente en el cumplimiento de sus tareas[5]. El Constituyente también quiso en este sentido someter al servidor público a un severo régimen de inhabilidades e incompatibilidades, así como a estrictas reglas de conducta que garanticen la moralidad pública y el ejercicio de las funciones a ellos atribuidas orientado siempre a la defensa del interés general y al cumplimiento de los fines del Estado. La noción de servidor público establecida en la Carta[6] tiene en este sentido una connotación finalista y no puramente nominal. Al respecto, recuérdese que conforme al artículo 2° de la Constitución, las autoridades están instituidas, entre otras finalidades, “para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares” y cómo al tenor del artículo 209 constitucional son principios que fundamentan el ejercicio de la función administrativa los “(…) de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (…)”. Ahora bien, la responsabilidad en el cumplimiento de los fines del Estado no corresponde solamente a los servidores públicos en el Estado social de Derecho. Los particulares asumen en él una serie de obligaciones y de tareas que antes cumplían de manera exclusiva y en ocasiones excluyente las autoridades estatales. Así, la Carta señala que sectores tan importantes como la salud ( art. 49 C.P. ), la seguridad social (art. 48 C.P.), la educación (art. 67 C.P.), la ciencia y la tecnología ( art. 71 C.P.), la protección especial de la personas de la tercera edad (art. 46 C.P.), de los niños (art. 44 C.P.) y de los discapacitados (art. 47 C.P.), no son responsabilidad única del Estado, sino que la familia, la sociedad y los propios interesados deben también contribuir a su desarrollo. De otra parte, cabe recordar que enmarcado dentro del concepto de derecho - deber a la participación (arts. 2 y 95 C.P.) se abren igualmente sinnúmero de posibilidades para que los ciudadanos contribuyan al cumplimiento eficiente de las tareas públicas, participando por ejemplo en el control de la gestión pública (art. 270 C.P.), contratando con el Estado para el desarrollo de las diferentes tareas a el encomendadas (inciso final art. 150 C.P.) , o colaborando en la prestación de servicios antes reservados a la esfera estatal (art. 365 C.P.). En ese marco de corresponsabilidad y de cooperación entre el Estado y los particulares la Constitución establece además la posibilidad de que éstos participen en el ejercicio de funciones públicas. Así, el artículo 123 señala que la ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas, al tiempo que el artículo 210 constitucional señala que los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley. Tomando en cuenta estos preceptos, esta Corte ha aceptado que como expresión autentica del principio de participación los particulares sean encargados del ejercicio directo de funciones administrativas. Así en la sentencia C-866 de 1999, luego de recordar los antecedentes contenidos en las sentencias C-166 de 1995 y C-316 de 1995, se expresa, en torno del contenido de los artículos 123, 210 y 365 de la Constitución Política: “...resulta claro que la asunción de funciones administrativas por los particulares es un fenómeno que, dentro del marco del concepto de Estado que se ha venido consolidando entre nosotros, no resulta extraño, sino que más bien es desarrollo lógico de esta misma noción. 5. Resulta oportuno señalar, que el tema de la asunción de funciones administrativas por parte de los particulares al que se viene haciendo alusión, no debe confundirse con el tema de la privatización de ciertas entidades públicas. En efecto, la privatización es un fenómeno jurídico que consiste en que un patrimonio de naturaleza pública, es enajenado a particulares, de tal manera que se trueca en privado. La privatización comporta un cambio en la titularidad de ese patrimonio, que siendo estatal, pasa a manos de los particulares, y debe aquella responder a políticas que miran por la realización de los principios de eficiencia y eficacia de la función pública y enmarcarse dentro de los criterios del artículo 60 de la Carta. La atribución de funciones administrativas a particulares hecha por las autoridades, no conlleva, en modo alguno, cambio en la titularidad del patrimonio estatal. Significa simplemente la posibilidad dada a aquellos de participar en la gestión de los asuntos administrativos, en las condiciones y bajo los parámetros señalados por la Constitución, la ley y los reglamentos”. En el mismo sentido la Corte ha señalado que constitucionalmente es posible encauzar la atribución de funciones administrativas a particulares a través de varios supuestos, entre los que pueden enunciarse[7]: a) La atribución directa por la ley de funciones administrativas a una organización de origen privado. En este supuesto el legislador para cada caso señala las condiciones de ejercicio de la función, lo relativo a los recursos económicos, la necesidad o no de un contrato con la entidad