Sentencia C-228 de 2009

C-228-09 DOCUMENTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA Sentencia C-228/09 CONTRIBUCION PARAFISCAL PARA LA PROMOCION DEL TURISMO-Homogeneidad de los sujetos pasivos Para la Corte Constitucional existen tres razones que sustentan la conclusión relativa a la homogeneidad de los sujetos pasivos de la contribución parafiscal para la promoción del turismo: (i) la complejidad de la dinámica que subyace al turismo como actividad económica, impide la asimilación del conjunto de personas naturales y jurídicas que lo ejercen, como un gremio cerrado o excluyente, habida cuenta de la complejidad y enorme variedad de formas de ejercer, ofrecer y hacer turismo; (ii) el legislador ha verificado de manera razonable que el cumplimiento del requisito de singularidad (exigencia de homogeneidad) dependa de modo riguroso de la especificidad, es decir, la actividad económica que se beneficie de manera directa y proporcional del incremento del turismo, puede ser gravada; y (iii) como quiera que el cumplimiento del requisito de especificidad significa en suma, que los sectores gravados se vean en efecto beneficiados de la inversión que haga el Fondo de Promoción Turística; ello traslada los cuestionamientos relativos a cómo beneficiar a la supuesta variedad de miembros del grupo de obligados, a la labor del Fondo y al manejo de su Comité Directivo. A su vez, esto se traduce en un asunto de seguimiento de políticas públicas y no de constitucionalidad de la norma acusada INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia por configurarse un cargo de inconstitucionalidad Considera la vista fiscal que existe ineptitud sustantiva de la demanda, por la imposibilidad de la Corte de emitir un fallo de fondo basado en la premisa según la cual el conjunto de obligados al pago de la contribución parafiscal cuestionada, no es homogéneo, pues se debió incluir la indicación de cuáles de los miembros de dicho grupo ostentaban tal característica; pero para la Corte, la perspectiva que plantea la demanda resulta razonable porque la argumentación de la demanda hace depender el análisis de la norma, de la adecuación constitucional de las razones esgrimidas por el legislador. Es decir, el cargo en el presente caso se refiere al cuestionamiento relativo a si el Congreso ha utilizado un método acorde a las normas constitucionales, para diseñar el conjunto de obligados a la contribución parafiscal, y en dicho sentido, la demanda pretende que la Corte precise la alternativa hermenéutica constitucional, de las posibles opciones para diseñar dicha contribución, que se enmarca en una de las labores del control de constitucionalidad, la de solucionar disputas entre alternativas interpretativas relativas a normas constitucionales, por lo que para la Corte se plantea un cargo, que remite a una controversia constitucional. BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD EN EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Alcance/BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Integración/BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD EN SENTIDO ESTRICTO-Concepto/BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD EN SENTIDO LATO-Concepto La Corte ha señalado que forman parte del bloque de constitucionalidad aquellas reglas y principios que, sin figurar expresamente en la Carta, tienen rango constitucional (bloque de constitucionalidad en sentido estricto) o al menos representan parámetros de constitucionalidad (bloque de constitucionalidad en sentido lato) que permiten controlar la constitucionalidad de las leyes y de las normas de inferior jerarquía, por cuanto la propia Constitución, por medio de cláusulas de remisión, confiere fuerza jurídica especial a esas reglas y principios. Entre las normas que forman parte del bloque de constitucionalidad se encuentran algunos tratados, respecto de los cuales la Corte ha sido muy clara en señalar que no todos los tratados hacen parte del bloque de constitucionalidad sino únicamente los tratados de límites y aquellos que reconocen derechos humanos. A su vez, se ha afirmado que la conformación del bloque remite a todas aquellas normas, de diversa jerarquía, que sirven como parámetro para llevar a cabo el control de constitucionalidad de la legislación. De ahí, que no sólo lo conformen el articulado de la Constitución y los tratados internacionales referidos, sino algunas disposiciones de leyes orgánicas y de leyes estatutarias. BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD LATO SENSU-Parámetros de validez constitucional/LEYES ORGANICAS Y LEYES ESTATUTARIAS-Constituyen parámetros de constitucionalidad/LEYES ORGANICAS Y LEYES ESTATUTARIAS-Constituyen límites a los que deben ceñirse otras leyes CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Eventos en que leyes orgánica y estatutaria cumplen funciones de parámetro complementario o de norma interpuesta Las leyes orgánica y estatutaria pueden ser utilizadas como parámetro de control de constitucionalidad, en tanto (i) determinan en algunos casos el alcance real de las normas constitucionales y (ii) su contenido, según la Constitución, enmarca los límites a los que deben ceñirse otras leyes, lo cual configura la exigencia de un trámite especial en ciertos temas (trámite de ley orgánica o estatutaria), que debe ser respetado so pena de vulnerar los principios constitucionales que la contienen. COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Requisitos para su configuración Según la jurisprudencia de la Corte, el fenómeno de Cosa juzgada se configura bajo dos requisitos: (i) que se proponga estudiar el mismo contenido normativo de la misma proposición normativa, ya estudiada en una sentencia anterior; y (ii) que se proponga dicho estudio por las mismas razones (esto incluye el referente constitucional o norma presuntamente vulnerada), ya estudiadas en una sentencia anterior. Sólo en presencia de estas dos condiciones se genera a su vez una obligación, cual es la de estarse a lo resuelto en la sentencia anterior. COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia por cargos distintos Si bien mediante sentencia C-959 de 2007 se declararon exequibles el numeral 14 del artículo 3° de la Ley 1101 de 2006, así como el parágrafo 4° del mencionado artículo que establece la base de liquidación para dichos concesionarios. En aquella ocasión la Corte analizó un cargo de constitucionalidad según el cual los concesionarios en mención no pertenecían al sector turístico, por lo cual no se beneficiarían de la inversión de las mencionadas contribuciones. Se planteó entonces a la Corte la vulneración del principio de igualdad, pues los otros sectores gravados pagaban el tributo pero se beneficiaban de su inversión, mientras que los concesionarios, que también lo pagaban no se beneficiaban, demostrándose por la Corte que estos concesionarios sí pertenecían al sector turístico. En el presente caso se sugiere dos distinciones que impiden la configuración de cosa juzgada respecto de la sentencia comentada: (i) se demanda todo el artículo; y (ii) el cargo se refiere a la presunta falta de conformidad constitucional de los criterios utilizados por el legislador para conformar el grupo de sectores gravados con la contribución parafiscal. SISTEMA FISCAL-Clases de gravámenes//IMPUESTO, TASA Y CONTRIBUCION-Características