Sentencia C-228 de 2010

C-228-10 Sentencia C-228/10 Sentencia C-228/10 OPERACIONES DE INTEGRACION EMPRESARIAL-Compatibilidad con las normas que conforman la constitución económica y el principio de la buena fe INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA-Contenido y alcance La intervención del Estado en la economía corre por cuenta de distintos poderes públicos y se ejerce por medio de diferentes instrumentos. Un rol protagónico corresponde sin duda, al Congreso de la República, por medio de la expedición de leyes, bien sea que se trate específicamente de leyes de intervención económica (Arts. 150.21 y 334), como de otras leyes contempladas en el artículo 150 constitucional ( por ejemplo, las leyes marco del numeral 19, o las leyes que versen sobre servicios públicos domiciliarios previstas en el numeral 23 de la misma disposición) o en general mediante el ejercicio de su potestad de configuración en materia económica. Pero la Constitución de 1991 también le confirió a la rama ejecutiva del poder público importantes competencias en la materia, no sólo mediante el ejercicio de la potestad reglamentaria, sino asignándole específicas atribuciones de inspección, vigilancia y control respecto de ciertas actividades o respecto de determinados agentes económicos. En conclusión, la Carta de 1991 tanto en su parte dogmática, como en su parte orgánica configuró un Estado con amplias facultades de intervención en la economía, las cuales se materializan mediante la actuación concatenada de los poderes públicos. ECONOMIA SOCIAL DE MERCADO-Modelo adoptado en la Constitución Política/LIBERTAD DE EMPRESA-Concepto/LIBERTAD ECONOMICA-Componentes La Carta adopta un modelo de economía social de mercado, que reconoce a la empresa y, en general, a la iniciativa privada, la condición de motor de la economía, pero que limita razonable y proporcionalmente la libertad de empresa y la libre competencia económica, con el único propósito de cumplir fines constitucionalmente valiosos, destinados a la protección del interés general. Este marco de referencia, a su vez, tiene profundas implicaciones en el modo en que se comprende los derechos y libertades de los agentes de mercado. En ese sentido, la jurisprudencia ha definido de manera consistente y reiterada a la libertad de empresa como un criterio amplio, que en su aspecto más esencial puede definirse como una facultad que tiene toda persona de realizar actividades de carácter económico, según sus preferencias o habilidades, con miras a crear, mantener o incrementar su patrimonio. Empero ese carácter amplio, como ya se indicó, la libertad económica encuentra su definición concreta a partir de sus componentes particulares: la libertad de empresa y la libre competencia económica LIBERTAD DE EMPRESA-Contenido En cuanto a la libertad de empresa, también denominada como libre iniciativa privada, la Corte ha planteado que se concentra en la facultad de participación en el mercado a través de actividades empresariales destinadas a la oferta de bienes y servicios. Así, esa garantía constitucional se ha definido como aquella libertad que se reconoce a los ciudadanos para afectar o destinar bienes de cualquier tipo (principalmente de capital) para la realización de actividades económicas para la producción e intercambio de bienes y servicios conforme a las pautas o modelos de organización típicas del mundo económico contemporáneo con vistas a la obtención de un beneficio o ganancia. El término empresa en este contexto parece por lo tanto cubrir dos aspectos, el inicial - la iniciativa o empresa como manifestación de la capacidad de emprender y acometer- y el instrumental -a través de una organización económica típica-, con abstracción de la forma jurídica (individual o societaria) y del estatuto jurídico patrimonial y laboral LIBERTAD ECONOMICA-Límites/INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA-Finalidad/INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA-Condiciones La Constitución establece cláusulas expresas que limitan el ejercicio de la libertad económica, al interés general y la responsabilidad social, de forma que lo haga compatible con la protección de los bienes y valores constitucionales cuyo desarrollo confiere la Carta a las operaciones de mercado. Esta limitación se comprende, entonces, desde una doble perspectiva. En primer término, la necesidad de hacer compatible la iniciativa privada con los intereses de la sociedad implica que los agentes de mercado autorrestrinjan sus actividades en el mercado, con el fin de evitar que un uso abusivo de las libertades constitucionales impidan el goce efectivo de los derechos vinculados con dichos bienes valores. De otro lado, los límites a la libertad económica justifican la intervención estatal en el mercado, de modo que el Estado esté habilitado para ejercer “labores de regulación, vigilancia y control, a través de una serie de instrumentos de intervención con los cuales se controlan y limitan los abusos y deficiencias del mercado. Dicha intervención es mucho más intensa precisamente cuando se abre la posibilidad de que a la prestación de los servicios públicos concurran los particulares.”. Nótese que la intervención del Estado en la economía apunta a la corrección de desigualdades, inequidades y demás comportamientos lesivos en términos de satisfacción de garantías constitucionales. Por ende, dicha actividad estatal se enmarca no solo en la corrección de conductas, sino también en la participación pública en el mercado, destinada a la satisfacción de los derechos constitucionales de sus participantes, en especial de los consumidores. No obstante, tampoco resulta acertado concluir que el Estado puede intervenir en la economía de cualquier modo, bajo el argumento de cumplir con las finalidades antes planteadas. En contrario, la jurisprudencia de esta Corporación ha previsto que esa intervención será compatible con los preceptos que dispongan la intervención del Estado en el mercado solo resultarán acordes con la Carta Política cuando esta “i) necesariamente debe llevarse a cabo por ministerio de la ley; ii) no puede afectar el núcleo esencial de la libertad de empresa; iii) debe obedecer a motivos adecuados y suficientes que justifiquen la limitación de la referida garantía; iv) debe obedecer al principio de solidaridad; y v) debe responder a criterios de razonabilidad y proporcionalidad”. LIBRE COMPETENCIA ECONOMICA-Contenido/LIBRE COMPETENCIA ECONOMICA-Límites En criterio de la jurisprudencia analizada, existe competencia en un mercado cuando un conjunto de empresarios, en un marco normativo de igualdad de condiciones, ponen sus esfuerzos, factores empresariales y de producción, en la conquista de un mercado determinado, bajo el supuesto de la ausencia de barreras de entrada o de otras prácticas restrictivas que dificulten el ejercicio de una actividad económica lícita. En ese orden de ideas, el núcleo esencial del derecho a la libre competencia económica consiste en la posibilidad de acceso al mercado por parte de los oferentes sin barreras injustificadas. No obstante, los argumentos planteados anteriormente llevan a sostener que el ejercicio de esta libertad no está exento de límites sino que, antes bien, el contenido de la garantía constitucional encuentra su verdadera definición a través del marco de referencia