Sentencia C-227 de 2002

C-227-02 PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA Sentencia C-227/02 CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION PRESIDENCIAL-Revisión de las propuestas/COSA JUZGADA EN OBJECION PRESIDENCIAL-Inexistencia en relación con cargos formulados PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Funciones que comprende El principio de legalidad, como requisito para la creación de un tributo, comprende distintas funciones: (i) no es solamente fruto de la exigencia de representación popular, sino que, además, (ii) corresponde a la necesidad de garantizar un reducto mínimo de seguridad a los ciudadanos frente a sus obligaciones, y (iii) representa la importancia de un diseño coherente en la política fiscal de un Estado. PODER-Participación del contribuyente PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Características PRINCIPIO NO HAY TRIBUTO SIN REPRESENTACION NULLUM TRIBUTUM SINE LEGE PRINCIPIO NO HAY TRIBUTO SIN REPRESENTACION EN EL DERECHO COMPARADO PRINCIPIO DE PREDETERMINACION DEL TRIBUTO PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Competencia de entes territoriales bajo criterio de unidad económica PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Precisión de alcance PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Asambleas y concejos pueden acudir en forma concurrente en determinación/PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Representación popular nacional acompañada en algunos casos de representación local TRIBUTO-Caracterización de predeterminación o certeza/PRINCIPIO DE PREDETERMINACION DEL TRIBUTO Y PRINCIPIO DE REPRESENTACION POPULAR DEL TRIBUTO-Objetivo democrático esencial Sobre la predeterminación o certeza existe una doble caracterización: de un lado, el principio es rígido porque exige a los cuerpos colegiados la determinación de los elementos del tributo, sin que esa facultad pueda atribuirse a una entidad administrativa; pero, de otra parte, los postulados de descentralización y autonomía lo hacen flexible, pues no solamente la ley, sino también las ordenanzas y los acuerdos son los encargados de fijar dichos elementos. Entonces, “la predeterminación de los tributos y el principio de representación popular en esta materia tienen un objetivo democrático esencial, ya que fortalecen la seguridad jurídica y evitan los abusos impositivos de los gobernantes, puesto que el acto jurídico que impone la contribución debe establecer previamente, y con base en una discusión democrática, sus elementos esenciales para ser válido”. POTESTAD IMPOSITIVA DEL ESTADO PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Alcance PRINCIPIO NO HAY TRIBUTO SIN REPRESENTACION-Participación de autoridades del orden territorial El principio político según el cual no hay tributo sin representación también está garantizado constitucionalmente cuando hay participación de autoridades del orden territorial pues las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales son igualmente corporaciones públicas de elección popular, cuyas decisiones están dirigidas a ser cumplidas por los habitantes de las respectivas entidades territoriales. Sin embargo, “estas corporaciones electivas realizan esa representatividad con apoyo en el principio de la legalidad del tributo, plasmando sus mandamientos bajo la guía del principio de la certeza tributaria en tanto el artículo 338 prescribe que la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos”. TRIBUTO EN ENTIDADES TERRITORIALES-Unidad económica y coordinación/TRIBUTO EN ENTIDADES TERRITORIALES-Autonomía aunque no gozan de soberanía fiscal Sobre la unidad económica y coordinación, la Corte observa que si bien las entidades no gozan de soberanía fiscal, pues su actividad está sujeta a la regulación legal, en todo caso son autónomas “tanto para la decisión sobre el establecimiento o supresión de un impuesto de carácter local, autorizados en forma genérica por la ley, como para la libre administración de todos los tributos que hagan parte de sus propios recursos. En este último aspecto, es necesario diferenciar las leyes sobre tributos nacionales y las que recaen sobre tributos territoriales. TRIBUTO NACIONAL-Señalamiento legislativo de componentes/TRIBUTO TERRITORIAL-Hipótesis de autorización legislativa de creación/TRIBUTO NACIONAL Y TRIBUTO TERRITORIAL-Distinción Esta Corporación ha señalado que cuando el legislador establece tributos de carácter nacional tiene la obligación de señalar todos sus componentes, de manera clara e inequívoca. Empero, no sucede lo propio respecto de los impuestos de carácter territorial donde, aunque siempre deberá mediar la intervención del legislador, éste puede autorizar su creación bajo una de dos hipótesis: en primer lugar, puede ocurrir que la propia ley agote los elementos del tributo, caso en el cual las entidades territoriales tendrán la suficiente autonomía para decidir si adoptan o no el impuesto y, en segundo lugar, puede tratarse simplemente de una ley de autorizaciones, donde serán las correspondientes corporaciones de representación popular, en el ámbito territorial, las encargadas de desarrollar el tributo autorizado por la ley. TRIBUTO EN ENTIDADES TERRITORIALES-Inexistencia de facultad exclusiva y excluyente del Congreso para establecer los elementos/TRIBUTO EN ENTIDADES TERRITORIALES-Competencia de asambleas y concejos para determinar elementos no fijados expresamente en ley de autorizaciones/TRIBUTO DE ENTIDADES TERRITORIALES-Competencia de asambleas y concejos para establecer condiciones específicas de operancia En la jurisprudencia de esta Corporación se ha señalado que la Constitución Política no le otorga al Congreso de la República la facultad exclusiva y excluyente para establecer los elementos de todo tributo del orden departamental, distrital o municipal, pues en aplicación del contenido del artículo 338 Superior, en concordancia con el principio de autonomía de las entidades territoriales y con las funciones asignadas a las autoridades territoriales, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales disponen de competencia tanto para determinar los elementos del tributo no fijados expresamente en la ley de autorización como para establecer las condiciones específicas en que operará el respectivo tributo en cada departamento, distrito o municipio. TRIBUTO EN ENTIDADES TERRITORIALES-Competencias del Congreso y asambleas y concejos Corresponderá al Congreso de la República la creación de los tributos del orden territorial y el señalamiento de los aspectos básicos de cada uno de ellos, los cuales serán apreciados en cada caso concreto en atención a la especificidad del impuesto, tasa o contribución de que se trate. Por su parte, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales establecerán los demás componentes del tributo, dentro de los parámetros generales o restringidos que fije la correspondiente ley de autorización. TRIBUTO TERRITORIAL-Características PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-No significa exclusividad del Congreso en determinación de todos y cada uno de los elementos/TRIBUTO EN ENTIDADES TERRITORIALES-Participación de corporaciones públicas territoriales en determinación