Sentencia C-224 de 2009

C-224-09 Sentencia C-224/09 Sentencia C-224/09 DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA-Modificatorio del tipo penal captación masiva y habitual de dineros del público sin autorización legal/DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA-Tipifica la conducta de no reintegro de dineros captados del público ilegalmente Para la Corte resulta acreditada la relación de conexidad entre el decreto de desarrollo y las causas que determinaron la declaratoria del estado de emergencia social, como también al interior del mismo entre su parte motiva y resolutiva, resultando claro que el decreto tiene por objeto fortalecer la legislación penal en materia de captación ilegal de recursos del público, lo que guarda perfecta consonancia con las causas que originaron la declaratoria de la emergencia social, al igual que al interior del decreto, al pretender de una parte prevenir, disuadir y reprimir la inusitada, novedosas modalidades y sofisticados sistemas de captación y, de otra parte, motivar el reintegro de los recursos dada la grave crisis social desatada en el país. Así pues, los tipos penales previstos en el decreto se encuentran dirigidos expresamente a proteger el bien jurídico que el estado de excepción requiere tutelar, como lo es el orden económico social, lo cual resulta manifiestamente concordante en su consagración constitucional y legal. De la misma manera con la modificación del artículo 316 del Código Penal y la adición del Código Penal tipificando como conducta el no reintegro de los dineros captados del público de forma ilegal cuyo desconocimiento ocasiona penas independientes; se persigue por el legislador excepcional, contrarrestar tal situación de forma inmediata y restituir a la población los activos recuperados, es decir, además de estar destinado de manera exclusiva a conjurar la crisis social con el fortalecimiento de la legislación penal para responder adecuada e idóneamente a las dimensiones que alcanza en la actualidad el fenómeno de la captación ilegal de recursos del público, se procura neutralizar de manera próxima la prolongación de sus efectos en todo el territorio nacional. En cuanto a la necesidad de las medidas legislativas adoptadas, las limitaciones a los derechos impuestas a los sujetos activos de las conductas punibles guardan una conexidad directa con las causas de la perturbación y se hacen necesarias, resultando por último que la modificación introducida al Código Penal no resulta desproporcionada frente a la gravedad de la situación. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL-Examen formal CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL-Alcance EXAMEN DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL-Aspectos que determinan límites a facultades del legislador extraordinario En orden a la interpretación de los límites constitucionales impuestos al legislador de excepción, el examen de constitucionalidad debe comprender, en el contexto del estado de emergencia, los siguientes aspectos generales: conexidad, en cuanto a la relación que debe existir entre los hechos que motivan la declaratoria del estado de emergencia y las medidas que en su desarrollo adopte concretamente el Gobierno; principios de finalidad, ya que las medidas legislativas deben estar directa y específicamente orientadas a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos; necesidad, porque se deben expresar claramente las razones por las cuales las medidas adoptadas son indispensables para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia, lo cual comprende la relación de necesidad entre el fin buscado y el medio empleado para alcanzarlo; y proporcionalidad, por cuanto las medidas expedidas deben guardar proporción con la gravedad de los hechos que buscan conjurar. La limitación al ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario para buscar el regreso a la normalidad; motivación suficiente toda vez que deben exponerse las razones por las cuales se establecen cada una de las limitaciones a los derechos constitucionales, con el fin de demostrar la relación de conexidad con las causas que originaron la perturbación del orden social y los motivos por los cuales se hacen necesarias; y la no violación de los derechos humanos y demás límites establecidos en la Constitución, los tratados internacionales de derechos humanos y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, que envuelve la ausencia de arbitrariedad, la intangibilidad de ciertos derechos, la no contradicción específica y la no discriminación. DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA-Controles/DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA-Ámbito del Control jurídico a cargo de la Corte Constitucional Para la salvaguarda de