respectiva y el contenido del mismo, su duración, las características y destino de los recursos y bienes que con aquellos se adquieran al final del contrato, los mecanismos de control específico, etc. Esta ha sido la modalidad utilizada cuando el Estado ha querido vincular a las entidades gremiales a la gestión de las cargas económicas por ella misma creadas (contribuciones parafiscales) para que manejen los recursos correspondientes a nombre del Estado, y propendan mediante ellos a la satisfacción de necesidades de sectores de la actividad social, sin que esos recursos por tal circunstancia se desnaturalicen ni puedan ser apartados de sus prístinas e indispensables finalidades. En la sentencia C-308 de 1994 se expresó por ejemplo, respecto de los recursos confiados a la Federación Nacional de cafeteros para el cumplimiento de las funciones de gestión fiscal encomendadas contractualmente a ella, a este propósito lo siguiente: “La intervención de los particulares en la gestión de servicios estatales es una de las expresiones más genuinas de la democracia participativa, porque hace real uno de los fines esenciales del Estado que consiste en "facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación" (C.P. art. 2), y, además, permite involucrar en la acción pública a los propios sectores comprometidos e interesados en la prestación del servicio. Y es, por todo ello, una de las formas que adopta la descentralización administrativa, doctrinariamente reconocida como "descentralización por colaboración". Se busca de esta manera, por razones de eficiencia administrativa, el traslado de las competencias y funciones estatales hacia los beneficiarios del servicio y el acceso a su ejecución de personas que posean medios técnicos o especiales conocimientos en la gestión empresarial. No cabe duda que al trasladarse a la Federación Nacional de Cafeteros el manejo de los servicios que supone el fomento, comercialización y promoción de la actividad cafetera, tuvo en cuenta el legislador de 1927 y luego el de 1940, el poder contar con la colaboración del sector cafetero interesado, por supuesto, en la gestión de los referidos servicios y ofrecerle, con la administración del Fondo, el instrumento de financiación necesario para alcanzar los cometidos sectoriales”. b) La previsión legal, por vía general de autorización a las entidades o autoridades públicas titulares de las funciones administrativas para atribuir a particulares (personas Jurídicas o personas naturales) mediante convenio, precedido de acto administrativo el directo ejercicio de aquellas; debe tenerse en cuenta como lo ha señalado la Corte que la mencionada atribución tiene como límite “la imposibilidad de vaciar de contenido la competencia de la autoridad que las otorga”[8]. Este supuesto aparece regulado, primordialmente, por la Ley 489 de 1998, artículos 110 á 114 tal como ellos rigen hoy luego del correspondiente examen de constitucionalidad por la Corte[9]. No sobra recordar que la Corte al analizar la posibilidad constitucional de que los particulares sean encargados del ejercicio de funciones administrativas (aspecto común a los supuestos que se han enunciado), ha expresado que las condiciones en que aquellos puedan cumplir las funciones administrativas son las que señale la ley y que si bien es cierto tales funciones pueden ser desarrolladas a título gratuito, según lo prevea la propia ley para un caso[10], ello no impide que las mismas puedan ser remuneradas. Queda librado a la facultad discrecional del legislador señalar cuándo establece una u otra condición[11]. Así las cosas, bien puede el legislador para efectos del ejercicio de las funciones administrativas - con base en las disposiciones constitucionales en análisis y en armonía con lo previsto en los artículos 150, numeral 9° e inciso final y 189, numeral 23 - autorizar al Gobierno Nacional para celebrar los contratos pertinentes. c) Finalmente en otros supuestos para lograr la colaboración de los particulares en el ejercicio de funciones y actividades propias de los órganos y entidades estatales se acude a la constitución de entidades en cuyo seno concurren aquellos y éstas. Se trata, especialmente de las llamadas asociaciones y fundaciones de participación mixta acerca de cuya constitucionalidad se ha pronunciado igualmente esta Corporación en varias oportunidades[12]. Ahora bien, como ha señalado esta Corporación, la circunstancia de que se asigne a los particulares el ejercicio de funciones públicas no modifica su estatus de particulares ni los convierte por ese hecho en servidores públicos[13]; sin embargo, es apenas evidente que el ejercicio de dichas funciones públicas implica un incremento de los compromisos que estos adquieren con el Estado y con la sociedad. Así en tanto que titulares de funciones públicas, los particulares a los cuales estas se han asignado asumen las consiguientes responsabilidades públicas, con todas las consecuencias que ello