que le da sentido. Estos límites versan sobre dos aspectos definidos: el primero, la responsabilidad social que implica que el ejercicio de la libertad de empresa, asunto explicado en fundamentos jurídicos anteriores de esta sentencia. El segundo, que está relacionado con la protección de la competencia en si misma considerada, esto es, la necesidad de regular las disconformidades del mercado que restringen la posibilidad de acceso equitativo a los distintos agentes económicos. LIBRE COMPETENCIA ECONOMICA-Garantía constitucional de naturaleza relacional/LIBRE COMPETENCIA ECONOMICA-Elemento característico y garantía de libertades/LIBRE COMPETENCIA ECONOMICA-Concepción social del mercado La libre competencia económica es una garantía constitucional de naturaleza relacional. Quiere esto decir que la satisfacción de la misma depende del ejercicio de funciones de inspección, vigilancia y control de las actuaciones de los agentes que concurren al mercado, con el objeto de evitar que incurran en comportamientos abusivos que afecten la competencia o, una vez acaecidos estos comportamientos, imponer las sanciones que prevea la ley. Sobre el particular, la Corte ha insistido en que “se concibe a la libre competencia económica, como un derecho individual y a la vez colectivo (artículo 88 de la Constitución), cuya finalidad es alcanzar un estado de competencia real, libre y no falseada, que permita la obtención del lucro individual para el empresario, a la vez que genera beneficios para el consumidor con bienes y servicios de mejor calidad, con mayores garantías y a un precio real y justo. Por lo tanto, el Estado bajo una concepción social del mercado, no actúa sólo como garante de los derechos económicos individuales, sino como corrector de las desigualdades sociales que se derivan del ejercicio irregular o arbitrario de tales libertades. || Por ello, la protección a la libre competencia económica tiene también como objeto, la competencia en sí misma considerada, es decir, más allá de salvaguardar la relación o tensión entre competidores, debe impulsar o promover la existencia de una pluralidad de oferentes que hagan efectivo el derecho a la libre elección de los consumidores, y le permita al Estado evitar la conformación de monopolios, las prácticas restrictivas de la competencia o eventuales abusos de posiciones dominantes que produzcan distorsiones en el sistema económico competitivo. Así se garantiza tanto el interés de los competidores, el colectivo de los consumidores y el interés público del Estado”. Este carácter relacional de la libre competencia económica también ha servido para que la jurisprudencia constitucional defina las libertades básicas de los participantes en el mercado, que operan como mecanismos para resolver la tensión generada por los intereses opuestos de dichos agentes. Así, a partir de la revisión de la doctrina sobre la materia, la Corte ha dispuesto que estas libertades refiere a “a) la necesidad que los agentes del mercado puedan ejercer una actividad económica libre, con las excepciones y restricciones que por ley mantiene el Estado sobre determinadas actividades. b) la libertad de los agentes competidores para ofrecer, en el marco de la ley, las condiciones y ventajas comerciales que estimen oportunas, y c) la libertad de los consumidores o usuarios para contratar con cualquiera de los agentes oferentes, los bienes o servicios que requieren”. POSICION DOMINANTE-Regulación/POSICION DOMINANTE-Contenido A partir de las regulaciones contenidas en el Decreto 2153/92, existe posición dominante cuando uno de sus oferentes, en razón de su grado de participación, tiene la posibilidad de determinar, directa o indirectamente, las condiciones de un mercado. La posición dominante no puede considerarse, en sí misma, como una infracción al derecho de competencia, restringiéndose tal afectación a los comportamientos del agente constitutivos de abuso de la posición de dominio. Conforme a la misma normatividad, dichos actos refieren a (i) la disminución de precios por debajo de los costos cuando tengan por objeto eliminar uno o varios competidores o prevenir la entrada o expansión de éstos; (ii) la aplicación de condiciones discriminatorias para operaciones equivalentes, que coloquen a un consumidor o proveedor en situación desventajosa frente a otro consumidor o proveedor de condiciones análogas; (iii) las conductas que tengan por objeto o como efecto subordinar el suministro de un producto a la aceptación de obligaciones adicionales, que por su naturaleza no constituían el objeto del negocio, sin perjuicio de lo establecido por otras disposiciones; (iv) la venta a un comprador en condiciones diferentes de las que se ofrecen a otro comprador cuando sea con la intención de disminuir o eliminar la competencia en el mercado; (v) vender o prestar servicios en alguna parte del territorio colombiano a un precio diferente a aquel al que se ofrece en otra parte del territorio colombiano, cuando la intención o el efecto de la práctica sea disminuir o eliminar la competencia en esa parte del país y el precio no corresponda a la estructura de costos de la transacción; y (vi) obstruir o impedir a terceros, el acceso a los mercados o a los canales de comercialización. REGULACION CONSTITUCIONAL Y LEGAL DE LA POSICION DOMINANTE DE LAS EMPRESAS EN EL MERCADO-Finalidad/POSICION DOMINANTE-Controles de abuso por el Estado La regulación constitucional y legal de la posición dominante de las empresas en el mercado tiene como finalidad evitar que estos sujetos, prevaleciéndose de su supremacía económica y comercial, que goza de la protección jurídica del Estado (artículo 58 de la C.P.), puedan utilizarla para eliminar a sus competidores.”. En ese orden de ideas, “cuando se trata efectivamente de una situación de posición dominante, la labor del Estado es la de impedir el abuso de la misma a través de una serie de controles e instrumentos de intervención, que están orientados a evitar las siguientes conductas o prácticas contrarias a la honestidad y lealtad comercial: a) Imponer precios, b) limitar la producción, c) aplicar en la relaciones contractuales condiciones desiguales y d) subordinar la celebración de contratos a la aceptación de prestaciones suplementarias. CONSTITUCION ECONOMICA-Efectos de las normas que la integran Las normas que integran lo que la jurisprudencia define como la “Constitución Económica” tienen importantes efectos en lo que respecta al modo e intensidad del juicio de constitucionalidad de las normas legales destinadas a regular la intervención del Estado en la economía. Como se ha visto, las garantías constitucionales propias de la libertad de empresa encuentran su verdadero sentido cuando se les comprende, no como prerrogativas sin límite y exclusivamente destinadas a la maximización del beneficio de los participantes en el mercado, sino cuando son entendidas en el marco de la protección del interés social. Ello en el entendido que existe una cláusula general a favor del Estado, que le permite intervenir en el economía con el fin de proteger los bienes y valores constitucionales que se concretizan en las operaciones de intercambio de bienes y servicios. PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y RESERVA DE LEY-Su contenido y alcance no es asimilable Si bien los principios de legalidad y reserva