de elementos/TRIBUTO EN ENTIDADES TERRITORIALES-Intervención del Congreso no es exclusiva Opera el principio de legalidad en materia tributaria. Pero este principio no significa que corresponda con exclusividad al Congreso de la República la determinación de todos y cada uno de los elementos constitucionales del tributo y señalados en el artículo 338 de la Carta Política, pues en aras del principio según el cual no hay contribución sin representación también las corporaciones públicas del orden territorial están facultadas por la Constitución para participar en la determinación de los elementos de los tributos de orden departamental, distrital o municipal. Luego, la intervención del Congreso de la República no es exclusiva cuando se trata de la determinación de los tributos territoriales. Sólo así, pude darse aplicación a los principios de la autonomía de las entidades territoriales, al derecho que les permite “establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones” y a la competencia de las corporaciones públicas del orden territorial para “Decretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales” o “votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales”. ESTAMPILLA PROHOSPITALES UNIVERSITARIOS PUBLICOS EN ENTIDADES TERRITORIALES-Referencia a elementos TRIBUTO DEPARTAMENTAL-Autorización a asambleas para precisar algunos de los elementos ESTAMPILLA PROHOSPITALES UNIVERSITARIOS-Autorización a asamblea para ordenar emisión TRIBUTO DEPARTAMENTAL-Sujeto activo TRIBUTO DEPARTAMENTAL-Señalamiento legal de destino de recaudos TRIBUTO DEPARTAMENTAL-Inconstitucionalidad de destinación exclusiva del recaudo ESTAMPILLA PROHOSPITALES UNIVERSITARIOS EN ENTIDADES TERRITORIALES-Afectación indebida de capacidad de decisión por destinación exclusiva del recaudo TRIBUTO DEPARTAMENTAL-Afectación indebida de capacidad de decisión Referencia: expediente D-3699 Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 645 de 2001 “Por medio de la cual se autoriza la emisión de una estampilla Pro-Hospitales Universitarios” Actor: Ariel de Jesús Cuspoca Ortiz Magistrado Ponente: Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO Bogotá, D.C., dos (2) de abril de dos mil dos (2002). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Ariel de Jesús Cuspoca Ortiz demandó la totalidad de la Ley 645 de 2001 “Por medio de la cual se autoriza la emisión de una estampilla Pro-Hospitales Universitarios”. El estudio del expediente correspondió en reparto al Magistrado Eduardo Montealegre Lynett pero, al ser cambiado su proyecto de sentencia en la Sala Plena, correspondió al Magistrado Jaime Córdoba Triviño hacer las modificaciones del caso al texto definitivo de la sentencia. Con tal propósito se conserva, en esencia, la primera parte del acápite “Consideraciones y Fundamentos” en la medida en que las diferencias de criterio no se presentan frente al carácter vinculante del principio de legalidad del tributo sino en la dimensión y configuración que adquiere constitucionalmente este principio en el orden territorial. Cumplidos así los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte procede a decidir acerca de la demanda de la referencia. II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe la Ley demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 44334, del veinte (20) de febrero de 2001. “LEY 645 DE 2001 (febrero 19) por medio de la cual se autoriza la emisión de una estampilla Pro-Hospitales Universitarios El Congreso de Colombia DECRETA: Artículo 1°. Autorízase a las Asambleas Departamentales en cuyo territorio funcionen Hospitales Universitarios para que ordenen la emisión de la estampilla Pro-Hospitales Universitarios Públicos. Artículo 2°. El producido de la estampilla a que se refiere el artículo anterior, se destinará principalmente para: a) Inversión y mantenimiento de planta física; b) Dotación, compra y mantenimiento de equipo requeridos y necesarios para desarrollar y cumplir adecuadamente con las funciones propias de las Instituciones; c) Compra y mantenimiento de equipos para poner en funcionamiento áreas de laboratorio, científicas, tecnológicas y otras que requieran para su cabal funcionamiento; d) Inversión en personal especializado. Artículo 3°. Autorízase a las Asambleas Departamentales en cuyo territorio funcionen Hospitales Universitarios Públicos para que determinen las características, tarifas y todos los demás asuntos referentes al uso obligatorio de la estampilla en las actividades y operaciones que se deban realizar en los departamentos y municipios de los mismos. Artículo 4°. Las providencias que expidan las asambleas departamentales en cuyo territorio funcionen Hospitales Universitarios Públicos en desarrollo de la presente ley, serán llevadas a conocimiento del Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Artículo 5°. Las obligaciones de adherir y anular las estampillas a que se refiere esta ley quedan a cargo de los funcionarios departamentales y municipales que intervengan en los actos. Artículo 6°. El recaudo de esta estampilla se destinará exclusivamente para lo establecido en el artículo 2° de la presente ley y la tarifa con que se graven los distintos actos, no podrán exceder del dos por ciento (2%) del valor de los hechos a gravar. Artículo 7°. Los recaudos por la venta de las estampillas estarán a cargo de las Secretarías de Hacienda Departamentales y las Tesorerías Municipales de acuerdo a las ordenanzas que los reglamenten y su control estará a cargo de las respectivas, Contralorías Departamentales. Artículo 8°. La emisión de las estampillas cuya creación se autoriza por medio de la presente ley, será hasta por la suma de seis mil millones de pesos moneda corriente ($6.000.000.000.00) anuales por departamento y hasta por diez por ciento (10%) del valor del presupuesto del respectivo departamento en concordancia con el artículo 172 del Decreto 1222 de 1986. Artículo 9°. La presente ley rige a partir de su promulgación.” III. LA DEMANDA Para el actor, las normas acusadas vulneran los artículos 287, 313, 338 y 356 de la Constitución. En su sentir, la ley señala como sujeto activo del impuesto a los Hospitales Universitarios, pero olvida que dichas entidades no tienen existencia jurídica, pues las instituciones prestadoras de servicios de salud son entidades de Primer, Segundo y Tercer Nivel, mas no “Hospitales Universitarios”. En estas condiciones, concluye que la ley no puede destinar como sujeto activo de un impuesto a una entidad inexistente o vagamente definida, so pena de vulnerar el artículo 338 de la Carta. En segundo lugar, a su juicio, las normas acusadas desconocen el artículo 356 de la Constitución, por cuanto con ellas se pretende financiar o asignar recursos a unos organismos del Estado que deben funcionar y prestar sus servicios con los fondos asignados por la Nación. Explica entonces que si los recursos transferidos por la Nación son insuficientes, la ley es inconstitucional porque no puede asignar responsabilidades sin la previa y suficiente asignación de recursos fiscales; que si los fondos son mal administrados, la solución no está en la creación de un nuevo impuesto sino en las gestiones de control y vigilancia; y finalmente, advierte que si los recursos son suficientes, entonces no se necesita el impuesto. De otro lado, considera que sobre la base de la descentralización y la libertad de las entidades territoriales no se puede llegar al extremo, según el cual, la única limitación en materia de estampillas consiste en la voluntad política para decidir si el Congreso autoriza o no su creación, porque con ello se olvida que algunas obras y servicios cuentan con fuentes propias de financiación: “Dentro de poco no será extraño ver y tener que pagar impuestos pro-jubilados, pro-nóminas, pro-vías, pro-semáforos, etc.”