especiales y distintivas IMPUESTO-Concepto/IMPUESTO-Características TASA-Concepto/TASA-Características CONTRIBUCION PARAFISCAL-Concepto/CONTRIBUCION PARAFISCAL-Características Las contribuciones parafiscales son gravámenes obligatorios que no tienen el carácter de remuneración de un servicio prestado por el Estado, no afectan a todos los ciudadanos sino únicamente a un grupo económico determinado, tienen una destinación específica en cuanto se utilizan para el beneficio del sector económico que soporta el gravamen, no se someten a las normas de ejecución presupuestal y son administrados por órganos que hacen parte de ese mismo renglón económico, siendo sus características: “(i) Surge de la realización actual o potencial de obras públicas o actividades estatales de interés colectivo, en donde necesariamente debe existir un beneficio para un individuo o grupo de individuos; (ii) Se trata de una prestación que reconoce una inversión estatal, por lo que su producto está destinado a su financiación; (iii) La prestación que surge a cargo del contribuyente es proporcional al beneficio obtenido, así lo reconoce el artículo 338 Superior al señalar que: “La ley [puede] permitir que las autoridades fijen las tarifas de las [contribuciones] que cobren a los contribuyentes, como (...) participación en los beneficios que les proporcionen”; (iv) El obligado tributario no tiene la opción de negarse a la inversión, por el contrario, se encuentra comprometido con su pago a raíz del provecho que le reporta; (v) La contribución, por regla general, es progresiva, pues se liquida de acuerdo con el rédito obtenido”. PARAFISCALIDAD-Condición esencial/CONTRIBUCION PARAFISCAL-Sujeto pasivo homogéneo Una condición esencial de la parafiscalidad, según la Constitución, la ley y la jurisprudencia, es la destinación exclusiva de los recursos al beneficio del sector, gremio o grupo que los tributa. Esa destinación es posible en la medida en que los sujetos pasivos conforman un grupo homogéneo, identificable tanto para la imposición del tributo, como para beneficiarse con la inversión de sus propios recursos. SECTOR TURISMO-Integración como gremio no es cerrada ni excluyente CONTRIBUCION PARAFISCAL PARA LA PROMOCION DEL TURISMO-Potestad legislativa para su imposición PRINCIPIO DE EQUIDAD EN CONTRIBUCION PARAFISCAL-No se vulnera cuando grupo gravado se beneficia de su inversión Referencia: expediente D- 7295 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 3° de la Ley 1101 de 2006 “Por la cual se modifica la Ley 300 de 1996 - Ley General de Turismo y se dictan otras disposiciones”. Demandante: Andrea Carolina Guevara Rojas. Magistrado Ponente: Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO Bogotá, D.C., treinta (30) de marzo de dos mil nueve (2009) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, la ciudadana Andrea Carolina Guevara Rojas, interpuso acción pública de inconstitucionalidad en contra del artículo 3° de la Ley 1101 de 2006. Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. II. DISPOSICIÓN DEMANDADA A continuación se transcribe la disposición acusada: LEY 1101 DE 2006 (noviembre 22) Diario Oficial No. 46.461 de 23 de noviembre de 2006 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se modifica la Ley 300 de 1996 - Ley General de Turismo y se dictan otras disposiciones. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: (…) “ARTÍCULO 3. APORTANTES DE LA CONTRIBUCIÓN PARAFISCAL PARA LA PROMOCIÓN DEL TURISMO. Para los fines señalados en el artículo 1o de la presente ley, se consideran aportantes los siguientes: 1. Los hoteles y centros vacacionales. 2. Las viviendas turísticas y otros tipos de hospedaje no permanente, cuyas ventas anuales sean superiores a los 50 smlmv, excluidos los establecimientos que prestan el servicio de alojamiento por horas. En el caso de las viviendas turísticas ubicadas en los territorios indígenas se aplicará la contribución a aquellas cuyas ventas anuales sean superiores a los 100 smlmv. 3. Las agencias de viajes y turismo, agencias mayoristas y las agencias operadoras. 4. Las oficinas de representaciones turísticas. 5. Las empresas dedicadas a la operación de actividades tales como canotaje, balsaje, espeleología, escalada, parapente, canopée, buceo, deportes náuticos en general. 6. Los operadores profesionales de congresos, ferias y convenciones. 7. Los arrendadores de vehículos para turismo nacional e internacional. 8. Los usuarios operadores, desarrolladores e industriales en zonas francas turísticas. 9. Las empresas comercializadoras de proyectos de tiempo compartido y multipropiedad. 10. Los bares y restaurantes turísticos, cuyas ventas anuales sean superiores a los 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes. 11. Los centros terapéuticos o balnearios que utilizan con fines terapéuticos aguas, minero-medicinales, tratamientos termales u otros medios físicos naturales cuyas ventas anuales sean superiores a los 500 smlmv. 12. Las empresas captadoras de ahorro para viajes y de servicios turísticos prepagados. 13. Los parques temáticos. 14. Los concesionarios de aeropuertos y carreteras. 15. Las empresas de transporte de pasajeros: aéreas cuyas ventas anuales sean superiores a los 500 snlvm y terrestres, excepto el transporte urbano y el que opera dentro de áreas metropolitanas o ciudades dormitorio. 16. Las empresas de transporte terrestre automotor especializado, las empresas operadoras de chivas y otros vehículos automotores que presten servicio de transporte turístico. 17. Los concesionarios de servicios turísticos en parques nacionales que presten servicios diferentes a los señalados en este artículo. 18. Los centros de convenciones. 19. Las empresas de seguros de viaje y de asistencia médica en viaje. 20. Las sociedades portuarias orientadas al turismo o puertos turísticos por concepto de la operación de muelles turísticos. 21. Los establecimientos del comercio ubicados en las terminales de transporte de pasajeros terrestre, aéreo y marítimo cuyas ventas anuales sean superiores a 100 smlmv. PARÁGRAFO 1o. Para efectos de la liquidación del valor de la contribución parafiscal de que trata el artículo 2o, se excluirán de las ventas de los hoteles el valor de las ventas realizadas por las empresas de tiempo compartido. PARÁGRAFO 2o. Para los efectos tributarios o fiscales de la presente ley, se considera que prestan los servicios de vivienda turística las personas naturales o jurídicas cuya actividad sea la de arrendar o subarrendar por periodos inferiores a 30 días con o sin servicios complementarios, bienes raíces de su propiedad o de terceros o realizar labores de intermediación entre arrendadores y arrendatarios para arrendar inmuebles en las condiciones antes señaladas. Se presume que quien aparezca arrendando en un mismo municipio o distrito más de cinco inmuebles de su propiedad o de terceros por periodos inferiores a 30 días es prestador turístico. PARÁGRAFO 3o. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo definirá los criterios para otorgar la calidad de “turístico” a los bares y restaurantes a que se refiere el numeral 10 del presente artículo. PARÁGRAFO 4o. Tratándose de los concesionarios de carreteras y de aeropuertos de que trata el numeral 14 del artículo 3o del presente artículo, la liquidación de la contribución se hará con base en el transporte de pasajeros.” III. LA DEMANDA La demandante solicita a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad del artículo 3° de la Ley 1101 de 2006. La disposición acusada establece un listado de personas jurídicas y naturales que deben aportar la contribución parafiscal para la promoción del turismo. Según la actora el listado en mención grava actividades que no guardan relación entre sí, ni con la actividad del turismo de manera directa. Por ello, se vulnera el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996), que define la contribución parafiscal, como aquéllos gravámenes que afectan a un determinado y único grupo social y económico, y que se utilizan para el beneficio del propio sector. En su parecer, la norma acusada no atiende a dicha definición, porque grava con una contribución parafiscal tanto actividades ajenas a las turísticas como actividades claramente relacionadas con este sector. Por lo cual, tampoco se cumple con la finalidad de que el aportante se beneficie de la destinación de la contribución, tal como lo establece el artículo 29 citado. De lo anterior, señala, se derivan varias consecuencias: la vulneración del principio de justicia y equidad en las contribuciones de los ciudadanos a favor del estado (art. 95-9 C.N), por cuanto se estaría imponiendo la contribución en mención a empresas y personal que no se beneficiarían de ella, por estar por fuera de las actividades turísticas. Por lo cual, se vulnera también el principio de equidad del sistema tributario (art. 363 C.N). Y, la desatención de lo dispuesto en el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, implica igualmente el incumplimiento de la obligación de tomar como base para el establecimiento de contribuciones parafiscales, las normas legales (art 150-12 C.N), en este caso, el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto. Para sustentar lo anterior, explica en primer término, que el mencionado artículo 29 del Estatuto Orgánico, puede ser utilizado como parámetro de control de constitucionalidad, teniendo en cuenta que es una disposición de la ley orgánica de presupuesto. Agrega que la jurisprudencia de la Corte ha definido dos alcances conceptuales relativos a las contribuciones parafiscales. El primero de ellos discrimina entre contribuciones parafiscales típicas, que se refieren a la hipótesis en la cual los miembros del grupo gravado se encuentran inmersos en la misma actividad, por lo cual se desarrollan económicamente en el mismo sector, así que existe una coincidencia entre el aportante y el beneficiado. Y contribuciones atípicas, relativas al caso en el que los beneficiarios de la contribución son distintos a los miembros del grupo gravado. Como soporte de ello, cita la jurisprudencia de la Corte en la cual se explicó que los beneficios de las contribuciones parafiscales, pueden eventualmente beneficiar a sectores distintos a los contribuyentes, y “extender a quienes en razón de los vínculos jurídicos, económicos y sociales para con el respectivo grupo {de aportantes} pueden validamente hacer uso y aprovechar los bienes y servicios suministrados por las entidades responsables de la administración y ejecución de tales contribuciones”. Afirma que el criterio de identificación de los sectores gravados, dentro de las actividades turísticas, no está claro por parte del legislador, a tal punto que se puede afirmar que la base de aportantes de la contribución no se identifica con las contribuciones parafiscales típicas ni con las atípicas. Es decir, dependiendo del concepto de beneficio que se adopte, entonces se podría afirmar en el caso de la norma demandada que los contribuyentes son los mismos beneficiarios, o que no lo son. Esto, continúa, se debe a la dificultad para encontrar un criterio que presente a los sectores gravados como homogéneos en sus actividades y en relación con el turismo. A su vez, podría resultar muy fácil conectar a todos los sectores obligados a la contribución, bajo la afirmación general de que todos podrían tener una relación eventual, circunstancial, indirecta y variable con la actividad turística. Considera que lo anterior no es el sentido que la Constitución y la jurisprudencia constitucional han dado a las contribuciones parafiscales, cual es su singularidad (sólo grava una sector o gremio económico y social), su destinación especifica (redunda en beneficio exclusivo del sector o gremio que los tributa) y su excepcionalidad (no tiene carácter general como los impuestos en virtud de las dos características anteriores). Asevera que la vulneración del principio de equidad consiste en que algunos de los obligados al pago, no se beneficiarían de las inversiones de los recaudos en tanto su objeto económico y social no es el turismo. Plantea que hasta la expedición de la norma acusada “las normas colombianas solamente habían previsto el establecimiento de contribuciones típicas a cuyo pago estaba obligado solamente un sector económico respecto del cual era clara su identidad económica, como sucede con la cuota de fomento cacaotero, la cuota de fomento panelero, la retención cafetera, la cuota de fomento ganadero y lechero, entre otras”. Por ello, la norma presenta problemas en la identificación del aportante como beneficiario, porque no es claro que todos los obligados desarrollen actividades en el sector que se pretende gravar. Por último, añade que el estudio de constitucionalidad por parte de la Corte puede llevarse a cabo sin la consideración de los sectores específicos que presuntamente serían ajenos a las actividades turísticas. Explica que la norma en general no atiende a los criterios para la imposición de contribuciones parafiscales. Criterios que debieron ser tenidos en cuenta por el legislador, por lo cual se ha viciado la totalidad de la disposición. Además de que, como se dijo, el alcance del beneficio de un determinado sector económico respecto de una actividad particular puede tomarse en dos sentidos para efectos de los pagos parafiscales; que se exija un beneficio y una participación directa de la persona natural o jurídica en la actividad gravada, o bien que se exija un beneficio y una participación indirecta, circunstancial y variable. Y ello, es lo que debe aclarar la Corte Constitucional en el análisis de la disposición acusada a partir del cargo propuesto. Señala por último, que la anterior fue la perspectiva que adoptó la Corte en la sentencia C-776 de 2003, en cual analizó la norma que incluyó en la tarifa del IVA (del 2%) una gran cantidad de bienes y servicios, hasta ese momento no gravados con dicho pago. En aquella ocasión el demandante no especificó cuáles bienes y servicios debían continuar gravados y cuáles no, sino que planteó a la Corte que el legislador no había seguido los lineamientos para establecer dicho gravamen, por cual el nuevo régimen del IVA (del 2%) era vulneratorio del principio de equidad. Y, dejó que el Tribunal Constitucional estableciera el alcance del principio de equidad en relación con las cagas impositivas al consumo de alimentos. Mediante la analogía con el caso descrito, propone a la Corte Constitucional establecer el alcance de la que denomina “la tesis del beneficio”, con lo cual se aclarará si todos los sectores gravados en la norma demandada podían o no ser incluidos como participantes y beneficiarios de las actividades e inversiones del sector turístico. IV. intervenciones 1.