de ley guardan identidad de propósitos, su contenido y alcance no es asimilable. En efecto, la jurisprudencia distingue entre el principio de legalidad, conforme al cual el Congreso, y de manera más amplia, los órganos de representación democrática, detentan la cláusula general de competencia legislativa, que les permite expedir normas jurídicas de naturaleza vinculante, y el principio de reserva de ley, que es una institución jurídica conforme a la cual, por disposición de la propia Constitución, corresponde exclusivamente al legislador el desarrollo de determinadas materias RESERVA DE LEY-Tipos La Corte ha considerado que pueden distinguirse dos tipos de reserva de ley. Una de carácter ordinario, que opera cuando la Constitución, de manera expresa, ha señalado que determinadas materias específicas deben ser reguladas directamente por el legislador. Otra, de naturaleza estatutaria u orgánica, en donde la Carta Política no solo adscribe competencia exclusiva al legislador para regular el tópico, sino que obliga a que la norma correspondiente esté precedida de un trámite particular, relacionado generalmente con un mayor grado de exigencia en las mayorías congresionales exigidas para la aprobación del proyecto correspondiente. Del mismo modo, los postulados constitucionales que restringen la competencia del reglamento para regular determinadas materias, como sucede con los códigos, también hace parte de la reserva de ley en el sentido expuesto. PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN LA CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA Y PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY-Distinción tiene consecuencias en términos de la articulación del sistema de fuentes de derecho La distinción entre principio de legalidad, que se expresa en la cláusula general de competencia legislativa, y el principio de reserva de ley tiene, en criterio de la jurisprudencia constitucional, consecuencias trascendentes en términos de la articulación del sistema de fuentes de derecho. El principio de legalidad implica que el reglamento, de forma autónoma, no puede servir de origen para la consagración de limitaciones, gravámenes u obligaciones. No obstante, sí es posible, en términos amplios, una concreción administrativa de los elementos centrales que hayan sido previamente definidos en la ley, lo que constituye una exigencia técnica para su debida ejecución. Es decir, para el caso de las materias que solo están amparadas por la cláusula general de competencia legislativa, existe un mayor grado de deferencia con el reglamento para su regulación. En contrario, cuando existe disposición constitucional expresa que prevé la reserva de ley, la competencia del reglamento se restringe significativamente. Para la Corte, la existencia de la cláusula general de competencia del legislador, no significa que la ley deba obligatoriamente agotar toda la materia, pues una cosa es que determinada materia corresponda primariamente al Legislador, en virtud de la cláusula general de competencia, y otra que se trate de un asunto que tenga reserva legal, por mandato específico de la Carta. En el primer caso, la ley no tiene que desarrollar integralmente la materia, pues puede delimitar el tema y permitir su concreción por medio de reglamentos administrativos. En cambio, si se trata de una materia que tiene reserva legal, entonces corresponde exclusivamente al Legislador desarrollarla, pues la reserva de ley es una institución jurídica, de raigambre constitucional, que protege el principio democrático, al obligar al legislador a regular aquellas materias que el constituyente decidió que fueran desarrolladas en una ley. EJERCICIO DE POTESTAD LEGISLATIVA EN MATERIA RESERVADA Y COMPETENCIA REGULATIVA DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Modalidades La Corte ha identificado distintas modalidades de articulación del ejercicio de la potestad legislativa en materias reservadas y la competencia regulativa de las autoridades administrativas. Una de esas modalidades es la posibilidad que las normas que desarrollan asuntos materia de reserva de ley hagan uso de lo que doctrinariamente se ha denominado como conceptos jurídicos indeterminados. En estos casos, se ha avalado la constitucionalidad de normas que prevén dispositivos de carácter abierto, compatibles con el principio de legalidad en tanto son expedidos por el Congreso, pero que solo logran concreción por parte de la autoridad administrativa, a través del uso de cierto margen de apreciación. Otra modalidad es la de la remisión expresa al reglamento, la cual opera cuando en virtud del asunto que se regula, generalmente técnico y dinámico, no puede ser objeto de determinación exhaustiva por el legislador. Ejemplo de esta hipótesis es la facultad, amparada por la jurisprudencia constitucional, que la ley fije tipos penales en blanco, a través de la remisión de un criterio técnico objeto de definición concreta por la autoridad administrativa, como sucede con el delito de usura, en el que uno de los elementos que estructura la conducta punible, depende la certificación que sobre los intereses haga la Superintendencia Financiera. Finalmente, la jurisprudencia ha establecido que otra modalidad constitucionalmente válida de remisión consiste en la definición, por parte del legislador, de normas abiertas respecto de instancias propias del Estado regulador. En este caso, se ha considerado que si bien la Constitución establece que las funciones de inspección, vigilancia y control que ejerce el Estado en distintos ámbitos es una asunto que está sometido a la reserva de ley, no por ello se opone a la Carta que el legislador prevea fórmulas amplias, las cuales permitan ejercer las competencias propias del Estado regulador, por parte de la autoridad administrativa a quien la ley le ha conferido esas funciones. PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA-Incidencia en la definición de tasas y contribuciones IMPUESTO-Condiciones básicas Las condiciones básicas del impuesto son: (i) tiene una vocación general, lo cual significa que se cobran sin distinción a todo ciudadano que realice el hecho generador; (ii) No guardan una relación directa e inmediata con un beneficio específico derivado para el contribuyente; (iii) en cuanto ingresan a las arcas generales del Estado conforme al principio de unidad de caja, este puede disponer de dichos recursos de acuerdo con lo previsto en los planes y presupuestos nacionales; (iv) su pago no es opcional ni discrecional, lo que se traduce en la posibilidad de forzar su cumplimiento a través de la jurisdicción coactiva; (v) la capacidad económica del contribuyente es un principio de justicia y equidad que debe reflejarse implícitamente en la ley que lo crea, sin que por ello pierda su vocación de carácter general CONTRIBUCION-Características Las contribuciones tienen las siguientes características: (i) surgen de la realización actual o potencial de obras públicas o actividades estatales de interés colectivo, en donde necesariamente debe existir un beneficio para un individuo o grupo de individuos; (ii) Se trata de una prestación que reconoce una inversión estatal, por lo que su producto está destinado a su financiación; (iii) La prestación que surge a cargo del contribuyente es proporcional al beneficio obtenido, así lo reconoce el