Sentencia C-225 de 2008

C-225-08 Sentencia C-_______ Sentencia C-225/08 CONGRESO-Bicameralismo fundado en formas de representación democrática y balance de poderes entre cámaras legislativas El diseño institucional colombiano, que prevé un Congreso bicameral con orígenes representativos diferenciados, contrae consecuencias de primer orden desde la perspectiva constitucional, especialmente en lo que tiene que ver con su incidencia en las formas de representación democrática y el balance de poderes entre las cámaras legislativas. El bicameralismo es funcional a la representación de intereses distintos en cada una de las cámaras, en la medida que el origen democrático de cada una de ellas suele ser distinto. Del mismo modo, la existencia de dos cámaras permite el ejercicio de un sistema de pesos y contrapesos al interior del Congreso, en tanto una de las células legislativas está facultada para ejercer control político sobre la otra, de suerte que opera como barrera de los excesos en que pudiere incurrir. CONGRESO-Beneficios del Bicameralismo La existencia de dos cámaras, que concurren en el trámite de los proyectos de ley a través del ejercicio de idénticas competencias, es un instrumento que permite el mejoramiento de la actividad de producción legislativa, en tanto cada cámara funciona como instancia de control de las iniciativas discutidas y aprobadas por la otra, y permite la producción de resultados legislativos más estables, en tanto obliga que la aprobación de los proyectos de ley esté precedida de un trámite deliberatorio complejo, lo que estimula a que las iniciativas aprobadas tengan vocación de permanencia. CONGRESO-Elección de sus miembros por circunscripciones diferentes Los Representantes a la Cámara son elegidos a través de circunscripciones territoriales, manera a la que se le contrapone el método de composición del Senado de la República, que es elegido por circunscripción nacional, aunado a la circunscripción especial para comunidades indígenas. Así pues, en la composición de la Cámara de Representantes concurren dos factores: Uno territorial, dirigido a ampliar las instancias de representación mínima para las regiones y otro democrático, que responde a que los habitantes de cada circunscripción territorial obtengan representación en el Congreso, proporcional a su población, en tanto que para el Senado de la República, en cambio, el modo de elección a través de circunscripción nacional ordinaria y especial para el caso de las comunidades indígenas. CONGRESO-Distinción entre método de su composición e índole del mandato representativo En cuanto al método de su composición, se ha indicado que está institucionalmente diseñado de modo tal que las regiones y las mayorías étnicas y políticas obtengan instancias adecuadas de participación en el Legislativo, en tanto que respecto del mandato representativo, es evidente que una vez conformado el Congreso, el mandato que ejercen los congresistas refiere a la Nación colombiana, sin perjuicio de las formas especiales de representación de minorías. No de otra manera se entiende que en las diversas facetas de la actividad legislativa (producción normativa, control político, elección e investigación de determinados funcionarios, etc.), los congresistas deban actuar, por expreso mandato constitucional, a favor de los intereses del Pueblo soberano. En consecuencia, una vez definida la composición del Congreso, los parlamentarios elegidos deben actuar en representación de todos los colombianos, esto es, están llamados a agenciar el interés general en tanto parámetro esencial para el ejercicio de la actividad legislativa, lo que excluye la posibilidad que el ejercicio de la mandato representativo se concentre en los intereses de un determinado departamento y región. COMISIONES REGIONALES INTERPARLAMENTARIAS CRI-Su integración es incompatible con el mandato democrático representativo del Congreso La Ley 1127/07 adiciona el Reglamento del Congreso, en el sentido de incorporar comisiones regionales interparlamentarias, cuyo objeto es la representación de los intereses de las circunscripciones territoriales. Estas comisiones ofrecen problemas jurídico – constitucionales en el aspecto concreto de su composición. Ello debido a que en la misma hacen parte congresistas que tienen un origen democrático representativo de índole nacional, como sucede con los senadores elegidos por circunscripción ordinaria, o que representan minorías étnicas o políticas, caso en el que se encuentran los senadores elegidos por circunscripción especial indígena y los representantes a la cámara por minorías indígenas, afrocolombianas y políticas. Asimismo respecto de su objetivo, por cuanto involucra una fragmentación del mandato democrático que contradice lo consagrado en el artículo 133 C.P. Además, el modo de integración de las CRI impide que dicha representación fundada en la identidad se ejerza en su verdadero sentido. Las comisiones regionales, según lo dispuesto en la ley acusada, están diseñadas con el objetivo unívoco de intermediar los intereses de las entidades territoriales que conforman circunscripciones territoriales. Este diseño institucional no otorga espacio alguno para la representación de los intereses y necesidades de las minorías étnicas y políticas que, como se dijo, no responden a un criterio de distribución territorial. Por ende, lo previsto en la disposición demandada contraría los artículos 171 y 176 C.P, previsiones constitucionales que confieren instancias de representación identitaria para dichas minorías. COMISIONES REGIONALES INTERPARLAMENTARIAS CRI-Su integración es incompatible con el sistema de elección fundado en listas únicas Mediante el Acto Legislativo 1 de 2003, el Congreso de la República reformó algunas normas constitucionales, con el fin de implementar la denominada Reforma Política. Los propósitos de esta reforma, como lo consideró la exposición de motivos correspondiente y lo ha reiterado la jurisprudencia de la Corte, fueron el fortalecimiento y modernización de los partidos políticos y la racionalización y eficiencia del trámite legislativo. En consonancia con la finalidad general de fortalecimiento de los partidos y movimientos políticos, el Congreso reformuló los artículos 263 y 264 de la Constitución Política, en el sentido que para los procesos de elección popular de miembros de las corporaciones públicas, los partidos o movimientos políticos deben presentar listas únicas, cuyo número de integrantes no podrá exceder el de curules o cargos a proveer en la respectiva elección. Ante este modo de elección, uno de los aspectos que cobra mayor relevancia es la manera en que se compone el orden de cada una de las listas únicas, pues el mismo determinará la prelación de sus miembros para el acceso a las curules, sobre lo que la Carta establece dos posibilidades. En primer término, los partidos y movimientos políticos pueden, a través de sus mecanismos democráticos internos, determinar el orden de los miembros y proponer a sus electores una lista única cerrada. En consecuencia, los sufragios se contabilizarán a favor de la lista y de acuerdo con la votación obtenida, se distribuirán las curules en el orden fijado por el partido o movimiento político. La alternativa a este modelo de elección es el de la lista única con voto preferente. En este