- Ministerio de Comercio, Industria y Turismo Mediante escrito allegado al presente proceso, a través de la Secretaría General de la Corte Constitucional, el Ministro de Comercio, Industria y Turismo solicita a esta Corporación que declare exequible la norma acusada. Fundamenta su solicitud en que el artículo 43 de la Ley 300 de 1996 “por medio de la cual se expide la Ley General de Turismo y se dictan otras disposiciones”, contempla la creación del Fondo de Promoción Turística cuyo fin es que el manejo de los recursos provenientes de la contribución parafiscal, se destine únicamente al desarrollo de la política turística, lo cual implica que dichos dineros se deberán invertir en beneficio del gremio o sector gravado. Para el Ministro de Comercio, ello quiere decir que en el ordenamiento jurídico se encuentra garantizada la participación de los sectores gravados con la contribución, en los beneficios que este pago reporta. Por lo que, carecerían por completo de sustento los reparos que la demandante hace a la inclusión de sectores económicos diversos, los cuales tienen una supuesta relación tangencial con las actividades turísticas. Manifiesta que en la exposición de motivos que el legislador presentó para el adelantamiento del trámite del proyecto de la ley que ahora se impugna, hizo explícita la intención de ampliar la base de obligados de la contribución parafiscal para la promoción del turismo. Y realizó los estudios y análisis necesarios para ello, luego la norma lleva aparejada la verificación de que los sectores gravados en efecto participan y se benefician del turismo. En este sentido, el Interviniente cita la mencionada exposición de motivos: “cabe destacar que esta contribución parafiscal existe desde 1996, creada en la Ley General de Turismo. Los contribuyentes actuales {para el momento de los debates del proyecto que culminó con la promulgación de la Ley 1101 de 2006, cuyo artículo 3º se demanda}, son los hoteles, las agencias de viajes y los restaurantes turísticos. Como tal, viene recaudando montos que, como se colige de la mencionada información, han logrado un incremento progresivo, comenzando a partir del año de 1998 con una recaudación de 1.562 millones de pesos, hasta alcanzar para el año de 2005 3.420 millones de pesos, de cuya inversión, no sólo fueron beneficiarios sus contribuyentes, hasta entonces, los hoteles, las agencias de viajes y los restaurantes turísticos; sino que beneficiaron los demás sujetos componentes de la explotación del sector turístico”[1]. De lo anterior concluye que la demandante asume que el sector turístico está conformado únicamente por hoteles, agencias de viajes y restaurantes turísticos, y desconoce que dicho sector “se extiende a todos los sujetos que explotan directa o indirectamente la actividad turística, y por ende, se lucran y participan de los beneficios de los recursos provenientes de la contribución parafiscal a la que se alude”. En dicho sentido, resulta errado afirmar que se vulneran los principios de justicia y equidad a la luz de los cuales los ciudadanos deben contribuir con los gastos e inversiones del Estado (art. 95-9 C.N). De otro lado, ante la verificación de que diversos sectores se benefician del turismo, tampoco se puede alegar la vulneración del artículo 29 del Estatuto Orgánico de Presupuesto, pues no es acertado afirmar que los sectores gravados no tienen conexión con el sector objeto de la contribución. Además de que el estudio del legislador arrojó como resultado que el beneficio no es indirecto. 2.- Instituto colombiano de Derecho Tributario El Instituto colombiano de Derecho Tributario, hizo llegar a este Despacho, por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, escrito de intervención en el que solicita la declaratoria de exequibilidad del artículo demandado. En primer lugar, explica que el argumento central de la demanda es que la base de los contribuyentes de la obligación parafiscal de promoción del turismo, reúne sectores económicos de diversos gremios. Afirma entonces, que sobre dicha variedad ya se ha pronunciado la Corte Constitucional en sentencia C-959 de 2007, en la cual destacó que la importancia y despliegue de la “Industria Turística” han traído como consecuencia que de ésta participen el sector oficial, el mixto y el privado, en las más diversas modalidades de actividades. Propone que la perspectiva que se debe adoptar es aquella que asimile los distintos sectores gravados a partir de una “nota o característica que les sea común, que les de homogeneidad. {Esta característica} en el artículo 3º examinado (…) {fue para} el legislador que los sujetos que enumera son prestadores de servicios que los turistas necesitan utilizar, sin que se excluya que los presten a no-turistas”. Por lo cual resulta claro que el beneficio que reportan estos sectores es directamente proporcional al grado de crecimiento o decrecimiento del turismo. “A mas turismo más beneficio”, es la idea que persigue la ley. Por ello el legislador quiso ampliar el monto proveniente de los parafiscales en este campo y gravó aquellas actividades económicas que incrementan su dinámica cuando el turismo es copioso. Concluye que no hay iniquidad, y que los miembros del grupo de obligados a estas contribuciones, sí se benefician de ellas, por cual los cargos no están llamados a prosperar. 3. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Por medio de escrito allegado a la Secretaría de la Corte Constitucional para ser incorporado al presente expediente, el Ministro de Hacienda y Crédito Público, hace a esta Corporación una solicitud principal y una subsidiaria. La principal aboga por un fallo inhibitorio y la subsidiaria por la declaratoria de exequibilidad del artículo demandado. Para sustentar la solicitud de inhibición, alega el Ministro de Hacienda, que el cargo propuesto por la actora supone que dentro del grupo de obligados dispuesto en la norma se incluyeron algunos sectores que no participan y no se benefician de las actividades del turismo. Por ello debió señalarse, como elemento necesario de la configuración del cargo, cuáles son los mencionados sectores. Con todo, afirma que si la Corte decide emitir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma, no existen razones para declarar su inexequibilidad. Argumenta que el legislador goza de una amplia facultad impositiva. Sobre dicha facultad, cita la jurisprudencia constitucional[2], en la que la Corte declaró la exequibilidad de una norma que derogaba los beneficios tributarios concedidos en la norma derogada, en desarrollo de un programa de fomento turístico, bajo la consideración de que el principio democrático faculta al Congreso de la República para tomar medidas económicas, entre ellas la potestad impositiva, en el marco de límites generales que no impidan el diseño de políticas que prioritariamente se ciñen a “los criterios de oportunidad de las mayorías”. Agrega que el criterio del beneficio, tal y como fue aplicado por el legislador, no sugiere reparos de constitucionalidad, y ello lo verificó la Corte, cuando estudió la constitucionalidad de la inclusión de los “concesionarios de aeropuertos y carreteras”, como obligados al pago parafiscal que ahora se cuestiona. Explica que la consideración sobre quiénes se benefician del incremento del turismo, como elemento para determinar quiénes deben pagar la contribución, sugiere una relación de beneficio que está por encima de definiciones sobre beneficios directos e indirectos. 