artículo 338 Superior al señalar que: “La ley [puede] permitir que las autoridades fijen las tarifas de las [contribuciones] que cobren a los contribuyentes, como (...) participación en los beneficios que les proporcionen”; (iv) el obligado tributario no tiene la opción de negarse a la inversión, por el contrario, se encuentra comprometido con su pago a raíz del provecho que le reporta; (v) la contribución, por regla general, es progresiva, pues se liquida de acuerdo con el rédito obtenido. TASA-Concepto/TASA-Características De la evolución de las nociones jurisprudenciales y doctrinales que se han elaborado alrededor del concepto de las tasas, éstas se pueden definir como aquellos ingresos tributarios que se establecen en la ley o con fundamento en ella (origen ex lege), a través de los cuales el ciudadano contribuye a la recuperación total o parcial de los costos en que incurre el Estado, para asegurar la prestación de una actividad pública, la continuidad en un servicio de interés general o la utilización de bienes de dominio público. Por su propia naturaleza esta erogación económica se impone unilateralmente por el Estado a manera de retribución equitativa de un gasto público, que no obstante ser indispensable para el contribuyente, tan sólo se origina a partir de su solicitud. En este orden de ideas, se consideran tasas aquellos gravámenes que cumplan las siguientes características: (i) La prestación económica necesariamente tiene que originarse en una imposición legal; (ii) La misma nace como recuperación total o parcial de los costos que le representan al Estado, directa o indirectamente, prestar una actividad, un bien o servicio público; (iii) la retribución pagada por el contribuyente guarda relación directa con los beneficios derivados del bien o servicio ofrecido, así lo reconoce el artículo 338 Superior al disponer que: “La ley [puede] permitir que las autoridades fijen las tarifas de las [tasas] que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten”; (iv) los valores que se establezcan como obligación tributaria excluyen la utilidad que se deriva de la utilización de dicho bien o servicio; (v) aun cuando su pago resulta indispensable para garantizar el acceso a actividades de interés público o general, su reconocimiento tan sólo se torna obligatorio a partir de la solicitud del contribuyente, por lo que las tasas indefectiblemente se tornan forzosas a partir de una actuación directa y referida de manera inmediata al obligado; (vi) el pago, por regla general, es proporcional, pero en ciertos casos admite criterios distributivos, como por ejemplo, con las tarifas diferenciales METODO Y SISTEMA DE LAS TARIFAS-Determinación responde a modelo flexible La determinación del método y el sistema de las tarifas responde a modelo flexible. Así, su cumplimiento no se deriva de la prescripción, por parte del legislador, de fórmulas sacramentales o, inclusive, del uso de los términos “método y sistema”. Sin embargo, tampoco puede extenderse el cumplimiento del deber constitucional de definición legal a una formulación tan vaga, ambigua o insuficiente, que haga nugatoria la obligación fijada por la Carta. Por ende, la Corte ha entendido que “… una interpretación coherente de la normatividad constitucional y el fin del precepto superior, llevan a la conclusión según la cual los métodos -pautas técnicas encaminadas a la previa definición de los criterios que tienen relevancia en materia de tasas y contribuciones para determinar los costos y beneficios que inciden en una tarifa- y los sistemas -formas específicas de medición económica, de valoración y ponderación de los distintos factores que convergen en dicha determinación- son directrices cuyo acatamiento es obligatorio para el encargado de fijar la tarifa y constituyen a la vez garantía del contribuyente frente a la administración. TRIBUTO-Elementos estructurales CONTRIBUCION DE SEGUIMIENTO-Concepto/CONTRIBUCION DE SEGUIMIENTO-Finalidad/ CONTRIBUCION DE SEGUIMIENTO-La prestación es proporcional al beneficio obtenido La contribución de seguimiento es un tributo que surge de las actividades que realiza la Superintendencia de Industria y Comercio, con el fin de asegurar la competencia efectiva, a través del control previo de las integraciones empresariales. A su vez, la prestación está destinada a garantizar el funcionamiento de la autoridad nacional de competencia, en lo que respecta a la actividad de control antes citada. De otro lado, la prestación es proporcional al beneficio obtenido, habida cuenta que el control de las integraciones empresariales permite que cuando (i) se han aceptado las garantías para el cierre de investigación; o (ii) se ha autorizado la operación de integración empresarial, condicionada al cumplimiento de obligaciones particulares por parte de los interesados, las empresas concernidas en el proceso de integración puedan acceder al mercado a pesar que la operación se mostraba prima facie contraria a la competencia efectiva. Por ende, existe un beneficio palpable para las empresas responsables del tributo, puesto que, de no mediar la actividad administrativa de condicionamiento y/o aceptación de garantías que adelanta la autoridad de competencia, dicho acceso se tornaría ilegal al ser atentatorio de las normas sobre libre competencia. Esto demuestra, igualmente, que la responsabilidad de la contribución está dirigida a un grupo económico determinado –las empresas sometidas a operaciones de seguimiento- y el beneficio es para esas mismas empresas, el cual redunda en beneficio de los demás participantes del mercado y que también hace parte del grupo o sector económico al que se aplica la medida. Referencia: expediente D-7865 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 9, 11, 12, 13, 22 y 25 (parcial) de la Ley 1340 de 2009 "Por medio de la cual se dictan normas en materia de protección de la competencia' Actor: Darío Alberto Múnera Toro. Magistrado Ponente: Dr. LUIS ERNESTO VARGAS SILVA Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de marzo de dos mil diez (2010). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4 de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Darío Alberto Múnera Toro instauró acción pública de inconstitucionalidad contra la integridad de los artículos 9, 11, 12, 13, 22 y, parcialmente, el artículo 25 de la Ley 1340 de 2009, por considerar que sus disposiciones infringen los artículos 29, 83, 84, 333, 334 y 338 de la Carta Política (Exp. D-7865). Por su parte, el ciudadano Rubén Darío Bravo Rondón instauró demanda de inconstitucionalidad contra un aparte del artículo 6 de la Ley 1340 de 2009 (Exp. D-7871). La Sala Plena de la Corporación, en la sesión del 20 de agosto de 2009, decidió acumular para su estudio y fallo los dos expedientes. No obstante, mediante auto de 31 de agosto de 2009 el magistrado sustanciador admitió la demanda promovida por el ciudadano Múnera Toro, e inadmitió la demanda del ciudadano Bravo Rondón. Además, dispuso correr traslado al Procurador General de la Nación; fijar en lista el proceso para garantizar la intervención ciudadana; comunicar la iniciación del proceso a las autoridades de que trata el artículo 244 de la Constitución, al Ministro del Interior y de Justicia, al Ministro de Comercio, al Superintendente de Industria y Comercio y al Superintendente de Sociedades. Así