Sentencia C-226 de 2004

C-226-04 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-226/04 COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Efectos En varias ocasiones la Corte ha señalado que el efecto de cosa juzgada opera siempre de manera absoluta en los casos en que se declare la inexequibilidad de la disposición demandada, lo que imposibilita un nuevo pronunciamiento al respecto, siempre y cuando subsistan las disposiciones constitucionales en las que se apoyó el fallo. Cuando lo declarado es la exequibilidad, dicho efecto varía dependiendo del estudio realizado frente a la Constitución y del alcance dado a la decisión. Si la Corte al declarar la exequibilidad de un precepto legal restringe su decisión a un cargo en particular o a su confrontación con ciertas disposiciones de la Carta Política, la cosa juzgada opera de manera relativa. Así mismo ocurre cuando el estudio realizado recae sobre aspectos formales relacionados con el procedimiento de creación de la disposición demandada, lo cual permite que en un futuro se puedan presentar y considerar nuevas demandas de inconstitucionalidad por su contenido material. Si las anteriores situaciones no se presentan, la cosa juzgada en un fallo de exequibilidad opera de manera absoluta, es decir debe dársele estricto cumplimiento al artículo 243 de la Constitución. De igual manera, en lo concerniente a la cosa juzgada constitucional la Corte ha precisado que, no obstante haberse aceptado que ésta pueda operar de manera relativa, la regla general es que la cosa juzgada sea absoluta y que por ello cuando opte por la primera deberá dejar expresa constancia de ello o encontrarse así implícitamente consagrado en la parte motiva de la sentencia. En este sentido la Corte ha advertido que es necesario aclarar en la sentencia que limita el alcance de la decisión, ya sea en la parte resolutiva o motiva de su providencia. SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA-Efectos El condicionamiento de un fallo en el cual la Corte ha declarado la exequibilidad de una norma no incide en el carácter absoluto o relativo de la cosa juzgada, pues a menos que la providencia haga la respectiva salvedad, los efectos de la sentencia de constitucionalidad condicionada siguen sometidos a la regla general contemplada en el artículo 243 de la Constitución. COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Descuento del componente del IVA de licores por productores oficiales el pagado en la producción de bienes gravados COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Porcentaje de destinación del IVA de licores cedido y no aplicación de exenciones respecto del cedido a entidades territoriales MONOPOLIO RENTISTICO-Régimen propio fijado por la ley de iniciativa gubernamental MONOPOLIO RENTISTICO EN MATERIA DE LICORES DESTILADOS-Modificaciones a la participación deben ser de iniciativa o contar con el aval del Gobierno En virtud del artículo 336-3 Superior, la introducción de modificaciones a la participación, en tanto que instrumento fiscal mediante el cual los Departamentos explotan un monopolio rentístico como es aquel que se ejerce sobre los licores destilados, necesariamente es de iniciativa reservada del Gobierno Nacional. De allí que la Corte deba examinar si en el proyecto de ley, presentado por el Gobierno, figuraban o no las mencionadas reformas, o si al menos, éstas contaron en su momento con el aval correspondiente. CESION DEL IVA DE LICORES A ENTIDADES TERRITORIALES-Incorporación dentro de la tarifa de participación contó con el aval del Gobierno BENEFICIO TRIBUTARIO EN IMPUESTO AL CONSUMO SOBRE LICORES DESTILADOS-Concesión a productores oficiales de descontar el componente del IVA PROYECTO DE LEY-Introducción de adiciones por cada cámara durante el segundo debate PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN PROYECTO DE LEY-Alcance PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN BENEFICIO TRIBUTARIO EN CESION DEL IVA DE LICORES-Introducción de adición por plenaria de la cámara otorgando a productores oficiales el descontar el IVA pagado en producción de bienes gravados TRIBUTO-Distinción entre crear y fusionar respecto de los existentes TRIBUTO-Fusión de gravámenes existentes dejando vigentes algunas disposiciones y determinado los elementos esenciales TRIBUTO-Determinación de elementos esenciales/PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Alcance De conformidad con el artículo 338 constitucional, la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directa y claramente todos los elementos esenciales del tributo, es decir, el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho gravable, la base gravable y la tarifa. Se trata, por tanto, de la consagración del principio de legalidad del tributo, en virtud del cual, cualquier gravamen debe contener de forma inequívoca y directa todos los elementos esenciales de la obligación tributaria. Esta previsión tiene como finalidad, según lo consideró la Corte en sentencia C-084 de 1995 con ponencia del Magistrado Alejandro Martínez Caballero “fortalecer la seguridad jurídica y evitar los abusos impositivos de los gobernantes, puesto que el acto jurídico que impone la contribución debe establecer previamente, y con base en una discusión democrática, sus elementos esenciales para ser válido”. PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Distinción entre crear un nuevo gravamen y fusionar unos existentes dejando vigente algunos elementos esenciales La calificación de novedoso que puede presentar un tributo no se encuentra sujeta a criterios meramente formales, como lo es su denominación, sino vinculada a elementos materiales o sustantivos, lo cual no obsta, por supuesto, para que en un momento dado ambos aspectos coincidan. De hecho, lo importante es que el gravamen venga, en un momento dado, a ampliar el panorama de los tributos existentes en el país. Situación distinta se presenta cuando el legislador decide fusionar dos gravámenes existentes, dejando sin embargo vigentes algunos elementos esenciales de cada uno de ellos. De tal suerte que, en esta segunda hipótesis, no se puede afirmar que realmente se esté ante un nuevo tributo. PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Límites al legislador en fusión de dos o más tributos El acatamiento del principio de legalidad del tributo, impone que si bien el Congreso de la República, goza de una amplia discrecionalidad al momento de fusionar dos o más tributos, también lo es que debe ajustarse a lo dispuesto por el artículo 338 constitucional, en el sentido de que finalmente queden especificados los sujetos activo y pasivo, los hechos generadores, las bases gravables y las tarifas del mismo. De igual manera, al momento de fusionar dos o más gravámenes, el legislador debe respetar el principio de certeza de la obligación tributaria, en el sentido de evitar la inclusión de términos particularmente vagos u oscuros, básicamente con el propósito de evitar inseguridad jurídica. Sin embargo, no toda dificultad interpretativa que se genere por la introducción de las reformas conduce a su inconstitucionalidad por violación al principio de certeza del tributo. Tampoco es necesario que cada vez que se modifique algún elemento esencial de un gravamen, el legislador esté ante la obligación de reproducir en su integridad la regulación de aquél; basta