4.- Asociación de Transporte Aéreo Internacional -IATA En escrito recibido en Secretaría General de esta Corporación dentro del término otorgado para ello, la Asociación de Transporte Aéreo Internacional –IATA, solicita a la Corte declarar la inexequibilidad del artículo demandado. Comienza por explicar que las contribuciones parafiscales tienen como característica definitoria la destinación exclusiva de los recursos recaudados, en beneficio del sector, gremio o grupo que los tributa. En dicho sentido, este objetivo sólo es posible si “los sujetos pasivos conforman un grupo homogéneo”. Y, en relación con el listado en el artículo demandado, se tiene que no es un grupo homogéneo, que pueda identificarse con el sector turístico. Fundamenta la anterior afirmación, en que la misma Ley 300 de 1996 “por medio de la cual se expide la Ley General de Turismo y se dictan otras disposiciones”, en su artículo 12 hace una discriminación de quiénes son prestadores de servicios turísticos, y “al hacer una comparación entre el listado de sujetos pasivos de la contribución parafiscal para la promoción del turismo, incluido en la norma acusada y el listado de los prestadores de servicios turísticos {art.12 L.1101/06} (…) que hacen parte del sector privado del turismo, se puede comprobar que la norma acusada incluye como sujetos pasivos de la contribución a unos sujetos que no son prestadores de servicios turísticos, y por ende, no hacen parte del sector privado del turismo. En otros términos resulta llamativo que mientras el artículo 3º de la Ley 1101 de 2006, la norma acusada, incluye 21 grupos como sujetos pasivos de la contribución, el artículo 12 de la misma ley, solamente contempla 11 de esos 21 (…)”. En efecto, el interviniente considera importante llamar la atención sobre el hecho de que la ley que contiene la disposición acusada, elabora un listado de personas naturales y jurídicas definidas como prestadoras de servicios turísticos, en un artículo (art.12 L.1101/06) diferente al demandado, que no coincide con el grupo que se describe en la norma demandada (art.3º L.1101/06). De ello concluye que le asiste razón a la demandante cuando señala que el artículo acusado incluye algunos sectores que no se relacionan con el sector del turismo, de lo cual se puede derivar que la base de obligados de la contribución parafiscal para la promoción del turismo está mal diseñada. En concreto señala que las actividades que han sido gravadas, pero no son definidas por la misma Ley 1101 de 2006 como prestación de servicios turísticos, son las siguientes: (i) Las empresas dedicadas a la operación de actividades tales como canotaje, balsaje, espeleología, escalada, parapente, canopée, buceo, deportes náuticos en general; (ii) los centros terapéuticos o balnearios que utilizan con fines terapéuticos aguas, minero-medicinales, tratamientos termales u otros medios físicos naturales; (iii) los parques temáticos; (iv) los concesionarios de aeropuertos y carreteras; (v) las empresas de transporte de pasajeros aéreas y terrestres; (vi) los centros de convenciones; (vii) las empresas de seguros de viaje y de asistencia médica en viaje; (viii) las sociedades portuarias orientadas al turismo o puertos turísticos por concepto de la operación de muelles turísticos; (ix) los establecimientos del comercio ubicados en las terminales de transporte de pasajeros terrestre, aéreo y marítimo; (x) los concesionarios de servicios turísticos en parques nacionales que presten servicios diferentes a los señalados en el artículo 3º referido. Lo anterior demuestra que la norma vulnera el carácter excepcional y específico que debe acompañar el establecimiento de las contribuciones parafiscales, y crea necesariamente una situación que no atiende al principio de equidad pues genera la obligación de un pago por concepto de un beneficio que en la práctica no se da. Esto se desprende de la aplicación de la tesis del beneficio indirecto que resulta a todas luces inconveniente, porque trae como consecuencia que cualquier sector de la economía puede ser gravado con cualquier contribución parafiscal, ya que siempre existirá la posibilidad de conectar las distintas actividades económicas de la sociedad. Al amparo de dicho criterio errado, continúa, podría preguntarse cuál sector de la sociedad actual no tiene algún tipo de relación con el turismo, ante lo cual sería obligado responder que ninguna actividad escapa a ello. Lo cual en definitiva, no es el sentido que pretende soportar la imposición de contribuciones parafiscales. Por último, agrega que la norma acusada vulnera igualmente el principio de libertad económica del artículo 333 de la Constitución, en tanto “a sujetos que libremente decidieron vincularse al sector del transporte, {u otro sector distinto al turismo} se le está obligando a contribuir con la contribución parafiscal impuesta a otro sector de la economía al cual no han decidido libremente pertenecer”. 5.- Asociación de Líneas Aéreas Internacionales de Colombia –ALAICO La Asociación de Líneas Aéreas Internacionales de Colombia –ALAICO envía escrito de intervención a por medio de la Secretaria General de la Corte Constitucional en la que solicita la declaratoria de inexequibilidad de la norma acusada. El interviniente se limita a indicar que coadyuva los argumentos expuestos por la demandante, y a recalcar que para el estudio que debe realizar la Corte se deben tener en cuenta los tratados, convenios y acuerdos suscritos por Colombia relativos al transporte aéreo. Esto, como quiera que las obligaciones tributarias de todo tipo se representan en las tarifas de las empresas de transporte aéreo, por lo cual la contribución parafiscal bajo análisis incide en este tema cuya fijación esta regulada nacional e internacionalmente. 6.- Asociación de Transporte Aéreo de Colombia –ATAC En escrito allegado a este Despacho a través de la Secretaría General de esta Corporación, la Asociación de Transporte Aéreo de Colombia –ATAC solicita a la Corte que declare inexequible la norma acusada. Aclara preliminarmente, que no existe cosa juzgada respeto de lo decidido en la sentencia C-959 de 2007, en la cual esta Corte encontró ajustado al principio de igualdad (art. 13 C.N), la inclusión de los “concesionarios de aeropuertos y carreteras” dentro de los obligados al pago parafiscal para la promoción del turismo. Afirma que en dicho pronunciamiento sólo se consideró que no se vulneraba el principio de igualdad pues el sector representado por los concesionarios de aeropuertos y carreteras se beneficiaba en igual medida que los sectores que tradicionalmente se han identificado con la prestación de servicios turísticos. Pero, en el presente caso el cargo se constituye a partir de la verificación de que el legislador excedió su competencia para imponer contribuciones parafiscales, “toda vez que configuró una contribución parafiscal que no responde a la condición excepcional (…) y que excede el requisito de homogeneidad (…)”, propio de este tipo de obligaciones. De otro lado, señala la necesidad de reparar en que “las contribuciones parafiscales no están sujetas a la cláusula general de competencia