los límites impuestos a las atribuciones del Ejecutivo, se establecen una serie de controles, tanto jurídicos como políticos sobre la declaratoria del estado de emergencia y las medidas legislativas adoptadas. El control político se ejerce por el Congreso de la República y se encuentra regulado por la Constitución; en tanto que el control jurídico le corresponde a la Corte Constitucional y recae sobre los actos jurídicos adoptados por el Ejecutivo en virtud del estado de emergencia comprendiendo tanto el decreto declaratorio como los expedidos en su desarrollo. DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA-Parámetros de control Los parámetros de control a los actos del legislador extraordinario están dados por: i) la Constitución Política, ii) los tratados internacionales ratificados por el Congreso que reconocen derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, y iii) la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción. ESTADOS DE EXCEPCION-Modalidades DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA-Presupuestos que deben cumplirse ACTIVIDAD FINANCIERA-Sujeta a intervención del Estado/ACTIVIDAD FINANCIERA-Naturaleza/ACTIVIDAD FINANCIERA-Ejercicio requiere autorización del Estado/ENTIDAD FINANCIERA-Constitución sujeta a previa autorización estatal/ACTIVIDAD FINANCIERA-Servicio público Las actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, a las cuales se les reconoce constitucionalmente el carácter de interés público, sólo pueden ser ejercidas previa autorización del Estado y de conformidad con la ley, toda vez que compromete la ecuación ahorro inversión que ocupa un papel trascendental en el desarrollo económico del país, por lo que la simple captación de los recursos del público debe estar sujeta a la intervención necesaria del Estado. La sujeción a la previa autorización del Estado de las actividades previstas en el artículo 335 de la Constitución, sujetas a un régimen de intervención estatal de carácter reforzado, encuentra su fundamento en que las mismas “comprometen el orden público económico y los intereses particulares de los usuarios, lo que exige garantizar la confianza en el sistema financiero. Además, por la importancia que reviste la actividad financiera dentro de un sistema de mercado, y por la necesidad de que sea prestada en forma permanente, continua, regular, general y en condiciones de igualdad para todos lo usuarios, tal actividad ha sido calificada por la jurisprudencia de esta Corporación, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado como un servicio público”. ACTIVIDAD FINANCIERA-Inspección control y vigilancia ORDEN PUBLICO ECONOMICO-Concepto/ORDEN PUBLICO ECONOMICO-Objeto de tutela jurídica El “orden público económico”, como sistema de organización y planificación general de la economía de un país, es objeto de tutela jurídica por razones de interés público y conveniencia nacional. Este bien jurídico se constituye en objeto de garantía por el Estado, particularmente por el derecho punitivo. Es así como el legislador en desarrollo de la configuración de la política criminal, se encuentra habilitado para elevar a la categoría de delitos las conductas lesivas del orden económico social. DERECHO PENAL ECONOMICO-Definiciones/DERECHO PENAL ECONOMICO-Finalidad El derecho penal económico ha sido definido por la doctrina especializada como el conjunto de normas jurídico penales que protegen el orden económico social, siendo su finalidad la protección del orden económico social del Estado sobre el comportamiento delictivo. LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN PODER PUNITIVO ORDINARIO DEL ESTADO-Alcance La Corte ha señalado que le asiste al legislador un amplio margen de configuración bajo los límites establecidos por la Constitución Política y los tratados internacionales de derecho humanos, reconociendo que el parlamento no es, ni mucho menos, la única instancia del poder público en la que se pueden diseñar estrategias de política criminal, de donde su decisión de acudir a la penalización de comportamientos no sólo es legítima frente a la Carta por tratarse del ejercicio de una facultad de la que es titular sino también porque ella cuenta con el respaldo que le transmite el principio democrático. POTESTAD DE CONFIGURACION DE LEGISLADOR PENAL ORDINARIO EN RELACION CON DELITOS CONTRA EL ORDEN ECONOMICO SOCIAL-No es absoluta Si bien, en cuanto al bien jurídico “orden económico social” el legislador penal ordinario goza de un amplio margen de discrecionalidad, pudiendo crear o suprimir figuras delictivas, introducir clasificaciones entre ellas, establecer modalidades punitivas, graduar las penas aplicables, fijar la clase y magnitud de éstas con arreglo a criterios de agravación o atenuación de los comportamientos