Sentencia C-225 de 2011

C-225-11 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-225/11 DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Adopción de medidas relacionadas con la prestación del servicio educativo en las zonas afectadas por la emergencia invernal CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Alcance ESTADOS DE EXCEPCION-Modalidades ESTADO DE EMERGENCIA-Reglas que se constituyen en precisos límites al ejercicio de las facultades del Gobierno durante su invocación CONTROL CONSTITUCIONAL DE MEDIDAS EXCEPCIONALES-Requisitos constitucionales CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Carácter formal y material DECRETO LEGISLATIVO EN MATERIA DE PRESTACION DEL SERVICIO EDUCATIVO EN ZONAS AFECTADAS POR LA EMERGENCIA INVERNAL-Contenido y alcance DECRETO LEGISLATIVO EN MATERIA DE PRESTACION DEL SERVICIO EDUCATIVO EN ZONAS AFECTADAS POR LA EMERGENCIA INVERNAL-Medidas relacionadas con el uso y aprovechamiento de la infraestructura educativa en buenas condiciones y que no ha sido ocupada DECRETO LEGISLATIVO EN MATERIA DE PRESTACION DEL SERVICIO EDUCATIVO EN ZONAS AFECTADAS POR LA EMERGENCIA INVERNAL-Medidas relacionadas con la flexibilización del calendario académico Referencia: expediente RE-187 Asunto: Revisión Constitucional del Decreto Legislativo número 4827 del 29 de diciembre de 2010 “por el cual se dictan disposiciones relacionadas con la prestación del servicio educativo con ocasión de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica.” Magistrado Ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO Bogotá D.C., veintinueve (29) de marzo de dos mil once (2011). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en especial la prevista en el artículo 241, numeral 7º, de la Constitución Política, y cumplidos todos los requisitos y el trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES El 11 de enero de 2011, el Presidente de la República, de conformidad con lo previsto en el parágrafo del artículo 215 de la Constitución Política y en la Ley 137 de 1994, remitió a la Corte Constitucional copia auténtica del Decreto Legislativo número 4827 del 29 de diciembre de 2010, “por el cual se dictan disposiciones relacionadas con la prestación del servicio educativo con ocasión de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica”. Mediante Auto del veinte (20) de enero de dos mil once (2011), el Despacho del Magistrado Sustanciador resolvió asumir el conocimiento del presente asunto, dispuso su fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. En la misma providencia, ordenó, además, comunicar el proceso a los Ministerios del Interior y de Justicia, y de Educación Nacional, así como a la Federación Colombiana de Municipios, a la Federación Nacional de Departamentos y a la Federación Colombiana de Educadores para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran con el propósito de impugnar o defender la constitucionalidad de la disposición sometida a revisión. De igual forma, en la mencionada providencia se dispuso la práctica de algunas pruebas con el objeto de contar con mayores elementos de juicio a fin de adoptar la correspondiente decisión. Para tal efecto, se solicitó a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República que informara acerca de: (i) “cuáles son los departamentos y municipios que, a la fecha de expedición del Decreto número 4827 del 29 de diciembre de 2010, y en los términos del citado decreto, se habían visto afectados con la situación que dio origen a la Declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica” y (ii) “si el Ministerio de Educación Nacional ya expidió los reglamentos previstos en los artículos 1° y 2° del Decreto 4827 del 29 de diciembre de 2010”. A través de comunicación del 27 de enero de 2011, la Secretaría General de la Corte Constitucional informó al Despacho que, en respuesta al anterior requerimiento, se recibió oficio del 26 de enero del mismo año, en el que el Director Administrativo del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República remitió la información solicitada. Vencido el término probatorio y evaluados los documentos aportados, por Auto del cuatro (04) de febrero de dos mil once (2011), se dispuso continuar con las siguientes etapas del proceso de revisión del Decreto Legislativo 4827 de 2010, en los términos del Auto del veinte (20) de enero del mismo año. Una vez cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir sobre la exequibilidad de la norma objeto de control. II. TEXTO DEL DECRETO LEGISLATIVO OBJETO DE REVISIÓN A continuación se transcribe el texto del decreto legislativo sometido a revisión, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 47.937 del 29 de diciembre de 2010: “DECRETO 4827 DE 2010 (diciembre 29) Por el cual se dictan disposiciones relacionadas con la prestación del servicio educativo con ocasión de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por el artículo 215 de la Constitución Política, la Ley 137 de 1994 y el Decreto 4580 de 2010, y CONSIDERANDO: Que mediante el Decreto 4580 de 2010, se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días. Que con ocasión del fenómeno de La Niña, más de quinientos establecimientos educativos de dieciocho departamentos y ciento cincuenta municipios se han visto seriamente afectados, lo cual ha impactado el derecho a la educación y la continuidad en la prestación del servicio educativo; por lo que, se hace necesaria la expedición de normas que permitan tomar medidas tendientes a garantizar a los estudiantes el ejercicio del derecho a la educación. Que las proyecciones sobre el impacto que genera el fenómeno de La Niña sobre la prestación del servicio educativo y el ejercicio del derecho a la educación por parte de una considerable proporción de la población estudiantil de los diferentes niveles y ciclos, requiere de decisiones tendientes a flexibilizar las disposiciones vigentes en materia de calendario académico, jornada escolar y uso de bienes con el fin de garantizar el ejercicio del derecho a la educación y la prestación del servicio. Que el ordenamiento jurídico contemplado en la Ley 115 de 1994 establece que la prestación del servicio público educativo se prestará en un establecimiento educativo en jornada diurna y excepcionalmente en jornada nocturna, a la par, el mismo cuerpo normativo organiza el calendario académico con un número mínimo de semanas de duración. DECRETA: ARTÍCULO 1o. Para conjurar en materia educativa la situación que dio origen a la Declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica contenida en el Decreto 4580 de 2010 y controlar la extensión de sus efectos, la autoridad territorial administradora del servicio educativo podrá autorizar, mientras subsistan las condiciones de afectación del mismo, la utilización de las instalaciones escolares públicas de su jurisdicción para el funcionamiento temporal de más de un establecimiento educativo, según las necesidades. El Ministerio de Educación Nacional reglamentará el uso de la infraestructura necesaria así como la jornada escolar, de acuerdo con las flexibilidades requeridas