Sentencia C-225 de 2009

C-225-09 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-225/09 DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA-Tipifica conducta de omisión de reportes sobre transacciones en efectivo, movilización o almacenamiento de dinero en efectivo y modifica el tipo penal que sanciona el delito de omisión de control DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA-Inexistencia de relación de conexidad material con decreto que declaró el Estado de Emergencia/DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE TIPIFICA LA CONDUCTA DE OMISION DE REPORTES SOBRE TRANSACCIONES EN EFECTIVO Y MODIFICA EL DELITO DE OMISION DE CONTROL-No satisface juicio de conexidad material Si bien el juicio de conexidad material ordena que las medidas adoptadas se refieran a la misma materia que justificó la declaratoria del estado de excepción y por tanto, la conexidad ha de ser definida por el objetivo de las medidas, que deben estar dirigidas exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, y por la materia, que ha de tener una relación directa y específica con los temas de que trata la crisis a afrontar; no resultando aceptables constitucionalmente las medidas sobre temas que no tienen una correspondencia inmediata y concreta con el estado de emergencia. En el presente caso, la Corte considera que, en aplicación de los requisitos precitados, las medidas adoptadas por el Decreto 4449 de 2008 no guardan conexidad material con los motivos por los cuales se declaró mediante Decreto 4333 de 2008 el estado de emergencia social, en la medida que las modificaciones al Código Penal se realizan respecto de materias que en estricto sentido son ajenas al delito de captación ilegal de recursos del público, al igual que la norma fracasa en los juicios de definición material de los bienes jurídicos y de la relación de conexidad respecto de los sujetos activos de los hechos punibles, pues los sujetos activos de las normas punitivas bajo examen no se limitan a las personas estrictamente relacionadas con la captación y recaudo ilegal sino que abarcan un grupo de individuos más amplio que no tiene contacto con el fenómeno que se intenta contrarrestar. Los medios extraordinarios han de estar específicamente delineados para contrarrestar la anomalía que requirió de una respuesta urgente, la cual es, en la presente ocasión, la captación ilegal de recursos. DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA-Examen formal EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL O ECOLOGICA-Facultades legislativas del Gobierno Nacional CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE EMERGENCIA SOCIAL-Límites y alcances de competencia gubernamental Los límites constitucionales al actuar del Gobierno se encuentran plasmados en varias fuentes: (i) el propio texto de la Carta, (ii) la Ley estatutaria de los estados de excepción, y (iii) los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia, en especial los que por su función prevalecen en el orden interno en virtud del artículo 93 de la Carta JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS LEGISLATIVOS-Pasos metodológicos en juicio de constitucionalidad de medidas excepcionales CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS LEGISLATIVOS-Condiciones a las que deben ajustarse los decretos de facultades legislativas excepcionales La ley estatutaria de estados de excepción establece condiciones a las que deben ajustarse los decretos de facultades legislativas excepcionales, que dan origen a los juicios de finalidad, motivación suficiente, necesidad, incompatibilidad, proporcionalidad, y de no discriminación. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE EMERGENCIA SOCIAL-Límites y alcances de competencia gubernamental para crear y modificar tipos penales y aumentar o disminuir penas PODER PUNITIVO DEL ESTADO EN CONMOCION INTERIOR-Facultad para tipificar conductas, aumentar o reducir penas y modificar disposiciones de procedimiento penal/PODER PUNITIVO DEL ESTADO EN CONMOCION INTERIOR-Carácter temporal La Corte se ha pronunciado acerca de medidas penales expedidas en situaciones de conmoción interior, dirigidas a conjurar situaciones críticas que atentan de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana, y ha reconocido que la Ley Estatutaria establece explícitamente para el estado de conmoción interior, entre otras facultades, la competencia de tipificar penalmente conductas, aumentar o reducir penas, así como modificar disposiciones de procedimiento penal, indicando el carácter eminentemente temporal de las medidas expedidas en estados de conmoción interior, cuya vigencia culmina tan pronto finaliza dicho estado excepcional. PODER PUNITIVO EN ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL-Alcance de la facultad del Gobierno para tipificar conductas y aumentar o reducir penas en ejercicio de atribuciones excepcionales/PODER PUNITIVO EN ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL-Potestad sujeta a parámetros constitucionales y estatutarios Si bien los artículos 212, 213, 214 y 215 de la Constitución no establecen un tipo de medida específico para cada estado de excepción, y en ejercicio de las facultades excepcionales el ejecutivo puede adoptar aquellas que resulten estrictamente necesarias para conjurar la crisis de que se trate, siendo de su resorte evaluar qué medida excepcional se requiere para restablecer el orden público, se colige que puede el Ejecutivo acudir al poder punitivo excepcional, pero siempre sometido a los límites constitucionales y estatutarios. Es así como el artículo 215 de la Constitución, al igual que los artículos 47 y 49 de la Ley estatutaria de estados de excepción establecen que el Gobierno puede dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, disposiciones que incluyen la posibilidad de crear o modificar tributos. Pero de ninguna manera excluyen otras medidas particulares que puedan ser adoptadas por el Gobierno para enfrentar la emergencia, por lo que resulta razonable que con el objetivo de hacer frente a un estado de excepción, como lo es la emergencia económica y social, el Gobierno Nacional disponga de un abanico amplio de medidas dentro de las cuales se incluya las medidas de orden penal; pero el hecho de que el Gobierno tenga facultades de establecer medidas penales durante el estado de emergencia económica, social o ecológica, no significa que tenga libertad absoluta acerca de la configuración, diseño y ejecución de dichos instrumentos, pues ni el legislador excepcional ni el legislador ordinario disponen de una potestad absoluta en la configuración de los tipos penales en materia del orden económico social, toda vez que se encuentran sujetos a los valores, principios y derechos constitucionales y particularmente a los principios de razonabilidad y proporcionalidad. PODER PUNITIVO DEL ESTADO EN LOS ESTADOS DE EXCEPCION-Régimen general/PODER PUNITIVO DEL ESTADO EN LOS ESTADOS DE EXCEPCION-Limitaciones a la competencia del Gobierno en materia penal/PODER PUNITIVO EN ESTADO DE EMERGENCIA-Limitaciones a la competencia en materia penal La Corte ha entendido que los derechos constitucionales de las personas establecen unos límites a la potestad punitiva del Estado, siendo el núcleo esencial de los derechos fundamentales y los