mismo invitó a participar en el proceso a las facultades de derecho de las Universidades Externado de Colombia, Nacional, Javeriana, EAFIT, de los Andes, Libre, Cooruniversitaria de Ibagué y del Rosario, al igual que al Presidente de la Confederación Colombiana de Consumidores y a las facultades de economía de las Universidades de los Andes y Nacional de Colombia, con el objeto de que emitan concepto técnico sobre la norma demandada. Toda vez que el ciudadano Bravo Rondón no subsanó los errores advertidos por el magistrado, mediante auto de 14 de septiembre de 2009, fue rechazada su demanda, conforme lo dispone el artículo 6º del Decreto 2067/91. En consecuencia, se dispuso continuar con el estudio de la acción de inconstitucionalidad D-7865 y dar cumplimiento a las demás órdenes emitidas en el auto de 31 de agosto de 2009. II. TEXTO DE LAS NORMAS DEMANDADAS A continuación se transcribe el texto de las disposiciones objeto del proceso, de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial No. 47.420 de 24 de julio de 2009, subrayando los apartes demandados para el caso de la acusación parcial antes mencionada: “LEY 1340 DE 2009 (julio 24) Por medio de la cual se dictan normas en materia de protección de la competencia. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: (…) ARTÍCULO 9o. CONTROL DE INTEGRACIONES EMPRESARIALES. El artículo 4o de la Ley 155 de 1959 quedará así: Las empresas que se dediquen a la misma actividad económica o participen en la misma cadena de valor, y que cumplan con las siguientes condiciones, estarán obligadas a informar a la Superintendencia de Industria y Comercio sobre las operaciones que proyecten llevar a cabo para efectos de fusionarse, consolidarse, adquirir el control o integrarse cualquiera sea la forma jurídica de la operación proyectada: 1. Cuando, en conjunto o individualmente consideradas, hayan tenido durante el año fiscal anterior a la operación proyectada ingresos operacionales superiores al monto que, en salarios mínimos legales mensuales vigentes, haya establecido la Superintendencia de Industria y Comercio, o 2. Cuando al finalizar el año fiscal anterior a la operación proyectada tuviesen, en conjunto o individualmente consideradas, activos totales superiores al monto que, en salarios mínimos legales mensuales vigentes, haya establecido la Superintendencia de Industria y Comercio. En los eventos en que los interesados cumplan con alguna de las dos condiciones anteriores pero en conjunto cuenten con menos del 20% mercado relevante, se entenderá autorizada la operación. Para este último caso se deberá únicamente notificar a la Superintendencia de Industria y Comercio de esta operación. En los procesos de integración o reorganización empresarial en los que participen exclusivamente las entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia, esta conocerá y decidirá sobre la procedencia de dichas operaciones. En estos casos, la Superintendencia Financiera de Colombia tendrá la obligación de requerir previamente a la adopción de la decisión, el análisis de la Superintendencia de Industria y Comercio sobre el efecto de dichas operaciones en la libre competencia. Esta última podrá sugerir, de ser el caso, condicionamientos tendientes a asegurar la preservación de la competencia efectiva en el mercado. PARÁGRAFO 1o. La Superintendencia de Industria y Comercio deberá establecer los ingresos operacionales y los activos que se tendrán en cuenta según lo previsto en este artículo durante el año inmediatamente anterior a aquel en que la previsión se deba tener en cuenta y no podrá modificar esos valores durante el año en que se deberán aplicar. PARÁGRAFO 2o. Cuando el Superintendente se abstenga de objetar una integración pero señale condicionamientos, estos deberán cumplir los siguientes requisitos: Identificar y aislar o eliminar el efecto anticompetitivo que produciría la integración, e implementar los remedios de carácter estructural con respecto a dicha integración. PARÁGRAFO 3o. Las operaciones de integración en las que las intervinientes acrediten que se encuentran en situación de Grupo Empresarial en los términos del artículo 28 de la Ley 222 de 1995, cualquiera sea la forma jurídica que adopten, se encuentran exentas del deber de notificación previa ante la Superintendencia de Industria y Comercio. ARTÍCULO 11. APROBACIÓN CONDICIONADA Y OBJECIÓN DE INTEGRACIONES. El Superintendente de Industria y Comercio deberá objetar la operación cuando encuentre que esta tiende a producir una indebida restricción a la libre competencia. Sin embargo, podrá autorizarla sujetándola al cumplimiento de condiciones u obligaciones cuando, a su juicio, existan elementos suficientes para considerar que tales condiciones son idóneas para asegurar la preservación efectiva de la competencia. En el evento en que una operación de integración sea aprobada bajo condiciones la autoridad única de competencia deberá supervisar periódicamente el cumplimiento de las mismas. El incumplimiento de las condiciones a que se somete la operación dará lugar a las sanciones previstas en la presente ley, previa solicitud de los descargos correspondientes. La reincidencia en dicho comportamiento será causal para que el Superintendente ordene la reversión de la operación. ARTÍCULO 12. EXCEPCIÓN DE EFICIENCIA. Modifíquese el artículo 51 del Decreto 2153 de 1992, el cual quedará así: La autoridad nacional de competencia podrá no objetar una integración empresarial si los interesados demuestran dentro del proceso respectivo, con estudios fundamentados en metodologías de reconocido valor técnico que los efectos benéficos de la operación para los consumidores exceden el posible impacto negativo sobre la competencia y que tales efectos no pueden alcanzarse por otros medios. En este evento deberá acompañarse el compromiso de que los efectos benéficos serán trasladados a los consumidores. La Superintendencia de Industria y Comercio podrá abstenerse objetar una integración cuando independiente de la participación en el mercado nacional de la empresa integrada, las condiciones del mercado externo garanticen la libre competencia en el territorio nacional. PARÁGRAFO 1o. Cuando quiera que la autoridad de competencia se abstenga de objetar una operación de integración empresarial con sustento en la aplicación de la excepción de eficiencia, la autorización se considerará condicionada al comportamiento de los interesados, el cual debe ser consistente con los argumentos, estudios, pruebas y compromisos presentados para solicitar la aplicación de la excepción de eficiencia. La autoridad podrá exigir el otorgamiento de garantías que respalden la seriedad y el cumplimiento de los compromisos así adquiridos. PARÁGRAFO 2o. En desarrollo del la función prevista en el número 21 del artículo 2o del Decreto 2153 de 1992, la autoridad de competencia podrá expedir las instrucciones que especifiquen los elementos que tendrá en cuenta para el análisis y la valoración de los estudios presentados por los interesados. ARTÍCULO 13. ORDEN DE REVERSIÓN DE UNA OPERACIÓN DE INTEGRACIÓN EMPRESARIAL. Sin perjuicio de la imposición de las sanciones procedentes por violación de las normas sobre protección de la competencia, la autoridad de protección de la competencia podrá, previa la correspondiente investigación, determinar la procedencia