. Por último, el demandante explica que el artículo 3º de la ley autoriza a las Asambleas Departamentales donde funcionen hospitales universitarios públicos, para determinar las características, tarifas y demás asuntos relacionados con el uso de la estampilla. Sin embargo, explica que la Ley 60 de 1993 (art.4), atribuyó a los Distritos la competencia para la prestación de servicios de salud del tercer nivel de atención, y que si la Corte aceptara que los Hospitales Universitarios y el Tercer Nivel son equivalentes, un acto propio de los Concejos Distritales sería asignado a las Asambleas Departamentales, con obvio desconocimiento de la autonomía territorial. Con estos mismos argumentos considera que se viola el artículo 313-4 de la Carta respecto de los Concejos Municipales. IV. INTERVENCIONES El Instituto Colombiano de Derecho Tributario interviene en el proceso por intermedio de su presidente, Mauricio Alfredo Plazas Vega, para solicitar a la Corte que declare inexequible la Ley 645 de 2001. Cuestiona la técnica utilizada en la demanda pues, en su sentir, hay argumentos que no están relacionados con la totalidad de la ley sino simplemente con algunos artículos. Explica entonces que el contenido de la ley tiene cuatro clases de regulaciones, a saber: (i) aquellas sobre la autorización a los Departamentos para la emisión de la estampilla, a que se refieren los artículos 1, 3 y 6; (ii) las que reglamentan la destinación de los fondos, esto es, los artículos 2 y 6; (iii) las normas relacionadas con asuntos procedimentales, previstas en los artículos 5 y 7, y (iv) las que establecen elementos de carácter general (artículos 4 y 9). Respecto del análisis de fondo, explica que la potestad tributaria radica exclusivamente en el Congreso, en virtud de los principios de unidad nacional, soberanía popular y planeación económica. Y que para el caso de las entidades territoriales dicha potestad está sujeta a la autorización de la ley, siempre y cuando ella describa el tributo, así sea de manera general, pero comprenda cada uno de sus elementos. El Instituto señala su preocupación por la expedición de leyes que autorizan la creación de estampillas, pues considera que su uso indiscriminado podría llegar a gravar por esta vía toda la economía, tanto en la fase de producción como en el proceso de demanda, afectando así los principios de equidad, justicia y proporcionalidad del sistema tributario. Considera que Ley 663 de 2001 autoriza a la Asamblea del Atlántico para emitir otra estampilla, pero que en ella se corrige el defecto de la Ley 645, por cuanto allí hace referencia a los “hospitales de primer y segundo nivel de atención”. Por tal motivo, concluye que la ley demandada no tiene vigencia en el departamento del Atlántico. Prosigue con el análisis de los elementos del tributo frente a la autonomía de las entidades territoriales y su determinación para el caso de la ley demandada. En este orden de ideas, estima que cuando la ley hace referencia a los Hospitales Universitarios, debe interpretarse para advertir que ellos son, a lo sumo, dependencias liquidadoras pero que no tienen potestad tributaria, ni se constituyen en sujetos activos del tributo (titularidad reservada a la Nación, los departamentos, las regiones, los territorios indígenas, los municipios y los distritos). Sin embargo, advierte que además del sujeto activo, hay dos elementos que definen cada tributo y cuya variación implica la creación de una nueva entidad impositiva. “Se trata aquí de una regla de comportamiento, que por serlo obedece al principio de identidad, y que debe juzgarse como tal: cuando una ley señala el sujeto activo, el sujeto pasivo y el hecho gravable, está definiendo un tributo; a tal grado que el cambio de cualquiera de esos elementos significa el establecimiento de un nuevo tributo”. En este orden de ideas, afirma que la Ley 645 de 2001 rompe los principios de unidad y planeación consagrados, pues simplemente hace referencia a las “actividades y operaciones que se deban realizar”, expresiones vagas e indeterminadas que no definen ni el sujeto pasivo ni el hecho gravable, ni la forma de determinar la base. De lo anterior, y ante la ausencia de parámetros claros, el interviniente concluye que los Departamentos podrían crear una contribución, una tasa o un impuesto, o cobrar la estampilla por cualquier actividad y en condiciones desiguales entre los sujetos pasivos, todo lo cual demuestra la inconstitucionalidad de la ley. Por otra parte, frente a los principios de unidad y planeación, considera que también resultan afectados, ya que si el Estado tiene la dirección de la economía mediante los planes de desarrollo, donde participan las entidades territoriales, no resulta razonable autorizar tributos que no se enmarquen dentro de dicha órbita. Por último, a juicio del interviniente, la ley no tiene competencia para reglamentar el ejercicio de las funciones que la propia Carta adscribe a las entidades territoriales y que se financian con recursos endógenos. De esta manera, concluye que los artículos 1º, 2º y 6º de la ley deben ser declarados inexequibles. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación Edgardo Maya Villazón, mediante concepto No. 2698, solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la Ley 645 de 2001. Destaca la vocación impositiva de la estampilla, constituida en este caso por los siguientes elementos: (i) el sujeto activo son los Hospitales Universitarios; (ii) los sujetos pasivos y (iii) los hechos generadores son señalados de manera general en la ley, pues autoriza a las asambleas departamentales a determinar los asuntos sobre el uso obligatorio y las actividades y operaciones gravables; (iv) la tarifa deberá ser fijada por las asambleas, sin que en todo caso pueda exceder del 2% del valor de los hechos generadores. En sentir del Ministerio Público, las asambleas departamentales deberán decretar y reglamentar el tributo, lo cual armoniza plenamente con la Constitución, pues se enmarca dentro de la competencia compartida entre el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales, en donde les corresponde a éstos definir y particularizar el sujeto activo que la ley denominó “Hospitales Universitarios”, entendiendo que los destinatarios serán las empresas sociales del Estado que determinen las ordenanzas. De otra parte, el Procurador cuestiona la afirmación del peticionario cuando señala que la única fuente de financiación de la salud es el situado fiscal y afirma que la Constitución simplemente estableció una garantía institucional mínima a favor de las entidades territoriales para que la