caso, los partidos y movimientos políticos confeccionan su lista con una orden apenas provisional, pues los electores votan por la lista y señalarán al candidato de su preferencia. Así, los sufragios se contabilizarán a favor de la lista y la asignación hecha por los votantes será el criterio definitivo para la reordenación de la misma, de modo que la asignación de curules entre sus miembros se hará en orden descendente. En todo caso, el elector está en la libertad de hacer o no uso del voto preferente, pues en caso que se abstenga de hacerlo, su sufragio se contabilizará únicamente a favor de la lista, para los efectos de la aplicación de la cifra repartidora y umbral mínimo de participación, sin que tenga incidencia en la mencionada reordenación. Así el método de composición de las CRI entra en contradicción con el sistema de elección de los miembros de las corporaciones públicas. En efecto, el criterio para la designación de los senadores y los representantes a la cámara por minorías étnicas y políticas en determinada comisión regional, es el de la circunscripción territorial en la que hubiere obtenido, cada congresista individualmente considerado, el mayor número de votos. La aplicación de esta fórmula, según lo expuesto, sólo sería viable para el caso de los candidatos elegidos con base en el uso del con voto preferente, pues es el único escenario donde es posible adscribir sufragios a candidatos individualmente considerados. DESCENTRALIZACION ADMINISTRATIVA Y REGIMEN DE AUTONOMIA DE LAS REGIONES-Diferencias De acuerdo a como la Corte lo ha considerado en su jurisprudencia, la descentralización administrativa y el régimen de autonomía de las regiones versa su diferencia del principio de Estado unitario en la medida en que éste implica que existe un solo legislador; descentralización consiste en la facultad que se otorga a entidades diferentes del Estado para gobernarse por sí mismas, a través de la radicación de ciertas funciones en sus manos, existiendo varios tipos de descentralización, a saber: territorial, funcional o por servicios, por colaboración y, finalmente, por estatuto personal. La descentralización territorial se entiende como el otorgamiento de competencias o funciones administrativas a las entidades territoriales regionales o locales, las cuales se ejecutan en su propio nombre y bajo su propia responsabilidad. La descentralización funcional o por servicios consiste en la asignación de competencias o funciones del Estado a ciertas entidades, que se crean para ejercer una actividad especializada, tales como los establecimientos públicos, las corporaciones autónomas regionales, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta. La descentralización por colaboración se presenta cuando personas privadas ejercen funciones administrativas v. gr. las Cámaras de Comercio y la Federación Nacional de Cafeteros y, por último, la descentralización por estatuto personal, cuyo concepto fundamental es el destinatario de la norma jurídica; en tanto que autonomía significa la capacidad de gestión independiente de los asuntos propios. Etimológicamente, autonomía significa autonormarse, y de ella se derivan las siguientes consecuencias: a. Capacidad de dictar normas; b. Capacidad de la comunidad de designar sus órganos de gobierno; c. Poder de gestión de sus propios intereses y d. Suficiencia financiera para el desempeño de sus competencias. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Excepción al control de constitucionalidad/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Configuración De ordinario, el control de constitucionalidad se dirige respecto de disposiciones efectivamente contenidas en una norma jurídica. Sin embargo, esta regla general encuentra excepción para el caso de la inconstitucionalidad por omisión legislativa relativa. Esta posibilidad se configura cuando el legislador expide una disposición que confiere determinada consecuencia jurídica a un grupo de supuestos de hecho con exclusión de otros, cuando tenía el deber constitucional de extender los efectos a los grupos excluidos. Para que se configure este fenómeno, la doctrina sobre el particular prevé la concurrencia de requisitos definidos, que se pueden sintetizar de la siguiente manera: a) que exista una norma sobre la cual se predica; b) que una omisión en tal norma excluya de sus consecuencias aquellos casos que, por ser asimilables, deberían subsumirse dentro de su presupuesto fáctico; c) que dicha exclusión no obedezca a una razón objetiva y suficiente; d) que al carecer de una razón objetiva y suficiente, la omisión produzca una desigualdad injustificada entre los casos que están y los que no están sujetos a las consecuencias previstas por la norma y; e) que la omisión implique el incumplimiento de un deber constitucional del legislador. La omisión se predica de una norma existente, que para el caso es el primer “artículo nuevo” contenido en el artículo 2º de la Ley acusada, disposición que prevé la composición de las CRI. Esta norma estipula como criterio de adscripción a las comisiones regionales, la circunscripción territorial en la que el congresista hubiera obtenido la mayor cantidad de votos. Esta fórmula, como se indicó, es incompatible con la posibilidad que los senadores y representantes a la Cámara por minorías étnicas y políticas, elegidos con base en listas únicas sin voto preferente, accedan a las CRI; del mismo modo que en los casos en que dichas listas contemplen el voto preferente, sin que el elector haga uso del mismo. Por lo tanto, el legislador no estaba cobijado por razón objetiva o suficiente que le permitiera prever un modo de composición de las CRI que excluyera al grupo de congresistas en mención. En ese sentido, se está ante una discriminación injustificada en contra de los senadores y los representantes a la Cámara por minorías étnicas y políticas quienes, debido a que por su método de elección, que no prevé votos que puedan contabilizarse a favor de cada candidato individualmente considerado, son marginados de la composición de las CRI. Esta exclusión, además, resulta contradictoria con los preceptos constitucionales que otorgan legitimidad a la posibilidad que los partidos y movimientos políticos, a través de sus mecanismos democráticos internos, determinen el orden de las listas únicas de los candidatos a las corporaciones públicas. Referencia: expediente D-6897 Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1127 de 2007 “por medio de la cual se adiciona la Sección 5ª al Capítulo IV del Título II de la Ley 5ª de 1992 Reglamento del Congreso. Creación legal de las Comisiones Regionales Interparlamentarias.” Actor: David Ricardo Rodríguez Navarro. Magistrado Ponente: Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO Bogotá D.C., cinco (5) de marzo de dos mil ocho (2008). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia. I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el ciudadano David Ricardo Rodríguez Navarro instauró demanda de constitucionalidad contra la integridad del texto de la Ley 1127 de 2007 “por medio de la cual se adiciona la Sección 5ª al Capítulo IV del Título II de la Ley 5ª de 1992 Reglamento del Congreso. Creación legal de las Comisiones Regionales Interparlamentarias.” Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. II. NORMAS DEMANDADAS A continuación se transcribe la norma demandada, publicada en el Diario Oficial 46.542 del 14 de febrero de 2007: LEY 1127 DE 2007 (febrero 14) por medio de la cual se adiciona la Sección 5ª al Capítulo IV del Título II de la Ley 5ª de 1992 Reglamento del Congreso. Creación legal de las Comisiones Regionales Interparlamentarias. El Congreso de Colombia DECRETA: Artículo 1º. El artículo 53 de la Ley 5ª de 1992 quedará así: Artículo 53. Clases. Durante el período Constitucional funcionarán, en cada una de las Cámaras, las Comisiones Constitucionales Permanentes, las Comisiones Legales, las Comisiones Especiales, las Comisiones Accidentales y las Comisiones Regionales Interparlamentarias. Artículo 2º. Adiciónase la Sección 5ª al Capítulo IV del Título II de la Ley 5ª de 1992, el siguiente artículo: Artículo nuevo. Composición. Habrá una Comisión Regional Interparlamentaria, por cada circunscripción electoral territorial de Cámara de Representantes. Estará integrada por Senadores y Representantes a la Cámara. Los Senadores harán parte de la Comisión Regional de conformidad con la circunscripción donde hayan obtenido el mayor número de votos para su elección, los Representantes por la circunscripción que hayan sido elegidos. Los Representantes de circunscripción especial de grupos étnicos y minorías políticas harán parte de la Comisión Regional de conformidad con la circunscripción donde haya obtenido el mayor número de votos para su elección. Al inicio de cada legislatura los Presidentes del Senado y la Cámara de Representantes expedirán una resolución conjunta en la cual se establezca la composición nominal de las Comisiones Regionales Interparlamentarias. Artículo nuevo. Funciones. Las Comisiones Regionales Interparlamentarias tendrán el carácter de deliberatorias y para ello ejercerán las siguientes funciones: 1. Adelantar debates, audiencias, públicas, foros, conversatorios y deliberaciones relacionadas exclusivamente con la problemática de cada una de las circunscripciones territoriales del orden nacional. 2. Citar, requerir o invitar, a los Ministros del despacho, a los directores de departamentos administrativos, a los presidentes o directores o gerentes de entidades descentralizadas nacionales o territoriales y funcionarios de la rama ejecutiva nacional o territorial para que informen de manera exclusiva y específica sobre asuntos regionales relacionados con sus funciones. Con todo nadie podrá ser citado el mismo día para más de una Comisión y tendrán prioridad las citaciones a las Comisiones Constitucionales Permanentes. 3. Invitar a personas naturales o jurídicas que tengan relación con asuntos regionales para que participen de las deliberaciones en los casos pertinentes. 4. Pronunciarse, si lo considera necesario, sobre proyectos de ley o de acto legislativo en cuanto afecte el interés regional. 5. Emitir un concepto sobre las leyes que adopten el Plan Nacional de Desarrollo y Presupuesto General de Rentas y Gastos en cuanto a su impacto regional. 6. Solicitar la intervención del Gobierno Nacional o territorial, del Ministerio Público, de la Contraloría General de la República o de las contralorías territoriales, de los organismos de la Rama Judicial, de la Fuerza Pública, de la Defensoría del Pueblo, en la solución de asuntos que afecten a la respectiva región. 7. Formular recomendaciones respetuosas a los Gobiernos Nacional o territoriales sobre la adopción de decisiones, medidas, políticas públicas, que estén orientadas a las soluciones de problemas regionales. Artículo nuevo. Reunión y funcionamiento. CONVOCATORIA. Las Comisiones Regionales se reunirán cuando la convoquen la mitad más uno de los integrantes. LUGAR DE REUNION. Podrá reunirse en salón de sesiones de cualquier Comisión Constitucional o legal u otro recinto del Congreso. Si la comisión legal así lo decide podrá deliberar en el respectivo departamento, válidamente, sin que ello ocasione gasto público alguno. SECRETARIA. Actuará como Secretario un Congresista miembro de la Comisión Regional, designada por los mismos integrantes para tal fin en cada una de las sesiones. PRESIDENCIA. La presidencia de la Comisión Regional se rotará en cada sesión entre cada uno de los integrantes de manera alternativa. ACTAS. Se levantarán actas de las deliberaciones y estas deberán publicarse en las Gacetas del Congreso y en la página web del Senado de la República y la Cámara de Representantes. TRANSMISION POR TELEVISION. Mediante el procedimiento adoptado para aprobación de debates televisados se podrá autorizar la publicidad de los debates en las Comisiones Regionales. Estas no tendrán prioridad sobre las demás Comisiones. Parágrafo. Varias Comisiones Regionales Interparlamentarias podrán reunirse con los mismos propósitos y funciones que otorga esta ley. Artículo 3°. Vigencia. La presente ley rige a partir de su sanción, promulgación y publicación. III. LA DEMANDA El ciudadano Rodríguez Navarro considera que la Ley 1127/07 es contraria al Preámbulo y a los artículos 1º, 133, 171 y 209 de la Constitución Política. El argumento principal de la censura consiste en que la norma acusada desconoce el modelo de representación política previsto en la Carta Política, de acuerdo con el cual el Senado de la República tiene origen en una circunscripción nacional y la Cámara de Representantes en circunscripciones territoriales. Por lo tanto, la decisión legislativa de integrar comisiones regionales interparlamentarias, en adelante CRI, viola dicho modelo. Las razones que sustentan esta conclusión son las siguientes: 1. De conformidad con el artículo 171 C.P., los senadores son elegidos por circunscripción nacional. En ese sentido, la representación que ejercen estos funcionarios refiere a todos los ciudadanos colombianos, en tanto están habilitados para elegir a aquellos, al margen de la distribución territorial de la votación obtenida. “A pesar de lo anterior, la Ley 1127 de 2007 ignora este mandato constitucional y crea comisiones interparlamentarias regionales las cuales serán integradas por los senadores “de conformidad con la circunscripción donde hayan obtenido el mayor número de votos para su elección”, y a reglón seguido establece las funciones de las mismas entre las cuales se encuentran adelantar debates y similares, citar autoridades y funcionarios para dar cuentas, invitar a debate a personas naturales o jurídicas, pronunciarse sobre proyectos de ley, emitir concepto sobre el Plan Nacional de Desarrollo y el Presupuesto General de Rentas y Gastos, solicitar intervención del Gobierno Nacional y otras entidades gubernamentales y formular recomendaciones a los Gobiernos Nacionales o territoriales pero todo limitado a la afectación o los intereses de la región que representa cada comisión. De lo anterior se entiende que en estas comisiones interparlamentarias regionales los senadores solo representarán una región determinada y solo abogarán por los intereses de una porción de nacionales. La Ley 1127 de 2007 estaría viciada por inconstitucional ya que estaría incentivando que los senadores se limiten a representar una región determinada y no la nación en su totalidad (que fue el querer del constituyente).” Igualmente, el demandante considera que las CRI, en la medida que regionalizan la representación de los senadores, se tornan funcionales a prácticas clientelistas, “ya que el senador, supuesto representante de los ciudadanos de todo el territorio nacional, tiene la oportunidad mediante estas comisiones de favorecer intereses regionales y convertirse en una fuente de clientelismo político.” 