conlleva en materia penal, disciplinaria, fiscal o civil[14]. Cabe diferenciar, sin embargo en este sentido el caso de las personas a quienes se les asigna el cumplimiento de una función pública en los términos señalados –ley, acto administrativo, convención -, de quienes prestan un servicio público, sometido en cuanto tal a un régimen legal especial pero que en si mismo no implica necesariamente el ejercicio de una función pública. Por lo demás debe tenerse en cuenta el caso de aquellas personas que contratan con el Estado pero sin asumir el ejercicio de funciones públicas, dado que solamente en determinados casos la ejecución de un contrato implica su ejercicio. Así lo ha señalado claramente esta Corporación al precisar que: “Los contratistas, como sujetos particulares, no pierden su calidad de tales porque su vinculación jurídica a la entidad estatal no les confiere una investidura pública, pues si bien por el contrato reciben el encargo de realizar una actividad o prestación de interés o utilidad pública, con autonomía y cierta libertad operativa frente al organismo contratante, ello no conlleva de suyo el ejercicio de una función pública. Lo anterior es evidente, si se observa que el propósito de la entidad estatal no es el de transferir funciones públicas a los contratistas, las cuales conserva, sino la de conseguir la ejecución práctica del objeto contractual, en aras de realizar materialmente los cometidos públicos a ella asignados. Por lo tanto, por ejemplo, en el contrato de obra pública el contratista no es receptor de una función pública, su labor que es estrictamente material y no jurídica, se reduce a construir o reparar la obra pública que requiere el ente estatal para el alcanzar los fines que le son propios. Lo mismo puede predicarse, por regla general, cuando se trata de la realización de otros objetos contractuales (suministro de bienes y servicios, compraventa de bienes muebles, etc.). En las circunstancias descritas, el contratista se constituye en un colaborador o instrumento de la entidad estatal para la realización de actividades o prestaciones que interesan a los fines públicos, pero no en un delegatario o depositario de sus funciones. Sin embargo, conviene advertir que el contrato excepcionalmente puede constituir una forma, autorizada por la ley, de atribuir funciones públicas a un particular; ello acontece cuando la labor del contratista no se traduce y se agota con la simple ejecución material de una labor o prestación específicas, sino en el desarrollo de cometidos estatales que comportan la asunción de prerrogativas propias del poder público, como ocurre en los casos en que adquiere el carácter de concesionario, o administrador delegado o se le encomienda la prestación de un servicio público a cargo del Estado, o el recaudo de caudales o el manejo de bienes públicos, etc.” [15]. Teniendo en cuenta estas precisiones, es entonces solamente en relación con las funciones públicas y administrativas que claramente establezca y autorice la ley[16] que se predica ese nivel especial de responsabilidad a que se ha hecho referencia, circunstancia que como se verá más adelante, se hace necesario tener en cuenta para el cabal entendimiento de las disposiciones acusadas en el presente proceso. 3.3. Las diversas manifestaciones de la responsabilidad en el cumplimiento de funciones públicas y los principios aplicables a todo régimen sancionador De acuerdo con el artículo 150-23 de la Constitución el Legislador expedirá las leyes que rigen el ejercicio de las funciones públicas, por su parte el artículo 124, ibidem, señala que la ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva, el artículo 123, ibidem, establece que la ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio, finalmente el artículo 210, ibidem, señala que los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señala la ley. Es pues al legislador a quien corresponde fijar el régimen de responsabilidad aplicable a la prestación de funciones públicas por los servidores públicos y por los particulares en los casos que la misma ley señale y es a este a quien compete establecer las sanciones que les son aplicables. Ahora bien, cabe recordar que en el sistema jurídico colombiano la responsabilidad del servidor público tiene diferentes manifestaciones que se derivan de la necesidad de proteger de manera específica diferentes bienes jurídicos. Así ha de tomarse en cuenta que el universo del derecho sancionador no se limita al derecho disciplinario y al derecho penal a los que generalmente se hace referencia. Como lo ha señalado la jurisprudencia[17], este derecho es una disciplina compleja que recubre diferentes regímenes sancionatorios con características específicas, pero sometidos todos a unos principios de configuración claros destinados a proteger las garantías constitucionales ligadas al debido proceso. Al respecto cabe recordar a título de ejemplo el análisis efectuado por la Corte en relación