descentralización de servicios como la salud y la educación estuviera precedida de la asignación de recursos. En cuanto tiene que ver con los concejos distritales, la Vista Fiscal considera que si bien es cierto el artículo 3º de la ley no los incluyó expresamente, ello no significa su exclusión para determinar las características del tributo si los hospitales universitarios funcionan o llegan a hacerlo dentro de la jurisdicción del correspondiente distrito. Explica entonces la regla general según la cual el régimen de los distritos es el de los municipios, a tal punto que sus habitantes tienen representación en las asambleas (Cartagena, Barranquilla y Santa Marta). Sin embargo, para el caso de Bogotá como Distrito Capital, advierte que la Asamblea Departamental de Cundinamarca no tiene competencia sobre aquel, ni los ciudadanos inscritos allí participan en su elección. Así, invocando los artículos 322, 323 y 327 de la Carta, estima que el manejo tributario de Bogotá requiere de normas especiales, y concluye que la facultad de autorizar dicha estampilla no puede hacérsele extensiva. Por todo lo anterior, el Procurador solicita a la Corte que declare la exequibilidad de la Ley 645 de 2001. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS Competencia 1. Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de la norma acusada, ya que se trata de una demanda ciudadana en contra de una ley de la República. Cuestión previa: Inexistencia de cosa juzgada 2. La Ley 645 de 2001 fue tramitada como proyecto No. 120/98 Cámara- 09/99 Senado. Una vez aprobado, el Gobierno lo objetó por razones de inconstitucionalidad, pero como el Congreso insistió en su sanción, fue remitido a la Corte para que se pronunciara sobre su constitucionalidad conforme a lo previsto en el artículo 167 de la Carta. Mediante sentencia C-922 de 2000, la Corte declaró infundadas las objeciones por desconocimiento de los artículos 157 y 161 de la Constitución, pero fundada una por violación del artículo 355 Superior, y otra por vulneración de los artículos 267 y 272 ibídem (artículo 7º parcial). Respecto de la primera, la Corte consideró que los beneficios del tributo no podían extenderse a los hospitales universitarios privados; y con relación a la segunda señaló que el traslado de los recaudos a los beneficiarios no era una función propia de las contralorías departamentales. En consecuencia, declaró la inexequibilidad del proyecto, pero dando aplicación al artículo 167 de la Carta lo remitió al Congreso para que lo rehiciera según los planteamientos de la Corte. Una vez reformado y aprobado en el Congreso, el proyecto regresó nuevamente a la Corte para que se pronunciara definitivamente sobre su constitucionalidad y, en sentencia C-1706 de 2000, la Corte lo declaró exequible, al encontrar subsanados los vicios por los cuales fue objetado. 3. Teniendo en cuenta que no opera la revisión oficiosa de los proyectos de ley, sino únicamente sobre las objeciones propuestas,[1] y que en aquella oportunidad el análisis versó sobre los artículos 157, 161, 267, 272 y 355 de la Constitución (específicamente en torno a la prohibición de auxilios en favor de los hospitales privados y de las funciones de las contralorías departamentales), la Corte considera que no existe cosa juzgada en relación con los cargos formulados en esta demanda (por violación de los artículos 287, 313, 338 y 356 de la Constitución) y que por tal motivo es necesario el análisis material de la Ley 645 de 2001. El asunto materia de examen 4. A juicio del actor la ley es indeterminada al momento de señalar el sujeto activo del tributo, pues se refiere a los Hospitales Universitarios, entidades que no tienen existencia jurídica. Así mismo, considera que no puede el Congreso autorizar la creación de una estampilla para suplir las deficiencias de recursos en la atención de servicios a cargo de la Nación, ni puede llegarse al extremo de permitir la creación de un impuesto con la simple voluntad política del Congreso. De otro lado, estima que en el evento de aceptar que cuando la ley habla de Hospitales Universitarios se refiere a instituciones de tercer nivel, las asambleas departamentales estarían invadiendo la órbita autonómica de los concejos distritales, según lo previsto en la Ley 60 de 1993. Por su parte, el interviniente estima que la Ley 645 de 2001 debe ser declarada inexequible, aún cuando no comparte los planteamientos del actor. En su sentir, los Hospitales Universitarios no son los sujetos pasivos del tributo sino, a lo sumo, las dependencias liquidadoras, pues la titularidad está en cabeza de las entidades territoriales. Sin embargo, advierte que como la ley no define ni el sujeto pasivo, ni el hecho gravable, ni la forma de determinar la base, afecta los principios de unidad y planeación tributaria y con ello la identidad del tributo, todo lo cual conlleva su inconstitucionalidad. Así mismo, señala que al determinar la destinación de los recursos la autonomía de las entidades territoriales resulta afectada. Por su parte, el Procurador General considera que la ley se ajusta a la Constitución, pues teniendo en cuenta la naturaleza compartida de funciones entre el Congreso y las asambleas departamentales, deja a estas últimas el señalamiento de algunos elementos del tributo, advirtiendo que los destinatarios serán las empresas sociales del Estado que dispongan las ordenanzas. Disiente del actor en el sentido que la única fuente de financiación de la salud es el situado fiscal, porque éste es tan solo una garantía institucional mínima. Y por último, en relación con los distritos, no encuentra violación de su autonomía en tanto que su régimen es, por regla general, el de los municipios, a tal punto que sus habitantes participan en la elección de las asambleas departamentales, con la única excepción del Distrito Capital, que requiere normas especiales en el manejo tributario. De acuerdo con lo anterior, la Corte observa que el principal problema jurídico que se plantea consiste en determinar si la ley demandada respeta o no el principio de legalidad tributaria. Para ello, la Corte analizará (i) el alcance del principio de legalidad del tributo y su relación con la autonomía territorial, y (ii) si una ley que autoriza la creación de un tributo requiere la determinación de cada uno de sus componentes. Con esos elementos de juicio, abordará luego el estudio de las disposiciones acusadas. El principio de legalidad tributaria 5. El principio de legalidad, como requisito para la creación de un tributo, comprende distintas funciones: (i) no es solamente fruto de la exigencia de representación popular, sino que, además, (ii) corresponde a la necesidad de garantizar un reducto mínimo de seguridad a los ciudadanos frente a sus obligaciones, y (iii) representa la importancia de un diseño coherente en la política fiscal de un Estado. Nace en el medioevo como una forma de contrarrestar el poder del monarca, para asegurar la participación de los ciudadanos en materia económica, porque “la historia muestra, en efecto, que el valladar más firme que los súbditos han opuesto siempre a la expansión del mando ha sido el de sus economías privadas. Curiosa enseñanza: la más enérgica resistencia al poder de los déspotas ha provenido, por lo general, de los contribuyentes”.