criterios de razonabilidad, proporcionalidad y estricta legalidad los controles materiales para el ejercicio ordinario de la competencia punitiva. Respecto de los estados de excepción, la Constitución prevé una situación anómala en la que se faculta al órgano ejecutivo para dictar normas con fuerza de ley y en protección del principio democrático, la Constitución condiciona y restringe las competencias del ejecutivo en dichas situaciones excepcionales, mediante limitaciones que resultan de la aplicación de los requisitos de constitucionalidad establecidos para todos los decretos de excepción. Las limitaciones en materia punitiva aplicadas al estado de emergencia señalan: (i) que sólo es posible sancionar comportamientos que atenten contra el orden económico, social o ecológico; (ii) que en la descripción del comportamiento tipificado, deben tratarse las conductas que de manera directa perturben el orden económico, social y ecológico; y, (iii) que el sujeto activo, la conducta tipificada y el objeto protegido, deben estar en directa conexión con las causas y motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, no siendo éstas todas las limitaciones establecidas en la Constitución y en la Ley Estatutaria de Estados de Excepción. DECRETOS LEGISLATIVOS EN ESTADO DE EMERGENCIA-Por regla general tienen vigencia permanente, a excepción de los de carácter tributario y penal, que tienen carácter transitorio/DECRETOS LEGISLATIVOS EN ESTADO DE EMERGENCIA-Excepciones a la regla general sobre vigencia permanente/PODER PUNITIVO EN ESTADO DE EMERGENCIA-Vigencia de las medidas adoptadas/PODER PUNITIVO EN ESTADO DE EMERGENCIA-Carácter temporal/RESERVA DE LEY EN MATERIA PENAL-Impone límites a vigencia de medidas legislativas penales expedidas en estado de emergencia El artículo 215 superior establece de manera literal que los decretos legislativos proferidos en la emergencia económica tienen vigencia permanente en el tiempo, a no ser que se trate de normas que establecen o modifican tributos, que pierden vigencia al término de la siguiente vigencia fiscal, a no ser que el Congreso durante el año siguiente, le otorgue carácter permanente. En relación con las demás medidas adoptadas para conjurar la crisis, el artículo 215 indica que éstas pueden ser modificadas o adicionadas por el Congreso, durante el año siguiente a la declaratoria de emergencia para las materias que son iniciativa del Gobierno, y en cualquier momento en las materias que son de iniciativa de los miembros del Congreso. Leída de manera aislada del resto del ordenamiento constitucional y estatutario, esta norma llevaría a concluir que durante el estado de emergencia social, económica y ecológica las medidas que se adopten en este estado de excepción no están sometidas a los mismos límites materiales y temporales que se señalan para la conmoción interior y para la guerra exterior y, por lo tanto, salvo las medidas que crean o modifican tributos, todas las demás medidas que se adopten, incluidas las penales, no estarían sometidas a los límites expresos del artículo 44 de la Ley 137 de 1994 y tendrían carácter de permanencia a no ser que el Congreso las modifique o adicione, lo que conllevaría una facultad ilimitada del Gobierno para expedir medidas penales de carácter permanente, lectura que haría inocuo el esfuerzo plasmado en la ley estatutaria de estados de excepción por desarrollar controles y restricciones a las facultades que pueden ser ejercidas al amparo de los artículos 212 a 215 de la Carta. Si bien se evidencia ausencia de una previsión expresa que le imponga un límite temporal a las medidas punitivas que puedan ser adoptadas durante una emergencia social, económica y ecológica, otras disposiciones constitucionales sí establecen un límite temporal al ejercicio del poder punitivo en estados de excepción, y dicho límite temporal surge de una interpretación sistemática de las normas constitucionales que rigen el principio de estricta legalidad penal que opera tanto en tiempos de normalidad como bajo estados de excepción, el cual no puede ser restringido de manera desproporcionada en situaciones de excepción. PODER PUNITIVO EN ESTADO DE EMERGENCIA-Asignarle carácter permanente a normas penales adoptadas constituye una restricción desproporcionada del principio de estricta legalidad DECRETO LEGISLATIVO DE CARACTER PUNITIVO EN ESTADO DE EMERGENCIA-Regla de adecuada limitación de la vigencia En razón a que el límite de la vigencia de los decretos-ley punitivos no es explícita en el artículo 215 Superior y sobre el tema no existe una regulación legal estatutaria, la Corte, en ejercicio de su función de guardián de la Carta Política y en aras de deducir una regla de adecuada limitación, debe acudir a otras normas constitucionales, siendo la más próxima el mismo artículo 215 de la Carta, en lo relativo a la vigencia de las medidas tributarias expedidas en el estado de emergencia económica, social o ecológica, que como se ha señalado, la disposición establece que en el estado de emergencia referido el Gobierno “podrá, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes”, y en cuanto a la vigencia de estas medidas tributarias, la norma constitucional dice que dichas “medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente”. Así, las medidas de emergencia que creen o modifiquen tributos dejan de tener vigencia, si en un año el Congreso no las convalida. Esta regla constitucional da respuesta a un problema muy parecido al que se intenta solucionar en la presente ocasión, dado que en principio, los tributos nacionales sólo pueden ser establecidos por el legislador, el artículo 215 preserva dicha competencia en cabeza del Congreso en situaciones de excepción, pero permite que el Presidente responda a la urgencia estableciendo o modificando tributos con el fin de conjurar la crisis. Para que dichas reformas tributarias sean permanentes, se requiere que el Congreso confirme dichas medidas. En caso contrario, la medida del gobierno deja de tener validez, dada la ausencia de convalidación del ente legislador. Así, la Constitución resguarda la competencia legislativa de regular una materia en la que el principio democrático tiene mayor incidencia, pero concede al Gobierno un margen para regular temporalmente el asunto, dirigido a enfrentar situaciones de emergencia. Lo mismo puede decirse de las medidas punitivas expedidas en estados de emergencia económica, social o ecológica, frente a las que aplicando la misma regla, la creación o modificación de tipos, como también el cambio de penas, tendrán una vigencia de un año, a no ser que el Congreso decida que la norma ha de tener un carácter permanente. De esta manera, se asigna al principio de legalidad penal, la misma salvaguarda que explícitamente la Constitución concede al principio según el cual no ha de existir tributación sin representación. En consecuencia de esta interpretación del artículo 215, en los casos en los que el Gobierno, con el fin de hacerle frente a una emergencia económica, social o ecológica, expida normas que tipifiquen conductas, modifiquen tipos existentes, o aumenten las penas de delitos establecidos en la normatividad penal, habrá de acudir al Congreso de la República, para que este órgano le confiera carácter permanente a las reformas realizadas. Referencia: expediente RE-140 Revisión constitucional del Decreto 4449 de 2008 “por el cual se adiciona y modifica el Código Penal.” Magistrada Ponente: Dra. CLARA ELENA REALES GUTIERREZ Bogotá D.C., treinta (30) de marzo de dos mil nueve (2009). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia con base en los siguientes, I. ANTECEDENTES. En cumplimiento de lo previsto en el parágrafo del artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, el día 25 de noviembre de 2008 el Presidente de la República, remitió a esta Corporación copia del Decreto Legislativo N° 4449 de 2008 “por el cual se adiciona y modifica el Código Penal” expedido el mismo día, para efectos de su revisión constitucional, de conformidad con lo previsto en el artículo 241 numeral 7° de la Carta Fundamental. Avocado el conocimiento por el entonces magistrado Manuel José Cepeda Espinosa, éste ordenó mediante auto de doce (12) de diciembre de dos mil ocho (2008) oficiar al Secretario General de la Presidencia de la República, a fin de que, en trámite con las dependencias públicas pertinentes y dentro de los tres (3) días siguientes a la comunicación de esa providencia, remitiera a esta Corporación los sustentos probatorios y demás elementos que justificaron las motivaciones y la expedición del Decreto 4449 de 2008, “a la luz de los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, motivación de incompatibilidad, no discriminación y demás requisitos que señalan los artículos 2, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 46 y 47 de la Ley Estatutaria de Estados Excepción (Ley 137 de 1994)”. En el mismo auto también se ofició al Ministro del Interior y de Justicia y al Fiscal General de la Nación para que en el término de tres (3) días sustentaran su posición respecto de la compatibilidad del decreto con la Constitución y la Ley 137 de 1994. Por último, se ordenó que una vez vencido el término anterior el proceso fuese fijado en lista de la Secretaría General por el término de cinco (5) días, con el fin de permitir a los ciudadanos defender o impugnar el Decreto referido en los términos del artículo 37 del Decreto 2067 de 1991. Vencido el período probatorio respectivo, se ordenó dar traslado del expediente al Procurador General de la Nación, quien emitió el concepto de rigor dentro del término legal correspondiente. Agotados los trámites respectivos, procede la Corte a examinar la constitucionalidad del decreto sometido a su revisión. II. TEXTO DEL DECRETO El siguiente es el texto del Decreto No. 4449 del 25 de noviembre de 2008, tal como aparece publicado en el Diario Oficial N° 47.184 MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA DECRETO NÚMERO 4449 DE 2008 Por el cual se adiciona y modifica el Código Penal EL PRESIDENTE DE LA República DE COLOMBIA En ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política en concordancia con la ley 137 de 1994 y en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 4333 de 2008 CONSIDERANDO Que es necesario proferir disposiciones para conjurar la Emergencia declarada mediante el Decreto No. 4333 de 2008. Que la posesión, movilización y almacenamiento de recursos en efectivo sin el respectivo reporte a las autoridades competentes, por parte de quienes están obligados a hacerlo, son comportamientos que suelen concurrir en la comisión de conductas punibles referidas a la captación masiva y habitual de recursos del público sin autorización legal, y que en consecuencia se hace necesario tipificar, para personas obligadas a reportar, diferentes a los empleados o administradores de instituciones financieras, la falta de reporte como conducta sancionable desde el punto de vista penal y aumentar las penas para quienes incurran en el delito de omisión de control. DECRETA: ARTICULO 1. El artículo 325 de la Ley 599 de 2000 quedará así: Omisión de control. El empleado o administrador de una institución financiera o de cooperativas que ejerzan actividades de ahorro y crédito que, con el fin de ocultar o encubrir el origen ilícito del dinero, omita el cumplimiento de alguno o todos los mecanismos de control establecidos por el ordenamiento jurídico para las transacciones en efectivo incurrirá, por esa sola conducta, en prisión de treinta y ocho (38) a ciento veintiocho (128) meses y multa de ciento treinta y tres punto treinta y tres (133.33) a quince mil (15.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes. ARTICULO 2. Adicionase el artículo 325A a la Ley 599 de 2000, el cual quedará así: "325A. OMISIÓN DE REPORTES SOBRE TRANSACCIONES EN EFECTIVO, MOVILIZACIÓN O ALMACENAMIENTO DE DINERO EN EFECTIVO. El que, estando obligado a hacerlo, de conformidad con el ordenamiento jurídico, deliberadamente omita el cumplimiento de los reportes a la Unidad de Información y Análisis Financiero (UIAF) para las transacciones en efectivo o para la movilización o para el almacenamiento de dinero en efectivo, incurrirá, por esa sola conducta, en prisión de treinta y ocho (38) a ciento veintiocho (128) meses y multa de ciento treinta y tres punto treinta y tres (133.33) a quince mil (15.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes. Se exceptúan de lo dispuesto en el presente artículo quienes tengan el carácter de empleados o administradores de instituciones financieras o de cooperativas que ejerzan actividades de ahorro y crédito, a quienes se aplicará lo dispuesto en el artículo 325 del presente Capítulo." ARTICULO 3. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación. PUBLIQUESE y CÚMPLASE Dado en Bogotá D.C., a los 25 Nov 2008 III. INTERVENCIONES Y PRUEBAS RECIBIDAS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL 1. Intervención de la Presidencia de la República[1] Por medio de oficio OPC-295 de 2008, en representación de la Presidencia de la República, intervino en el proceso la asesora de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República María del Pilar Sáchica Méndez, apoderada debidamente por el Secretario Jurídico de dicha entidad. En su intervención, la abogada solicitó a la Corte la declaración de exequibilidad de las disposiciones en estudio. Sus argumentos se resumen a continuación: 1.1. La abogada describe de manera general los antecedentes y los objetivos del Decreto 4449 de 2008. Indica que la medida está encaminada a “conjurar la crisis social” provocada por la “reciente proliferación” o “explosión” de las actividades criminales de captación y recaudo ilegal de recursos, y hace parte de una serie de instrumentos creados a partir de la declaración del estado de emergencia social que buscan prevenir una “inminente crisis social”.