con que pueda realizarse una sencilla interpretación sistemática entre las normas anteriores y las nuevas y que como resultado de esta labor hermenéutica se vislumbren con claridad los elementos esenciales del tributo a los que alude el artículo 338 constitucional. TRIBUTO-No creación de nuevo gravamen sino que fusionó dos impuestos dejando vigentes algunos elementos esenciales IMPUESTO AL CONSUMO DE LICORES, VINOS, APERITIVOS Y SIMILARES-Fusión con el impuesto al valor agregado que es cedido a las entidades territoriales IMPUESTO AL CONSUMO DE LICORES, VINOS, APERITIVOS Y SIMILARES-Cambios no implican una regulación integral IMPUESTO AL CONSUMO DE PRODUCTOS IMPORTADOS EN MATERIA DE LICORES-No regulación expresa del sujeto pasivo CESION DEL IVA DE LICORES-Reformas y mantenimiento de algunas características fundamentales IMPUESTO AL CONSUMO DE LICORES, VINOS, APERITIVOS Y SIMILARES-Inexistencia de vacíos normativos MONOPOLIO-Configuración/MONOPOLIO COMO ARBITRIO RENTISTICO-Autorización de establecimiento Un monopolio es, desde el punto de vista económico, una situación en donde una empresa o individuo es el único oferente de un determinado producto o servicio; también puede configurase cuando un solo actor controla la compra o distribución de un determinado bien o servicio. Por su parte, la Carta autoriza, excepcionalmente, el establecimiento de monopolios como arbitrios rentísticos, en virtud de los cuales el Estado, se reserva la explotación de ciertas actividades económicas, no con el fin de excluirlas del mercado, sino para asegurar una fuente de ingresos que le permita atender sus obligaciones. MONOPOLIO RENTISTICO-Limitada autonomía financiera y política que tienen las entidades territoriales MONOPOLIO RENTISTICO-Reserva de ley en relación con ciertos aspectos MONOPOLIO SOBRE LICORES DESTILADOS NACIONALES Y EXTRANJEROS MONOPOLIO DE LICORES DESTILADOS-Reformas a la participación que tienen los departamentos FONDO DE CUENTA DE IMPUESTOS AL CONSUMO DE PRODUCTOS EXTRANJEROS EN MATERIA DE LICORES-No derogación del monopolio de los departamentos sobre licores importados PARTICIPACION SOBRE LICORES DESTILADOS-Modificaciones en relación con la base gravable, determinación de las tarifas e incorporación del IVA cedido Referencia: expediente D-4720 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 49, 50, 51, 52, 53, 54 de la Ley 788 de 2002 "por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial; y se dictan otras disposiciones." Actor: Eduardo García Ríos Magistrada Ponente: Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ Bogotá D. C., ocho (8) de marzo dos mil cuatro (2004). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y una vez cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la Constitución Política, el ciudadano Eduardo García Ríos solicitó a la Corte declarar inexequibles los artículos 49, 50, 51, 52, 53 y 54 (parcial) de la Ley 788 de 2002. La Magistrada Sustanciadora, mediante auto del diecisiete (17) de julio de 2003, admitió la demanda de la referencia por cumplir con los requisitos exigidos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991. En dicha providencia ordenó la fijación en lista de las normas acusadas y el traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera su concepto. Al tiempo resolvió comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, al Ministerio del Interior y de Justicia y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. De igual forma, de conformidad con el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991, envió comunicación al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, a la División de Impuestos y Aduanas Nacionales, al Departamento Archipiélago San Andrés Providencia y Santa Catalina, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, a la Federación Nacional de Departamentos, a la Asociación Colombiana de Empresas Licoreras -ACIL-, Asociación Colombiana de Importadores de Licores y Vinos - ACODIL-, Asociación Colombiana de Productores y Distribuidores de Vinos, Aperitivos y Licores -ACOVAL-, la Academia Nacional de Jurisprudencia y a los Departamentos de Derecho Público de las Universidades Nacional, Rosario y Externado de Colombia, a fin de que emitieran su concepto en relación con la demanda de la referencia. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, y previo concepto de la Procuraduría General de la Nación, la Corte Constitucional procede a decidir en relación con la demanda de la referencia. II. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS Se transcribe a continuación el texto del artículo 2º de la Ley 403 de 1997, según publicación en el Diario Oficial AÑO CXXXVIII. N. 45046. 27, DICIEMBRE, 2002. PÁG.11 LEY 788 DE 2002 (diciembre 27) "por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial; y se dictan otras disposiciones." CAPITULO V Impuestos territoriales IMPUESTO AL CONSUMO DE LICORES, VINOS, APERITIVOS, Y SIMILARES Artículo 49. Base gravable. La base gravable esta constituida por el número de grados alcoholimétricos que contenga el producto. Esta base gravable aplicará igualmente para la liquidación de la participación, respecto de los productos sobre los cuales los Departamentos estén ejerciendo el monopolio rentístico de licores destilados. Parágrafo. El grado de contenido alcoholimétrico deberá expresarse en el envase y estará sujeto a verificación técnica por parte de los Departamentos, quienes podrán realizar la verificación directamente, o a través de empresas o entidades especializadas. En caso de discrepancia respecto al dictamen proferido, la segunda y definitiva instancia corresponderá al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, Invima. Artículo 50. Tarifas. Las tarifas del impuesto al consumo, por cada unidad de 750 centímetros cúbicos o su equivalente, serán las siguientes: 1. Para productos entre 2.5 y hasta 15 grados de contenido alcoholimétrico, ciento diez pesos ($ 110,00) por cada grado alcoholimétrico. 2. Para productos de más de 15 y hasta 35 grados de contenido alcoholimétrico, ciento ochenta pesos ($180,00) por cada grado alcoholimétrico. 3. Para productos de más de 35 grados de contenido alcoholimétrico, doscientos setenta pesos ($ 270,00) por cada grado alcoholimétrico. Parágrafo 1°. Los vinos de hasta 10 grados de contenido alcoholimétrico, estarán sometidos, por cada unidad de 750 centímetros cúbicos o su equivalente, a la tarifa de sesenta pesos ($60,00) por cada grado alcoholimétrico. Parágrafo 2°. Dentro de las anteriores tarifas se encuentra incorporado el IVA cedido, el cual corresponde al treinta y cinco por ciento (35%) del valor liquidado por concepto de impuesto al consumo. Parágrafo 3°. Tarifas en el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. El impuesto al consumo de que trata la presente ley no aplica a los productos extranjeros que se importen al territorio del departamento archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, salvo que estos sean posteriormente introducidos al resto del territorio Nacional, evento en el cual se causará el impuesto en ese momento, por lo cual, el responsable previo a su envío, deberá presentar la declaración y pagar el impuesto ante el Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros, aplicando la tarifa y base general señalada para el resto del país. Para los productos nacionales de más de 