de ordenar la reversión de una operación de integración empresarial cuando esta no fue informada o se realizó antes de cumplido el término que tenía la Superintendencia de Industria y Comercio para pronunciarse, si se determina que la operación así realizada comportaba una indebida restricción a la libre competencia, o cuando la operación había sido objetada o cuando se incumplan las condiciones bajo las cuales se autorizó. En tal virtud, si de la investigación administrativa adelantada por la Superintendencia de Industria y Comercio se desprende la procedencia de ordenar la reversión de la operación, se procederá a su correspondiente reversión. ARTÍCULO 22. CONTRIBUCIÓN DE SEGUIMIENTO. Las actividades de seguimiento que realiza la autoridad de competencia con motivo de la aceptación de garantías para el cierre de la investigación por presuntas prácticas restrictivas de la competencia y de la autorización de una operación de integración empresarial condicionada al cumplimiento de obligaciones particulares por parte de los interesados serán objeto del pago de una contribución anual de seguimiento a favor de la entidad. Anualmente, la Superintendencia de Industria y Comercio determinará, mediante resolución, las tarifas de las contribuciones, que podrán ser diferentes según se trate del seguimiento de compromisos derivados de la terminación de investigaciones por el ofrecimiento de garantías o del seguimiento de obligaciones por integraciones condicionadas. Las tarifas se determinarán mediante la ponderación de la sumatoria de los activos corrientes del año fiscal anterior de las empresas sometidas a seguimiento durante ese período frente a los gastos de funcionamiento de la entidad destinados al desarrollo de la labor de seguimiento durante el mismo período y no podrán superar el uno por mil de los activos corrientes de cada empresa sometida a seguimiento. Dicha contribución se liquidará de conformidad con las siguientes reglas: 1. Se utilizará el valor de los activos corrientes del año fiscal anterior de la empresa sometida a seguimiento. 2. La contribución se calculará multiplicando la tarifa por el total de los activos corrientes del año fiscal anterior. 3. Las contribuciones se liquidarán anualmente, o proporcionalmente si es del caso, para cada empresa sometida a seguimiento. ARTÍCULO 25. MONTO DE LAS MULTAS A PERSONAS JURÍDICAS. El numeral 15 del artículo 4o del Decreto 2153 de 1992 quedará así: Por violación de cualquiera de las disposiciones sobre protección de la competencia, incluidas la omisión en acatar en debida forma las solicitudes de información, órdenes e instrucciones que imparta, la obstrucción de las investigaciones, el incumplimiento de las obligaciones de informar una operación de integración empresarial o las derivadas de su aprobación bajo condiciones o de la terminación de una investigación por aceptación de garantías, imponer, por cada violación y a cada infractor, multas a favor de la Superintendencia de Industria y Comercio hasta por la suma de 100.000 salarios mínimos mensuales vigentes o, si resulta ser mayor, hasta por el 150% de la utilidad derivada de la conducta por parte del infractor. Para efectos de graduar la multa, se tendrán en cuenta los siguientes criterios: 1. El impacto que la conducta tenga sobre el mercado. 2. La dimensión del mercado afectado. 3. El beneficio obtenido por el infractor con la conducta. 4. El grado de participación del implicado. 5. La conducta procesal de los investigados. 6. La cuota de mercado de la empresa infractora, así como la parte de sus activos y/o de sus ventas involucrados en la infracción. 7. El Patrimonio del infractor. PARÁGRAFO. Serán circunstancias de agravación para efectos de la graduación de la sanción. La persistencia en la conducta infractora; la existencia de antecedentes en relación con infracciones al régimen de protección de la competencia o con incumplimiento de compromisos adquiridos o de órdenes de las autoridades de competencia; el haber actuado como líder, instigador o en cualquier forma promotor de la conducta. La colaboración con las autoridades en el conocimiento o en la investigación de la conducta será circunstancia de atenuación de la sanción”. III. LA DEMANDA Las disposiciones acusadas regulan el control por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio sobre los proyectos de operaciones de fusión, consolidación o integración entre empresas que se dediquen a la misma actividad económica o participen en la misma cadena de valor, y cumplan con las demás condiciones indicadas en la Ley. En su escrito de demanda, el accionante manifiesta que estas normas son contrarias a la Constitución por cuanto imponen restricciones injustificadas a la libre empresa y la libertad de competencia; vulneran el principio de la buena fe; desconocen el principio de reserva de ley; y contravienen la naturaleza de las formas impositivas de contribución que puede ordenar el Estado. En primer lugar, el accionante señala que el artículo 9º demandado establece una restricción injustificada a la libertad económica y a la iniciativa privada, puesto que exige un control previo de las operaciones de integración empresarial que no responde a ninguno de los fines previstos en los artículos 333 y 334 superiores para la intervención del Estado en la economía. A su juicio, no puede afirmarse que la norma busca evitar o controlar el abuso de la posición dominante en el mercado nacional, tal como lo hicieron algunos ponentes de la norma durante el trámite legislativo, por cuanto el control creado opera en función de los activos de las empresas participantes o de la integración misma, y no de la verificación de actividades de abuso de dominio. Además, una vigilancia con este propósito contraviene la Constitución porque censura la posibilidad de que las empresas adquieran una posición dominante en el mercado mediante ciertas operaciones, pese a que la Carta solo se limita a prohibir el abuso de la posición dominante y no cualquier expresión de la misma. Por lo demás, el demandante no encuentra argumentos a partir de los cuales pueda afirmarse que la injerencia del Estado en este tipo de operaciones obedezca a las exigencias del interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación, consagrados en el último inciso del artículo 333 de la Constitución; o que tenga como objetivo dar pleno empleo a los recursos humanos, promover la productividad y la competitividad, o fomentar el desarrollo armónico de las regiones, tal como lo establece el artículo 334 de la Constitución. En segundo lugar, el demandante considera que los artículos 9º, 12 y 13 de la Ley 1340 de 2009 vulneran el principio de buena fe, ya que al establecer un control previo sobre todas las operaciones de integración empresarial presumen que las consecuencias de este tipo de actividades para la libre competencia en el mercado nacional son negativas, aun cuando no existen evidencias que permitan inferir que toda operación de integración entre empresas tiene como fin o como efecto el abuso de la posición dominante en un sector económico. Por esta razón, para el solicitante la norma constituye una disposición “de peligro abstracto” que deriva consecuencias desproporcionadas para el ejercicio de un actividad amparada por las normas constitucionales que protegen la libertad de empresa