[2] Señala que el Decreto 4449 de 2008 tiene el objetivo de “conjurar” la crisis desencadenada por “quienes sin autorización legal, se dedicaron a captar o recaudar recursos del público defraudando a los ciudadanos […]” modificando las sanciones penales por la omisión de control de transacciones, movilización o almacenamiento de dinero en efectivo. Específicamente, la asesora de la Secretaría Jurídica afirma que las normas bajo análisis buscan “ajustar las consecuencias punitivas de este comportamiento” y de esta manera “fortalec[er] los esquemas de reporte sobre transacciones y manejo de efectivo que establezca la Unidad de Información y Análisis Financiero, respecto de algunos sectores, como soporte básico de las políticas de lucha contra el lavado de activos y la financiación del terrorismo […].” Sostiene que “los bienes jurídicos que se protegen al sancionar la conducta de la captación ilegal son el ahorro público, la confianza pública en el sistema financiero y por consiguiente el sistema mismo.” Ello busca la protección de “intereses jurídicos […] como lo son el orden económico y social, el sistema financiero, y el patrimonio económico, y en consecuencia, exige un tratamiento normativo que imponga sanciones proporcionales al grave daño que esta conducta ocasiona.” Señala que las actividades de captación y recaudo ilegal de recursos funcionan a través de sofisticadas estructuras criminales, que para evitar la “trazabilidad”, el “rastro documental” y la “constitución de la prueba”, manejan clandestinamente altas cantidades de dinero en efectivo. Por ello, considera que es “indispensable e imperioso adoptar medidas con el objeto de reflejar en la legislación penal el grado de afectación que todas estas conductas que se relacionan con” el manejo de recursos en efectivo, asegurando “mayor eficacia de la acción penal, en la medida en que se actúa sobre todo el fenómeno y no exclusivamente sobre la captación masiva y habitual.” De manera específica, la abogada de la Presidencia afirma que la normatividad penal ordinaria en la materia “se aplicaba a unos sujetos determinados ‘los empleados o directores de las instituciones financieras y las cooperativas que ejercen actividades de ahorro y crédito’ y las penas resultaban en cierta forma ‘irrisorias’ ”. Por ello, “era de la mayor importancia que el Estado colombiano endureciera las consecuencias de realizar dichas actividades, buscando desestimularlas en forma contundente. […] El endurecimiento de la sanción imponible no podía limitarse a aumentar el tiempo de la pena, sino que debía propender por garantizar que la sanción cumple efectivamente su objetivo de desestímulo de la conducta, por lo cual la sanción debía ser de aquellas que excluyen la posibilidad de aplicación de penas sustitutivas como la prisión domiciliaria, o beneficios como la suspensión condicional de la ejecución de la pena y la sustitución de la ejecución de la pena.” En su opinión, lo anterior llevó al Gobierno a, de una parte, aumentar la pena impuesta para el delito de “omisión de control”, y de otra parte, “crear un nuevo tipo penal” ampliando el sujeto activo, no sólo a los empleados o directores de instituciones financieras, sino a otras personas que en la actualidad tienen el deber de reportar las transacciones en efectivo, que incluyen “al sector de juegos de suerte y azar, notarios, profesionales de compra y venta de divisas, […] intermediarios de la función aduanera, empresas de transporte de valores […]”. Respecto de la primera de estas medidas, señala que “el incremento de la pena por una lado desestimula la comisión de esta conducta punible y con ello las actuaciones del Estado se dirigen no sólo a erradicar la acumulación de capital mal habido, sino también desestimular y prevenir la comisión de acciones que lesionan a la sociedad.” Acerca de la tipificación de una nueva conducta penal “con sujeto activo indeterminado” la interviniente afirma que ésta “obliga a personas de sectores de la economía que pueden ser utilizados para canalizar recursos productos de actividades relacionadas con el lavado de activos y la financiación del terrorismo a realizar el reporte de transacciones en efectivo a la UIAF, con lo cual el Gobierno contaría con un insumo valioso para detectar eventuales operaciones sospechosas y tomar las medidas a que haya lugar.” 1.2. La interviniente describe las razones por las que el Decreto 4449 de 2008 cumple con los requisitos establecidos en la Ley Estatutaria de Estados de Excepción. - Afirma que las disposiciones analizadas cumplen con el principio de finalidad, pues, éstas buscan atacar “el manejo de grandes cantidades en efectivo” que es característica de las actividades de captación y recaudo ilegal. - No se vulnera el principio de necesidad, pues para “combatir la situación que motivó la declaratoria mencionada” es necesario “tipificar la falta de reporte de transacciones en efectivo”. Esto, “al contar con personas que se pueden encontrar dentro de la cadena delincuencial en diversas actividades, tales como la posesión, movilización y almacenamiento de los recursos en efectivo fruto de la captación ilegal y sin reportarlos a las autoridades competentes.” La intervención remite en este punto a las consideraciones del decreto 4449 de 2008 referido. - Indica que el principio de incompatibilidad no aplica en el caso presente, pues “la norma en comento no está suspendiendo ninguna ley, sino que tiene por finalidad adicionar y modificar un artículo del código penal.” -En relación al principio de proporcionalidad, la abogada de la secretaría jurídica de la Presidencia, aporta los mismos argumentos resumidos en párrafos anteriores, sin realizar un análisis de la relación entre las limitaciones a los derechos o libertades provocadas por el Decreto estudiado, y la gravedad de los hechos que se buscan conjurar. - Estima que el principio de no discriminación” no aplica en este caso ya que “analizado el decreto, no se advierte que su contenido incurra en alguna de las discriminación.” -Por último, sostiene que los mecanismos penales ordinarios son insuficientes para enfrentar la crisis descrita, pues “se ha evidenciado de diferentes formas que mediante poderes ordinarios del Estado se hacía imposible el mantenimiento de la normalidad.” La abogada remite a la Corte al documento enviado por el Superintendente Financiero, el cual será resumido en el apartado III.4. Concluye que “con el nuevo tipo penal se complementan los instrumentos del Estado para detectar la captación ilegal y otras actividades ilícitas como el lavado de activos.” 2. Oficio 28465 de la Unidad de Información y Análisis Financiero del Ministerio de Hacienda y Crédito Público[3] En la intervención de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, se anexó el oficio 28465 de la Unidad de Información y Análisis Financiero (UIAF) del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, suscrito por Marta Lucía Rojas Lara, Jefe de la Oficina Jurídica de dicha Unidad. Según el oficio referido, la UIAF participó en la “estructuración” del Decreto 4449 de 2008, y por ende, el documento “transcribe la justificación, finalidad y necesidad de la norma referenciada.” La abogada señala que “es necesario consolidar el cumplimiento diligente […] de los reportes sobre operaciones en efectivo a la UIAF […].” Esto, pues “es a partir del reporte que emiten los sujetos obligados que se activan los mecanismos de detección, control e investigación del lavado de activos y la financiación del terrorismo.” Por estas razones la UIAF ha ampliado el número de personas que tienen la obligación de realizar los reportes de transacciones en efectivo, incluyendo entre otras, a todos los sujetos vigilados por la Superintendencia Financiera, a las empresas transportados de valores, y a las cooperativas que ejercen la actividad financiera. En el mismo sentido, la UIAF dentro de sus competencias ha impuesto a una serie de empresas particulares la obligación de realizar los mencionados reportes. El oficio