[2] Sin embargo, su nacimiento no fue aislado, sino que hizo parte de un proceso mucho más amplio, donde “el contribuyente comprendió que su participación en el ejercicio del Poder era requisito indispensable para no ser víctima de la opresión fiscal, y de que, a la inversa, su participación en el manejo de los caudales públicos constituía el modo más eficaz de contribuir a la dirección política del Estado”.[3] Tal vez sea la Carta Magna de 1215 el documento que por su trascendencia histórica refleja con mayor claridad la primera característica del principio de legalidad: “no taxation without representation”[4] (no puede haber tributo sin representación), reconocido universalmente como fundamento de un Estado democrático,[5] también bajo el aforismo “nullum tributum sine lege”.[6] Bajo esta idea, no es posible decretar un impuesto si para su aprobación no han concurrido los eventuales afectados por intermedio de sus representantes ante los cuerpos colegiados, criterio acogido desde tiempo atrás en el derecho colombiano, pero reafirmado en la Carta de 1991, como ya ha tenido oportunidad de precisarlo esta Corporación.[7] 6. También en el derecho comparado esta cualidad constituye el fundamento para la creación de cualquier carga económica, sin importar que el modelo de Estado sea unitario o federal. Así, la Constitución Española establece en su artículo 31-3 que “[S]ólo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales con arreglo a la ley”, y agrega varios artículos más adelante: “la potestad originaria para establecer tributos corresponde exclusivamente al Estado, mediante ley” (artículo 133-3). En el mismo sentido se orientan la Constitución italiana y la del Brasil, por solo citar algunos ejemplos.[8] 7. La segunda característica del principio de legalidad consiste en la predeterminación del tributo, según el cual “una lex previa y certa” debe señalar los elementos de la obligación fiscal (sujeto activo, sujeto pasivo, hecho generador, base gravable y tarifa). De esta manera, además de garantizar la representación popular, se brinda certeza a los contribuyentes sobre sus obligaciones de naturaleza fiscal (seguridad jurídica).[9] 8. Por último, la necesidad de diseñar y coordinar la política fiscal del Estado, encuentra en el principio de legalidad un sólido fundamento, especialmente en cuanto tiene que ver con las competencias que puede atribuirse a las entidades territoriales, siempre bajo un criterio de “unidad económica”. 9. Con todo, el principio de legalidad ha sido objeto de ajustes y transformaciones históricas que demuestran la necesidad de precisar su alcance en un modelo de Estado Unitario pero descentralizado y con autonomía de sus entidades territoriales (artículo 1º de la CP). En cuanto a la representación, en todo caso será necesaria la intervención del órgano político por excelencia, el Congreso (art.150 num.11 y 12), aunque no siempre se agota en él la determinación del tributo, pues tanto las asambleas departamentales como los concejos municipales o distritales pueden acudir en forma concurrente, bajo ciertos condicionamientos. Así, el artículo 300-4 de la Constitución atribuye a las asambleas la tarea de “decretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales”, que también se asigna a los concejos municipales para los gastos locales (CP., art.313-4). Desde esta perspectiva, el principio de legalidad mantiene plena vigencia porque deberá mediar siempre la representación popular nacional, acompañada, en algunos casos, de la representación local.[10] 10. Sobre la predeterminación o certeza existe una doble caracterización: de un lado, el principio es rígido porque exige a los cuerpos colegiados la determinación de los elementos del tributo, sin que esa facultad pueda atribuirse a una entidad administrativa (CP., art.338);[11] pero, de otra parte, los postulados de descentralización y autonomía lo hacen flexible, pues no solamente la ley, sino también las ordenanzas y los acuerdos son los encargados de fijar dichos elementos. Entonces, “la predeterminación de los tributos y el principio de representación popular en esta materia tienen un objetivo democrático esencial, ya que fortalecen la seguridad jurídica y evitan los abusos impositivos de los gobernantes, puesto que el acto jurídico que impone la contribución debe establecer previamente, y con base en una discusión democrática, sus elementos esenciales para ser válido”.[12] 11. Acerca del poder impositivo del Estado y el papel asignado al Congreso de la República y a las corporaciones públicas territoriales esta Corporación expuso lo siguiente: La potestad impositiva del Estado se halla ligada al principio de legalidad[13] en cuanto fundamento de competencia y poder creador de tributos, para cuyo ejercicio se hace indispensable la participación eminente de corporaciones de elección popular, habida consideración de la vocación democrática que usualmente las anima y de la estructura de poder que informa al Estado. Por ello mismo cabe esperar que, con apoyo en las normas constitucionales y legales la competencia impositiva se halle primeramente en cabeza de una corporación con poderes legislativos, en orden a garantizar el surgimiento y desarrollo del tributo a partir de una génesis legal. Ese principio de legalidad, aunque con diferentes alcances, ya figuraba en el artículo 43 de la Constitución de 1886 (acto legislativo No. 3 de 1910). La nueva Carta Política retomó su contenido y avanzó hacia una preceptiva mucho más comprensiva, tal como puede apreciarse en términos del artículo 338 superior, en consonancia con el artículo 150-12 ibídem. En este sentido el artículo 338 preservó el principio de legalidad del tributo señalando que en tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales y parafiscales. Cierto es también que el nuevo texto constitucional (el antiguo igualmente) adolece de una antitécnica redacción en lo que hace a la expresión “contribuciones fiscales y parafiscales”, toda vez que la norma debió referirse al género TRIBUTO que de suyo engloba los impuestos, las tasas y las contribuciones. Empero, dentro de un análisis sistemático que incorpora los artículos 150, numerales 10 y 12; 313-4; y 300-4 de la Carta, imperioso es entender que la configuración normativa en comento alude al género tributo, que sin duda se realiza a través de las especies: impuesto, tasa y contribución. Bajo esta perspectiva el Congreso de la República aparece como el órgano soberano en materia impositiva. Vale decir, el Congreso a través de ley crea los tributos de estirpe nacional o territorial, pudiendo frente a estos últimos fijar unos parámetros que le permitan a las asambleas y concejos decretarlos dentro de sus respectivas jurisdicciones. Sin perjuicio, claro es, de las facultades reglamentarias que con arreglo a la Constitución y la ley correspondan a las asambleas y concejos. En relación con el Presidente de la República la Constitución también reivindica esa soberanía fiscal que informa la acción del Congreso, toda vez que en términos del artículo 150-10 superior el Legislativo no le puede otorgar al Presidente facultades extraordinarias para decretar impuestos.