2.5 grados de contenido alcoholimétrico, que ingresen para consumo al Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, por cada unidad de 750 centímetros cúbicos o su equivalente, la tarifa será de quince pesos ($15,00) por cada grado alcoholimétrico. Parágrafo 4°. Los productos que se despachen al Departamento deberán llevar grabado en un lugar visible del envase y la etiqueta y en caracteres legibles e indelebles, la siguiente leyenda: “Para consumo exclusivo en el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina”, y no podrán ser objeto de reenvío al resto del país. Los productores nacionales y los distribuidores seguirán respondiendo ante el departamento de origen por los productos que envíen al Archipiélago, hasta tanto se demuestre con la tornaguía respectiva, guía aérea o documento de embarque, que el producto ingresó al mismo. Parágrafo 5°. Todos los licores, vinos, aperitivos y similares, que se despachen en los IN-BOND, y los destinados a la exportación y zonas libres y especiales deberán llevar grabado en un lugar visible del envase y la etiqueta y en caracteres legibles e indelebles, la siguiente leyenda: “Para exportación”. Parágrafo 6°. Cuando los productos objeto de impuesto al consumo tengan volúmenes distintos, se hará la conversión de la tarifa en proporción al contenido, aproximándola al peso más cercano. El impuesto que resulte de la aplicación de la tarifa al número de grados alcoholimétricos, se aproximará al peso más cercano. Parágrafo 7°. Las tarifas aquí señaladas se incrementarán a partir del primero (1°) de enero de cada año en la meta de inflación esperada y el resultado se aproximará al peso más cercano. La Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público certificará y publicará antes del 1° de enero de cada año, las tarifas así indexadas”. Artículo 51. Participación. Los Departamentos podrán, dentro del ejercicio del monopolio de licores destilados, en lugar del Impuesto al Consumo, aplicar a los licores una participación. Esta participación se establecerá por grado alcoholimétrico y en ningún caso tendrá una tarifa inferior al impuesto. La tarifa de la participación será fijada por la Asamblea Departamental, será única para todos los de productos, y aplicará en su jurisdicción tanto a los productos nacionales como extranjeros, incluidos los que produzca la entidad territorial. Dentro de la tarifa de la participación se deberá incorporar el IVA cedido, discriminando su valor. Artículo 52. Liquidación y recaudo por parte de los productores. Para efectos de liquidación y recaudo, los productores facturarán, liquidarán y recaudarán al momento de la entrega en fábrica de los productos despachados para otros Departamentos el valor del impuesto al consumo o la participación, según el caso. Los productores declararán y pagarán el impuesto o la participación, en los períodos y dentro de los plazos establecidos en la ley o en las ordenanzas, según el caso. Artículo 53. Formularios de declaración. La Federación Nacional de Departamentos diseñará y prescribirá los formularios de declaración de Impuestos al Consumo. La distribución de los mismos corresponde a los Departamentos. Parágrafo. Las declaraciones de impuestos al consumo, que no contengan la constancia de pago de la totalidad del impuesto se tendrán por no presentadas. Artículo 54. Cesión del IVA. Mantiénese la cesión del IVA de licores a cargo de las licoreras departamentales de que tratan los artículos 133 y 134 del Decreto Extraordinario 1222 de 1986. A partir del 1° de enero de 2003, cédese a los Departamentos y al Distrito Capital, en proporción al consumo en cada entidad territorial, el Impuesto al Valor Agregado IVA sobre los licores, vinos, aperitivos, y similares, nacionales y extranjeros, que actualmente no se encontraba cedido. En todos los casos, el IVA cedido a las entidades territoriales, quedará incorporado dentro de la tarifa del impuesto al consumo, o dentro de la tarifa de la participación, según el caso, y se liquidará como un único impuesto o participación, sobre la base gravable definida en el artículo anterior. El impuesto liquidado en ningún caso podrá ser afectado con impuestos descontables, salvo el correspondiente a los productores oficiales, que podrán descontar del componente del IVA de este impuesto, el IVA pagado en la producción de los bienes gravados. Del total correspondiente al nuevo IVA cedido, el setenta por ciento (70%) se destinará a salud y el treinta por ciento (30%) restante a financiar el deporte, en la respectiva entidad territorial. Las exenciones del IVA establecidas o que se establezcan no aplicarán en ningún caso, respecto del IVA de cervezas y licores cedido a las entidades territoriales. Parágrafo 1°. Para efectos de lo dispuesto en el presente artículo, en los formularios de declaración se discriminará el total del impuesto antiguo y nuevo cedido, que corresponda a los productos vendidos en el Distrito Capital. Parágrafo 2°. Para los efectos en lo establecido en este artículo el Distrito Capital participará en el nuevo impuesto cedido en la misma proporción en que lo viene haciendo en relación con el IVA a cargo de las licoreras departamentales. La declaratoria de inexequibilidad de las normas legales anteriormente transcritas constituye lo que el demandante denominó su “pretensión principal”, ya que su “pretensión subsidiaria” se limita a obtener idéntica declaración en relación exclusivamente con las siguientes expresiones: Artículo 54. Cesión del IVA. Mantiénese la cesión del IVA de licores a cargo de las licoreras departamentales de que tratan los artículos 133 y 134 del Decreto Extraordinario 1222 de 1986. A partir del 1° de enero de 2003, cédese a los Departamentos y al Distrito Capital, en proporción al consumo en cada entidad territorial, el Impuesto al Valor Agregado IVA sobre los licores, vinos, aperitivos, y similares, nacionales y extranjeros, que actualmente no se encontraba cedido. En todos los casos, el IVA cedido a las entidades territoriales, quedará incorporado dentro de la tarifa del impuesto al consumo, o dentro de la tarifa de la participación, según el caso, y se liquidará como un único impuesto o participación, sobre la base gravable definida en el artículo anterior. El impuesto liquidado en ningún caso podrá ser afectado con impuestos descontables, salvo el correspondiente a los productores oficiales, que podrán descontar del componente del IVA de este impuesto, el IVA pagado en la producción de los bienes gravados. Del total correspondiente al nuevo IVA cedido, el setenta por ciento (70%) se destinará a salud y el treinta por ciento (30%) restante a financiar el deporte, en la respectiva entidad territorial. Las exenciones del IVA establecidas o que se establezcan no aplicarán en ningún caso, respecto del IVA de cervezas y licores cedido a las entidades territoriales. Parágrafo 1°. Para efectos de lo dispuesto en el presente artículo, en los formularios de declaración se discriminará el total del impuesto antiguo y nuevo cedido, que corresponda a los productos vendidos en el Distrito Capital. Parágrafo 2°. Para los efectos en lo establecido en este artículo el Distrito Capital participará en el nuevo impuesto cedido en la misma proporción en que lo viene haciendo en relación con el IVA a cargo de las licoreras departamentales. III. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA Para el actor, los artículos 49, 50, 51, 52, 53 y 54 de la Ley 788 de 2002 vulneran los artículos 336, 338 y 363 de la Constitución Política y por ello solicita sean declarados inexequibles. Así mismo solicita de manera subsidiaria la inexequibilidad parcial de los incisos 2º y 4º del artículo 54 por desconocer los artículos 157-2, 294, 333, 336 y 363 de la Constitución. En primer término, realiza un parangón entre el impuesto al consumo, regulado en la Ley 223 de 1995 y el actualmente reglado en el capítulo V de la Ley 788 de 2002, así como del impuesto a las ventas (IVA) en la ley 33 de 1968. Con base en ello, señala que no se puede determinar quiénes son los responsables del recaudo en relación con los productos extranjeros. Así mismo señala que se trata de impuestos de carácter territorial. Respecto al IVA aduce que si bien los artículos acusados no establecen directamente los sujetos pasivos o responsables, teniendo en cuenta que este impuesto fue cedido en su totalidad y anticipadamente a las entidades territoriales, deduce que son los Departamentos. Así mismo plantea que según el artículo 52 el sujeto pasivo o responsable legal del IVA, tratándose de productos nacionales se radica en cabeza de los productores nacionales, pero en relación con los productos extranjeros el responsable no está determinado. También explica que el IVA no es afectado por descuentos salvo para los productores oficiales. Finalmente, aduce que este impuesto está incorporado dentro de la tarifa del impuesto al consumo o dentro de la participación, y según el caso se liquidan como uno solo. Además hace una comparación entre la participación causada por el monopolio de licores destilados en el régimen anterior y la participación contemplada en la Ley 788 de 2002. Con base en el anterior análisis concluye que la regulación consagrada en los artículos acusados, en cuanto al impuesto al consumo y el IVA referenciados, es nueva y por ende las normas sustanciales y procedimentales de los regímenes anteriores se encuentran derogadas. En este orden de ideas, al considerar que se trata de la configuración de nuevos impuestos que gravan a los licores, vinos, aperitivos y similares, señala que el legislador incurrió en una omisión legislativa, al no establecer directamente los sujetos pasivos o responsables de los impuestos al consumo, al valor agregado IVA, cuando se efectúa la importación de tales productos. Así mismo aduce que se omitió establecer los medios instrumentales o procedimientos para el recaudo de los impuestos al consumo, al valor agregado o de la participación sustitutiva, aplicable a los licores destilados, en el evento de las importaciones de licores, vinos, aperitivos y similares. Explica que el capítulo V de la Ley 788 de 2002 en los artículos 49 a 54, al reglamentar lo concerniente al impuesto sobre el consumo de los licores, vinos aperitivos y similares, configuró un impuesto nuevo, en virtud de las sustanciales diferencias existentes entre el anterior y el actual gravamen impositivo. Así, los elementos esenciales del impuesto, en especial los sujetos pasivos, las bases gravables y las tarifas, quedaron derogados por cuanto la nueva ley regulo íntegramente la materia a que se refería la Ley 223 de 1995. En este sentido, manifestó que si bien el artículo 118 no derogó expresamente la regulación anterior, dicha derogatoria no es tácita, sino que deriva de una reglamentación integral del impuesto, es decir, de la materia misma del tributo. Por lo anterior, considera que no es posible acudir a las normas de la Ley 223 de 1995 para llenar la omisión relativa en la que incurrió el legislador, al incumplir el deber que le impone el artículo 338 de la Constitución de fijar directamente los sujetos pasivos o responsables del tributo, como ocurrió en este caso, al abstenerse de señalar quien o quienes deben responder legalmente por el pago del impuesto cuando se realiza el hecho gravable de la importación de licores, vinos, aperitivos y similares, elemento cuya ausencia, no se puede subsanar con la disposición que formaba parte de la ley derogada, la cual sí determinaba los responsables en tal evento, como tampoco lo puede cumplir la administración tributaria por la vía reglamentaria por tratare de un asunto con reserva de ley, según lo pregona el principio de legalidad consagrado en el artículo 338-3 de la Carta. De igual forma manifiesta que radicar una obligación tributaria en cabeza de quien no ha sido calificado por la ley como responsable o sujeto pasivo del tributo, se constituye en un acto confiscatorio, expresamente prohibido por el artículo 34 de la Constitución Política. En este orden de ideas, plantea la posible vulneración del principio de legalidad de los tributos, pues, aunque la ley 788 de 2002 incluyó dentro de las hipótesis constitutivas del hecho generador, el consumo de los productos extranjeros, en ningún momento, precisó en quién recae la responsabilidad legal de pagar el impuesto al consumo sobre los productos de procedencia extranjera. Así mismo afirma que la omisión legislativa relativa en que incurrió el legislador desconoció el principio de la certeza del tributo de los responsables o sujetos pasivos del impuesto al consumo, transgrediendo de esta forma el deber constitucional establecido en el artículo 338, razón adicional para declarar la inexequibilidad de las normas acusadas. Así mismo, aduce que el impuesto al valor agregado, que se encuentra actualmente regulado en los artículos 50 al 54 de la Ley 788 de 2002 sustituyó al antiguo gravamen a las ventas o al valor agregado sobre los licores, vinos, aperitivos y similares. Señala que se trata de una derogatoria por regulación integral, en la medida que se reemplazaron todas las normas configurativas del anterior tributo, así como las normas procedimentales concernientes al período fiscal para declarar, que anteriormente era bimestral. Explica además que anteriormente el sujeto activo del IVA sobre las bebidas alcohólicas era la Nación, pero al hacer la cesión anticipada y total a favor de los Departamentos de los ingresos por este concepto, dejaron de ser ingresos corrientes de la Nación y pasaron a formar parte de los ingresos de los Departamentos, es decir, este impuesto pasó a ser un tributo territorial, cuya administración corresponde a los titulares o sujetos activos del impuesto, en virtud de ello la competencia de la DIAN para la administración del impuesto se extinguió. Señala que en relación con este impuesto, el legislador incurrió en una omisión legislativa relativa, pues en los artículos acusados no se encuentran establecidos los sujetos pasivos o responsables del impuesto al valor agregado, cuándo se efectúa el hecho gravable de la importación de licores, vinos, aperitivos y similares. Así se presenta la violación al artículo 338-3 de la Norma Suprema, no siendo procedente aplicar las disposiciones que para tal efecto consagraba el Estatuto Tributario. Así las cosas, considera también que la omisión legislativa vulneró el principio constitucional de la certeza del tributo o de la precisión legal de los elementos básicos del mismo, pues, la no inclusión de la totalidad de los responsables o sujetos pasivos del multicitado impuesto al valor agregado, por parte del legislador dio ocasión para desconocer el precepto del artículo 338-9 de la