2. La existencia de las CRI es igualmente problemática respecto de las disposiciones constitucionales que prevén la circunscripción nacional especial para la elección de senadores por comunidades indígenas (Art. 171 C.P.) y la circunscripción especial para asegurar la participación en la Cámara de Representantes de los grupos étnicos y las minorías políticas (Art. 176 C.P.). En efecto, el artículo 2º de la Ley 1127/07 establece que los mencionados senadores y representantes harán parte de la CRI de conformidad con la circunscripción donde hayan obtenido el mayor número de votos para su elección. Esta regla, a juicio del actor, “se aparta de la voluntad del constituyente y organiza a los representantes de cada etnia o minoría política en circunscripciones determinadas ignorando la especialidad que tiene la elección o minoría política en circunscripciones determinadas ignorando la especialidad que tiene la elección de estos funcionarios. Así, congresistas indígenas o de comunidades negras realizarán sus funciones dentro de la respectiva comisión regional interparlamentaria en representación de una parte de su comunidad o grupo étnico y no la totalidad de sus electores como lo ordena la Constitución Política.”[1] 3. La norma acusada, del mismo modo, desconoce la independencia de cada una de las cámaras legislativas. Al respecto, el actor utiliza las consideraciones realizadas por la Corte en la sentencia C-365/96 para concluir que no resulta admisible “que se creen comisiones permanentes donde hagan parte tanto el Senado como la Cámara de Representantes ya que la reunión de estos dos organismos es excepcional y expresa en la Constitución. La independencia de estas cámaras se ve vulnerada por la norma en cuestión inclusive con mayor grado cuando la conformación debe estar determinada por la manera de elección de los Representantes a la Cámara, es decir, mediante circunscripciones específicas.” 4. La demanda advierte que las CRI también entran en contradicción con el artículo 209 C.P., que prevé a la economía dentro de los principios que gobiernan la función administrativa. En su criterio, la constitución legal de las CRI configura un gasto innecesario, en tanto sus funciones son propias del ejercicio de los Representantes a la Cámara por cada una de las regiones. El actor insiste en que estos Representantes son “la voz y defensa en el parlamento de cada región y por eso mismo son elegidos según circunscripciones previamente establecidas. En esa condición, estos deben velar por los intereses propios de su región oponiéndose a las medidas que se tomen en detrimento de la misma y apoyando, colaborando y participando a su vez en las políticas que se establezcan sobre tal sector del territorio nacional. De igual manera lo hacen los representantes por comunidades minoritarias y etnias quienes son elegidos por circunscripciones especiales de manera que representan políticamente a una comunidad específica que se establece en una región determinada. En ese sentido, los congresistas que son elegidos para la Cámara de Representantes deben realizar todas aquellas funciones de protección a sus regiones que se establecen en el artículo 2 de la Ley 1127 de 2007. || Al crear nuevas comisiones, junto a los gastos de diversos tipos que generan, cuando sus funciones ya están asignadas, se incurriría en una duplicidad que iría en contra del principio de economía ya mencionado.” 5. Finalmente, el ciudadano Rodríguez Navarro sostiene que la Ley 1127/07 tiene la virtualidad de afectar el principio de Estado unitario, que deriva del Preámbulo y del artículo 1º C.P. En su criterio, admitir para el ordenamiento jurídico colombiano la existencia de las CRI permitiría que los Senadores se erigieran cada vez como voceros de sus regiones, lo que se muestra incompatible con su origen representativo de carácter nacional. Así, “las votaciones serán determinadas por las funciones que se cumplan en la respectiva comisión regional interparlamentaria y en consecuencia cada senador será elegido por su región, no por el país unido. Se convertiría el Congreso en dos “cámaras de representantes” ya que de uno o de otro lado se elegirían por la decisión de una región determinada. Todo lo anterior es, por supuesto, totalmente contrario al querer del constituyente.|| Pero además se constituiría una discriminación y diferenciación con algunas regiones del país donde no haya votaciones mayoritarias para un senador determinado. Así, regiones pequeñas (electoralmente) tendrán una comisión regional interparlamentaria donde no habrá senadores sino únicamente los representantes de cámara elegidos por la región regresando al problema antes citado de la economía administrativa.” IV. INTERVENCIONES 1. Intervención del Consejo Nacional Electoral El Presidente del Consejo Nacional Electoral intervino en el presente proceso con el fin de solicitar a la Corte la declaratoria de exequibilidad de la norma acusada. A juicio del Consejo la constitucionalidad de la disposición no sólo debe estudiarse a la luz del principio del Estado unitario, sino también bajo la consideración del modelo de descentralización previsto en la Carta Política. Desde esta perspectiva, la Ley no afecta en si misma el carácter unitario del Estado, el cual no tiene un carácter absoluto, puesto que debe acompasarse con las finalidades de la descentralización, las cuales permiten que el Congreso vuelva su accionar hacia las regiones. Para el interviniente, debe tenerse en cuenta que “Colombia es un país de regiones, las que se encuentran representadas en el Congreso de la República, directamente en la composición y representación territorial de la Cámara de Representantes, pero también en la conformación del Senado de la República, en la medida que si bien sus integrantes son elegidos por circunscripción nacional, tienden a representar determinadas regiones, en las que tienen establecidas sus fortalezas electorales”. Desde esta perspectiva, el Consejo insiste en que esta “representación no solo [es] partidaria, sino de las regiones, hace que los integrantes de las regiones se deban a las mismas, de tal suerte que no puedan ser ajenos a la problemática que se suscita en las mismas y que dada la complementación existentes entre las autoridades nacionales y las territoriales, nada impide que puedan servir de interlocutores válidos entre ambas tal y como se plantea en la ley demandada, la que institucionaliza una práctica que puede venirse dando desde antes, con la ventaja que se hace de manera abierta, clara, transparente y de cara a la sociedad.” De otro lado, las funciones que la Ley asigna a las CRI en momento alguno son incompatibles con la “estructura centralizada” de la función legislativa, puesto que sus competencias no están relacionadas con el trámite de proyectos de ley. “en ese orden de ideas, se entiende que con la creación de estas comisiones, lo que se ha pretendido es efectuar un más eficaz control político del gobierno, del gobierno nacional en cuanto a su relación con las distintas regiones, pero también de los gobiernos locales, primeros responsables de satisfacer las necesidades básicas de sus habitantes. Por último, el Consejo advierte que la norma acusada, contrario a lo considerado por el demandante, refuerza al Estado centralista, en tanto las CRI son instituciones nacionales en las que cobran mayor relevancia los asuntos locales. Igualmente, la posibilidad que en las CRI sesionen integrantes en ambas cámaras no sólo no se opone a la Constitución, sino que es reflejo de una práctica vigente en otras instancias legislativas, como es el caso de las comisiones accidentales de conciliación. 2. Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia El Ministerio del Interior y de Justicia, a través de su Director de Ordenamiento Jurídico, intervino el presente trámite de constitucionalidad, a fin de solicitar que la Corte se declare inhibida para resolver la demanda interpuesta o, de manera subsidiaria, decida la exequibilidad de la norma acusada. Con este fin, expresa algunos argumentos dirigidos a desvirtuar los cargos propuestos, según el orden señalado en la demanda. A partir de una recopilación doctrinaria sobre la materia, el Ministerio se opone al primer y al segundo cargo de inconstitucionalidad. A su juicio, la norma acusada no contradice el principio de Estado unitario, vía regionalización del país. Ello en tanto la creación de las CRI, responde a que “sin detrimento de la unidad de la nación, en Colombia existen regiones con innumerables necesidades particulares insatisfechas, cuyos habitantes tiene derecho a que los representantes y senadores que han sido elegidos con sus votos, dispongan de espacios, en el seno del Congreso de la República, donde se discutan y busquen soluciones a tales problemas y necesidades regionales.” En este orden de ideas, el interviniente sostiene que las CRI no desconocen “la irrenunciable vocación de unidad del pueblo colombiano consignada en la Carta Política, lo que hace es reconocer que la unidad de la nación surge y se fortalece en virtud del reconocimiento de que el todo es la unión de las partes, de que a la nación la conforman las regiones, y así sucesivamente, porque cada unidad es parte de otra más grande, y a su vez la suma de otras más pequeñas.” Con base en estos criterios, considera que la reunión de senadores y representantes en CRI es legítima, en tanto dichas instancias legislativas están creadas con el ánimo de obtener el progreso de las regiones. Así, advierte que las comisiones materia de análisis son consecuencia lógica de las funciones del Congreso dentro del Estado contemporáneo, debido a que la creación de dichas instancias racionaliza el trabajo legislativo, a la vez que optimiza la representación política. Al respecto, señala que las CRI hacen efectivo “el ejercicio del poder legislativo en pro de las regiones que integran la nación; por considerar legítimo y necesario que los senadores sean voceros, en las comisiones interparlamentarias regionales, de las regiones en que se encuentren los electores que los han llevado al Congreso de la República con sus votos, para que los representen políticamente, sin perjuicio de las funciones de los representantes a la Cámara”. De acuerdo con esta consideración, el Ministerio estima que la acusación formulada en contra de la Ley 1127/07, no tiene otro sustento que la interpretación subjetiva del actor acerca del citado texto legal. Por ende, el interviniente solicita a la Corte que se declare inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo o, en su defecto, determine la exequibilidad del precepto. El Ministerio también desestima el cargo por afectación del artículo 133 CP., en tanto la norma acusada vulnera el modelo de circunscripción electoral previsto por la Carta Política. Al respecto, sostiene que las CRI no convierten a los senadores en voceros de una región determinada. En contrario, el hecho que representen al pueblo significa que “antes que nada, los senadores representan a aquellos que le han elegido para ser su vocero, y nada de malo hay en que, honrando la confianza democrática en ellos depositada, hagan parte de una comisión interparlamentaria en la cual puedan de alguna forma cumplir mejor con el mandato democrático de los electores a los que se debe.” Por último, el Ministerio se opone a la presunta contradicción entre la norma acusada y el principio de economía, propio de la función administrativa. Con este fin, señala que (i) los congresistas desempeñan una actividad propia del poder legislativo, diferente a la de la función administrativa; y (ii) no existe la duplicidad de funciones entre las cámaras alegada en la demanda, pues los senadores no reemplazan a los representantes a la Cámara en el ejercicio de la representación regional. Simplemente, “al ser un senador determinado electo gracias a unas mayorías de una región, éste tiene el deber y la responsabilidad política de velar por los electores de esa región que lo llevaron al cargo, y asumir las problemáticas de toda índole que deben afrontar.” Por lo tanto, el interviniente solicita que ante la imposibilidad que la Ley 1127/07 afecte el artículo 209 C.P. se inhiba de emitir un pronunciamiento de fondo o, de forma subsidiaria, declare la constitucionalidad del precepto. 3. Intervención de la Universidad del Rosario El Decano de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario intervino en el presente trámite, con el fin de solicitar la inconstitucionalidad de la Ley 1127/07. Con este fin, expone algunos argumentos que, aunque van en sentido distinto a los propuestos en la demanda, están dirigidos a demostrar la incompatibilidad de las CRI con la Carta Política, en especial con aquellas normas que regulan el régimen electoral. En primer lugar, el interviniente pone de presente que el sistema de elección de los senadores no garantiza que pueda establecerse el origen geográfico de los votos que hubieran podido ser depositados a su favor. Ello debido a que si la lista por la cual se inscribieron como candidatos era cerrada, los sufragios depositados por ella no discriminan las preferencias por un determinado integrante de la misma; así mismo, en las listas abiertas, que admiten el voto preferente, el elector puede sufragar por el partido sin hacerlo por ningún candidato en particular, con lo cual tampoco habría correspondencia entre la decisión del elector y el origen territorial de los votos de cada candidato elegido por esa lista. A partir de la posibilidad fáctica antes descrita, el interviniente evidencia una ruptura del principio de igualdad, que en su criterio vicia desde su origen la composición de las CRI. Esto sucede dado que los candidatos elegidos en listas cerradas no tendrían asignación de votos propios en ninguna de las circunscripciones territoriales para la Cámara de Representantes. Por lo tanto, los imposibilitaría para pertenecer a cualquiera de las CRI, a las cuales sí podrían acceder aquellos que hubieren obtenido votos preferentes. A lo anterior debe sumarse el hecho que los senadores son elegidos por circunscripción nacional, lo que es incompatible con la posibilidad que pertenezcan a una comisión en razón del origen geográfico de su caudal electoral, cuando tal definición sea posible debido al voto preferente. “Además, piénsese en el caso eventual que dichos votos se hallen repartidos de tal manera entre varias circunscripciones que los obtenidos en cualquiera de ellas no constituyan la mayoría absoluta de los alcanzados por ese Senador; en tal caso ¿Cuál sería el verdadero soporte territorial mayoritario de su representación? || Añádase a lo anterior que una vez los congresistas son elegidos (…) pasan a representar al pueblo, ni siquiera a sus electores, precisamente porque la forma de organización del Estado colombiano es unitaria y no autonómica ni federal.” 