del legislador en el ámbito tributario”, por lo cual el diseño de las imposiciones parafiscales deben ser el resultado del ejercicio de una facultad excepcional “sujeta a reglas estrictas de control constitucional”. Indica que el grupo base de los obligados a esta contribución carece de homogeneidad, lo cual se demuestra en aplicación de los criterios de la Corte Constitucional en sentencia C-152 de 1997 en la que se declaró inexequible la inclusión del gremio de los “importadores” como obligados de una contribución parafiscal destinada a beneficiar al “subsector” de la producción agropecuaria y pesquera. Justamente, explica, este tipo de inclusiones generan problemas de equidad, tal como en el caso de la regulación demandada que establece los obligados a la contribución parafiscal para la promoción del turismo, y que “no garantiza bajo ninguna circunstancia que sus aportantes tengan la posibilidad de beneficiarse en una proporción razonable e relación con lo que aportan”. Alega que la carencia de un adecuado diseño técnico de la contribución en cuestión, se demuestra en la dificultad de establecer un fin común a todos los obligados, al cual dirigir la inversión de los recursos provenientes de estos pagos parafiscales. Este inconveniente se desprende directamente de la imposibilidad de ubicar a todos los sectores económicos gravados en la norma acusada, dentro del sector del turismo. Asevera que el legislador reunió sectores totalmente diferentes vinculados entre sí por razones comerciales, lo cual deja ver la vulneración de los principios constitucionales con base en los cuales se deben imponer las contribuciones parafiscales (arts 150-12 y 363 C.N). Concluye que el legislador ha confundido el criterio de pertenencia a un gremio, que es el que ilumina y autoriza el cobro de los parafiscales, con el criterio del beneficio, y por ello incluyó en el grupo de aportantes sectores que según el caso podrían o no beneficiarse intermitentemente de las actividades turísticas. 7.- Academia colombiana de Jurisprudencia. La Academia Colombiana de Jurisprudencia, envía, con destino del presente expediente, escrito de intervención que hizo llegar a través del Secretaría General de la Corte, en el cual presenta razones que sustentan la exequibilidad de la norma demandada. Sus argumentos se dirigen a explicar, que los artículos 42 y 43 de la Ley 300 de 1996 “por medio de la cual se expide la Ley General de Turismo y se dictan otras disposiciones”, garantizan quiénes son los beneficiarios de la contribución parafiscal para la promoción del turismo. En este orden, teniendo en cuenta que en las disposiciones referidas se crea el Fondo de Promoción Turística y se obliga al mismo a destinar los recursos provenientes de este pago al sector turístico, no se entiende por qué la demandante considera que la norma acusada implica la vulneración del principio de equidad; como si se pudiera excluir per se algunos de los sectores gravados, y el Fondo de Promoción Turística tuviera la posibilidad de decidir a quién beneficia y a quién no. Añade que el concepto de obligaciones parafiscales dispone que los “partícipes actuales o potenciales del beneficio parafiscal son quienes integran el grupo o sector que ha de sufragar la ´contribución´. Por ello, considera que la demandante pierde de vista que “en la actualidad lo que interesa, realmente, es la dimensión sectorial que pueda establecerse entre quienes pagan y quienes se benefician con la existencia de fondos parafiscales que se nutren con este tipo de recursos”. 8- Intervención de la Facultad de Derecho de la Universidad de Cartagena. Mediante escrito de intervención la Facultad de Derecho de la Universidad de Cartagena, solicita a la Corte Constitucional la declaratoria de inexequibilidad parcial del artículo demandado. Considera que se deben excluir del grupo de obligados al pago de la contribución parafiscal para la promoción del turismo, (i) Las empresas dedicadas a la operación de actividades tales como canotaje, balsaje, espeleología, escalada, parapente, canopée, buceo, deportes náuticos en general; (ii) los centros terapéuticos o balnearios que utilizan con fines terapéuticos aguas, minero-medicinales, tratamientos termales u otros medios físicos naturales; (iii) los parques temáticos; (iv) los concesionarios de aeropuertos y carreteras; (v) las empresas de transporte de pasajeros aéreas y terrestres; (vi) los centros de convenciones; (vii) las empresas de seguros de viaje y de asistencia médica en viaje; (viii) las empresas de transporte terrestre automotor especializado, las empresas operadoras de chivas y otros vehículos automotores que presten servicio de transporte turístico; (ix) los establecimientos del comercio ubicados en las terminales de transporte de pasajeros terrestre, aéreo y marítimo; (x) los concesionarios de servicios turísticos en parques nacionales que presten servicios diferentes a los señalados en el artículo 3º referido. Solicita igualmente la inexequibilidad del parágrafo 2º del artículo demandado, que establece que el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo definirá los criterios para otorgar la calidad de turístico, a los bares y restaurante a que se refiere el numeral 10 del artículo acusado. La anterior solicitud la sustenta en que según la noción de turismo y actividad turística de la Organización Mundial del Turismo (OMT), la llamada industria turística está constituida por el conjunto de actividades que contribuyen al descanso, conocimiento y contacto con otras culturas y al fomento de las expresiones humanas de naturaleza distinta a lo cotidiano. Esto significa que la actividad económica que se dirija a lograr lo anterior, debe denotar una intención en dicho sentido, lo cual no resulta evidente en las actividades referenciadas que considera inconstitucionales. De otro lado explica que resulta inconstitucional estipular que sea el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo el que defina la calidad de turístico de algunos sectores gravados, pues ello debe ser de manejo del legislador como requisito para establecer sobre dicho sector una contribución parafiscal. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN De conformidad con los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución, el Procurador General de la Nación rinde concepto de constitucionalidad número 4641 en el proceso de la referencia. En él solicita a la Corte Constitucional que se inhiba para pronunciarse de fondo sobre la exequibilidad o inexequibilidad del artículo 3º de la Ley 1101 de 2006, en atención a que el cargo propuesto en el escrito de la demanda carece de los requisitos de especificidad y suficiencia. La Vista Fiscal comienza explicando, que si la pretensión de la demandante era fundar el cargo en la falta de homogeneidad del grupo base de contribuyentes de la contribución parafiscal para la promoción del turismo, resultaba ineludible demostrar tal ausencia. Esto es, la única manera de concluir que el grupo en cuestión no es homogéneo, es señalar cuáles de sus miembros no cumplen con la condición, que los otros sí cumplen para poder ser relacionados adecuadamente con el sector turístico y la demanda no cumple con tal condición. Aclara que no es válida la solicitud de la actora, de un pronunciamiento en abstracto por parte del juez constitucional, consistente