penalizados, todo de acuerdo con la apreciación, análisis y ponderación que efectúe acerca de los fenómenos de la vida social y del mayor o menor daño que ciertos comportamientos puedan estar causando o llegar a causar en el conglomerado, no dispone de una potestad absoluta, toda vez que se encuentra sujeto a los valores, principios y derechos constitucionales y particularmente a los principios de razonabilidad y proporcionalidad. ESTADOS DE EXCEPCION-No excepcionan la Constitución/ESTADOS DE EXCEPCION-No constituyen una supresión del Estado de Derecho Los estados de excepción no excepcionan la Constitución. Al contrario, constituyen situaciones legitimadas por la misma Constitución Política y el orden internacional de los derechos humanos, en que frente a la aparición de circunstancias excepcionales que subviertan el normal funcionamiento del Estado, la Constitución autoriza los estados de excepción como expresión de su auto conservación y garantía del orden social existente, habilitando al ejecutivo para la asunción extraordinaria de la función legislativa y responder de manera preventiva a la crisis generada con el objeto de conjurar oportuna y adecuadamente la grave perturbación del orden. ESTADOS DE EXCEPCION-Régimen más restrictivo para el goce de derechos EJERCICIO DEL PODER PUNITIVO EN ESTADOS DE EXCEPCION-Alcance respecto de la definición de tipos penales y de la sanción imponible PODER PUNITIVO DEL ESTADO EN CONMOCION INTERIOR-Restricciones respecto de la definición del tipo penal Tratándose de la definición del tipo penal, las siguientes son las restricciones: (i) principio de restricción material o la definición constitucional de los bienes jurídicos tutelados, (ii) principio de finalidad -competencia para conjurar peligros concretos-, (iii) principio de necesidad -motivación de la relación de conexidad y deber de reflejar dicha conexidad respecto de los sujetos activos de los hechos punibles (exigencia de una diferenciación suficiente)- y iv) estricta razonabilidad y proporcionalidad. Además, atendiendo las particularidades que reviste el estado de conmoción interior, la Corte aludió a la temporalidad de las medidas legislativas adoptadas que tiene como efecto la absoluta prohibición de su prolongación más allá del término previsto en la Constitución. PODER PUNITIVO DEL ESTADO EN CONMOCION INTERIOR-Restricciones respecto de la sanción imponible En cuanto a las restricciones relativas a las sanciones penales durante el estado de conmoción, la Corte admitió que se introduce dentro del juicio de proporcionalidad un elemento de eficacia normativa que recae sobre la sanción. El Gobierno se encuentra sujeto a las siguientes restricciones: (i) cuando se trata de conductas que al momento de decretar el estado de conmoción no estaban consideradas como punibles en la legislación ordinaria, las sanciones impuestas deben ser de tal naturaleza que puedan tener su plena efectividad durante la vigencia del estado de excepción; y (ii) si se refiere a comportamientos que están sancionados en la legislación ordinaria, la pena señalada en la nueva disposición no puede superar el máximo del tipo penal correspondiente, con los agravantes de la legislación ordinaria previstos para dicho tipo, consagrados en el Código Penal. PODER PUNITIVO EN EL ESTADO DE EMERGENCIA-Antecedentes en la historia constitucional colombiana PODER PUNITIVO EN EL ESTADO DE EMERGENCIA-Potestad limitada a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos/PODER PUNITIVO EN EL ESTADO DE EMERGENCIA-Constituye una facultad del ejecutivo que no está excluida La habilitación constitucional para expedir decretos con fuerza de ley, que con la declaración de estado de emergencia queda facultado el Ejecutivo, le permite asumir temporalmente (durante el estado de emergencia) las funciones propias del Legislador ordinario, excepcionando de esa manera el paso por el Congreso (respuesta que el legislador a causa de los trámites y procedimientos propios de la formación de leyes no puede otorgar prontamente), pero no la observancia de la Constitución Política, los tratados internacionales de derechos humanos y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, y apreciado el ordenamiento constitucional en su conjunto y particularmente el artículo 215, al igual que la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, no se extrae prohibición alguna para que el legislador extraordinario pueda expedir normas penales. La norma constitucional citada no establece restricciones en cuanto a la materialidad o temática de los decretos legislativos a expedir y por ello resulta bastante difícil entrar a derivar competencias excluidas, y si bien no todo está permitido, sí es relevante que el Estado pueda disponer de mecanismos de respuesta