4. Intervención de la Academia Colombiana de Jurisprudencia A través de concepto rendido por el Académico de Número Augusto Trujillo Muñoz, la Academia Colombiana de Jurisprudencia solicitó a la Corte que declarara la exequibilidad de la Ley 1127/07. Con este fin, señaló en primer término que no es posible sostener la violación del artículo 133 C.P., puesto que la representación del Pueblo no es predicable sólo del Senado de la República, sino también de la Cámara de Representantes. En ese orden de ideas, resulta desacertado predicar que la norma acusada desconoce el modelo de representación política previsto en la Constitución. De acuerdo con el anterior razonamiento, la Academia sostuvo en segundo lugar que la descentralización administrativa dispuesta por la Carta Política hace que los intereses de las regiones “justifiquen que las entidades territoriales sean titulares de unas facultades para regir su vida interior, dentro de un Estado que las integra, pero que las reconoce autónomas.” Así, el reconocimiento del grado de la autonomía de las regiones hace que el legislador pueda establecer instancias para la gestión de sus intereses, como es el caso de las CRI, sin que ello conculque el principio de Estado unitario. Esto debido a que resulta legítimo de la perspectiva constitucional que el Congreso, consciente de la existencia de unas realidades territoriales específicas, proceda a atenderlas a través de las CRI. En tercer lugar, el interviniente expone como la creación de las CRI no es incompatible con el diseño institucional que prevé circunscripciones especiales. En criterio de la Academia, el hecho que la Ley 1127/07 incluya dentro de las CRI a los parlamentarios elegidos por esas circunscripciones es corolario de la materialización del principio de igualdad, el cual resultaría afectado “si sus representantes no tiene acceso a una comisión parlamentaria de la cual forman parte representantes del resto de los colombianos.” Del mismo modo, señala que la norma demandada no es incompatible con la independencia de las cámaras, puesto que la creación de comisiones es un asunto inherente a sus competencias, por lo que la Ley acusada es apenas una reforma a su propio reglamento, circunstancia en nada ajena a sus posibilidades de configuración legislativa. Finalmente, la Academia estima que, como lo señala la demanda, las CRI promueven la regionalización del país. Empero, esta consecuencia jurídica es un asunto que subyace a los propósitos constitucionales respecto de las entidades territoriales. Así, dicha regionalización “está contenida, entre otros, en los artículos 306 y 307 superiores”, disposiciones que en tanto promueven la descentralización administrativa y la autonomía de las entidades territoriales, sirven de base para acreditar la compatibilidad entre las CRI y el principio de Estado unitario. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación rindió el concepto previsto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución, en el que solicita a la Corte la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1127/07. Con base en los cargos planteados en la demanda, el Ministerio Público identifica dos problemas jurídicos definidos. De un lado, debe definirse si la creación de las CRI compuestas, cada una de las mismas, por parlamentarios elegidos por circunscripciones territoriales y nacionales, vulneró las finalidades de las circunscripciones nacionales, en cuanto que los elegidos por éstas pasan a representar intereses regionales específicos y no a la Nación en general o a la totalidad de los electores de la circunscripción especial. De otro, tendrá que establecerse si las CRI violan el principio de economía por la duplicidad de funciones en que se incurre, debido a que las mismas ya están asignadas al Congreso en su organización institucional. En cuanto a lo primero, considera que la conformación electoral del Congreso de la República no crea ninguna diferencia para el cumplimiento de las funciones al interior de sus dos cámaras, razón por la que la creación de las CRI y la composición de las mismas no tienen ninguna incidencia en la actividad legislativa. Para la Vista Fiscal, el ejercicio de la representación política es un asunto de responsabilidad que depende del elegido en relación con su procedencia y no de la organización institucional del Congreso. De acuerdo con el Procurador General, la razón de ser de las diferentes circunscripciones electorales para la conformación del Congreso de la República es la de ampliar el espectro de participación democrática, combinando la tradicional representación regional con la proveniente de la organización de la sociedad civil en sus diversas expresiones y la correspondiente a las acciones afirmativas constitucionales para garantizar la participación política de grupos étnicos y de minorías políticas. Por lo tanto, una vez elegidos, en el Senado de la República y en la Cámara de Representantes, los parlamentarios cumplen exactamente las mismas funciones constituyentes, legislativas, de control político y electorales, y sus decisiones o votos tienen igual valor. Así, desde el punto de vista estructural y funcional, la creación y composición de las comisiones regionales interparlamentarias no tienen ninguna incidencia en las actividades del Congreso de la República ni resquebrajan la unidad de la Nación. Otra cosa muy diferente es la responsabilidad del parlamentario que es elegido por cada una de las circunscripciones, en cuanto a los intereses que representa, lo cual es un asunto de conciencia y de control por parte de su partido y de sus electores, según lo prevé el artículo 133 Superior. Dicha responsabilidad política no tiene, para el Ministerio Público, ninguna incidencia respecto de las citadas comisiones. No obstante, la constitucionalidad de la norma acusada sí se muestra problemática respecto del segundo problema jurídico. En efecto, el Ministerio Público advierte que la duplicidad de funciones de las CRI en relación con las que cumplen las plenarias y las comisiones permanentes del Congreso de la República, vulnera la competencia constitucional exclusiva de estas últimas para cumplir las funciones asignadas también a las primeras, al igual que la separación funcional de la rama ejecutiva por desproporción injustificada del ejercicio del control del poder político. Para sustentar esta conclusión, señala que las funciones de control político que la Ley 1127/07 adscribe a las CRI son en todo análogas a las que tiene el Congreso, de conformidad con lo reglado en los artículos 135, 137 y 208 de la Constitución Política. Estas funciones, resalta, comprenden el control político en el orden territorial, lo que demuestra la duplicidad de funciones entre el Congreso y las CRI. Por lo tanto, resulta claramente afectado el principio de economía de la función administrativa. Sobre el particular, el Procurador General