[14] Cosa distinta es que con fundamento en el estado de emergencia económica pueda el Presidente, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes, medidas tales que dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal. Siendo patente que en esta hipótesis el Presidente no actúa por delegación del Congreso, que sí en virtud de las atribuciones propias que en forma directa y expresa le concede el Estatuto Supremo. Lo que a su turno, lejos de poner en entredicho la soberanía impositiva del Legislador, por el contrario, la refrenda, pues según se desprende del artículo 215 superior, la vigencia de las medidas impositivas tomadas por el Ejecutivo sólo podrá pasar de transitoria a permanente a voluntad del Congreso[15]. Por otra parte, no sería dable soslayar la importancia que esa soberanía impositiva tiene frente a la subsiguiente configuración de los ingresos corrientes del presupuesto público, y por tanto, frente a la actualización del principio de la legalidad de los ingresos públicos (art. 345 C.P.). Finalmente debe observarse que ese poder soberano tiene unos límites constitucionales y legales, tal como lo destacan, entre otros, los artículos 294 y 317 de la Constitución, al igual que las leyes contentivas de la preceptiva rectora de la actividad legislativa, dentro del amplio espectro de las funciones separadas y de la colaboración armónica que demanda la efectiva realización de los fines del Estado (arts. 1, 2, 113 y 121 C.P.).[16] De lo expuesto se desprende que el principio político según el cual no hay tributo sin representación también está garantizado constitucionalmente cuando hay participación de autoridades del orden territorial pues las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales son igualmente corporaciones públicas de elección popular, cuyas decisiones están dirigidas a ser cumplidas por los habitantes de las respectivas entidades territoriales. Sin embargo, “estas corporaciones electivas realizan esa representatividad con apoyo en el principio de la legalidad del tributo, plasmando sus mandamientos bajo la guía del principio de la certeza tributaria en tanto el artículo 338 prescribe que la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos”.[17] 12. Finalmente, sobre la unidad económica y coordinación, la Corte observa que si bien las entidades no gozan de soberanía fiscal, pues su actividad está sujeta a la regulación legal, en todo caso son autónomas “tanto para la decisión sobre el establecimiento o supresión de un impuesto de carácter local, autorizados en forma genérica por la ley, como para la libre administración de todos los tributos que hagan parte de sus propios recursos (C, art. 287-3 y 313-4 C.N.)”.[18] En este último aspecto, es necesario diferenciar las leyes sobre tributos nacionales y las que recaen sobre tributos territoriales, según se señala en el siguiente acápite. La autonomía territorial y el principio de legalidad tributaria 13. En numerosas oportunidades esta Corporación ha señalado que cuando el legislador establece tributos de carácter nacional tiene la obligación de señalar todos sus componentes,[19] de manera clara e inequívoca.[20] Empero, no sucede lo propio respecto de los impuestos de carácter territorial donde, aunque siempre deberá mediar la intervención del legislador, éste puede autorizar su creación bajo una de dos hipótesis: en primer lugar, puede ocurrir que la propia ley agote los elementos del tributo, caso en el cual las entidades territoriales tendrán la suficiente autonomía para decidir si adoptan o no el impuesto[21] y, en segundo lugar, puede tratarse simplemente de una ley de autorizaciones, donde serán las correspondientes corporaciones de representación popular, en el ámbito territorial, las encargadas de desarrollar el tributo autorizado por la ley.[22] Sin embargo, surge entonces una pregunta: ¿Cuál es el grado de generalidad que puede tener la ley de autorizaciones?. En otras palabras, la pregunta está orientada a determinar cuál es el contenido mínimo de una ley de autorizaciones. En la jurisprudencia de esta Corporación ya se ha dado respuesta a los anteriores interrogantes, criterios que son reiterados en esta oportunidad para señalar que la Constitución Política no le otorga al Congreso de la República la facultad exclusiva y excluyente para establecer los elementos de todo tributo del orden departamental, distrital o municipal, pues en aplicación del contenido del artículo 338 Superior, en concordancia con el principio de autonomía de las entidades territoriales y con las funciones asignadas a las autoridades territoriales, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales disponen de competencia tanto para determinar los elementos del tributo no fijados expresamente en la ley de autorización como para establecer las condiciones específicas en que operará el respectivo tributo en cada departamento, distrito o municipio. Corresponderá entonces al Congreso de la República la creación de los tributos del orden territorial y el señalamiento de los aspectos básicos de cada uno de ellos, los cuales serán apreciados en cada caso concreto en atención a la especificidad del impuesto, tasa o contribución de que se trate. Por su parte, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales establecerán los demás componentes del tributo, dentro de los parámetros generales o restringidos que fije la correspondiente ley de autorización. Entendida así la articulación de los principios superiores mencionados en los artículos 1º, 150 nls. 11 y 12, 287-3, 300-4 y 313-4, tendrá sentido y aplicación el artículo 338 de la Constitución cuando señala que “En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales”. De lo contrario, si correspondiera únicamente al Congreso determinar todos y cada uno de los elementos de los tributos del orden territorial, carecería de sentido la expresión que emplea el inciso primero del artículo 338 de la Constitución y según la cual “La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos”. Sobre estas características de los tributos en el orden territorial, la Corte Constitucional se pronunció, de la siguiente manera, en la sentencia C-413 de 1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo: Ahora bien, la exigencia de los enunciados que componen el precepto tributario, al tenor del artículo 338 de la Carta, debe aplicarse y hacerse efectiva en relación con el nivel del gravamen correspondiente, pues de la norma constitucional no surge una sola competencia en cuanto al ejercicio de la potestad impositiva ni tampoco un solo grado de tributos. Ante lo afirmado en la demanda, es necesario destacar que el aludido precepto constitucional no tiene el sentido de concentrar en el Congreso la competencia exclusiva y excluyente para establecer los elementos de todo tributo, incluidos los que establezcan las asambleas departamentales y los concejos municipales y distritales, pues ello implicaría, ni más ni menos, el desconocimiento del ámbito propio e inalienable que la Constitución reconoce a las entidades territoriales en cuanto al establecimiento de gravámenes en sus respectivos territorios. Al contrario, elemento de primordial importancia