Constitución y por esa razón argumenta que son inconstitucionales las disposiciones contenidas en los artículos 50 al 54 de la ley 788 de 2002 que reglamenta el IVA cedido por la Nación a los Departamentos, aplicable a los licores, vinos, aperitivos y similares. De otra parte, plantea la posible vulneración del artículo 336 de la Constitución Política que regula lo concerniente a los requisitos para el establecimiento de los monopolios rentísticos y precisa que la organización, administración, control y explotación de tales monopolios están sometidos a un régimen propio, fijado por la ley de iniciativa gubernamental. Al respecto indica que el legislador desconoció el artículo 336-3 constitucional, al establecer una participación sobre los licores destilados extranjeros y no reglamentar su recaudo, "asunto comprendido dentro del ámbito de un monopolio que por expreso mandato constitucional tiene reserva de ley y en virtud de ello no es competencia de las Asambleas Departamentales, determinar el momento de la causación ni la autoridad que debe recaudar el gravamen monopolístico." Finalmente, aduce que de igual forma constituye una omisión legislativa el hecho de no haberse señalado las obligaciones formales de declarar y recaudar los tributos. A su juicio, la configuración legal de un impuesto, no solamente consiste en la determinación de los elementos fundamentales del tributo, sino que además ello conlleva la consagración de los preceptos de carácter instrumental o procedimental relacionados con el cobro, recaudo, administración y control del gravamen impositivo, pues de no ser así se torna ineficaz en ausencia de un vínculo jurídico para exigir el cumplimiento del deber tributario. Como ya lo explicó, la Ley 788 de 2002 configuró nuevos impuestos al consumo y al valor agregado, respecto de los licores, vinos, aperitivos y similares, tributos que sustituyeron a los anteriores y como consecuencia las normas legales que reglamentaban tales impuestos fueron derogadas. Así, indica que al desaparecer del ordenamiento jurídico las disposiciones sustantivas de los impuestos sustituidos, igualmente lo hicieron las normas instrumentales concernientes a su pago, período, recaudo, administración y control. En suma, afirma que la no inclusión en la Ley 788 de 2002 de normas instrumentales para efectos de fijar el período de los impuestos, la presentación de la declaración, la determinación de la competencia para recaudar los ingresos en relación con las bebidas alcohólicas importadas, así como lo atinente a la administración y control de los nuevos tributos, desconoce el principio de la eficiencia "uno de los pilares que sustentan el sistema tributario", consagrado en el artículo 363 de la Carta, en la medida que no permite la aplicación eficaz de la ley e impide a la administración tributaria exigir el pago de la obligación. Al respecto anotan que la obligación tributaria en el aspecto procedimental tiene reserva de ley y en consecuencia el vacío normativo en este caso no lo puede enmendar la autoridad administrativa y menos aún reviviendo disposiciones legales que perdieron su vigencia. De otra parte, en su demanda el señor Eduardo García Ríos solicita subsidiariamente que se declare la inexequibilidad parcial de los incisos 3º y 4º del artículo 54 de la Ley 788 de 2002 por vulnerar los artículos 157-2, 294, 333, 336 y 363 de la Constitución Política. El demandante señala que cuando el legislador estableció la cesión del IVA y su incorporación en la participación, violó el artículo 336-3 de la Constitución Política por cuanto la organización, administración, control y explotación de los monopolios rentísticos está sometido a un régimen propio fijado por la ley de iniciativa gubernamental y no parlamentaria, como en este caso. El actor manifiesta que la cesión del IVA no fue propuesta por el Gobierno Nacional sino por el coordinador de ponentes y por lo tanto, al aplicarlo en inciso tercero del artículo 54 demandado a la participación, que es de naturaleza monopolística, se vulneró el artículo 336-3 constitucional. De igual forma, afirma que el texto final del inciso 4º del artículo 54 de la Ley 788 de 2002 que señala “salvo el correspondiente a los productores oficiales, que podrán descontar del componente del IVA de este impuesto, el IVA pagado en la producción de bienes gravados” fue introducido como un ajuste de redacción por la comisión de ponentes para segundo debate. A juicio del demandante, tal cambio en la redacción constituye una modificación del artículo, “asunto que no fue puesto a consideración de las comisiones terceras y cuartas de Cámara y Senado y desde luego tampoco fue aprobado omitiendo con ello el procedimiento constitucional señalado por el artículo 157-2.” Adicionalmente, señala que la Ley 788 de 2002 en su artículo 54 creó un nuevo impuesto al valor agregado sobre licores, vinos, aperitivos y similares, cuya titularidad pasó a los Departamentos. Así las cosas, por tratarse de un impuesto territorial, es decir, una renta endógena de los Departamentos, el legislador no podía otorgar ningún tratamiento preferencial sobre el mismo pues ello viola el artículo 294 de la Constitución Política, así como la garantía constitucional otorgada a las rentas tributarias y no tributarias de propiedad exclusiva de las entidades territoriales que consagra el artículo 362 de la Constitución Política. Finalmente aduce que el legislador violó el artículo 333 y 363 de la Carta, al otorgar un trato discriminatorio no justificado más favorable a las licoreras oficiales frente a las licoreras privadas, pues a las primeras les otorga la posibilidad de tomar impuestos descontables contra el IVA cedido, mientras que a las segundas no. En este sentido explica que la iniciativa para estructurar la participación la cual representa los derechos de explotación por el ejercicio de las actividades monopolizadas debe ser gubernamental y no parlamentaria. Teniendo en cuenta que tal es el caso de lo sucedido en el trámite del inciso 3º del artículo 54 de la Ley 788 de 2002, ello constituye un vicio de forma. El actor señala que el inciso cuarto del artículo 54 demandado, texto aprobado por las comisiones conjuntas de Senado y Cámara y que luego fue aprobado en primer debate sin modificaciones, fue adicionado en la ponencia para segundo debate, sin que frente a dicha modificación se sometiera posteriormente a la aprobación de las comisiones accidentales y de las plenarias de senado y cámara, vulnerándose de este modo el artículo 157-2 de la Constitución. IV. INTERVENCIONES 4.1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. La ciudadana Astrid Consuelo Salcedo Saavedra, representante legal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público se hace parte en este proceso con el fin de defender la constitucionalidad de los artículos 49 al 54 de la Ley 788 de 2002. La interviniente argumenta que la configuración del impuesto al consumo en el Capítulo V de la Ley 788 de 2002 no generó una omisión legislativa. Después de comparar el contenido de la Ley 223 de 1995, que regula los impuestos al consumo de cervezas, sifones, refajos y mezclas de bebidas alcohólicas, licores, vinos, aperitivos y similares, cigarrillos y tabaco elaborado y el de la Ley 788 de 2002 que hace lo propio con el impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, explica