en determinar si el diseño del conjunto de sectores gravados con la contribución, sigue los lineamientos de la imposición de pagos parafiscales. Este tipo de análisis lo hizo Corte, explica, en la sentencia C-776 de 2003 a propósito del estudio de la norma que gravó con el IVA del 2% algunos bienes y servicios que antes no lo estaban. Aunque, en opinión del Ministerio Público, la analogía que hace la demandante, para que se siga en el presente caso el mismo análisis no es posible. Esto, porque el contexto de la sentencia C-776 de 2003 en mención, hacía referencia “a la especial protección que amerita el sector de la producción de alimentos. Si bien en ambos casos se trata de la regulación de unos sectores para los efectos tributarios, la gran diferencia estriba: (i) en la naturaleza de las actividades aportantes; (ii) en la naturaleza jurídica de los tributos, pues, mientras en caso juzgado {la sentencia C-776 de 2003} en el sub judice nos encontramos frente una contribución parafiscal; y (iii) la finalidad del tributo es sustancialmente diferente.” Por ello, la demanda tampoco presenta razones suficientes para que el estudio de constitucionalidad se haga en ausencia del señalamiento expreso de los sectores que la actora considera que no deben incluirse como obligados de la contribución parafiscal acusada. Además, concluye, si la actora pretende sustentar la falta de relación de algunas de las actividades gravadas con las actividades turísticas, bajo el argumento de que la inclusión de éstas hace razonable cuestionarse la no inclusión de otras igualmente lejanas al turismo, entonces pretende plantear un cargo de omisión legislativa relativa, para lo cual tampoco ofrece razones suficientes. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS Competencia 1.- La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4º de la Carta. El asunto bajo revisión y problema jurídico 2.- La demandante solicita a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad del artículo 3° de la Ley 1101 de 2006. Este artículo establece un listado de personas jurídicas y naturales que deben aportar la contribución parafiscal para la promoción del turismo. Según la actora el listado en mención grava actividades que no guardan relación entre sí ni con la actividad del turismo de manera directa, por lo cual no se constituye un grupo homogéneo. Por ello, considera que se vulnera el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996), que define la contribución parafiscal como aquéllos gravámenes que afectan a un determinado y único grupo social y económico, y que se utilizan para el beneficio del propio sector. En su parecer, la norma acusada no atiende a dicha definición porque grava con la contribución parafiscal tanto actividades ajenas a las turísticas como actividades claramente relacionadas con este sector. Por lo cual, tampoco se cumple con la finalidad de que el aportante se beneficie de la destinación de la contribución. Afirma que con lo anterior, se configura la vulneración del principio de justicia y equidad en las contribuciones de los ciudadanos a favor del estado (art. 95-9 C.N), por cuanto se estaría imponiendo la contribución en mención a empresas y personal que no se beneficiarían de ella, por estar por fuera de las actividades turísticas; por lo cual, se vulnera también el principio de equidad del sistema tributario (art. 363 C.N). Y, la desatención de lo dispuesto en el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, implica igualmente el incumplimiento de la obligación de tomar como base para el establecimiento de contribuciones parafiscales, las normas legales (art 150-12 C.N), en este caso, el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto. Para sustentar el cargo, agrega los siguientes argumentos: A) El artículo 29 del Estatuto Orgánico, puede ser utilizado como parámetro de control de constitucionalidad, teniendo en cuenta que es una disposición de la ley orgánica de presupuesto. B) Dependiendo del concepto de beneficio que se adopte, se podría afirmar en el caso de la norma demandada que los contribuyentes son los mismos beneficiarios, o que no lo son, es decir no es una contribución típica ni atípica[3]. La razón de ello es, tanto la dificultad para encontrar un criterio que presente a los sectores gravados como homogéneos en sus actividades y en relación con el turismo, como la facilidad de relacionarlos en dicho sentido, bajo la afirmación general de que todos podrían tener una relación eventual circunstancial, indirecta y variable con la actividad turística. C) La anterior característica no describe y contradice el sentido que la Constitución y la jurisprudencia constitucional han dado a las contribuciones parafiscales, cual es su singularidad (sólo grava un sector o gremio económico y social), su destinación especifica (una en beneficio de exclusivo del sector o gremio que los tributa) y su excepcionalidad (no tiene carácter general como los impuestos en virtud de las dos características anteriores). D) La norma presenta problemas en la identificación del aportante como beneficiario, porque no es claro que todos los obligados desarrollen actividades en el sector que se pretende gravar. Estos problemas generan la vulneración del principio de equidad, en tanto algunos de los obligados al pago, no se beneficiarían de las inversiones de los recaudos, pues su objeto económico y social no es el turismo. Lo que a su vez rompe con la larga tradición colombiana en materia de diseño de contribuciones parafiscales, en la cual se habían previsto únicamente el establecimiento de contribuciones parafiscales a cuyo pago estaba obligado sólo un sector económico respecto del cual era clara su identidad económica[4]. E) El estudio de constitucionalidad por parte de la Corte puede llevarse a cabo sin la consideración de los sectores específicos que presuntamente serían ajenos a las actividades turísticas, por cuanto la norma en general no atiende los criterios para la imposición de contribuciones parafiscales. Ahora bien, si en la conformación del grupo en general, la alternativa del legislador fue exigir un beneficio y una participación directa de la persona natural o jurídica en la actividad gravada, o un beneficio y una participación indirecta, circunstancial y variable; esto es lo que configura el objeto de estudio de la Corte Constitucional en el análisis de la disposición acusada a partir del cargo propuesto[5]. 3.- Por su lado los intervinientes señalaron, algunos razones para sustentar la exequibilidad de la norma y otros para justificar su inexequibilidad. También, se solicitó por parte de alguno de ellos, fallo inhibitorio. Quienes presentaron argumentos a favor de la exequibilidad de la norma, afirmaron lo siguiente: A) En los artículos 42 y 43 de la Ley 300 de 1996 “por medio de la cual se expide la Ley General de Turismo y se dictan otras disposiciones”, se garantiza quiénes son los beneficiarios de la contribución parafiscal para la promoción del turismo, en tanto en ellos se contempla la creación del Fondo de Promoción Turística cuyo fin es que el manejo de los recursos provenientes de la contribución parafiscal, se destine únicamente al desarrollo de la política turística; lo cual implica que dichos dineros se deberán invertir en beneficio del gremio o sector gravado. Por ello, consideran que aceptar la vulneración del principio de equidad, implicaría aceptar que el Fondo de Promoción Turística tuviera la posibilidad de discriminar al interior del grupo de gravados, a quién beneficia y a quién no.