para garantizar a los estudiantes el ejercicio del derecho a la educación. ARTÍCULO 2o. El calendario académico en la educación preescolar, básica (primaria y secundaria) y media tendrá la flexibilidad necesaria para adaptarse a las condiciones económicas regionales y a las tradiciones de las instituciones educativas y se organizará por periodos anuales que comprendan un número de horas efectivas equivalente a 40 semanas de duración mínima, pero mientras se conjura en materia educativa la situación que dio origen a la Declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica contenida en el Decreto 4580 de 2010 y controlar la extensión de sus efectos, podrá ser modificado por el Ministerio de Educación Nacional para garantizar el derecho a la educación. Para conjurar en materia educativa la situación que dio origen a la Declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica contenida en el Decreto 4580 de 2010 y controlar la extensión de sus efectos, el calendario académico comprenderá un mínimo de horas efectivas de clase al año, al igual que promoverá el uso de métodos pedagógicos flexibles, innovadores y de tecnologías de la información y las comunicaciones, de acuerdo con la reglamentación que expida el Ministerio de Educación Nacional. ARTÍCULO 3o. El presente decreto rige a partir de su publicación, modifica el artículo 86 de la Ley 115 de 1994 y las demás disposiciones que le sean contrarias. Publíquese y cúmplase. Dado en Bogotá, D. C., a 29 de diciembre de 2010. JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN El Ministro del Interior y de Justicia, GERMÁN VARGAS LLERAS. La Viceministra de Asuntos Multilaterales del Ministerio de Relaciones Exteriores encargada de las funciones del Despacho de la Ministra de Relaciones Exteriores, PATTI LONDOÑO JARAMILLO. El Ministro de Hacienda y Crédito Público, JUAN CARLOS ECHEVERRY GARZÓN. El Ministro de Defensa Nacional, RODRIGO RIVERA SALAZAR. El Ministro de Agricultura y de Desarrollo Rural, JUAN CAMILO RESTREPO SALAZAR. El Ministro de la Protección Social, MAURICIO SANTAMARÍA SALAMANCA. El Ministro de Minas y Energía, CARLOS ENRIQUE RODADO NORIEGA. El Ministro de Comercio, Industria y Turismo, SERGIO DIAZ-GRANADOS GUIDA. La Ministra de Educación Nacional, MARÍA FERNANDA CAMPO SAAVEDRA. La Ministra de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, BEATRIZ ELENA URIBE BOTERO. El Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, DIEGO ERNESTO MOLANO VEGA. El Ministro de Transporte, GERMÁN CARDONA GUTIÉRREZ. La Ministra de la Cultura, MARIANA GARCÉS CÓRDOBA.” III. INFORMACIÓN ALLEGADA DURANTE EL TRÁMITE DE REVISIÓN CONSTITUCIONAL DEL DECRETO LEGISLATIVO 4827 DE 2010 Durante el trámite de revisión constitucional del citado decreto, la Secretaría General de esta Corporación remitió al despacho del Magistrado Sustanciador, oficio suscrito por el doctor Juan Carlos Pinzón Bueno, Director Administrativo del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, quien con base en la información suministrada por el Ministerio de Educación Nacional, atendió la solicitud efectuada a través de la providencia del 20 de enero del presente año. Para tal efecto, adjuntó oficio del 26 de enero de 2011, suscrito por la doctora María Fernanda Campo Saavedra, Ministra de Educación Nacional, en el que se resuelven cada uno de los interrogantes formulados, de la manera como a continuación se expone: 1. ¿ Cuáles son los departamentos y municipios que, a la fecha de expedición del Decreto número 4827 del 29 de diciembre de 2010, y en los términos del citado decreto, se habían visto afectados con la situación que dio origen a la Declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica? En este punto específico, informa que de acuerdo con el reporte emitido por las Secretarías de Educación de los Departamentos de Antioquia, Atlántico, Bolívar, Caldas, Cauca, Chocó, Córdoba, Cundinamarca, Guajira, Huila, Magdalena, Nariño, Norte de Santander, Quindío, Risaralda, Sucre, Tolima y Valle del Cauca, para la fecha de expedición del decreto legislativo objeto de control, esto es, el 29 de diciembre de 2010, se encontraban afectadas por a ola invernal un total de mil trescientas noventa y siete (1.397) sedes educativas, correspondientes a ciento setenta y siete (177) municipios, cuya matricula academia ascendía a la suma de cuatrocientos dos mil doscientos nueve (402.209) estudiantes. Adicionalmente, indica que en ciento ochenta y ocho (188) instituciones de todo el país, donde se encuentran matriculados cerca de cuarenta y un mil (41.000) estudiantes, su planta física fue utilizada como albergue temporal para atender a la población que resultó gravemente afectada por el invierno. Siendo así, estima que para la fecha de expedición del Decreto Legislativo número 4827 de 2010, aproximadamente, cuatrocientos cuarenta y tres mil (443.000) niños, niñas y adolescentes no podrían continuar con su proceso educativo durante el año lectivo 2011, de no haberse adoptado las medidas necesarias para remediar los efectos de la catástrofe invernal que afectó a la gran mayoría de la población estudiantil, permitiéndose a la autoridad competente autorizar la habilitación temporal de aquellas instalaciones públicas que no resultaron afectadas para el funcionamiento de más de un establecimiento educativo, y flexibilizar el calendario académico en la educación preescolar, básica y media, de tal manera que se organice en un número de horas efectivas de clase, equivalentes a 40 semanas de duración mínima anuales. 2. ¿El Ministerio de Educación Nacional ya expidió los reglamentos previstos en los artículos 1° y 2° del Decreto 4827 del 29 de diciembre de 2010? Frente al interrogante propuesto, señala que la reglamentación del Decreto 4827 de 2010 por parte del Ministerio de Educación Nacional, se encuentra en desarrollo. IV. INTERVENCIONES 1. Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República Mediante escrito allegado oportunamente a esta Corporación, la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República intervino en el presente asunto, con el propósito de defender la constitucionalidad del Decreto Legislativo número 4827 de 2010. La interviniente comienza por señalar, a manera de consideración general, que el Decreto número 4827 de 2010 tiene por objeto establecer medidas para enfrentar los daños severos ocasionados en la infraestructura pública destinada a la prestación del servicio de educación preescolar, básica y media, como consecuencia de las fuertes lluvias e inundaciones suscitadas por el fenómeno meteorológico de La Niña que afectaron el normal desarrollo de las actividades académicas en diferentes regiones del país. Específicamente informa que, a través de la mencionada disposición se pretende maximizar el uso de las instalaciones que se encuentran en buen estado permitiendo que allí funcionen varios establecimientos educativos y, a su vez, flexibilizar el calendario académico, con la finalidad de que se puedan hacer ajustes para que los estudiantes accedan al servicio educativo en una jornada escolar organizada en horas efectivas