aporta una lista de estas sociedades, dentro de las que se encuentran el Grupo DMG S.A., la sociedad Proyecciones DRFE, y otras personas jurídicas intervenidas con fundamento en los Decretos expedidos el 25 de noviembre de 2008 en virtud del estado de emergencia social. No obstante, según el oficio, es también de la mayor importancia obligar a realizar efectivamente los reportes mencionados “reprimiendo penalmente” a los sujetos obligados a ello que no lo hagan. Es justamente este el objetivo del artículo 2º del Decreto 4449 de 2008. Así, aunque “existen […] controles, medidas y sanciones administrativas hasta cierto punto eficientes, que comprometen a los particulares y les imponen una carga de diligencia y responsabilidad materializada entre otros aspectos en los reportes que deben enviar a la UIAF, la norma propuesta tiene como fin teleológico abarcar no sólo a los sectores financieros y cooperativas que ya se encuentran incluidos en el artículo 325 de la Ley 599 de 2000, sino además a los sujetos pertenecientes a todos los sectores económicos que se encuentran legalmente obligados a reportar a la UIAF operaciones en efectivo. || Esta medida busca además desestimular las operaciones que involucren pagos de dinero en efectivo en la economía, con la concomitante consecuencia que se tienda que canalizar el efectivo a través de un sistema supervisado como el financiero o solidario, cerrando así algunas de las brechas que actualmente están siendo utilizadas por la delincuencia como amplios corredores ilegales que involucran manejo en efectivo de dinero ilícitos.” 3. Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia El Viceministro de Justicia Gilberto Orozco Orozco, intervino ante la Corte Constitucional para solicitar la declaración de exequibilidad del Decreto referido. Señala que la emergencia fue declarada dada “la proliferación desbordada de modalidades de captación o recaudo masivo de dineros del público bajo sofisticados sistemas que dificultaban la intervención de las autoridades y que generaban en el público falsas expectativas de beneficios […], hechos que condujeron a una precaria situación económica de las personas afectadas y a una amenaza de perturbación grave del orden social.” Indica que las medidas establecidas en el Decreto 4449 de 2008, buscan “prevenir el lavado de activos, […] que se configura cuando se desarrolla cualquier tipo de acto para ocultar o encubrir el origen ilícito de los bienes o activos que se incorporan a la economía nacional luego del ejercicio de diversas conductas punibles.” Esta en su opinión es una “política criminal dirigida a conjurar los daños o ataques graves a los bienes jurídicos, […] y una reacción oportuna” dirigida a la protección de “bienes jurídicos […] de raigambre constitucional” como los son “el orden económico y social.” Es por esto que en su entender “el Gobierno Nacional, con anterioridad a la expedición del decreto que declaró la emergencia, había presentado al Congreso el proyecto de ley número 154 de 2008 Senado, por la cual se proponía la creación del delito de omisión de reportes sobre transacciones en efectivo, movilización y almacenamiento de dinero en efectivo como medida complementaria de la modificación del tipo penal de captación masiva y habitual de dineros.” Por esta razón, “se estimó necesario ampliar el espectro de sujetos obligados al reporte de transacciones en efectivo, utilizando la permanente identificación de nuevas tipologías de lavado de activos por parte de la […] UIAF” Añade en cuanto al artículo 325 del Código Penal que el “cambio al tipo relacionado con el sujeto activo cualificado de la conducta se introdujo porque se logró establecer que un gran número de oficinas dedicadas a diversas actividades financieras no están supervisadas y manejadas por un director para cada una de sus sucursales; sin embargo cuentan con administradores que deben reportar los pormenores de las actividades propias de su objeto social a sus jefes o directores.” 4. Intervención de la Fiscalía General de la Nación Por último intervino en el proceso el Fiscal General de la Nación Mario Germán Iguarán Arana solicitando a la Corte que se declaren exequible el Decreto 4449 de 2008. El Fiscal argumenta que las medidas “guardan conexidad con los hechos materiales que dieron origen a la declaratoria de emergencia social y se advierten como un medio proporcional y efectivo, encaminado a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.” En su opinión, “el aumento de las pernas para el delito de omisión de control […] y la creación del tipo penal de omisión de reportes sobre transacciones en efectivo, movilización o almacenamiento de dinero en efectivo son medidas que están encaminadas a conjurar el estado de anormalidad económica […] e impiden que los hechos generadores sigan ocurriendo.” En concreto, “el aumento punitivo dispuesto busca un efecto disuasorio, en términos de prevención general, ya que la conducta descrita en el tipo penal de omisión de control busca prevenir el lavado de activos al criminalizar la evasión de controles establecidos por el ordenamiento jurídico para las transacciones en efectivo.” En el mismo sentido, “al elevar a categoría de delito la omisión de reporte de información a la […] UIAF para transacciones en efectivo o para la movilización o para el almacenamiento de dinero en efectivo, en los términos que dispone el ordenamiento jurídico, se amplía el espectro de prevención para el ocultamiento o encubrimiento del origen ilícito de recursos, en la medida que se incluye a todas aquellas personas que no siendo empleados o administradores de instituciones financieras omitan tales reportes.” Por último, estima el Fiscal que el Decreto 4449 revisado es proporcional “con la gravedad de la situación que se busca remediar en el corto plazo”. Fundamenta dicha afirmación citando el párrafo considerando del Decreto. 4. Oficio 811407 de 2008 del Superintendente Financiero (e) La Corte también considera como material probatorio, el oficio 811407 de 2008 enviado por el Superintendente Financiero (e) Roberto Borras Polanía, como respuesta al Auto de 25 de noviembre de 2008 en el proceso de constitucionalidad del Decreto 4333 de 2008, mediante el cual se declaró el estado de emergencia social. A continuación se describen los apartes de dicha intervención que tienen relevancia para la solución del presente proceso. 