en el sistema tributario colombiano desde la vigencia de la Constitución de 1886 (artículo 43), ahora reafirmado, desarrollado y profundizado por la Carta Política de 1991, es el de la descentralización y autonomía de las entidades territoriales (artículo 1 C.P.), entre cuyos derechos básicos está el de "administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones" (artículo 287, numeral 3, en armonía con los artículos 294, 295, 300-4 y 313-4 C.P.). Particularmente los artículos 300, numeral 4, y 313, numeral 4, confieren a asambleas y concejos autoridad suficiente para decretar, de conformidad con la Constitución y la ley, los tributos y contribuciones que su sostenimiento requiere. Cuando la Constitución estatuye que tales competencias de los cuerpos de elección popular habrán de ser ejercidas de acuerdo con la ley no está dando lugar a la absorción de la facultad por parte del Congreso, de tal manera que las asambleas y los concejos deban ceder absolutamente su poder de imposición al legislador. Este, por el contrario, al fijar las pautas y directrices dentro de las cuales obrarán esas corporaciones, tiene que dejar a ellas el margen que les ha sido asignado constitucionalmente para disponer, cada una dentro de las circunstancias y necesidades específicas de la correspondiente entidad territorial, lo que concierne a las características de los gravámenes que vayan a cobrar. Por eso, el mismo artículo 338 de la Constitución, que el demandante estima violado, dispone con claridad que no solamente la ley sino las ordenanzas y los acuerdos son los actos que consagrarán directamente los elementos de los tributos. Tal competencia está deferida, pues, según que el gravamen sea nacional, departamental, distrital o municipal, al Congreso, a las asambleas y a los concejos. Dicho mandato constitucional no se agota, entonces, en la previsión de los poderes del Congreso en materia tributaria, ni en la consagración de los requisitos que deben reunir las leyes mediante las cuales los ejerza, sino que reconoce la existencia de los distintos niveles tributarios, dejando el respectivo espacio a las asambleas departamentales y a los concejos distritales y municipales para percibir, por la vía de impuestos, tasas y contribuciones, las rentas que habrán de aplicar para la realización de sus funciones y para la afirmación de su autonomía. Dentro de ese contexto, la referencia a la obligación de señalar en el acto creador del impuesto los elementos esenciales de la obligación tributaria ha de entenderse hecha, según el tipo de gravamen, por el nivel territorial al que corresponda, de lo cual se infiere que si el legislador, como puede hacerlo (artículos 295, 300-4 y 313-4), decide regular o establecer normas generales sobre tributos del orden departamental, municipal o distrital, no se le puede exigir, ni debe permitírsele, que en la ley respectiva incluya directamente todos los componentes del tributo (hecho gravable, base gravable, sujetos activos, sujetos pasivos y tarifas) o, en los casos de tasas y contribuciones, el método y el sistema para recuperación de costos o la participación en beneficios -como sí está obligado a hacerlo tratándose de tributos nacionales-, pues su función no es, ni puede ser, según las reglas de la descentralización y la autonomía de las entidades territoriales, la de sustituir a los órganos de éstas en el ejercicio de la competencia que les ha sido asignada por la Constitución. Así lo puso de presente esta Corte en la sentencia C-537 del 23 de noviembre de 1995 (M.P.: Dr. Hernando Herrera Vergara), en la cual se sostuvo: "Conforme a lo anterior, estima la Corte que la regla general en virtud de lo dispuesto por el artículo 338 superior, es que la ley que crea una determinada contribución, debe definir directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. Pero ello no obsta para que dentro de una sana interpretación de las normas constitucionales, sean las entidades territoriales las que con base en los tributos creados por la Ley, puedan a través de las ordenanzas departamentales y los acuerdos municipales o distritales, a través de sus corporaciones, fijar los elementos de la contribución respectiva, o sea, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, así como las tarifas de las mismas". De acuerdo con lo expuesto, opera el principio de legalidad en materia tributaria. Pero este principio no significa que corresponda con exclusividad al Congreso de la República la determinación de todos y cada uno de los elementos constitucionales del tributo y señalados en el artículo 338 de la Carta Política, pues en aras del principio según el cual no hay contribución sin representación también las corporaciones públicas del orden territorial están facultadas por la Constitución para participar en la determinación de los elementos de los tributos de orden departamental, distrital o municipal. Luego, la intervención del Congreso de la República no es exclusiva cuando se trata de la determinación de los tributos territoriales. Sólo así, pude darse aplicación a los principios de la autonomía de las entidades territoriales, al derecho que les permite “establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones” y a la competencia de las corporaciones públicas del orden territorial para “Decretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales” o “votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales” (C.P., arts. 1, 287-3, 300-4 y 313-4). Corresponde ahora adelantar el análisis material de la ley demandada para determinar si cumple con las exigencias del principio de legalidad. La estampilla pro-hospitales universitarios públicos 15. Estima la Corte que la serie de elementos inherentes a la estampilla y señalados por el Congreso de la República en la ley demandada son suficientes para garantizar el principio de legalidad del tributo a que se ha hecho referencia. En efecto, al analizar el contenido de la Ley 645 se encuentra que en ella se consagran los siguientes elementos propios: 1º) Señala los destinatarios de la autorización: las asambleas departamentales en cuyo territorio funcionen hospitales universitarios (art. 1º); 2º) indica el objeto de la autorización: la emisión de la estampilla pro-hospitales universitarios públicos (art. 1º); 3º) señala las actividades a las que se destinará los recaudos por la venta de las estampillas (arts. 2º y 6º); 4º) fija los límites materiales a la autorización dada a las asambleas departamentales: la determinación de las características, tarifas y todos los demás asuntos referentes al uso obligatorio de la estampilla (art. 3º); 5º) se refiere al objeto del gravamen: las actividades y operaciones que se deban realizar en los departamentos y municipios de los mismos (art. 3º); 6º) consagra una modalidad de seguimiento de las decisiones adoptadas por las asambleas departamentales por parte del Gobierno Nacional – Ministerio de Hacienda y Crédito Público; 7º) señala quiénes son los encargados de adherir y anular las estampillas: los funcionarios departamentales y municipales que intervengan en los actos (art. 5º); 8º) fija un límite máximo a la tarifa con que se graven los distintos actos, la cual no podrá exceder del 2% del valor de los hechos a gravar (art. 6º); 9º) indica cuales serán las dependencias que tendrán a su cargo el recaudo por la venta de las estampillas: las secretarías de hacienda departamentales y las tesorerías municipales (art. 7º); 10º) dice que el control de los recaudos estará a cargo de las contralorías departamentales; y 11º) señala dos límites al monto total de recaudo por la emisión de las estampillas: hasta seis mil millones de pesos moneda corriente por departamento y hasta por 10% del valor del presupuesto del respectivo departamento en concordancia con el artículo 172 del Decreto 122 de 1986. Como se observa, al evaluar la ley demandada no se encuentra ninguna dificultad para determinar e individualizar el gravamen pues en su contenido hace referencia a los elementos constitucionales propios de un tributo.