de clase y no por semanas, como se venía implementando ordinariamente por disposición expresa del artículo 85 de la Ley 115 de 1994. Ahora bien, como argumento dirigido a reforzar la constitucionalidad del Decreto Legislativo número 4827 de 2010, pone de presente que dicha norma cumple con todas los requisitos formales establecidos en la Constitución Política y en la Ley 137 de 1994, estatutaria de los estados de excepción, los cuales han sido ampliamente desarrollados por la jurisprudencia de la Corte Constitucional. En efecto, advierte que el Decreto número 4827 de 2010: (i) fue expedido por el Presidente de la República, en cumplimiento de sus facultades constitucionales y legales; (ii) cuenta con la firma de todos los Ministros; (iii) se encuentra debidamente motivado; (iv) fue dictado durante el límite temporal establecido en el artículo 1° del Decreto 4580 de 2010; y (v) fue oportunamente remitido a la Corte Constitucional para su revisión. En el mismo sentido, sostiene que las medidas adoptadas en el citado decreto guardan una relación de conexidad directa y específica con los hechos que motivaron la declaratoria del estado de emergencia, esto es, la agudización de las precipitaciones asociadas al fenómeno meteorológico de La Niña que, particularmente, causó graves daños a la infraestructura pública destinada a la prestación del servicio de educación en 177 municipios del país. En cuanto hace a su finalidad, estima que las medidas legislativas propuestas están debidamente orientadas a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos, garantizando a los estudiantes perjudicados la continuidad en el acceso al servicio educativo, no obstante la poca disponibilidad de instalaciones para estos efectos, debido precisamente a los daños o averías que sufrieron a consecuencia del invierno. De conformidad con el requisito de necesidad fáctica y jurídica que se exige en estos asuntos, considera que el decreto sometido a control señala de manera clara y expresa las razones por las cuales las decisiones adoptadas son indispensables para alcanzar los fines que dieron lugar a declarar el estado de emergencia, y es que de seguirse aplicando las normas que regulan el servicio público de educación en tiempos de paz, específicamente, la Ley 115 de 1994, según la cual no es posible que dos instituciones educativas funcionen en una misma instalación, así como tampoco se permite que el servicio sea prestado en más de dos jornadas, equivaldría a restringir el goce efectivo del derecho fundamental a la educación de los estudiantes en razón de la situación crítica que se presenta. Máxime, si se tiene en cuenta que por tratarse de una disposición de orden legal, el Ministerio de Educación Nacional carece de competencia para tomar las medidas que, a través del la norma que se revisa, se pretenden introducir. Para la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, el Decreto 4827 de 2010 también cumple con los requisitos de idoneidad y proporcionalidad, habida cuenta que, ante la escasez de espacios físicos en buenas condiciones para brindar el servicio de educación, la solución más adecuada, y que corresponde a los fines perseguidos, era aprovechar el uso de manera temporal de aquella infraestructura disponible, para que allí funcionaran varias instituciones con horarios flexibles, mientras se surte el proceso de restauración de las áreas afectadas y se normaliza la prestación del servicio, sin que ello implique una desmejora significante en su calidad. Aunado a lo anterior, asevera que el citado decreto se encuentra debidamente motivado, pues en su parte considerativa se expone con detalle las razones que dieron origen a su expedición, como lo es la declaración del estado de emergencia en todo el territorio nacional debido a los efectos del fenómeno meteorológico de La Niña que afectó un porcentaje considerable de la estructura física oficial destinada a satisfacer el servicio de educación; así como la necesidad de aplicar las respectivas medidas tendientes a remediar sus efectos, flexibilizando las normas legales que regulan su prestación, que no puede ser por otra vía, sino a través de las facultades extraordinarias que en dicho sentido le sean conferidas al Gobierno Nacional. Pone de presente, además, que de las disposiciones adoptadas mediante el decreto legislativo no se desprenden vicios de arbitrariedad, de discriminación o de limitación excesiva de ciertas garantías, pues el Estado actúa en cumplimiento de la finalidad constitucional de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes de los ciudadanos, y de protegerlos en su vida, honra y bienes, sobre todo a aquellos que por sus condiciones de debilidad manifiesta merecen un trato especial. En ese orden de ideas, concluye su intervención citando las normas legales que de ordinario regulan el servicio educativo, comparándolas con los preceptos contenidos en el decreto sometido a revisión que las modifican, para efectos de una mayor ilustración. 2. Federación Nacional de Departamentos María Teresa Forero de Saade, en calidad de Directora Ejecutiva de la Federación Nacional de Departamentos, se pronunció sobre la presente causa por medio de escrito de intervención en el que solicitó a esta Corporación declarar la exequibilidad del Decreto Legislativo 4827 de 2010. Para la interviniente, una vez analizadas las disposiciones adoptadas en la norma objeto de control, utilizando para ello un test de constitucionalidad especial aplicable a los decretos expedidos durante los estados de excepción, arriba a la conclusión según la cual, se satisfacen los principios de necesidad, finalidad y proporcionalidad previstos en la Ley Estatutaria 137 de 1994. En efecto, en cuanto hace al principio de necesidad, advierte que el propósito que persigue la norma se encuentra íntimamente relacionado con la situación que determinó la declaratoria del estado de excepción por emergencia económica, social y ecológica, siendo indispensable la adopción de medidas encaminadas a enervar los efectos perturbadores generados por la crisis invernal que recaen sobre el servicio público de educación, de modo tal que mientras se supera la situación de emergencia, se garantice la continuidad en la prestación del servicio educativo en todas las regiones afectadas del país. Respecto del cumplimiento del principio de finalidad, estima que las medidas legislativas implementadas están debidamente orientadas a conjurar la situación que dio origen a la expedición del Decreto 4580 de 2010 en materia educativa, toda vez que la posibilidad de adaptar aquellas instalaciones escolares que lograron resistir a los efectos del invierno para que allí funcione más de un establecimiento educativo, así como la flexibilización del calendario académico en todos sus niveles, constituyen mecanismos legítimos que permiten garantizar la efectiva prestación del servicio de educación en los departamentos que resultaron afectados por la ola invernal. Adicionalmente, pone de presente que la norma también satisface el principio de proporcionalidad, habida cuenta que las decisiones allí contenidas