y la iniciativa privada. En tercer lugar, afirma que tanto (i) la facultad que los artículos 9º y 11 de la Ley 1340 de 2009 otorgan a la Superintendencia de Industria y Comercio para que fije el monto de ingresos operacionales o activos totales de las empresas que participan en la integración, el cual es empleado como parámetro para determinar las operaciones sometidas a su control, como (ii) la potestad que los apartes demandados del artículo 25 confiere a la Superintendencia para imponer sanciones por el incumplimiento de sus instrucciones o la omisión del deber de información de los proyectos de integración empresarial, vulnera el principio de reserva de ley. De la lectura de los artículos 150 numeral 21, 189 numeral 24, y los artículos 333 y 334, el demandante concluye que la regulación de la intervención en la actividad económica ha sido asignada de manera exclusiva a la Ley y no al reglamento. En este sentido, no es posible asignar a una Superintendencia la potestad de fijar la naturaleza de las entidades que estarán sometidas a su intervención. En cuarto lugar, el demandante insistió en que la Constitución asignó las funciones de vigilancia y control a la Superintendencia de Industria y Comercio, sin que le sea posible al legislador desbordar este mandato. Contrario a ello, los artículos demandados facultan a la Superintendencia para que imponga sanciones por infracción de instrucciones o condiciones impuestas por ella misma. Por esta vía, la norma vulnera el debido proceso y la asignación de competencias hecha por la Carta. En quinto lugar, el solicitante indica que el artículo 22 demandado, en virtud del cual se exige una contribución por las actividades de seguimiento que realiza la Superintendencia de Industria y Comercio, no puede ser definida dentro de ninguna de las formas permitidas por la Constitución para gravar el patrimonio de los ciudadanos ya sea mediante los tributos, o a través de una tasa o una contribución parafiscal. Dado que la contribución contemplada en el artículo demandado no pertenece a ninguna de estas categorías, debe considerarse que es un gravamen no permitido por la Constitución. Por estas razones, el demandante solicitó la declaratoria de inexequibilidad de los artículos demandados. Finalmente, el demandante solicitó a la Corte que en caso de declarar que el artículo 9º de la Ley 1340 de 2009 es inconstitucional, resuelva que también lo es el artículo 4 de la Ley 155 de 1959, en virtud de la figura de la integración de la unidad normativa. Si bien esta última norma consagra un control previo y abstracto sobre las integraciones empresariales similar al establecido en la norma demandada, se exceptúa en lo que tiene que ver con el monto de los activos que debe tener una empresa para que se entienda obligada a informar sobre las integraciones. Con base en ello, de no incluir en la declaratoria de inexequibilidad esta disposición, subsistiría en la práctica la misma institución jurídica y, por lo tanto, el fallo resultaría inocuo. IV. INTERVENCIONES 1. Intervención del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Carlos Alfonso Herrera Urrego, apoderado del Ministerio de Comercio, Industria y Comercio, intervino en el presente proceso con el fin de oponerse a las pretensiones de la demanda de inconstitucionalidad y defender la exequibilidad de los artículos acusados. El interviniente empieza por manifestar que las normas acusadas hacen parte de la Ley 1340 de 2009 cuyo propósito es precisamente llevar a cabo el mandato del artículo 333 de la Constitución, que exige al Estado evitar cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional. En tal sentido, el control previo no considera que las integraciones empresariales constituyan una actividad económica peligrosa. Así, la norma no prevé que la Superintendencia de Industria y Comercio deba llevar a cabo un control sobre todas las operaciones de integración, sino que toma en consideración una gama de criterios y solo ejerce su función de inspección y vigilancia sobre ciertas actividades de este tipo. Como resultado, puede observarse en el informe de gestión de la Superintendencia de Industria y Comercio en el año 2007 que la entidad evaluó 88 operaciones informadas, de las cuales emitió concepto favorable en 75 de los casos, y solo 2 objeciones. Adicionalmente, manifiesta el interviniente que no es cierto que los artículos 9º, 11 y 25 acusados vulneren el principio de reserva de ley. En cuanto a las dos primeras normas, señala el interviniente que la Superintendencia de Industria y Comercio es competente para fijar los montos de los ingresos operacionales y activos totales que determinan los agentes económicos que se someterán a su control, puesto que dicho monto constituye una determinación técnica que se profiere en el marco de la expresión de la voluntad política general manifestada por el legislativo al expedir la Ley 1340 de 2009. Por lo tanto, es de naturaleza reglamentaria. Tampoco es posible afirmar que el artículo 25, que concede a la mencionada Superintendencia la facultad de establecer las órdenes e instrucciones frente a las operaciones sometidas a su revisión, traslade indebidamente la potestad legislativa de fijar un procedimiento administrativo sancionatorio, puesto que la habilitación que tienen las instituciones dedicadas a la inspección y vigilancia para fijar normas reglamentarias relativas al control de la calidad de bienes y servicios, trae consigo la facultad de determinar las sanciones que acarrea el incumplimiento de dichas normas. Para finalizar, solicita a la Corte llevar a cabo el examen de constitucionalidad siguiendo el criterio acogido por ella en ocasiones anteriores, según la cual en materia económica el control no debe ser estricto y, en general, debe “respetar las razones de conveniencia invocadas por los órganos de representación política”. 2. Intervención de la Superintendencia de Industria y Comercio. Gustavo Valbuena Quiñónez, actuando en nombre y representación de la Superintendencia de Industria y Comercio, solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de las normas bajo examen, luego de considerar improcedente la integración de la unidad normativa con el artículo 4º de la Ley 155 de 1959, puesto que el artículo 9 de la Ley 1340 de 2009 que es objeto de esta demanda, derogó el artículo 4 mencionado. Para el interviniente, la libertad económica y la libre iniciativa privada no son absolutas. El Estado puede limitarlas con el fin de defender la libre competencia y el interés social, y a ello se dirigen precisamente las normas demandadas que se ubican dentro de la estrategia de una política estructural del Estado para prevenir las distorsiones del mercado. De este modo, el propósito del control previo a las integraciones no es el control del abuso de la posición dominante, sino la prevención de cualquier restricción indebida a la libre competencia. Agrega que de la lectura del artículo 338 de la Constitución se desprende que el legislador puede permitir excepcionalmente que las autoridades administrativas fijen la tarifa de contribuciones y tasas por concepto de recuperación de los costos de los servicios que les presten. De esta suerte, en nada contradice la Constitución la norma que permite a la Superintendencia fijar el valor de las contribuciones que deben hacer las entidades sometidas a seguimiento. Ello no constituye un nuevo impuesto ni vulnera la reserva de ley en materia tributaria puesto que el legislador mismo, en el artículo 22 de la Ley 1340 de 2009, prevé un método para definir los costos de los servicios prestados, y la participación de los gravados en los beneficios. 