expone lo siguiente: “En general, el control político de los asuntos del orden nacional está en cabeza del Congreso de la República, el cual se ejerce sobre el gobierno y la administración, incluyendo las gobernaciones y las alcaldías, a través de las reuniones plenarias de sus cámaras y de las comisiones constitucionales permanentes (Constitución Política, artículos 114, 115, 138, 142). De acuerdo con lo contemplado en los artículos 135, 137 y 208 de la Carta, para el ejercicio de dicho control, incluyendo lo pertinente en asuntos nacionales manifestados en el orden territorial, el Parlamento tiene las siguientes funciones: a) Adelantar debates sobre todos los asuntos del orden nacional, lo que abarca los que tienen incidencia en las regiones. b) Citar y requerir a los ministros, directores de departamentos administrativos y superintendentes y demás funcionarios de la rama ejecutiva nacional y territorial, e imponer la moción de censura en los casos procedentes. c) Emplazar a personas naturales y jurídicas para que asistan a los debates o rindan declaraciones. d) Pronunciarse sobre proyectos de ley o de acto legislativo, los planes nacionales de presupuesto o los presupuestos generales de rentas y gastos nacionales, cuando participan y actúan con voz y voto en el trámite de los mismos. e) Recabar del gobierno la cooperación de los organismos de la administración pública para el mejor desempeño de sus atribuciones, lo que incluye la intervención de las autoridades para la solución de los problemas regionales (En esto emplean gran parte de su tiempo los congresistas). f) Formular recomendaciones respetuosas a los gobiernos Nacional y territoriales sobre la adopción de decisiones que estén orientadas a las soluciones de los problemas que les compete resolver, incluidos los regionales. 4.3. En relación con los asuntos nacionales que se manifiestan en las regiones, se observa que existe una dualidad de funciones de control político entre las ejercidas por las plenarias del Congreso de la República y sus comisiones constitucionales permanentes, por una parte, y las asignadas a las comisiones regionales interparlamentarias, de otra parte. Tal situación vulnera el principio de economía de la función pública, no por la duplicidad de funciones en si misma, sino porque, a partir de esa dualidad, las funciones asignadas a las comisiones regionales interparlamentarias invaden la competencia exclusiva de control político de las comisiones constitucionales permanentes y de las plenarias del Congreso de la República. La anomalía se configura si se tiene que, por mandato superior, el control político de los asuntos de gobierno y de administración del orden nacional, incluyendo a las gobernaciones y las alcaldías, le corresponde ejercerlo al Congreso de la República, únicamente a través de las plenarias o de las comisiones permanentes (estas últimas son las que tramitan en primer debate los proyectos de acto legislativo y de ley y que, de acuerdo con la Ley 3 de 1992, son siete).” (Subrayas y negrillas originales). Así, con base en las consideraciones expuestas, el Procurador General concluye que las CRI comprometen la separación funcional del poder público, en lo correspondiente a la rama ejecutiva, incluidas las gobernaciones y alcaldías, por la desmesurada invasión fáctica en el ejercicio de sus funciones sin justificación razonable, debido al exceso de control político al que se pueden ver sometidos sus funcionarios. Ello en tanto, “además de atender las citaciones, requerimientos y peticiones de las actuales siete (7) comisiones constitucionales permanentes, de ahora en adelante los funcionarios de la rama ejecutiva del poder público deben responder al mismo control político ejercido por las treinta y tres (33) comisiones regionales interparlamentarias. ¡Se trata de un incremento de más del 400% en el ejercicio del control político (petición de información, requerimientos, debates, recomendaciones, presiones, etc.)!”. Por ende, la norma acusada debe ser declarada inexequible por la Corte. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS Competencia 1. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución, corresponde a esta Corporación conocer de la presente demanda, por dirigirse contra un aparte de una disposición que forma parte de una Ley. Problemas jurídicos y metodología de la decisión 2. Las censuras formuladas por el ciudadano Rodríguez Navarro versan sobre dos aspectos definidos, relativos a la presunta incompatibilidad de la Ley 1127/07 con (i) el modelo constitucional de elección del Senado de la República a través de una circunscripción nacional, lo que impide que su mandato pueda comprenderse de forma regional. Del mismo modo, afecta el mandato representativo de los Congresistas nombrados por comunidades étnicas o políticas, quienes agenciarían intereses regionales, distintos a los que fundamentaron dicho mandato. Por último, dentro de este nivel de análisis, resulta afectado el principio de Estado unitario, en tanto la regionalización del mandato de los Senadores provocaría que sus funciones legislativas se concentrarían en la satisfacción del interés de los electores de una sola circunscripción, en perjuicio de las regiones con menor censo electoral, que no podrían constituir mayoría en la votación de un senador y, por ende, no tendrían representación senatorial en las CRI; (ii) el principio de economía, propio de la función administrativa, ya que las CRI ejercerían las mismas funciones constitucionales que actualmente ejercen los representantes a la cámara, quienes en razón de su modo de elección, son los genuinos voceros de los intereses regionales. Ante los problemas propuestos, un grupo de intervinientes confieren legitimidad constitucional a las CRI, pues consideran que la representación de los intereses regionales en el Congreso es una finalidad compatible con la intención de la Carta Política de fortalecer las entidades territoriales, a través de mecanismos de descentralización en el ejercicio de la representación política. Bajo esta perspectiva, las CRI reforzarían la discusión acerca de las necesidades locales y el ejercicio del control político, en aras de la satisfacción de los mencionados intereses. Con base en estos criterios, para los intervinientes es clara la legitimidad constitucional que los senadores agencien dichos intereses y necesidades respecto de las regiones en la que han obtenido mayor votación y al interior de las CRI. Antes bien, las actividades que desarrollan las CRI permiten honrar de mejor modo el mandato democrático que reciben los senadores, en tanto el sustento de la participación en la comisión regional proviene, precisamente, de la decisión del electorado. Por último, el grupo de intervinientes en cita considera que las CRI son plenamente compatibles con el principio de Estado unitario, pues la misma Carta Política otorga a las regiones un grado de autonomía que, como en el caso de la ley acusada, puede traducirse en mecanismos concretos de participación territorial al interior del Congreso. En contraposición a lo anterior, uno de los intervinientes considera que la Ley 1127/07 se opone a la Constitución Política, debido a que el diseño institucional para la elección de los Senadores no permite, en todos los casos, evidenciar su origen geográfico; circunstancia que concurre en el caso de las listas únicas sin voto preferente. Por lo tanto, la norma acusada configura una discriminación injustificada, pues excluye a dichos senadores de la posibilidad de participar en las CRI. El Procurador General desestima la censura sobre la fragmentación del mandato nacional del Senado, al considerar que la participación de los senadores en las CRI, en nada afecta el ejercicio de las competencias constitucionales de las cámaras legislativas. No obstante, la norma acusada se muestra problemática respecto del principio de economía, propio de la función pública. Ello en tanto las CRI duplican las competencias de control político regional, de las que son titulares las distintas comisiones constitucionales permanentes, al igual que las plenarias de cada cámara. Además, la instauración de las 33 CRI, una por cada circunscripción territorial, compromete la separación funcional de las ramas del poder público, habida cuenta el aumento exponencial de las instancias de control político. 