guardan correspondencia con la situación fáctica que acontece y que debido a su gravedad, amerita la implementación de políticas que conlleven la solución del problema y a impedir la extensión de sus efectos. Con fundamento en los anteriores argumentos, finaliza su participación señalando que el Decreto 4827 de 2010 no incluye medidas que entrañen discriminación alguna sino, todo lo contrario, busca generar condiciones de igualdad para el acceso a la educación entre la comunidad estudiantil afectada por el fenómeno de La Niña y aquella que no tuvo que padecer las consecuencias de sus efectos. V. INTERVENCIÓN CIUDADANA Durante el término de fijación en lista, el ciudadano Hernando Robles Villa se pronunció en el proceso de la referencia con el objeto, no de defender o impugnar la constitucionalidad del decreto legislativo objeto de control, sino para exponer sus consideraciones en torno a la organización y adecuación del dominio de las aguas y sus cauces, dentro de una política de manejo ambiental que, a su juicio, se debe implementarse a partir de los hechos generadores de la emergencia económica, social y ecológica decretada por el Presidente de la República con al firma de todos sus Ministros. VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El señor Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 5101 del veintitrés (23) de febrero de dos mil once (2011), al pronunciarse sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo número 4827 de 29 de diciembre de 2010, le solicitó a esta Corporación declarar su exequibilidad, con base en las siguientes consideraciones: De manera preliminar, la Vista Fiscal puso de presente que, en concepto No. 5080, del 2 de febrero de 2011, solicitó a este Tribunal que declarara exequible el Decreto número 4580 del 7 de diciembre de 2010, “Por el cual se declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por razón de grave calamidad pública”. En consecuencia, advierte que para efectos de su pronunciamiento, la norma objeto de revisión será examinada tanto en su proceso de formación como en su contenido, en los precisos términos de la Carta Política. Así, inicia por señalar que el Decreto Legislativo 4827 de 2010 cumple con todas las exigencias formales previstas en la Constitución Política para su proceso de formación, toda vez que (i) fue dictado durante la vigencia del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, declarado el 7 de diciembre de 2010; (ii) la materia que se regula guarda relación directa con esa situación específica; (iii) se encuentra firmado por el Presidente de la República y todos los Ministros del despacho y, además, (iv) su motivación se ajusta a las razones que dieron origen a la declaratoria del estado de excepción. Así mismo, afirma que al revisar las medidas adoptadas en el mencionado decreto, en cuanto a su relación directa con las causas de la emergencia y el propósito que persigue, que no puede ser otro que conjurar la crisis o impedir la extensión de sus efectos, se observa que se pretende implementar una serie de mecanismos de flexibilidad en el uso de las instalaciones educativas y en la organización del calendario académico, lo cual, en su sentir, resulta necesario e indispensable para garantizar a todos los estudiantes el ejercicio de su derecho fundamental a la educación, ajustándose las decisiones dictadas a los principios de finalidad, necesidad y proporcionalidad de que tratan los artículos 10°, 11 y 13 de la Ley 137 de 1994. Siendo así, concluye el representante del Ministerio Público que ante la destrucción o grave afectación de más de quinientos (500) establecimientos educativos de dieciocho (18) departamentos y ciento cincuenta (150) municipios del país, era necesario tomar medidas urgentes para proteger y garantizar no solo el derecho a la educación de los estudiantes, sino también, el derecho al trabajo del personal docente y administrativo que labora en estos establecimientos. Por lo anterior, advierte que el hecho de que se autorice a las Secretarías de Educación de cada municipio para que dispongan de las instalaciones cuya estructura física no haya sufrido graves daños, de modo tal que puedan ser utilizadas por dos o más establecimientos educativos, y que para facilitar el acceso a la educación bajo esas condiciones se flexibilice el calendario académico, resulta razonable y ajustado al orden constitucional, en la medida en que contribuye a dar desarrollo a la educación en su doble connotación jurídica; como derecho fundamental de todos los ciudadanos y como servicio público a cargo del Estado. VII. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE 1. Competencia Esta Corporación es competente para decidir sobre la constitucionalidad del Decreto-Legislativo 4827 del 29 de diciembre de 2010, expedido en desarrollo del Decreto-Legislativo 4580 del 7 de diciembre de 2010, declaratorio del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, en virtud de lo previsto en el parágrafo del artículo 215 y en el numeral 7° del artículo 241 de la Constitución Política. 2. Alcance del control de constitucionalidad sobre los decretos legislativos expedidos en virtud de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica 2.1. Como es sabido, los artículos 212 a 215 de la Constitución Política consagran los llamados “Estados de Excepción”, dividiéndolos en tres instituciones claramente diferenciables: (i) el Estado de Guerra Exterior (C.P. art. 212), (ii) el Estado de Conmoción Interior (C.P. art. 213), y (iii) el Estado de Emergencia (C.P: art. 215). Las mismas disposiciones Superiores se ocupan de fijar los criterios dentro de los cuales los mismos están llamados a operar, señalando a su vez las particularidades o rasgos distintivos que identifican a cada uno. 2.2. Según lo ha puesto de presente esta Corporación, la regulación constitucional de los estados de excepción responde a la decisión del Constituyente de garantizar la vigencia y eficacia de la Carta, aún en situaciones de crisis o de anormalidad, cuando por razón de su gravedad, tales situaciones no puedan ser conjuradas a través de los medios ordinarios de control con que cuenta el Estado. En estos casos, la institución de los estados de excepción otorga poderes excepcionales y transitorios al Gobierno Nacional, materializados en el reconocimiento de atribuciones legislativas extraordinarias, que le permiten a éste adoptar las medidas necesarias para atender, repeler y superar la crisis o anormalidad surgida. 2.3. Los estados de excepción se convierten así, en la respuesta jurídica que se brinda a la sociedad “ante situaciones extraordinarias que amenazan el orden institucional, frente a las cuales se debe contar con instrumentos igualmente excepcionales tendientes al restablecimiento de la normalidad, que deben conciliar la necesaria eficacia de la respuesta a las causas de perturbación con la preservación de los principios esenciales del Estado social de Derecho, cuya primacía es la que se pretende proteger”. 