[6] B) La intención del legislador fue justamente, ampliar la base de obligados de la contribución parafiscal para la promoción del turismo. Tal como quedó plasmado en la exposición de motivos, con dicho fin realizó los estudios y análisis necesarios, luego la norma lleva aparejada la verificación de que los sectores gravados en efecto participan y se benefician del turismo.[7] C) El punto de partida de la demandante, para concluir que el conjunto de obligados en la norma acusada no es homogéneo está errado, pues supone que el sector turístico está conformado únicamente por hoteles, agencias de viajes y restaurantes turísticos, y desconoce que dicho sector “se extiende a todos los sujetos que explotan directa o indirectamente la actividad turística, y por ende, se lucran y participan de los beneficios de los recursos provenientes de la contribución parafiscal a la que se alude”. Por ello, se debe adoptar la perspectiva del legislador, según la cual son prestadores de servicios a los turistas aquellos sectores cuyo beneficio es directamente proporcional al grado de crecimiento o decrecimiento del turismo.[8] D) El legislador goza de una amplia facultad impositiva, según la jurisprudencia constitucional[9], en consideración a que el principio democrático lo faculta para tomar medidas económicas, entre ellas contribuciones de todo tipo.[10] Aquellos intervinientes que solicitaron la declaratoria de inexequibiliad del artículo acusado, argumentaron lo siguiente: A) Argumento de la falta de homogeneidad. Como quiera que la característica definitoria de las contribuciones parafiscales es la destinación exclusiva de los recursos recaudados, en beneficio del sector, gremio o grupo que los tributa, se requiere que el grupo de gravados sea homogéneo. El grupo del artículo demandado no lo es, y ello se demuestra al comparar el listado de sujetos pasivos de la contribución parafiscal para la promoción del turismo, incluido en la norma acusada (art.3º L.1101/06) y el listado de los prestadores de servicios turísticos definido en el artículo 12 de la misma Ley (L.1101/06). Mientras el artículo 3º de la Ley 1101 de 2006 acusado, incluye 21 grupos como sujetos pasivos de la contribución, el artículo 12 de la misma ley, solamente contempla 11 de esos 21. Esto quiere decir que el artículo demandado incluye algunos sectores que no se relacionan con el sector del turismo, de lo cual se puede derivar: (i) La contribución parafiscal para la promoción del turismo, establece una obligación por concepto de un beneficio que en la práctica no se da, es decir está mal diseñada. (ii)Genera problemas de iniquidad porque establece cargas a sectores que no se van a beneficiar de los recursos por dicho concepto[11]. Se gravan muchos y se benefician pocos.[12] (iii) Los sectores agrupados en la norma demandada son tan diversos que resulta muy difícil establecer un fin común real a todos ellos, al cual dirigir la inversión de los recursos provenientes de estos pagos parafiscales, pues no se les puede ubicar a todos dentro del sector del turismo. (iv) El legislador reunió sectores totalmente diferentes vinculados entre sí por razones comerciales, lo cual deja ver la inaplicación de los principios de singularidad y especificidad con base en los cuales se deben imponer las contribuciones parafiscales (arts 150-12 y 363 C.N). (v) El legislador ha confundido el criterio de pertenencia a un gremio, que es el que ilumina y autoriza el cobro de los parafiscales, con el criterio del beneficio, y por ello incluyó en el grupo de aportantes sectores que según el caso podrían o no beneficiarse intermitentemente de las actividades turísticas. (vi) Esto se desprende, de la aplicación de la tesis del beneficio indirecto que resulta a todas luces inconveniente, porque trae como consecuencia que cualquier sector de la economía puede ser gravado con cualquier contribución parafiscal, ya que siempre existirá la posibilidad de conectar las distintas actividades económicas de la sociedad.[13] B) Las contribuciones parafiscales no están sujetas a la cláusula general de competencia del legislador en el ámbito tributario, sino que por su carácter excepcional (art. 150-12 C.N) están sujetas a reglas estrictas de control constitucional. Luego se debe aplicar de manera restringida la regla general de la amplia potestad reguladora del Congreso en materia de contribuciones.[14] C) La norma acusada obliga a sectores que decidieron libremente no pertenecer al sector turismo, a pagar la contribución parafiscal del último; con lo que se vulnera el principio de libertad económica (art. 333 C.N).[15] D) La Facultad de Derecho de la Universidad de Cartagena propone a la Corte excluir 10 de los sectores gravados en el artículo demandado[16], tras considerar que son sectores que no denotan la intención de pertenecer a la industria turística, en tanto no se constituyen como unidades económicas que busquen el desarrollo de actividades que contribuyen al descanso, conocimiento y contacto con otras culturas y al fomento de las expresiones humanas de naturaleza distinta a lo cotidiano. Agrega que resulta igualmente inconstitucional el parágrafo 2º de la norma impugnada ya que estipula en cabeza del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo la definición de la calidad de turístico de algunos sectores gravados, lo cual debe ser de manejo del legislador como requisito para establecer sobre dicho sector una contribución parafiscal. De otra parte el Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó igualmente, que en el presente caso no procede un estudio de fondo pues encuentra configurada la ineptitud sustantiva de la demanda. Indica que el cargo propuesto por la actora supone que dentro del grupo de obligados dispuesto en la norma se incluyeron algunos sectores que no participan y no se benefician de las actividades del turismo, por lo que debió señalarse, como elemento necesario de la configuración del cargo, cuáles son los mencionados sectores. 4.- Por su lado el Procurador General de la Nación solicitó también a la Corte que se inhiba para hacer un pronunciamiento de fondo. Encontró que la demanda adolecía de falta de especificidad y suficiencia en la argumentación. Explicó que para el análisis del cargo consistente en la falta de homogeneidad del grupo base de contribuyentes de la contribución parafiscal para la promoción del turismo, resultaba ineludible demostrar tal ausencia, mediante el señalamiento de cuáles de sus miembros no están relacionados con el sector turístico. Agregó que la propuesta del análisis en abstracto, para que sea la Corte Constitucional la que determine si el diseño del conjunto de sectores gravados con la contribución, sigue los lineamientos de la imposición de pagos parafiscales, no resulta viable pues la demanda tampoco presenta razones suficientes para que el estudio de constitucionalidad se haga en ausencia del señalamiento expreso de los sectores que la actora considera que no deben incluirse como obligados de la contribución parafiscal acusada. Problema Jurídico 5.- De conformidad con lo anterior, y pese a la importante cantidad de a...