que, contrario a lo que afirma el actor, esta última norma no reguló íntegramente la materia relativa al impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, sino que se limitó a modificar algunos de sus elementos sustantivos, como son la base gravable y la tarifa. De igual forma, anota que respecto a las obligaciones de los responsables, la Ley 788 de 2002, frente a los productores, introduce una nueva obligación consistente en liquidar y recaudar de los distribuidores en el momento de la facturación, el valor el impuesto al consumo cuando los productos se despachen a otros Departamentos, sin que ello signifique la derogación total de las demás obligaciones previstas en la Ley 223 de 1995 o que los importadores, los productores y solidariamente los distribuidores dejaron de ser sujetos pasivos o responsables del tributo. Así las cosas, indica que los artículos del artículo 788 de 2002 demandados, que modifican algunos aspectos de este impuesto, deben integrarse normativamente con los demás aspectos regulados en su integridad por la Ley 223 de 1995, siempre y cuando no contraríen las previsiones de la Ley 788 de 2002. De otra parte, en relación con los cargos de inconstitucionalidad formulados contra las normas que regulan el impuesto al valor agregado aduce también que la configuración de dicho impuesto no genera omisión legislativa. Así, señala que "en lo referente al IVA cedido, a pesar de la deficiencia en la técnica legislativa al calificarlo de IVA, éste desapareció como impuesto autónomo e independiente del impuesto al consumo de licores o de la participación en el monopolio de licores, para convertirse en un componente porcentual, bien del impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos, o similares, o bien de la participación en el monopolio de licores. Por lo tanto, los elementos sustantivos de dicho tributo, son los correspondientes al impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares". Aclara que lo referente a la causación, períodos y plazos para declarar y pagar el impuesto al consumo, se rige por la Ley 223 de 1995. Sin embargo, anota que en los dos casos la responsabilidad de los productos nacionales radica en los productores, y en el caso de los productos extranjeros, aquella se encuentra en cabeza de los importadores, tal como lo señalan los artículos 204 y 213 de la Ley 223 de 1995 y el artículo 10 del decreto reglamentario 1640 de 1996. En ese sentido considera que queda demostrado que el Legislador no vulneró en forma alguna el artículo 338 de la Constitución Política. De otra parte, en relación con la posible vulneración del artículo 336 constitucional, explica que la Ley 788 de 2002 no creo el monopolio sobre los licores destilados ni la participación sobre los mismos, pues ello ya se encontraba previsto en la ley 14 de 1983 recopilada en el decreto Ley 1222 de 19986 y, en consecuencia, se limita a reiterar el contenido de dichas normas. Además, considera que el hecho de que no se haya expedido una ley independiente para regular este aspecto no constituye una vulneración al artículo 336 constitucional. De igual forma, no encuentra contrario a la Constitución el hecho de que la ley asigne a las Asambleas la potestad de determinar las tarifas de la participación dentro de los parámetros definidos en la ley y la potestad de determinar el período de declaración y pago de la participación, pues, en su sentir no es cierto que todos estos aspectos deban ser fijados directamente por la ley de régimen propio. Finalmente, reitera que las normas contenidas en el la Ley 223 de 1995 se encuentran vigentes y son aplicables al impuesto al consumo regulado por la Ley 788 de 2002 y en esta medida, en su sentir no existe vacío normativo alguno y por ende, no se constituye la vulneración al principio de eficiencia, "pues la referida ley y sus decretos reglamentarios tiene regulados los aspectos relativos al período gravable, declaración y pago del impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares." Concluye que la ley 788, en su artículo 59 obliga a los Departamentos a aplicar en materia de fiscalización, determinación oficial, discusión, cobro y recaudo de los impuestos por ellos administrados, los procedimientos y sanciones previstos en el Estatuto Tributario Nacional. Por otra parte, en relación con la pretensión subsidiaria, afirma que el artículo sobre participación si fue de iniciativa gubernamental. Indica que al incluirse el IVA dentro de la tarifa del impuesto al consumo y no poder ser la participación inferior al impuesto, "la consecuencia lógica era que el IVA también se encontraba incorporado en la tarifa de la participación; por tanto, la adición del IVA a la tarifa de la participación, en la forma señalada por la norma demandada no implica ausencia de iniciativa gubernamental, ni constituye violación del artículo 336 constitucional, pues corresponde a una modificación al proyecto presentado por el Gobierno Nacional cumpliendo con la iniciativa requerida para el proyecto de ley." Del mismo modo, argumenta que si bien el texto no fue propuesto por el gobierno nacional, si fue avalado por el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público y en consecuencia, tiene los mismos efectos que si la iniciativa hubiere sido gubernamental. Indica que el hecho de que el texto del inciso 4º del artículo 54 demandado haya sido aprobado en primer debate sin modificaciones y que luego haya sido adicionado en la ponencia para segundo debate, sin que frente a dicha modificación se sometiera posteriormente a la aprobación de las comisiones accidentales y de las plenarias de Senado y Cámara no vulneran el artículo 157 -2 de la Constitución, en virtud de la flexibilización que orienta el trámite legislativo en Colombia. Así mismo, con base en la jurisprudencia constitucional, precisa que no existe violación alguna al principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158 Superior. De otra parte, en lo concerniente al cargo formulado por el actor por la posible violación al artículo 333 Superior, el Ministerio interviniente plantea la posibilidad de declarar la constitucionalidad condicionada de la expresión "el impuesto liquidado en ningún caso podrá ser afectado con impuestos descontables, salvo el correspondiente a los productores oficiales que podrán descontar del componente del IVA de este impuesto, el IVA pagado en la producción de los bienes gravados", consagrada en el artículo 54 de la Ley 788 de 2002. A su juicio, no todo el texto trascrito vulnera la Constitución. 