2.4. En consideración al uso abusivo que históricamente se le dio en Colombia al régimen de excepción o anormalidad, el Constituyente del 91 decidió introducirle importantes modificaciones, dirigidas a regular su funcionamiento, a garantizar su carácter excepcional y transitorio y a limitar las facultades del Gobierno a las estrictamente necesarias para atender, repeler y superar la crisis surgida. Con ese propósito, además de las directrices fijadas en la propia Carta Política (arts. 212 a 215), “se facultó al legislador para que, a través de una ley de naturaleza estatutaria, procediera a regular y fijar el ámbito de aplicación material de los Estados de Excepción, como en efecto lo hizo a través de la ley 137 de 1994”[1]. 2.5. La circunstancia de que los Estados de Excepción sean entonces una potestad reglada, conlleva que, tanto el acto de declaratoria como las medidas legislativas que lo desarrollen, deban someterse al cumplimiento de los presupuestos mínimos de procedibilidad y aplicación fijados por el ordenamiento jurídico, “los cuales a su vez tienen que ser verificados por el órgano a quien se asigna la función de ejercer el control de constitucionalidad, en aras de asegurar que, con ocasión de la imposición de un régimen de excepción, no se desborden los poderes otorgados y se mantenga la racionalidad del orden instituido y el respeto por los derechos y garantías fundamentales consagrados en la Carta”[2]. 2.6. Conforme lo ha señalado la jurisprudencia, el control constitucional que se ejerce sobre el decreto declaratorio y sobre los decretos legislativos de desarrollo, reviste un carácter integral, automático u oficioso[3], buscando determinar, tanto por su aspecto formal como material, si efectivamente las medidas se expidieron con estricta sujeción a los mandatos contenidos en las normas que los regulan, o si por el contrario, a través de las mismas el titular de tales competencias extraordinarias desbordó los límites y condiciones establecidas. En relación con esto último, la propia jurisprudencia constitucional ha precisado que los decretos que se expidan al amparo de los estados de excepción, están sujetos a los requisitos y limitaciones -formales y materiales- que se desprenden de la propia Constitución (arts. 212 a 215), de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (Ley 137 de 1994, arts. 1° a 21 y 46 a 50) y de los tratados internacionales sobre derechos humanos que, por virtud de lo dispuesto en el artículo 93 de la Carta Política, prevalecen en el orden interno y no pueden limitarse durante los estados de excepción. 2.7. En la medida en que la regulación de excepción reviste tres modalidades, como son la Guerra Exterior, la Conmoción Interior y la Emergencia Económica, Social y Ecológica o de Calamidad Pública, el control constitucional que le corresponde adelantar a la Corte debe llevarse a cabo teniendo en cuenta las particularidades o rasgos distintivos previstos para cada situación. 2.8. Tratándose del Estado de Emergencia, que interesa a esta causa, la Constitución, en el artículo 215, le ha establecido unos rasgos distintivos, que se constituyen en precisos límites al ejercicio de las facultades del Gobierno durante su invocación, dentro de los cuales resulta de interés destacar los siguientes: · El estado de Emergencia se puede declarar por períodos hasta de treinta días, en cada caso, que sumados no excederán noventa días en el año calendario. · En el Decreto declarativo, el Gobierno debe señalar el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias, y convocará al Congreso si éste no se hallare reunido, para los diez días siguientes al vencimiento de dicho término, para que examine las causas de la declaratoria de Emergencia y se pronuncie expresamente sobre la conveniencia de las medidas en ella adoptadas. · Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, el Presidente con la firma de todos los ministros podrá dictar “decretos con fuerza de ley”, destinados “exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”. · Los decretos legislativos que expida el Gobierno durante la Emergencia, a diferencia de los dictados con fundamento en la declaratoria de conmoción interior, tienen vocación de permanencia[4], lo cual significa que pueden reformar o derogar la legislación preexistente y poseen vigencia indefinida, hasta tanto el Congreso proceda a derogarlos o reformarlos, salvo cuando se trata de normas relativas a la imposición de tributos o modificación de los existentes[5], en cuyo caso las mismas “dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente”.[6] · Los decretos legislativos que se dicten al amparo del Estado de Emergencia, “deben referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia” y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes, evento en el cual las medidas que se adopten dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso durante el año siguiente les otorgue carácter permanente. · Mediante los decretos de desarrollo del Estado de Emergencia, el Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores. 2.9. Con base en las reglas citadas, tal y como las mismas fueron desarrolladas por la Ley Estatutaria de Estados de Excepción, en el caso de las medidas adoptadas bajo el Estado de Emergencia, le corresponde a la Corte verificar el cumplimiento de los siguientes requisitos de forma: (i) que el decreto legislativo haya sido dictado y promulgado en desarrollo del decreto que declaró el estado de Emergencia; (ii) que el decreto lleve la firma del Presidente de la República y de todos los ministros del despacho, (iii) que hubiere sido expedido dentro del término de vigencia del Estado de Emergencia, y (iv) que se encuentre debidamente motivado, con el señalamiento de las razones o causas que condujeron a su expedición. 2.9. En lo que hace a los requerimientos de orden sustancial o material, es deber de esta Corporación establecer: (i) si existe una relación directa y específica entre las medidas adoptadas en el respectivo decreto y las causas de la perturbación o amenaza que justificaron la declaratoria del Estado de emergencia (juicio de conexidad); (ii) si cada una de las medidas adoptadas se encuentran directa y específicamente dirigidas a conjurar la situación de crisis y a evitar la extensión de sus efectos (juicio de finalidad); (iii) si en los decretos legislativos se expresaron las razones que justifican las diferentes medidas y si éstas son necesarias para alcanzar los fines que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia (juicio de necesidad); (iv) si las medidas adoptadas guardan proporción con la gravedad de los hechos que se pretenden superar (juicio de proporcionalidad); y finalmente, (v) cuando a través de las medidas se modifiquen o deroguen normas con fuerza de ley, si allí se expresaron las razones por las cuales las disposiciones suspendidas son incompatibles con el respectivo estado de excepción (juicio de incompatibilidad). 