3. Intervención de la Universidad del Rosario Los docentes Edgar Iván León Robayo, Juan Jacobo Calderón Villegas y la Joven Investigadora Yira López Castro, investigadores de la línea de derecho comercial de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, solicitaron a la Corte la declaratoria de exequibilidad de los artículos demandados. Recordaron los intervinientes que el tema de las normas demandadas se encuentra inscrito dentro del campo económico de la Constitución, en el cual la Corte ha reconocido que el legislador tiene una competencia amplia de regulación y que, por ello, el escrutinio de la Corte debe ser débil. Manifestaron asimismo que el mecanismo escogido por el legislador para evitar tales abusos no vulnera la presunción de buena fe, por cuanto las normas que lo regulan establecen parámetros objetivos para conocer, objetar o condicionar las operaciones de integración, sin que el resultado sea en todas las ocasiones la reversión o el condicionamiento de la operación. Finalmente, agregaron que el legislador fijó el parámetro general para determinar la competencia de la Superintendencia de Industria y Comercio –activos e ingresos operacionales-, y por esto se encontraba plenamente habilitado para dejar en manos de esta última entidad el establecimiento del monto de los indicadores atendiendo a criterios técnicos. 4. Intervención del Centro de Estudios de Derecho de la Competencia –CEDEC- de la Universidad Javeriana. El Centro de Estudios de Derecho de la Competencia, mediante comunicación suscrita por dos de sus profesores miembros, solicitó a la Corte atender parcialmente la solicitud del demandante. Inician los intervinientes haciendo un recuento conceptual y comparado sobre el control de las integraciones o concentraciones empresariales. Afirman que este es un fenómeno global presente en casi todas las jurisdicciones que cuentan con una legislación antimonopolios. Esto es así por cuanto aunque las integraciones generan un impacto positivo en términos del fortalecimiento de las empresas, diversificación de su producción y ampliación de su alcance geográfico, es indudable que afectan la estructura de los mercados y pueden llegar a reducir la competencia. Aun cuando los intervinientes concurren con el demandante en el sentido de solicitar la integración normativa del artículo 4º de la Ley 155 de 1959, en cuanto al control previo a las operaciones de integración económica en Colombia, estiman que no asiste razón al demandante al señalar que desconoce lo prescrito en el artículo 333 de la Constitución. Por el contrario, para ellos, esta norma es precisamente el asidero constitucional de las disposiciones demandadas. Dado que el Estado es el director general de la economía, es a él quien corresponde revisar y controlar las operaciones de integración. No obstante, solicitan que sea declarada inexequible la delegación que hace la ley en la Superintendencia de Industria y Comercio para que determine el límite mínimo a partir del cual las integraciones están sometidas a una evaluación previa, pues su regulación es una facultad que solo puede ser asignada a la Presidencia de la República. Igualmente solicitan que se declare inconstitucional el artículo que exige una contribución de las entidades sometidas a control, puesto que este aporte no puede considerarse como un tributo, como una tasa, ni como una contribución parafiscal. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de los artículos 9, 11, 12, 13, 22 y 25 de la Ley 1340 de 2009, y negar la solicitud de integración normativa. En su criterio, el legislador en virtud de la libertad de configuración dispuso las funciones específicas a partir de las cuales puede la Superintendencia de Industria y Comercio controlar una economía social de mercado para asegurar la libre competencia. Esta decisión no es irrazonable puesto que no constituye un obstáculo para el ejercicio de la libertad de empresa sino que, por el contrario desarrolla y protege este principio. De otro lado, el Ministerio Público afirma que no cabe duda de que el aporte establecido en el artículo 22 demandado es una contribución. Además, considera que llena todos los requisitos contemplados en el artículo 338 de la Constitución puesto que a pesar de que formalmente el legislador no estableció el sistema y método general para fijar el monto de la misma, la Corte ha admitido que es posible que ellos sean expresados por la propia entidad, recurriendo a los parámetros materiales que encuentra en la Constitución y en la ley. Precisa, por último, que el artículo 25 de la Ley 1340 de 2009 no es incompatible con la Constitución ya que es el Congreso quien, a través de la misma norma, estableció el límite y el alcance que consideró pertinente frente a la libertad económica, delimitando las sanciones aplicables dentro del régimen de preservación de la competencia, sin que fuera necesario para ello que describiera de manera minuciosa cada uno de los hechos generadores que pueden llegar a ser sancionables. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia 1. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución, corresponde a esta Corporación conocer de la presente demanda, por dirigirse contra un aparte de una disposición que forma parte de una Ley. Metodología de la decisión 2. Con base en la presentación de los cargos planteada por el ciudadano Múnera Toro, al igual que los distintos argumentos expuestos por los intervinientes y el Procurador General, la Sala estima adecuado plantear el presente análisis de constitucionalidad a partir de tres núcleos temáticos diferenciados. El primero, relacionado con los cuestionamientos formulados contra las normas acusadas, en razón de su presunta vulneración de las garantías constitucionales a la libertad de empresa y la libre competencia, cargo al que se encuentra estrechamente relacionada la censura relativa a la posible afectación, por parte de los mismos preceptos, a los principios de buena fe y proporcionalidad. El segundo, está basado en la presunta afectación del principio de reserva de ley, a partir de dos vías distintas: (i) la necesidad que el legislador estableciera expresamente los montos económicos de la integración empresarial, en tanto parámetro utilizado por la autoridad de competencia para proceder al control previo de dicha; y (ii) la obligatoriedad que el Congreso determinara las conductas generadoras de sanción a las personas jurídicas, en vez de diferir su descripción a las órdenes e instrucciones que imparta la autoridad de competencia, esto es, la Superintendencia de Industria y Comercio; El tercero está basado en el presunto desconocimiento, por parte de la norma que consagra la contribución por seguimiento, de los requisitos propios de la legalidad tributaria que la Constitución prevé para ingresos fiscales de esa naturaleza. En ese orden de ideas, la Corte analizará de manera separada cada uno de estos núcleos temáticos. Para ello, expondrá los aspectos centrales de la discusión jurídico constitucional plantea...