4.1. El Superintendente Financiero señala que desde el año 2005 se han realizado 54 investigaciones administrativas contra presuntos captadores ilegales. Al respecto, presenta cuadros anuales que muestran listas de eventuales captadores ilegales. Éstas incluyen 21 investigaciones para el año 2005, siete para el año 2006, once para el 2007 y quince para el 2008. A su vez, según el informe, estas investigaciones resultaron en 49 casos en los que se demostró que no se presentaba captación ilegal, “al amparo de la regulación vigente para la época de los hechos”, y “5 situaciones en las se demostró la existencia de las causales de captación […].” A su vez, en dichas cinco situaciones, la Superintendencia emitió sendas resoluciones adoptando las medidas cautelares del caso. El Superintendente aporta un cuadro con los mencionados casos, que incluyen una resolución para el año 2006, una para el año 2007 y tres para el 2008. El funcionario también indica que “antes de la expedición de las medidas de emergencia teníamos conocimiento de 182 presuntos captadores en relación con los cuales la evidencia atendible era precaria y mínima […]” 4.2. De otra parte, el Superintendente Financiero señala que la razón por la cual los mecanismos ordinarios eran insuficientes para hacer frente a la captación ilegal, es la utilización de “sofisticados sistemas que han dificultado la intervención de las autoridades”. Precisa lo anterior afirmando que “dada la presunción de inocencia y garantías constitucionales del debido proceso y derecho de defensa de la persona natural o jurídica objeto de la investigación, la Superintendencia Financiera no estaba en capacidad de actuar en forma más rápida, sino en la medida en que pudiera probar cada uno de los supuestos normativos de la captación ilegal necesarios, tal como lo tipifica el Decreto 1981 de 1988 para determinar el delito de captación masiva de dineros contemplado en el entonces artículo 316 del Código Penal.” Para ello, de acuerdo a la normatividad vigente, se hacía “necesario construir un acervo probatorio complejo destinado a establecer […] (i) la prueba suficiente de la existencia de obligaciones objeto de captación masiva y habitual, (ii) la naturaleza de los negocios jurídicos celebrados por el investigado, (iii) la situación patrimonial del posible captador a través de una análisis financiero confiable, y (iv) la expedición de un acto administrativo sólido y debidamente soportado.” 4.3. Las actividades de captación ilegal de recursos del público se realizan por medio de instrumentos “sofisticados” dirigidos a “ocultar el carácter ilegal de sus actuaciones”. Estos instrumentos pueden ser de “tipo legal (…)”, de acuerdo a los cuales los captadores ilegales se dan a la tarea de dar el ropaje de legalidad a los distintos arreglos contractuales en que fundamentan la operación” lo cual incluye “la constitución de sociedades regulares que dan apariencia de legalidad y/o soporte legal a las personas jurídicas que adelantan actividades ilícitas o de sociedades con objeto social ampliamente variado […], se suscriben contratos de toda naturaleza, mediante los cuales se ocultaba o se pretendía justificar la operación de recursos mediante supuestas ventas de bienes o servicios, supuestos contratos de cuentas de participación de proyectos, aparentes ventas multinivel, las cuales todas constituían una ficción jurídica y económica del negocio que pretendían mostrar frente al público y a las autoridades.” Igualmente, el Superintendente señala que en muchos casos es difícil encontrar evidencias documentales, pues muchas transacciones se realizan de manera informal, sin dejar rastro escrito. Los instrumentos mencionados también son de tipo tecnológico, pues los captadores utilizan sistemas de software que dificultan la identificación de las actividades realizadas, los sujetos que las ejecutan, o la manera que éstas se llevan a cabo. 4.4. El funcionario pasa a describir la manera como la Superintendencia Financiera intentó investigar varias sociedades acusadas de captación ilegal de recursos del público. En dichas investigaciones se observa cómo la Superintendencia utilizó diferentes mecanismos, tales como la visita personal, el análisis de documentos, la filtración de información, y el llamamiento a declarar de varios miembros de las empresas investigadas. 4.5. Adicionalmente el Superintendente argumenta la compatibilidad de las medidas establecidas en el Decreto 4449 de 2008 con la declaración del estado de emergencia ofreciendo los mismos argumentos que los aportados por la Presidencia de la República. IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION[4] El Procurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, rindió concepto de rigor solicitando que la Corte declare exequible el Decreto 4449 de 2008. A continuación se resumen sus argumentos: 1. En cuanto al examen de los requisitos formales del Decreto, estima que éstos se respetan. Afirma que “la Constitución no exige para la expedición de los decretos encaminados a conjurar una emergencia decretada bajo el amparo del artículo 215 de la Carta, requisitos formales distintos de la invocación del fundamento constitucional y fáctico en la motivación del acto jurídico, y la formalidad de la firma del Presidente de la República y la de todos los Ministros”. Añade que “en los casos de los Ministerios de Comercio, Industria y Turismo y de Comunicaciones, suscriben el decreto […] los respectivos Viceministros en su calidad de encargados de las funciones ministeriales, sin que para dicho efecto se aporte prueba alguna; sin embargo, el Ministerio Público presume la existencia de los respectivos actos administrativos, y de su contenido y autenticidad, dado que el documento fue remitido a la Corte Constitucional por el Presidente de la República.” 2. Dentro del examen del contenido material del Decreto bajo análisis, el concepto del Ministerio Público indica que “teniendo en cuenta que el juicio sobre la oportunidad y conveniencia de las medidas adoptadas en la normatividad en estudio es de carácter político y, por lo mismo, de competencia exclusiva del Congreso de la República, […] entre el Decreto 4449 de 2008 y la disposición que le sirve de fundamento, ello es, el Decreto 4333 de 2008, existe una relación de conexidad tanto interna como externa, dada su relación temática, sistemática y finalística y, […] las medidas adoptadas no subvierten principios, derechos y valores de orden constitucional que le es dable respetar al legislador extraordinario en el marco del Estado de Derecho.” Los fundamentos de la vista fiscal son: 2.1. Las medidas adoptadas “guardan conexidad directa con el propósito de impedir la extensión de los efectos generados por el ejercicio ilegal de la actividad financiera” pues con éstas “se reduce la posibilidad de desviar los recursos y de eludir el control al lavado de activos y a la captación ilegal de dineros del público de manera masiva y habitual.” En su opinión, “tales disposiciones penales contribuyen a la eliminación de factores de riesgo, en cuanto con el cumplimento del deber de información se impide la extensión del delito en el tiempo, generándose un menor impacto social con mayores posibilidades de recuperación de los recursos invertidos; esto por cuanto, con la información debida, la acción de las autoridades encargadas de perseguir el delito puede ser más oportuna y eficaz.” En este sentido, el artículo 1º del Decreto 4449 de 2008 “genera un efecto persuasivo y de mayor impacto sancionatorio – en aplicación del principio de prevención- dentro de la política criminal del Estado que apunta a la disminución y eliminación del delito.” A su vez, el artículo segundo del Decreto “está dirigido a reprimir una conducta de encubrimiento cual es la de omitir los reportes a los cuales se está obligado por norma jurídica a la UIAF.” Existe conexidad entre los decretos 4449 y 4333 de 2008, pues “en la parte motiva de éste se hace expresa mención a la proliferación de distintas modalidades de captación de recursos del público por fuera del marco legal y al grave riesgo y amenaza, ya que los captadores no ofrecen las garantías y seguridades propias de las actividad financiera, haciéndose necesaria la adopción de medidas y mecanismos ágiles para contrarrestar las aludidas prácticas desarticulando las redes organizadoras al servicio de esos propósitos y, eliminando el encubrimiento ya que al omitirse deliberadamente, por parte de las personas obligadas al suministro de informaciones y reportes, éstas contribuyen a la consumación del delito.” Para el efecto, el Ministerio Público cita las consideraciones del decreto declarativo de la emergencia social. Añade que “la reforma evidencia un ajuste de las medidas punitivas a las circunstancias y hechos acaecidos, a través de la modificación del ordenamiento penal contenido en una ley ordinaria a efecto de que el mismo contribuya al propósito de erradicar el delito de captación masiva y habitual de recursos del público.” Además, afirma que las medidas adoptadas están dirigidas a “contrarrestar los efectos que generó la captación masiva e ilegal de recursos del público”. 