2.10. Adicionalmente, también le compete al juez constitucional constatar, con motivo de las medidas tomadas en los decretos legislativos que desarrollan el Estado de Emergencia, y cuando haya lugar a ello: (i) que las posibles limitaciones a los derechos y libertades, de haber sido tomadas, no afecten su núcleo esencial y se adopten en el grado estrictamente necesario para lograr el retorno a la normalidad; (ii) que las mismas no entrañen discriminación alguna fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica; (iii) que no suspendan los derechos humanos ni las libertades fundamentales, (iv) que no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado, (v) que no supriman ni modifiquen los organismos y funciones básicas de acusación y juzgamiento, y (vi) que tampoco desmejoren los derechos sociales de los trabajadores. 2.11. Dentro de este contexto, entra pues la Corte a determinar si el Decreto-Legislativo 4827 del 29 de diciembre de 2010, se ajusta o no a la Constitución Política. 3. Análisis de constitucionalidad del Decreto-Legislativo 4827 de 2010. Metodología a utilizar 3.1. Para efectos de adelantar el control oficioso de constitucionalidad de las medidas adoptadas en el Decreto-Legislativo 4827 de 2010, la Corte procederá de la siguiente manera: (i) inicialmente, entrará a verificar si el decreto fue expedido con el cumplimiento de los requisitos formales; (ii) superada dicha instancia, se abordará el examen material de las normas que integran el decreto. Para ello, se establecerá, en primer lugar, el contenido y alcance de las disposiciones objeto de estudio, para luego entrar a determinar si las medidas en ellas adoptadas satisfacen los requisitos previstos en la Constitución, los tratados de derechos humanos y la jurisprudencia constitucional. 4. Análisis de constitucionalidad de los requisitos formales 4.1. Revisado el texto del Decreto-Legislativo 4827 del 29 de diciembre de 2010, “Por el cual se dictan disposiciones relacionadas con la prestación del servicio educativo con ocasión de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica”, encuentra esta Corporación que el mismo cumple a cabalidad con los requisitos de forma a los que se ha hecho expresa referencia, por las siguientes razones: a. Se dictó y promulgó en desarrollo del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, declarado mediante Decreto-Legislativo 4580 del 7 de diciembre de 2010, el cual fue a su vez declarado exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-156 de 2011. b. Fue expedido por el Gobierno Nacional, y lleva la firma del Presidente de la República y de todos los ministros del despacho[7]. c. Se profirió el día 29 de diciembre de 2010, esto es, dentro de la vigencia del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, el cual fue declarado en el Decreto-Legislativo 4580 de 2010, por el término de treinta (30) días, para el periodo comprendido entre el siete (7) de diciembre de 2010 y el 5 de enero de 2011. d. Finalmente, el decreto se encuentra brevemente motivado en el acápite correspondiente al “considerando”, y en él se expresan las razones y causas que justificaron su expedición. 4.2. Así las cosas, como quiera que en relación con el Decreto-Legislativo 4827 del 29 de diciembre de 2010, se encuentran satisfechos los requisitos formales exigidos por el ordenamiento jurídico, procede la Corte a llevar a cabo el respectivo análisis material del precitado decreto. 5. contenido y alcance del Decreto-Legislativo 4827 de 2010 5.1. El Decreto-Legislativo 4827 del 29 de diciembre de 2010, sometido a juicio, fue expedido en el contexto de las medidas tomadas para enfrentar la grave crisis económica, social y ecológica que inspiró la declaratoria del Estado de Emergencia en tales órdenes, adoptado mediante el Decreto-Legislativo 4580 del 7 de diciembre de 2010. 5.2. De acuerdo con el decreto declaratorio, el citado Estado de Emergencia se declaró a finales del año anterior, con el fin de enfrentar el desastre natural de dimensiones extraordinarias e imprevisibles, generado por el fenómeno climático de precipitaciones conocido como la Niña, el cual trajo consigo durante el segundo semestre del año 2010, las lluvias más intensas y abundantes nunca antes registradas en el país, que se agudizaron de forma inusitada e irresistible durante el mes de noviembre, y que produjo como consecuencia graves perturbaciones y amenazas de perturbaciones inminentes, constitutivas de calamidad pública, y que afectan de manera traumática el ejercicio de los derechos de miles de personas y el orden social, económico y ecológico del país, causando también graves daños a la estructura e infraestructura pública y privada. 5.3. Dentro de los motivos que adujo el Gobierno Nacional para declarar el precitado estado de excepción, se cuentan aquellos relacionados con una considerable inundación y destrucción de inmuebles, que ha interrumpido la prestación de algunos servicios públicos esenciales, entre los que se cuenta el servicio de educación en los niveles preescolar, básica (primaria y secundaria) y media. Se sostuvo al respecto, en el considerando 2.c del decreto declaratorio, “[q]ue como consecuencia del extraordinario fenómeno de la Niña, se ha producido una considerable destrucción de inmuebles, se ha interrumpido la prestación de servicios públicos esenciales, se han afectado vías de comunicación y se ha perjudicado gravemente la actividad económica y social en el territorio nacional”. En concordancia con tal premisa, se afirmó en el considerando 2.h del mismo decreto: “[q]ue por el fenómeno de la Niña, más de quinientos establecimientos educativos de dieciocho departamentos y ciento cincuenta municipios se han visto seriamente afectados, lo cual impactará el derecho a la educación y la continuidad en la prestación del servicio educativo a más de trescientos veinte mil estudiantes, jóvenes y niños, con grave impacto en cobertura y deserción”. 5.4. Sobre el particular, es menester precisar que la Corte Constitucional, en la Sentencia C-156 de 2011, en la que se declaró la exequibilidad del Decreto-Legislativo 4827 del 29 de diciembre de 2010, declaratorio del Estado de Emergencia, encontró plenamente acreditadas todas las circunstancias extraordinarias de perturbación del orden económico, social y ecológico, invocadas por el Presidente de la República, entre las que se encuentran las citadas. En esa orientación, dijo la Corte “que no resulta ni arbitraria ni manifiestamente errada la apreciación realizada por el Gobierno Nacional respecto de las consecuencias producidas por el fenómeno de la Niña en el territorio Nacional”. 