4.2. Instituto Colombiano de Derecho Tributario. El ciudadano Jaime Abella Zárate, actuando en representación del Instituto Colombiano de Derecho Tributario interviene en el trámite del presente proceso con el fin de solicitar se declare la exequibilidad de las normas acusadas. Señala que, contrario a lo que plantea el accionante, el Capítulo V de la Ley 788 de 2002, no consagra un impuesto nuevo al consumo de licores. Indica que se trata de una modificación al ya regulado por el Decreto 1222 de 1986 en sus artículos 121 a 134. Así mismo aclara que dicho tributo sigue siendo de carácter nacional, a pesar de haberse "cedido anticipadamente". En cuanto al IVA, sostiene que también conserva su carácter de impuesto nacional, no obstante estar consagrado como un impuesto específico sobre unos productos, y por tal razón, el legislador mantiene su competencia para disponer su cesión y su distribución. En esta medida, aduce que en cuanto al procedimiento son aplicables las disposiciones del artículo 221 de la Ley 223 de 1995, según las cuales, la fiscalización, liquidación oficial, discusión, cobro y recaudo de los impuestos al consumo es de competencia de los Departamentos y del Distrito Capital de Bogotá. En suma, el Instituto de Derecho Tributario no comparte el cargo relacionado con la omisión legislativa, toda vez que no existen vacíos normativos en la enumeración de los elementos integrantes del IVA, ni en el aspecto procedimental. De otra parte, en relación con el artículo 54 de la Ley 788 que permite a los productores oficiales descontar el IVA , manifiesta que es inconstitucional en la medida que constitucionalmente no es razonable ni justificado dicho trato diferencial, con privilegio para los productores oficiales. Por ello afirma que dicha disposición vulnera los principios constitucionales de igualdad, equidad y libre competencia. 4.3. Federación Colombiana de Municipios El ciudadano Gilberto Toro Giraldo, Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios, conceptúa en relación con la demanda de la referencia y solicita se declare su exequibilidad. En primer término, aclara que las normas demandadas se refieren exclusivamente a tributos de carácter departamental "que no tienen incidencia en los ingresos de los municipios colombianos...". En su concepto, las modificaciones introducidas al impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares en la Ley 788 de 2002, no están creando un nuevo impuesto como lo sugiere el demandante; lo que hacen es introducir modificaciones a la base gravable y a las tarifas, es decir, sustituyeron los artículos 205 206 de la Ley 223 de 1995. Sostiene que de la exposición de motivos de la Ley 788 de 2002, se deduce la intención del Gobierno Nacional de introducir modificaciones sustantivas y procedimentales, sin que ello significara modificar la esencia del impuesto. En síntesis argumenta que las normas demandadas son el resultado del ejercicio de la función legislativa reconocida al Congreso en la Constitución, "y su contenido, a diferencia de los señalado por el demandante, no hace otra cosa que reconocer la posibilidad de crear regímenes tributarios o de modificarlos, cuando las circunstancias que rodean cada caso lo ameritan y justifican". 4.4.Asociación Colombiana de Productores y Distribuidores de Vinos, Aperitivos y Licores -ACOVAL- El ciudadano Helberth Espitia Rivera, obrando en calidad de representante legal de la Asociación Colombiana de Productores y Distribuidores de vinos, aperitivos y licores interviene en el trámite de la presente demanda con el fin de coadyuvarla. En primer término, el interviniente manifiesta estar de acuerdo en cuanto que el impuesto al valor agregado sobre las bebidas alcohólicas, es un nuevo impuesto territorial, cedido a los Departamentos y en esta medida, de conformidad con el artículo 294 constitucional, no puede conceder tratamientos preferenciales. En efecto, aduce que el artículo 54 demandado otorga un tratamiento discriminatorio en contra de los productores privados de bebidas alcohólicas gravadas con impuesto al consumo, al permitir el descuento del IVA solamente a los productores oficiales de bebidas alcohólicas sometidas al gravamen del consumo. En este sentido, argumenta una posible vulneración de los artículos 13 y 363 Superiores, contentivos del derecho a la igualdad y del principio de equidad en materia tributaria, respectivamente. Señala además que la situación descrita desconoce los artículos 333 y 334 que consagran el derecho a la libre competencia económica, toda vez que, en su sentir, no existe una razón válida, objetiva, razonable ni justa para favorecer la competitividad de las bebidas alcohólicas, fabricadas por el sector oficial, frente a las mismas bebidas elaboradas por fabricantes privados. Al respecto señala que los costos de los productores privados respecto de las bebidas alcohólicas gravadas con impuesto al consumo, frente a los costos de los productores oficiales del mismo tipo de bebidas, son mayores para los primeros, con ocasión al tratamiento tributario privilegiado respecto de estos últimos. Señala que tal discriminación se hace extensiva frente a los particulares que ejercen las actividades de comercialización de las bebidas alcohólicas elaboradas por los fabricantes del sector público, en cuanto se benefician por causa del mencionado descuento. De otra parte, argumenta que tanto el proyecto de ley que culminó con la Ley 788 de 2002, como esta misma, desconocieron el principio de la unidad de materia contenido en el artículo 158 de la Constitución, al haber regulado materias que difieren entre sí, como es la regulación tributaria respecto a los monopolios, "pues si bien es cierto que la tributación y los monopolios generan rentas para el Estado, no lo es menos que el régimen legal en uno y otro caso son completamente diferentes." Además cuando la ley 788, tal como su nombre lo indica, desarrolla los asuntos impositivos. 4.5. Asociación Colombiana de Importadores de Licores y Vinos La ciudadana Martha Patricia González Arias, Directora Ejecutiva de la Asociación Colombiana de Importadores de Licores y Vinos, interviene en el trámite del presente proceso con el fin de solicitar la exequibilidad de los artículos acusados. En relación con la posible vulneración de los principios de legalidad, certeza y eficiencia por parte de los artículos 49 al 54 de la Ley 788 de 2002, en cuanto no establecen los elementos esenciales y las normas procedimentales del impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, así como aquellos del impuesto al valor agregado cedido a los Departamentos, la interviniente advierte que dicho cargo parte de un supuesto errado, esto es, la derogatoria de las normas sustantivas y procedimentales contenidas en la Ley 223 de 1995 y en el Estatuto Tributario. En su sentir, no puede afirmarse que el Capítulo V de la Ley 788 de 2002 derogó íntegramente las normas consagradas en la Ley 223 de 1995, pues esa no fue la voluntad del legislador. Así las cosas, aduce que lo relacionado con los sujetos pasivos, hecho generador, causación y demás normas procedimentales establecidas en la ley 223 de 1995, y en sus decretos reglamentarios, en materia del impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares continúan vigentes, en la medida en que su aplicación sea compatible con las nuevas normas introducidas en la Ley 788 de 2002. De otra parte en relación con el artículo 51 demandado que a juicio del demandante vulnera el artículo 336-3 constitucional, al establecer el monopolio de licores extranjeros omitió consagrar el régimen propio de administración, organización, control y explotación de este nuevo monopolio. Al respecto considera que las normas vigentes en relación con este tema son las contenidas en la Ley 14 de 1983, en todo lo que no resulte incompatible con el artículo acusado. En relación con la posible vulneración de los artículos 294 y 362 de la Constitución, señala que no le asiste razón al demandante, por cuanto, al igual que al impuesto al consumo sobre licores, vinos, aperitivos y similares, el IVA continúan siendo impuestos nacionales que fueron cedidos a los Departamentos, pero que por ello no adquieren la calidad de impuestos territoriales. Advierte que los cargos formulados por el accionante respecto a la eventual vulneración del principio de equidad y el principio de libre competencia por parte del inciso 4º del artículo 54 de la Ley 788 de 2002 están planteados también dentro del proceso radicado D-4611 que cursa actualmente en esta Corporación. 