idónea y oportuna contra el accionar delincuencial en el que la posibilidad de crear o modificar tipos penales durante el estado de emergencia económica y social puede resultar de vital importancia para la supervivencia del Estado. PODER PUNITIVO EN EL ESTADO DE EMERGENCIA-Comprende la posibilidad de adoptar por el legislador extraordinario tipos penales y aumento de penas Si bien es cierto que la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción consagró bajo la denominación “poder punitivo”, la posibilidad de tipificar penalmente conductas y aumentar las penas para el estado de conmoción interior, no por ello puede llegarse a la conclusión excluyente y definitiva de su no aplicación a las demás modalidades de los estados de excepción, como el estado de emergencia económica y social. La no regulación expresa de una facultad en dicha ley estatutaria no puede derivar necesariamente en su prohibición. La posibilidad del legislador excepcional para expedir normas penales durante el estado de emergencia económica y social, no significa que esté exento de cumplir con los controles que le imponen la Constitución Política, los tratados internacionales de derechos humanos y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. PODER PUNITIVO EN EL ESTADO DE EMERGENCIA-Restricciones respecto de la definición del tipo penal La Corte encuentra necesario señalar las limitaciones que se imponen al legislador extraordinario cuando hace uso de la potestad punitiva en el estado de emergencia económica y social, que comprenden: (i) Juicio de restricción material, que para el caso de la emergencia, el artículo 215 de la Constitución se encamina a proteger el “orden económico, social y ecológico del país” o que constituyan grave calamidad pública, de suerte que el poder punitivo del Gobierno, en cuanto a la tipificación de aquellas conductas o modificación de los tipos penales, debe incluir de manera expresa como objeto de protección los mencionados bienes jurídicos, y por tanto sólo es posible sancionar aquellos comportamientos que afecten de manera directa los citados bienes jurídicos definidos constitucionalmente; (ii) Juicio de finalidad. Hace referencia a la competencia para conjurar peligros concretos. Esta restricción no apunta a la delimitación de los bienes jurídicos tutelados sino a los criterios que puede utilizar el Gobierno para describir la conducta perturbadora del orden. No son admisibles tipos penales descritos bajo la forma de amenaza o de capacidad abstracta de afectar el orden económico, social y ecológico, sino que demanda una precisión sobre la manera concreta de alterar en forma grave e inminente dicho orden. Se debe verificar en el caso concreto si las conductas están en relación directa con las causas y motivos que expresamente se señalaron en el decreto que declaró la emergencia; (iii) Juicio de necesidad, que se manifiesta en la motivación de la relación de conexidad y en el deber de reflejar esa conexidad respecto a los sujetos activos de los hechos punibles -exigencia de una diferenciación suficiente-. El principio de necesidad se deriva del hecho que la Carta limita las facultades gubernamentales a aquellas “destinadas exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos”, por lo que Solamente se podrán tipificar las conductas que en forma directa estén relacionadas con las causas y motivos que en concreto dieren lugar a la emergencia; (iv) Juicio de estricta razonabilidad y proporcionalidad. Aunque no obstante, las restricciones que acaban de mencionarse sobre el poder punitivo del legislador excepcional durante el estado de emergencia económica y social, no agotan la totalidad de las limitaciones que pueden derivarse de la Carta Política, los tratados internacionales de derechos humanos y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. PODER PUNITIVO EN EL ESTADO DE EMERGENCIA-Carácter temporal de las medidas legislativas penales adoptadas/ESTADO DE EMERGENCIA-Temporalidad de las medidas legislativas penales expedidas Una interpretación sistemática y teleológica del ordenamiento constitucional y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, como de éstos y los convenios internacionales de derechos humanos, permite señalar que los decretos legislativos penales adoptados durante el estado de emergencia, son de vigencia temporal respetando las particularidades que ofrece el artículo 215 superior. De la misma manera, una interpretación conjunta y finalística de la Constitución, de los tratados internacionales de derechos humanos y de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, conducen a la Corte a sostener que el principio de legalidad de la ley penal, propio del régimen democrático, no puede ser restringido de manera intemporal (vigencia de los