2.2. Las medidas son “idóneas y proporcionales al fin que con ellas se persigue, su necesidad es evidente y con su adopción no se exceden los límites constitucionalmente impuestos”. En cuanto a la necesidad de la medida, la Procuraduría considera que ésta se respeta pues “la práctica ilegal de captación de recursos del público en forma habitual […], tiene la potencialidad de atentar de manera grave e inminente contra la estabilidad institucional, el orden económico y social del Estado y la convivencia ciudadana. […] [L]a utilización de la potestad punitiva […] constituye una medida necesaria para el restablecimiento del orden económico y social en las zonas afectadas por el ejercicio ilegal de la actividad financiera.” Las medidas adoptadas son “urgentes”, pues “la descomposición social y la desintegración del núcleo familiar que se originan en la falta de eficacia de los instrumentos sancionatorios previstos en la legislación ordinaria, la que es posible modificar bajo los estado de emergencia […].” De otra parte, la vista fiscal afirma que el aumento de la pena y la creación de un tipo penal no contravienen la Constitución “puesto que en los estados de emergencia es posible, a través de los decretos legislativos, modificar estatutos legales de carácter ordinario.” 2.3. Considera que las medidas son proporcionales, pues éstas “además de constituir un medio idóneo para la persecución y eliminación del delito financiero, contribuyen al mantenimiento y restablecimiento del orden social [y] se implementan a través de las autoridades judiciales legítimamente constituidas para la investigación y el juzgamiento penal en el Estado Social de Derecho […].” Concretamente, respecto de la proporcionalidad del Decreto 4449 de 2008, el Procurador estima que “las imposiciones de los artículos 325 y 325A del Código Penal, en los términos del Decreto 4336 de 2008, no constituyen para las personas que aparecen como destinatarios o sujetos pasivos del delito, cargas públicas adicionales a las ya existentes en materia de sometimiento al ordenamiento punitivo, ni modifican los derechos y garantías de los investigados, consagrados en la legislación ordinaria; por esto, en cuanto se mantienen los principios constitucionales de presunción de inocencia y debido proceso, los principios rectores del sistema penal y en general, las garantías procesales, las medidas que se contienen en la normativa en estudio no exceden las facultades otorgadas por la Constitución Política al legislador extraordinario y se producen al amparo del interés general que subyace en la declaratoria de la emergencia social […]”. Dada la emergencia social descrita, “se advierte, además de una dosificación proporcional de los hechos que sirven de fundamento a tales medidas [sic], la existencia de una conexidad interna entre las consideraciones híncales de la emergencia y el contenido de las disposiciones relativas a la modificación y ampliación de los tipos penales que se encuentran en íntima relación con el delito de captación masiva y habitual de dineros del público.” Indica que debido a que las medidas bajo análisis “se centran en el aumento de la pena de prisión y la introducción de un nuevo tipo penal autónomo, para cuyo efecto quien funge como legislador […] tiene la facultad configurativa de las normas punitivas con sujeción a la política criminal del Estado, las mismas no contienen restricciones o limitaciones al ejercicio de los derechos constitucionales”. V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia La Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos dictados en ejercicio de las facultades derivadas del artículo 215 de la Constitución, según lo dispuesto en el artículo 241 numeral 7º de la Carta Política. 2. Examen formal del Decreto 4449 de 2008 En cuanto a los requisitos formales que el decreto legislativo revisado debe cumplir, la Corte observa que el Decreto 4449 de 2008: 1) se dictó en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por el artículo 215 de la Constitución Política, en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 4333 de 2008, que declaró el Estado de Emergencia Social en todo el territorio nacional; 2) está firmado por el Presidente de la República y todos sus ministros, bien sea como ministros titulares o encargados de una o varias carteras, o por funcionarios encargados de las funciones de dirección de un ministerio;[5] 3) Tiene una parte motiva que refiere brevemente a la necesidad de conjurar la emergencia social declarada mediante Decreto 4333 de 2008 y versa sobre la justificación del establecimiento de un nuevo tipo penal para sancionar la omisión de reportes sobre transacciones en efectivo, movilización o almacenamiento de dinero en efectivo y el aumento del tipo penal que sanciona el delito de omisión de control; y 4) fue expedido el 25 de noviembre de 2008, es decir, dentro del término de los treinta (30) días de vigencia del Estado de Emergencia Social declarado por el Decreto 4333 de 2008. En conclusión, el decreto es constitucional por este aspecto. 3. Examen material del Decreto 4449 de 2008 3.1. Problema jurídico a resolver en la presente ocasión El Decreto 4449 de 2008 modifica la normatividad penal en lo relacionado con los delitos de omisión de control de las transacciones en efectivo. En primer lugar, modifica el sujeto activo del delito de omisión de control establecido en el artículo 325 de la Ley 599 de 2000[6], al pasar del “empleado o director de una institución financiera o de cooperativas que ejerzan actividades de ahorro y crédito” al “empleado o administrador de una institución financiera o de cooperativas que ejerzan actividades de ahorro y crédito”. Segundo, el Decreto 4449 de 2008 aumenta la pena de prisión dispuesta en el artículo 325 mencionado, pues de “treinta y dos (32) a ciento ocho (108) meses” se pasa a “treinta y ocho (38) a ciento veintiocho (128) meses”. Tercero, el Decreto bajo análisis establece un nuevo tipo penal de “omisión de reportes sobre transacciones en efectivo, movilización o almacenamiento de dinero en efectivo”, que impone las mismas penas que el artículo 325 modificado, a todo aquel que “estando obligado a hacerlo, de conformidad con el ordenamiento jurídico, deliberadamente omita el cumplimiento de los reportes a la Unidad de Información y Análisis Financiero (UIAF) para las transacciones en efectivo o para la movilización o para el almacenamiento de dinero en efectivo”[7]. Corresponde a esta Corporación resolver si las normas penales descritas, promulgadas por el Presidente de la República en virtud de la emergencia social declarada por medio del Decreto 4333 de 2008, se ajustan a la Constitución y a la Ley estatutaria que regula los estados de excepción (Ley 137 de 1994). Para examinar las medidas descritas, la Corte (i) describirá la jurisprudencia de la Corte respecto de los requisitos de constitucionalidad de los decretos que establecen medidas para confrontar una emergencia económica, social o ecológica, (ii) analizará los requisitos específicos aplicables a los decretos de emergencia que modifican la normatividad penal, y (iii) aplicará los requisitos anteriores al Decreto 4449 de 2008. 