con el régimen sancionatorio en materia administrativa. Así al examinar algunas competencias atribuidas al Banco de la República esta Corporación señaló lo siguiente: “5.1.2. En la doctrina[18]se postula, así mismo, sin discusión que la administración o las autoridades titulares de funciones administrativas lo sean de potestad sancionadora y que ésta en cuanto manifestación del ius puniendi del Estado está sometida a claros principios generalmente aceptados, y en la mayoría de los casos proclamados de manera explicita en los textos constitucionales. Así, a los principios de configuración del sistema sancionador como los de legalidad (toda sanción debe tener fundamento en la ley), tipicidad (exigencia de descripción especifica y precisa por la norma creadora de las infracciones y de las sanciones, de las conductas que pueden ser sancionadas y del contenido material de las sanciones que puede imponerse por la comisión de cada conducta, así como la correlación entre unas y otras) y de prescripción (los particulares no pueden quedar sujetos de manera indefinida a la puesta en marcha de los instrumentos sancionatorios), se suman los propios de aplicación del sistema sancionador, como los de culpabilidad o responsabilidad según el caso –régimen disciplinario o régimen de sanciones administrativas no disciplinarias- (juicio personal de reprochabilidad dirigido al autor de un delito o falta[19]), de proporcionalidad o el denominado non bis in ídem” [20]. Estos principios comunes a todos los procedimientos que evidencian el ius puniendi del Estado - legalidad, tipicidad, prescripción, culpabilidad, proporcionalidad, non bis in idem-, resultan aplicables a los diferentes regímenes sancionatorios establecidos –penal, disciplinario, fiscal, civil, administrativo no disciplinario -, o que se establezcan por el legislador para proteger los diferentes bienes jurídicos ligados al cumplimiento de los fines del Estado y el ejercicio de las funciones públicas. 3.3 El contenido del artículo 17 de la ley 678 de 2001 El texto del artículo 17 demandado contiene diferentes elementos e hipótesis, en relación, tanto con los sujetos, como sobre las consecuencias que la disposición prevé para quienes sean condenados en ejercicio de la acción de repetición o del llamamiento en garantía con fines de repetición. En este sentido considera la Corte necesario precisar el contenido, de la norma previamente al análisis de los cargos planteados por el demandante. El texto del artículo es el siguiente: “Articulo 17. Desvinculación del servicio, caducidad contractual e inhabilidad sobreviniente. El servidor, exservidor o el particular que desempeñe funciones públicas, que haya sido condenado en ejercicio de la acción de repetición o del llamamiento en garantía, será desvinculado del servicio, aún si se encuentra desempeñando otro cargo en la misma o en otra entidad estatal, le será declarada la caducidad del o los contratos suscritos y en ejecución con cualquier entidad estatal y quedará inhabilitado por un término de cinco (5) años para el desempeño de cargos públicos y para contratar, directa o indirectamente, con entidades estatales o en las cuales el Estado tenga parte. En todo caso, la inhabilidad persistirá hasta cuando el demandado haya efectuado el pago de la indemnización establecida en la sentencia. Estas disposiciones se entienden sin perjuicio de las consecuencias que se deriven del ejercicio de las acciones penales, disciplinarias y fiscales a que haya lugar en relación con los mismos hechos que dieron origen a la acción de repetición o al llamamiento en garantía”. (subrayas fuera de texto) El artículo determina tres posibles destinatarios de su contenido, el servidor público, el exservidor y el particular que desempeñe funciones públicas. (se subraya) A su vez la norma señala tres consecuencias de diversa índole que les serían aplicables según sus circunstancias en caso de ser condenados en ejercicio de la acción de repetición o del llamamiento en garantía con fines de repetición, a saber, (1) la desvinculación del servicio, (2) la caducidad de los contratos con el Estado que se hayan suscrito o que se estén ejecutando y (3) la inhabilidad por cinco años para el ejercicio de funciones públicas o para contratar directa o indirectamente, con entidades estatales o en las cuales el Estado tenga parte. (1) En relación con la desvinculación, varias hipótesis son posibles: i) el servidor público ha continuado en el mismo cargo en cuyo ejercicio se produjeron los hechos constitutivos de culpa grave o dolo ii) el funcionario ocupa otro cargo en la misma entidad iii) el funcionario desempeña un cargo en otra entidad pública; iv) Una hipótesis adicional surge en relación con el caso del particular que en ejercicio de funciones públicas incurre en culpa grave o dolo y que posteriormente se vincula como servidor público. En todas ellas, si la acción de repetición o el llamamiento en garantía han culminad...