[23] 1) El sujeto activo es el departamento en su calidad de entidad territorial. Este hecho se evidencia en el artículo 7º de la Ley 645 donde se establece que los recaudos por la venta de las estampillas estarán a cargo de las secretarías de hacienda departamentales. 2) El hecho gravable está indicado en los artículos 3º, 5º y 6º en donde se dice que serán las actividades y operaciones que se deban realizar en los departamentos y municipios de los mismos y que impliquen la realización de actos en los cuales intervengan funcionarios departamentales y municipales;[24] 3) El sujeto pasivo tendrá que estar relacionado con las actividades y operaciones señaladas como hecho gravable; 4) la tarifa, según el artículo 6º, no podrá exceder del dos por ciento (2%) del valor de los hechos a gravar; y 5) la base gravable será el valor de los hechos a gravar (art. 6º). La norma demandada incluso fue más allá de la determinación de los elementos del tributo al precisar, en el artículo 7º, la autoridad que ejercerá el control de los recaudos por la venta de las estampillas; fijar, en el artículo 8º, una suma tope para la emisión de las estampillas; y, para mantener la coherencia y unidad de la hacienda pública, ordenar en el artículo 4º el envío al Gobierno Nacional de las providencias que expidan las asambleas departamentales en desarrollo de la ley. Así, carecen de fundamento las afirmaciones del demandante y del interviniente referentes a la generalidad de la Ley 645. Como se aprecia, la Ley 645, en consideración a la particular naturaleza de la estampilla, indica cuál es el hecho gravable, el sujeto activo, la tarifa y la base gravable. A partir de los límites fijados por el legislador, corresponderá a las asambleas departamentales decretar, de conformidad con la ley, el tributo necesario para el cumplimiento de las funciones departamentales en el sector de la salud (C.P., art. 300-4). 16. Además, por tratarse de un tributo del orden departamental, es admisible constitucionalmente que la ley que crea el tributo autorice a las asambleas departamentales para precisar algunos de los elementos a que hace referencia el artículo 338 de la Carta, lo cual corresponde a la condiciones que plantea la autonomía de las entidades territoriales y permite que, en aplicación de este principio y de acuerdo con sus propias especificidades y actividades económicas que allí se desarrollen, cada departamento pueda señalar los actos específicos que serán objeto de la estampilla. 17. Los demás argumentos de inconstitucionalidad tampoco son procedentes: a) En relación con el cargo contra la Ley 645 por vulneración del artículo 338 de la Constitución, por la indeterminación del sujeto activo del tributo en cuanto los hospitales universitarios no tienen existencia jurídica, la Corte precisa lo siguiente: 1º) el sujeto activo del tributo creado por la Ley 645 no son los hospitales universitarios sino los departamentos como entidades territoriales; 2º) los hospitales universitarios públicos, por desarrollo legislativo, hacen parte de la categoría de empresas sociales del Estado, “que constituyen una categoría jurídica especial de entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa” (L. 100/93, art. 194). Por lo tanto, carece de fundamento constitucional este cargo contra Ley 645. b) Acerca de la vulneración de la Constitución invocada por el demandante debido a que la Ley 645 de 2001 desconoce la competencia de los distritos para la prestación de los servicios de salud del tercer nivel de atención, señalada en el artículo 4º de la Ley 60 de 1993, se precisan dos aspectos: 1º) la Ley 645 no modifica en manera alguna la regulación que contenía la Ley 60 de 1993, pues el hecho de no mencionar expresamente a los concejos distritales dentro de la autorización para crear la estampilla, no significa que la norma demandada haya modificado la ley que asigna funciones en esta materia a los distritos; 2º) la formulación del cargo expresa un asunto de interpretación y aplicación de la Ley 645 en los distritos, asunto ajeno al control de constitucionalidad que corresponde ejercer a esta Corporación. Entonces, desde esta perspectiva no hay vulneración de norma alguna de la Carta. c) Con la creación de la estampilla pro-hospitales universitarios públicos tampoco se vulnera el artículo 356 de la Constitución pues, como lo señala el Procurador General, la Constitución Política no señala que la única fuente de financiamiento para la prestación del servicio de salud en los departamentos sea, en los términos del artículo 2º del Acto Legislativo No. 1 de 2001, los recursos del Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios. Contrario a lo afirmado por el actor, la Constitución consagra otras fuentes de recursos dirigidos a la prestación del servicio de salud, como son las rentas por el ejercicio de monopolios de licores y de suerte y azar, además de establecer los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad para ejercer las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales, con los cuales podrían afectarse recursos de otras entidades en la prestación del servicio de salud a cargo de departamento (C.P., arts. 336 y 288). Por ello, se considera igualmente infundado este argumento de inconstitucionalidad. d) Finalmente, en relación con el reparo de constitucionalidad expuesto por el interviniente contra los artículos 2º y 6º de la Ley 645, la Corte estima necesario señalar que si bien el artículo 2º en referencia menciona las actividades a que se podrán destinar los recaudos por la venta de las estampillas, esta circunstancia en manera alguna desconoce la autonomía de las entidades territoriales pues tal relación tiene un carácter meramente indicativo según se menciona expresamente en dicho artículo. Sin embargo, no ocurre lo mismo con el contenido del artículo 6º, en el cual se expresa que “el recaudo de estas estampillas se destinará exclusivamente para lo establecido en el artículo 2º ...”. La expresión “exclusivamente” es contraria a la finalidad expuesta en el artículo 2º de la ley acusada y afecta indebidamente la capacidad de decisión que la Carta reconoce a las autoridades del nivel territorial, razón por la cual se declarará la inexequibilidad de este vocablo. 23. De este modo, la Ley 645 de 2001 no vulnera los principios constitucionales sobre la legalidad del tributo ni de reparto de competencias...