5.5. Frente a las circunstancias de perturbación en el sector educativo, sostuvo esta Corporación en el citado fallo, que las abundantes e intensas precipitaciones causaron daños protuberantes en dicho sector, dejando a miles de niños sin la posibilidad de iniciar clases en el año lectivo 2011, de no adoptarse con carácter urgente las medidas necesarias que permitan reactivar el servicio. Destacó la Corte, que la consecuencia negativa de mayor gravedad para la educación, es precisamente la afectación de la continuidad del servicio, en cuanto los daños sufridos por la infraestructura del sector no permiten el uso de más de 500 de estos establecimientos, quedando sin estudio un número de estudiantes que supera los 320.000, en su mayoría menores de edad -niños, niñas y jóvenes-. Se aclaró que la crisis del sector generada por el fenómeno de la Niña, proviene no solo de la destrucción o inundación de un número considerable de establecimientos educativos, sino también del uso dado a algunos de tales establecimientos, los cuales debieron ser destinados como albergues para recibir a grupos poblacionales afectados con las precipitaciones, que tuvieron que abandonar presurosamente sus lugares de residencia sin un destino determinado. Con respecto a este punto, se expresó en algunos apartes de la Sentencia: “Específicamente, la gravedad de la perturbación y en algunos casos la inminencia de ella, se ve reflejada de la siguiente manera: (i) Sector Educación, se encuentren afectados por la ola invernal más de 500 establecimientos educativos. Dado que un establecimiento educativo consta de varias sedes la cifra de infraestructuras educativas afectadas corresponde a 813 sedes educativas. Lo anterior significa que las matrículas de 241.000 niños, niñas y jóvenes se encuentran en riesgo de no poder continuar sus estudios en el 2011. Adicionalmente, existen sedes que están siendo utilizadas como albergues temporales y cuya matrícula se estima en 79.000 estudiantes. Lo anterior implica que cerca de 320.000 niños, niñas y jóvenes no podrían continuar con su proceso educativo durante el año lectivo 2011 de no tomarse la medidas necesarias que permitan iniciar la prestación del servicio educativo en aulas temporales y se intervengan todas las infraestructuras afectadas por la ola invernal. En consecuencia, la principal secuela negativa para el sector educativo es que se ve afectada la continuidad de la prestación del servicio educativo a los estudiantes mencionados. Las infraestructuras educativas oficiales no podrán ser usadas hasta tanto sean intervenidas y adicionalmente, las sedes que están siendo utilizadas como albergues también requerirán acondicionamiento y mejoramiento para poder prestar el servicio educativo”. 5.6. El grave daño causado por el invierno a la infraestructura educativa y las consecuencias derivadas del mismo, se confirma en el Reporte remitido al Ministerio de Educación por las diferentes Secretarías de Educación que a nivel territorial se encuentran certificadas, el cual fue objeto de verificación por parte del equipo técnico de dicho ministerio, en el que se afirma que, a diciembre 29 de 2010, se encontraban afectadas por la ola invernal, alrededor de 1.397 sedes educativas, lo que conlleva que la matrícula de 402.209 niños, niñas y jóvenes está en riesgo al no poder continuar los estudios para el periodo lectivo de 2011. A lo anterior se suma que 188 sedes más estaban siendo utilizadas como albergues temporales, arrojando una pérdida de matrícula equivalente a 41.000 estudiantes. Significa lo dicho, que de acuerdo con el citado reporte, a 29 de diciembre de 2010, y a causa de las lluvias extraordinarias, cerca de 443.000 niños, niñas y jóvenes muy posiblemente no podrán continuar con su proceso educativo durante el periodo lectivo 2011. En el siguiente cuadro, contenido en el reporte al que se ha hecho referencia, se detallan el número de establecimientos educativos afectados con el fenómeno de la Niña, los departamentos y municipios de ubicación, indicándose también el número de matrículas afectadas en cada uno de ellos. Reporte sedes afectadas Diciembre 29 de 2010 DEPARTAMENTO MUNICIPIO N° SEDES AFECTADAS MATRÍCULA AFECTADA ANTIOQUIA TURBO 10 3.406 ENVIGADO 1 595 ATLÁNTICO BARRANQUILLA 12 11.759 CAMPO DE LA CRUZ 9 5.438 CANDELARIA 6 2.848 MANATI 9 4.137 PONEDERA 10 4.343 REPELON 8 4.445 SABANALARGA 15 8.156 SANTA LUCIA 6 2.593 SUAN 4 2.056 TUBARA 1 659 BOLIVAR CARTAGENA , D.T. Y C. 12 22.583 ACHÍ 24 5.786 ALTOS DEL ROSARIO 19 3.278 ARENAL 5 106 ARJONA 1 428 BARRANCO DE LOBA 5 2.070 CALAMAR 3 1.914 CANTAGALLO 27 2.508 CARTAGENA 23 18.805 CICUCO 1 728 CÓRDOBA 2 1.006 EL GUAMO 1 507 EL PEÑON 5 2.035 HATILLO DE LOBA 4 1.724 MARGARITA 18 2.632 MOMPÓX 14 9.277 MONTECRISTO 8 1.774 MORALES 11 3.083 NOROSÍ 1 853 PINILLOS 8 3.591 REGIDOR 3 1.121 RÍO VIEJO 1 2.059 SAN ESTANISLAO 1 570 SAN FERNANDO 23 3.573 SAN JACINTO DEL CAUCA 4 3.142 SAN MARTÍN DE LOBA 3 939 SAN PABLO 4 4.572 SIMITÍ 3 1.244 SOPLAVIENTO 2 1.168 TALAIGUA NUEVO 8 3.175 TIQUISIO (PUERTO RICO) 18 3.345 ZAMBRANO 7 3.843 CALDAS ANSERMA 3 286 ARANZAZU 2 94 BELARCÁZAR 2 321 FILADELFIA 2 37 MANZANARES 2 44 MARQUETALIA 4 167 PENSILVANIA 2 119 RIOSUCIO 1 15 RISARALDA 4 202 SAN JOSÉ 1 46 SUPÍA 2 58 VICTORIA 1 283 VILLAMARÍA 1 73 VITERBO 2 83 CAUCA BELMIRA 1 25 GUAPI 2 1.080 LÓPEZ (MICAY) 2 205 CHOCÓ ALTO BAUDÓ (PIE DE PATO) 8 387 BAHÍA SOLANO (MUTIS) 1 385 BOJAYÁ (BELLAVISTA) 8 899 CANTÓN DEL SAN PABLO 1 131 CARMEN DEL DARIÉN 9 1.545 ITSMINA 1 968 JURADÓ 3 414 LITORAL DE SAN JUAN 42 3.292 MEDIO ATRATO 13 705 MEDIO BAUDÓ 5 730 MEDIO SAN JUAN 6 587 QUIBDÓ 6 2.543 RIOSUCIO 68 6.964 UNGUÍA 7 1.435 CÓRDOBA AYAPEL 17 7.590 PUERTO ESCONDIDO 1 540 MONTERÍA 112 41.429 CUNDINAMARCA ANAPOIMA 2 43 BITUIMA 8 116 CABRERA 1 664 CÁQUEZA 2 166 CHAGUANÍ 2 17 CHOACHI 1 31 GRANADA 1 692 GUACHETA 1 57 GUATAQUI 1 191 GUAYABAL DE SIQUIMA 1 31 GUAYABETAL 1 22 LA MESA 2 2.032 MOSQUERA 8 5.426 NILO 1 10 SOACHA 7 4.625 PACHO 1 15 PUERTO SALGAR 3 326 QUETAME 1 130 QUIPILE 5 390 SAN BERNARDO 1 44 SAN CAYETANO 2 294 TIBACUY 1 78 UBATÉ 2 79 ÚTICA 1 9 VENECIA 1 19 VILLAGOMEZ 1 9 YACOPÍ 5 137 ZIPAQUIRÁ 2 1.282 GUAJIRA RIOHACHA 1 1.487 HUILA PITALITO 174 33.500 MAGDALENA ARIGUANÍ (EL DIFICIL) 1 205 CERRO DE SAN ANTONIO 1 232 CONCORDIA 2 543 EL BANCO 27 7.886 FUNDACIÓN 4 2.029 GUAMAL 1 525 PEDRAZA 3 322 PLATO 11 7.391 SAN SEBASTÍAN DE BUENAVISTA 1 220 SAN ZENÓN 10 1.926 SANTA ANA 6 799 SITIONUEVO 1 1.209 TENERIFE 4 1.486 ZAPAYÁN 4 1.527 ZONA BANANERA 12 6.989 NARIÑO BARBACOAS 6 489 EL CHARCO 7 820 FRANCISCO PIZARRO 1 711 MAGÜÍ (PAYAN) 6 564 MOSQUERA 1 40 OLAYA HERRERA 5 1.462 ROBERTO PAYÁN (SAN JOSÉ) 4 448 SANTA BÁRBARA (ISCUANDE) 10 479 NORTE DE SANTANDER ÁBREGO 9 373 ARBOLEDAS 1 28 CHINÁCOTA 1 158 CUCUTILLA 3 72 DURANIA 1 574 EL CARMEN 3 636 EL ZULIA 2 2.848 GRAMALOTE 27 1.680 LA ESPERANZA 1 24 LA PLAYA 8 372 LOS PATIOS 5 821 OCAÑA 1 248 PAMPLONA 1 278 PAMPLONITA 1 264 PUERTO SANTANDER 5 1.588 TEORAMA 12 1.008 TIBÚ 2 674 TOLEDO 2 24 VILLA CARO 1 217 VILLA DEL ROSARIO 3 2.654 QUINDIO ARMENIA 6 7.750 RISARALDA APÍA 10 243 BALBOA 9 1.534 BELÉN DE UMBRÍA 41 2.232 GUÁTICA 3 55 LA CELIA 4 726 LA VIRGINIA 27 14.188 MARSELLA 3 260 MISTRATÓ 4 952 PUERTO RICO 2 25 QUINCHÍA 52 4.309 SANTA ROSA DE CABAL 13 5.910 SANTUARIO 20 1.720 SUCRE CAIMITO 7 1.455 SAN BENITO ABAD 5 756 SAN MARCOS 19 11.502 TOLIMA COYAIMA 1 292 ESPINAL 1 2.328 FALAN 1 712 FLANDES 2 1.233 HONDA 1 801 IBAGUÉ 1 610 LÍBANO 2 79 VILLAHERMOSA 1 146 VALLE CARTAGO 2 57 TULUÁ 1 13 TOTAL 18 177 1.397 402.209 5.7. Dentro del escenario descrito, fue entonces que el Gobierno Nacional, a través del Decreto-Legislativo 4827 del 29 de diciembre de 2010, decidió adoptar medidas extraordinarias, tendientes a conjurar la crisis en el sector educativo y controlar la extensión de sus efectos, dirigidas a flexibilizar las disposiciones