3. De acuerdo con las tesis expuestas, la Corte debe resolver los siguientes problemas jurídicos: 3.1. ¿Las comisiones regionales interparlamentarias, en tanto están parcialmente integradas por los senadores y los representantes a la cámara por circunscripciones especiales de conformidad con la circunscripción electoral en la que obtuvieron la más alta votación, configuran una fragmentación del mandato democrático representativo, incompatible con el modelo institucional de elección de estos congresistas? 3.2. ¿La imposibilidad de incorporar a las comisiones regionales interparlamentarias a los congresistas elegidos en listas únicas sin voto preferente configura una discriminación injustificada y afecta los propósitos constitucionales del Acto Legislativo sobre reforma política? 3.3. ¿La multiplicación de las instancias de control político que contrae la creación de las comisiones regionales interparlamentarias, es contraria al principio de economía de la función pública y a la autonomía de las ramas del poder público? Para resolver estas controversias y con el fin de otorgar un preciso orden metodológico a la decisión, la Corte hará un análisis general del contenido de la ley acusada. Luego, asumirá el estudio de las tres problemáticas citadas, según la enumeración expuesta. Materia de la Ley 1127/07 4. La Ley 1127/07 tiene como propósito reformar la Ley Orgánica del Reglamento del Congreso en el sentido de adicionar a las comisiones existentes, las comisiones regionales interparlamentarias (Art. 1º). Habrá una comisión por cada circunscripción electoral y cada una de ellas estará integrada por (i) los senadores de conformidad con la circunscripción en la que hayan obtenido el mayor número de votos; (ii) los representantes a la Cámara elegidos por cada circunscripción; (iii) los representantes a la Cámara elegidos por circunscripciones especiales, de acuerdo con la circunscripción en la que hubieran obtenido el mayor número de votos. (Art. 2). La composición nominal de cada CRI deberá determinarse a través de resolución expedida por los Presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, al inicio de cada legislatura (Art. 2). Las funciones de las CRI, previstas en el artículo 2º pueden agruparse en tres grupos. Aquellas relacionadas con el ejercicio del control político, otras con el agenciamiento de los intereses regionales ante las autoridades del Estado y finalmente otras de intervención en el procedimiento legislativo de iniciativas relacionadas con los mencionados intereses. Así, dentro las funciones de control político están la posibilidad de citar, requerir o invitar a distintos funcionarios de la Rama Ejecutiva, en los niveles nacional y municipal, con el objeto que informen acerca de asuntos regionales relacionados con sus funciones. Igualmente, en lo que tiene que ver con la gestión de estos asuntos, se destacan las funciones de (i) adelantar audiencias sobre la problemática de cada circunscripción; (ii) solicitar la intervención de autoridades y organismos de control, a fin de solucionar la problemática de la región; y (iii) formular recomendaciones respetuosas a los Gobiernos nacional y territorial, respecto de la adopción de políticas dirigidas a solucionar los problemas regionales. Por último, en lo relativo a la intervención en el procedimiento legislativo, las CRI están facultadas para pronunciarse sobre proyectos de actos de ley y de acto legislativo, en cuanto afecten el interés regional, al igual que para emitir concepto sobre las leyes que adopten el Plan Nacional de Desarrollo y el Presupuesto General de Rentas y Gastos, en lo referente a su impacto regional. Finalmente, la Ley acusada estipula las condiciones de reunión y funcionamiento de las CRI. Al respecto, se establecen las reglas sobre convocatoria, lugares de reunión, autoridades al interior de la comisión, actas, transmisiones por televisión y la posibilidad que varias comisiones se reúnan con los mismos fines y propósitos anteriormente enunciados. Verificadas de esta manera las materias de que trata la disposición acusada, pasa la Corte a resolver los problemas jurídicos enumerados en el apartado precedente. La integración de las comisiones regionales interparlamentarias es incompatible con el mandato democrático representativo del Congreso 5. El diseño institucional colombiano, que prevé un Congreso bicameral con orígenes representativos diferenciados, contrae consecuencias de primer orden desde la perspectiva constitucional, especialmente en lo que tiene que ver con su incidencia en las formas de representación democrática y el balance de poderes entre las cámaras legislativas. Como lo ha identificado la doctrina,[2] el bicameralismo es funcional a la representación de intereses distintos en cada una de las cámaras, en la medida que el origen democrático de cada una de ellas suele ser distinto. Del mismo modo, la existencia de dos cámaras permite el ejercicio de un sistema de pesos y contrapesos al interior del Congreso, en tanto una de las células legislativas está facultada para ejercer control político sobre la otra, de suerte que opera como barrera de los excesos en que pudiere incurrir. La existencia de dos cámaras, que concurren en el trámite de los proyectos de ley a través del ejercicio de idénticas competencias, es un instrumento que permite el mejoramiento de la actividad de producción legislativa, en tanto cada cámara funciona como instancia de control de las iniciativas discutidas y aprobadas por la otra. Por último, el bicameralismo permite la producción de resultados legislativos más estables, en tanto obliga que la aprobación de los proyectos de ley esté precedida de un trámite deliberatorio complejo, lo que estimula a que las iniciativas aprobadas tengan vocación de permanencia. 6. Para el caso colombiano, a los fines antes anotados debe sumarse el aumento de los espacios de representación de las entidades territoriales en las instancias nacionales de decisión política,[3] objetivo que se logra a través de la elección de los Representantes a la Cámara a través de circunscripciones territoriales (Art. 176 C.P.). A esta manera de designación se contrapone el método de composición del Senado de la República, el cual es elegido por circunscripción nacional, aunado a la circunscripción especial para...