4.6. Asociación Colombiana de Empresas Licoreras La ciudadana Luz María Zapata Zapata, actuando en condición de Directora Ejecutiva de la Asociación Colombiana de Empresas Licoreras, intervino con el propósito de impugnar la demanda presentada por el ciudadano Eduardo García Ríos. Afirma que no es cierto que la Ley 788 de 2002 regule integralmente la materia relativa al impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares y por ello se hubiese ocasionado una derogatoria de las normas anteriores que regulaban la materia, particularmente de la ley 223 de 1995. Por el contrario, alude que la ley 788 introdujo simplemente unas modificaciones a la regulación anterior en lo que concierne a la base gravable, las tarifas, la responsabilidad por la liquidación, declaración y pago del impuesto; en lo demás siguen vigentes . De igual forma, en relación con el IVA de bebidas alcohólicas, señala que no es cierto que la Ley 788 de 2002 haya creado un nuevo impuesto, toda vez que "lo que hace el legislador de 2002 es tomar la renta del antiguo y nuevo IVA cedido e incorporarla al impuesto al consumo, para que dicho componente, tomado como renta exógena, se le pudiese preservar la destinación al financiamiento de la salud y al deporte...". Así mismo, no comparte la afirmación del actor en cuanto a la existencia de un trato preferencial, dado por la Ley 788 de 2002 a los productores oficiales de los Departamentos al permitirles descontar del impuesto al consumo o de la participación, el IVA pagado en el proceso de producción desconoce el artículo 294 de la Constitución, por cuanto tal afectación quedó circunscrita al componente del impuesto al consumo que tiene destinación específica y que recoge la renta de la cual se despojó la nación bajo la figura de cesión. En efecto, anota lo siguiente: "los recursos de los cuales se desprende el departamento por la vía del descuento, los recupera por lavía de las utilidades de las empresas, lo cual no sería posible si el descuento se autoriza a los particulares". De otra parte, afirma que no constituye una omisión del legislador el hecho de que no se hayan regulado aspectos del monopolio tales como el momento de causación, el período y el pago de la participación económica, por cuanto estos y otros aspectos "pueden determinarse en el convenio, precisamente por la naturaleza puramente contractual de las relaciones que surgen en la aplicación del monopolio de conformidad con al ley 14 de 1983...". En todo caso, sostiene que por tratarse de impuestos del orden departamental, a pesar de que el legislador haya omitido establecer alguno de sus elementos, los mismos puedes señalarse por medio de las ordenanzas departamentales o acuerdos municipales. V. CONCEPTO DEL SEÑOR PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN La Vista Fiscal en el concepto rendido señala, en primer término, que para determinar si una ley es creadora de un impuesto o si únicamente se limita a modificar uno ya creado, es necesario verificar si el hecho generador fijado por la ley preexistente varió. Así, considera que solamente en los casos en que la ley establezca presupuestos fácticos nuevos para la configuración de la obligación tributaria, puede hablarse de la creación de un impuesto. Indica que las modificaciones que introducen los preceptos acusados a los impuestos al consumo y a las ventas de licores, vinos, aperitivos y similares, no constituyen la creación de nuevos impuestos. Ahora bien, aduce que, si bien los artículos acusados incluyeron modificaciones sustanciales a los impuestos nacionales cedidos al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares (artículos 202 a 206 de la Ley 223 de 1995) y al impuesto al valor agregado sobre los mismos, en el sentido que los unificó para convertirlos en un impuesto específico, del contenido de los artículos 49 al 54 de la Ley 788 de 2002 no se infiere modificación alguna de la legislación anterior, en cuanto a hecho generador, sujeción pasiva y causación del impuesto se refiere. En este sentido afirma que a pesar de la modificación de la base gravable y la tarifa, los impuestos al consumo y el IVA son los mismos consagrados en la Ley 223 de 1995, cuyos elementos se encuentran plenamente determinados, lo que garantiza la observancia del principio de legalidad que exige el artículo 338 de la Constitución. De otra parte, no comparte la acusación del demandante en relación con la posible vulneración de los artículos 294 y 336 constitucionales, ya que a su juicio los impuestos al consumo y el IVA sobre licores, vinos, aperitivos y similares son de carácter nacional, tanto en la parte cedida como en la que no es. Sin embargo, respecto al IVA aclara que existe uno cedido a los Departamentos y al Distrito Capital que es el regulado por medio del artículo 54 acusado y un IVA no cedido que opera en las etapas de distribución, comercialización y venta, al cual se le aplica el régimen general. Por lo expuesto, considera que es al Congreso de la República a quien le corresponde fijar los elementos del tributo "o bien, están en la libertad de fijar únicamente referencias mínimas sobre hechos imponibles y sujetos para conceder a las asambleas y concejos la posibilidad las bases gravables y las tarifas y exenciones que respondan a las necesidades del nivel territorial de que se trate..." No obstante lo anterior, el señor Procurador plantea que el inciso 4º del artículo 54 es inconstitucional, no por vicios de forma, sino por ser violatorio del derecho a la igualdad. Al respecto afirma que los cargos formulados por el actor por vicios de trámite en la forma como se incluyeron las expresiones acusadas, carecen de fundamento, pues en su sentir, aún cuando la participación no hubiere hecho parte del proyecto de ley presentada por el Gobierno, éste avaló su inclusión. Además, sobre este punto señala que los textos divergentes que son susceptibles de poner en consideración de las comisiones accidentales, son los aprobados por las plenarias de las cámaras legislativas, y no aquellos que son aprobados por las comisiones constitucionales permanentes. Sin embargo, aduce que el inciso 4º del artículo 54 acusado establece un trato diferencial que no se justifica, ni resulta razonable, en la medida en que la atribuye un beneficio tributario a los productores oficiales de licores, vinos, aperitivos y similares, discriminando a los productores privados de estos mismos bienes, en tanto a ellos el impuesto liquidado en ningún caso podrá ser afectado con impuestos descontables, mientras que para los productores oficiales si. VI. DECRETO DE PRUEBAS. Mediante auto del 9 de diciembre de 2003, la Magistrada Sustanciadora, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, consideró necesario ordenar la práctica de pruebas adicionales. En consecuencia resolvió: "Artículo único. Por Secretaría General de esta Corporación, ofíciese al Gobierno Nacional- Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a la Secretaría General del Con...