vigentes en lo relacionado con el calendario académico, la jornada escolar y el uso de los bienes y espacios disponibles, dentro del propósito específico de enfrentar el déficit de establecimientos educativos adecuados y aptos para la prestación del servicio de educación durante el periodo 2011, de manera que se pudiera garantizar el ejercicio pleno del derecho a la educación de los estudiantes situados en las zonas afectadas. Esta intención del Gobierno quedó consignada expresamente en los considerandos del decreto, al señalarse en tal acápite: “Que mediante el Decreto 4580 de 2010, se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días. Que con ocasión del fenómeno de La Niña, más de quinientos establecimientos educativos de dieciocho departamentos y ciento cincuenta municipios se han visto seriamente afectados, lo cual ha impactado el derecho a la educación y la continuidad en la prestación del servicio educativo; por lo que, se hace necesaria la expedición de normas que permitan tomar medidas tendientes a garantizar a los estudiantes el ejercicio del derecho a la educación. Que las proyecciones sobre el impacto que genera el fenómeno de La Niña sobre la prestación del servicio educativo y el ejercicio del derecho a la educación por parte de una considerable proporción de la población estudiantil de los diferentes niveles y ciclos, requiere de decisiones tendientes a flexibilizar las disposiciones vigentes en materia de calendario académico, jornada escolar y uso de bienes con el fin de garantizar el ejercicio del derecho a la educación y la prestación del servicio. Que el ordenamiento jurídico contemplado en la Ley 115 de 1994 establece que la prestación del servicio público educativo se prestará en un establecimiento educativo en jornada diurna y excepcionalmente en jornada nocturna, a la par, el mismo cuerpo normativo organiza el calendario académico con un número mínimo de semanas de duración.” 5.8. Sobre esa base, las medidas adoptadas se concretaron a través de tres artículos en los siguientes términos: · En el artículo primero, se adoptaron las medidas relacionadas con el uso y aprovechamiento de las infraestructuras educativas que se encontraran en buenas condiciones y que no habían sido ocupadas. Con ese propósito, se facultó a las autoridades territoriales que tuvieran a su cargo la administración del servicio educativo, para autorizar que las instalaciones escolares públicas de su jurisdicción se utilicen para el funcionamiento temporal de más de un establecimiento educativo, según las necesidades, y mientras subsistan las condiciones de afectación del servicio. En la misma norma, se le otorgó al Ministerio de Educación Nacional, la competencia para reglamentar el uso de la infraestructura necesaria así como la jornada escolar, de acuerdo con las flexibilidades requeridas para garantizar a los estudiantes el ejercicio del derecho a la educación. · En el artículo segundo, las medidas tomadas se dirigen a la flexibilización del calendario académico, de manera que éste pueda adaptarse a las condiciones de afectación del servicio sufrido por las entidades territoriales, buscando en todo caso garantizar el cumplimiento de las horas mínimas a las que tienen derecho los estudiantes. En ese contexto, se dispuso en el mismo, que el calendario académico en la educación preescolar, básica (primaria y secundaria) y media, tendrá la flexibilidad necesaria para adaptarse a las condiciones económicas regionales y a las tradiciones de las instituciones educativas, organizándose por periodos anuales que comprendan un número de horas efectivas equivalente a 40 semanas de duración mínima. La misma norma prevé que el calendario académico debe comprender un mínimo de horas efectivas de clase al año, sin perjuicio de que se pueda promover el uso de métodos pedagógicos flexibles, innovadores y de tecnologías de la información y las comunicaciones. Para efectos de implementar tales medidas, la citada disposición faculta al Ministerio de Educación para modificar el calendario académico y para reglamentar la materia en ella prevista. · Finalmente, para permitir la aplicación de las medidas señaladas, el artículo tercero, además de referirse a la vigencia del decreto, dispuso la modificación del artículo 86 de la Ley 115 de 1994 y de las demás disposiciones que le fueran contrarias. 5.9. En los términos expuestos, está acreditado que la dimensiones del fenómeno de la Niña durante el segundo semestre del año 2010 fueron devastadoras, y que a causa de dicho fenómeno, se produjeron graves daños a una importante franja de la infraestructura educativa pública en los niveles preescolar, básica (primaria y secundaria) y media, hasta el punto de que miles de niños, niñas y jóvenes se han quedado sin posibilidades de iniciar clases durante el periodo lectivo 2011, pues los establecimientos educativos oficiales afectados no podrán ser utilizados hasta tanto sean intervenidos y recuperados. 5.10. Para enfrentar dicha calamidad, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica invocada por el Gobierno, se expidió el Decreto-Legislativo 4827 de 20101. A partir del contenido de las disposiciones en él contenidas, queda claro que el propósito del Gobierno Nacional, de garantizar el acceso a la educación de los estudiantes damnificados con el invierno, se busca cumplir por dos vías que se complementan entre sí: (i) dejando abierta la posibilidad de que varios establecimientos educativos puedan funcionar en una misma instalación, y (ii) flexibilizando las condiciones en que operan la jornada escolar y el calendario académico, permitiendo que este último pueda fijarse en horas, de acuerdo con las circunstancias locales. 5.11. Para tales efectos, las medidas modifican las disposiciones de la Ley 115 de 1994, conocida como Ley General de Educación, que regulan la materia para tiempos de normalidad institucional. 6. Análisis de constitucionalidad de los requisitos materiales 6.1. Para la Corte, el Decreto 4827 de 2010, cumple también con los requerimientos de orden sustancial o material exigidos por el ordenamiento jurídico y la jurisprudencia constitucional, como pasa a explicarse: 6.2. Análisis de conexidad. Inicialmente, las medidas en él adoptadas guardan una relación directa y específica con las causas de perturbación y amenaza que justificaron la declaratoria del Estado de emergencia Económica, Social y Ecológica, toda vez que las mismas se expidieron con el fin de afrontar los daños significativos que las precipitaciones inusitadas, derivadas del fenómeno de la Niña, causaron a la infraestructura del sector educativo en todo el territorio nacional. Es claro que intensificar el uso de la infraestructura escolar disponible, y flexibilizar el calendario académico y la jornada escolar, que es en lo que se concretan las medidas objeto de estudio, no tiene un interés distinto al de afrontar una de las causas de la amenaza institucional, cuál es la relacionada con la interrupción del servicio de educación a causa de la tragedia invernal referida. 6.2.1. En efecto, según se ha explicado, la emergencia eco...