3.2. Marco del ejercicio de las facultades legislativas por parte del Gobierno durante el estado de emergencia económica, social o ecológica. En varias ocasiones, la Corte ha revisado decretos encaminados a superar estados de emergencia económica, social o ecológica. Con base en la Constitución y en la Ley Estatutaria de Estados de Excepción y teniendo en cuenta la jurisprudencia en la materia, a continuación se realiza un resumen de los requisitos que deben cumplir los decretos legislativos dictados al amparo de dicha emergencia. Como lo ha señalado esta Corporación, únicamente dentro del respeto a los principios del constitucionalismo se puede entender como legítima la utilización de los poderes excepcionales en cabeza del Ejecutivo.[8] Los límites constitucionales al actuar del Gobierno se encuentran plasmados en varias fuentes: (i) el propio texto de la Carta, (ii) la Ley estatutaria de los estados de excepción, y (iii) los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia, en especial los que por su función prevalecen en el orden interno en virtud del artículo 93 de la Carta.[9] En la presente sentencia, procedemos, a resumir los pasos metodológicos que han de realizarse en un juicio de constitucionalidad de medidas excepcionales[10]: 2.2.1. El juicio de conexidad material,[11] que estudia si las medidas adoptadas se refieren a la misma materia de las causas que justificaron la declaratoria del estado de excepción. Este juicio lo establece expresamente el artículo 215 de la Carta y ha sido desarrollado por la Ley Estatutaria de Estados de Excepción.[12] Específicamente respecto de las medidas concebidas en un estado de emergencia económica y social, la conexidad puede ser definida de acuerdo a dos elementos: (i) las medidas han de estar dirigidas exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. De esta manera, el objetivo de las medidas únicamente ha de ser el de superar la emergencia por la que se declaró la excepción. No es admisible una medida que tenga otras finalidades.[13] (ii) En cuanto a la materia sobre la cual tratan las medidas adoptadas, ésta ha de tener una relación directa y específica con los temas de que trata la crisis que se intenta afrontar. No son aceptables las medidas sobre temas que no tienen una correspondencia de causalidad inmediata (en términos causales) y concreta con el asunto pro el cual se declaró la emergencia.[14] 2.2.2. Un juicio de ausencia de arbitrariedad, [15] consistente en establecer si la medida adoptada desconoce alguna de las prohibiciones expresamente establecidas en la Constitución para el ejercicio de las facultades excepcionales. 2.2.3. Un juicio de intangibilidad,[16] orientado a verificar si la medida adoptada respeta los derechos intangibles cuyo núcleo esencial es intocable, según lo dispuesto en la Constitución, los tratados internacionales y la Ley estatutaria de los estados de excepción. 2.2.4. Un juicio de no contradicción específica, de acuerdo al cual se analiza si las medidas del Ejecutivo están dentro de los demás límites que establecen la Constitución y los tratados internacionales durante la vigencia de un estado de excepción. Específicamente respecto de las situaciones de emergencia económica, social o ecológica, el gobierno tiene las facultades enunciadas en los artículos 47 y 49 de la Ley 137 de 1994[17]. A su vez, la constitucionalidad del ejercicio de tales facultades depende de que no exista una contradicción específica con la Constitución y los tratados internacionales.[18] Ello se aprecia en cada caso teniendo en cuenta que un estado de excepción permite excepciones a las reglas generales siempre que no se afecten los límites anteriormente señalados. Tras cumplir los requisitos anteriores, que “versan únicamente sobre violaciones groseras de la Constitución”[19], los decretos de facultades legislativas excepcionales han de ajustarse a las condiciones establecidas en los artículos 8, y 10 a 14 de la Ley estatutaria de estados de excepción. Estas corresponden a los siguientes juicios: 2.2.5. El juicio de finalidad, dirigido a verificar que cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos esté “directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos” (artículo 10 de la Ley 137 de 1994). 2.2.6. El juicio de motivación suficiente, dirigido a constatar que el gobierno haya apreciado “los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales” y expresado razones suficientes para justificar tales limitaciones (artículo 8 de la Ley 137 de 1994). 2.2.7. El juicio de necesidad, según el cual las medidas adoptadas han de ser “necesarias para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción” (artículo 11 de la Ley 137 de 1994). Según lo ha establecido la Corte, “este juicio versa sobre la relación de necesidad entre el fin buscado y el medio empleado para alcanzarlo. […] [C]omprende dos partes en las cuales se juzga si el Presidente […] incurrió en un error manifiesto de apreciación acerca de la necesidad de la medida: a) el juicio de necesidad fáctica, orientado a examinar si las medidas adoptadas […] son necesarias para superar las causas de la crisis […] o impedir la extensión de sus efectos; y b) el juicio de necesidad jurídica, o juicio de subsidiariedad, dirigido a establecer si existen normas que regulen situaciones similares en tiempos de normalidad y, en caso afirmativo, si estas medidas ordinarias preexistentes son idóneas para enfrentar la situación excepcional.[20]” 2.2.8. Un juicio de incompatibilidad, mediante el cual se verifica si el Gobierno Nacional ha expresado “las razones” por las cuales las normas ordinarias suspendidas “son incompatibles con el correspondiente estado de excepción” (artículo 12 de la Ley 137 de 1994). 2.2.9. Un juicio de proporcionalidad, dirigido a examinar si las medidas adoptadas durante el estado de excepción son excesivas. Las medidas han de “guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar” y a las limitaciones que se impongan al ejercicio de los derechos y libertades “sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad” (artículo 13 de la Ley 137 de 1994). A su vez, de acuerdo a la norma citada, el análisis de proporcionalidad cuenta con dos juicios diferentes. El primero de ellos, consiste en estudiar la relación entre los costos de la medida adoptada en términos de limitaciones de intereses constitucionales y la gravedad de los hechos que busca conjurar. Por ejemplo, no sería aceptable la creación de un instrumento excepc...