decretos) cuando el legislador excepcional ha hecho uso del poder punitivo durante el estado de emergencia. RESERVA DE LEY EN MATERIA PENAL-Impone límites a vigencia de medidas legislativas penales expedidas en estado de emergencia El ejercicio de la potestad punitiva del Estado en tiempo de normalidad institucional corresponde al ámbito exclusivo del Congreso de la República. De ahí que el ejercicio de tal atribución por el Ejecutivo durante el estado de emergencia conlleva sustituir temporalmente las funciones originariamente conferidas a otra rama del poder público. Entonces, tanto el ámbito funcional (principio democrático) como la materia regulada (tipos penales), hacen indispensable que las medidas legislativas penales deban sujetarse a unos límites en su vigencia a efectos de no suplantar definitivamente la voluntad popular y la democracia representativa. PRINCIPIO DE LEGALIDAD PENAL-Fijación de tipos y definición de conductas de manera clara, precisa e inequívoca por parte del legislador IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY PENAL-Aplicación en decreto legislativo que modifica el tipo penal de captación masiva y habitual de dineros del público sin autorización legal PRINCIPIO DE LEGALIDAD PENAL-Se vulnera cuando se confiere efectos retroactivos a disposición de decreto legislativo de desarrollo de estado de emergencia DECRETOS LEGISLATIVOS EN ESTADO DE EMERGENCIA-Excepciones a la regla general sobre vigencia permanente Para la Corte se mantiene la regla general sobre la vigencia permanente de los decretos legislativos adoptados durante el estado de emergencia económica, social y ecológica, bajo la salvedad de las normas tributarias y las penales que tienen vigencia transitoria. DECRETOS LEGISLATIVOS EN ESTADO DE EMERGENCIA-Por regla general tienen vigencia permanente, a excepción de los de carácter tributario y penal, que tienen carácter transitorio DECRETOS LEGISLATIVOS DE CARACTER PUNITIVO EN ESTADO DE EMERGENCIA-Vigencia de un año después de su expedición/DECRETOS LEGISLATIVOS DE CARACTER PUNITIVO EN ESTADO DE EMERGENCIA-Sólo el Congreso puede otorgarles carácter permanente La creación, adición o modificación de tipos penales o el aumento de penas durante el estado de emergencia, tienen vigencia de un año después de la expedición del decreto legislativo correspondiente, a no ser que el Congreso de la República les “otorgue carácter permanente”. Referencia: expediente RE 139 Revisión constitucional del Decreto Legislativo 4336 del 17 de noviembre de 2008, “Por el cual se modifica el Código Penal”. Magistrado Ponente: Dr. JORGE IVÁN PALACIO PALACIO Bogotá, D.C., treinta (30) de marzo de dos mil nueve (2009). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y una vez cumplidos los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES. El Presidente de la República, en desarrollo del numeral 7º del artículo 241 de la Constitución Política, remitió a esta Corporación al día siguiente de su expedición, copia del Decreto 4336 del 17 de noviembre de 2008, “Por el cual se modifica el Código Penal”, dictado en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 215 de la Constitución, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y en virtud de lo dispuesto en el Decreto 4333 de 2008, que declaró el estado de emergencia social. Repartido el asunto a este Despacho, mediante providencia del 25 de noviembre de 2008, se dispuso: i) avocar el conocimiento del asunto, ii) decretar la práctica de algunas pruebas, iii) fijar en lista el asunto para efectos de la intervención ciudadana, iv) dar traslado al Procurador General de la Nación para que rinda el concepto de rigor y v) comunicar la iniciación del presente asunto al Presidente de la República y al Ministro del Interior y de Justicia, a efectos de que indiquen las razones que justifican la constitucionalidad del acto. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de este asunto, y previo concepto del Ministerio Público, la Corte Constitucional procede a decidir el mismo. II. TEXTO DEL DECRETO LEGISLATIVO QUE SE REVISA. A continuación, se transcribe el texto del Decreto Legislativo No. 4336 del 17 de noviembre de 2008, objeto de revisión constitucional: “DECRETO NÚMERO 4336 DE 2008 (noviembre 17) Por el cual se modifica el Código Penal EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA En ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política en concordancia con la Ley 137 de 1994 y en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 4333 de 2008 CONSIDERANDO: Que es necesario proferir disposiciones para conjurar la Emergencia declarada mediante el Decreto No. 4333 de 2008. Que dada la incidencia de la captación masiva y habitual de recursos del público sin autorización legal en las causas de dicha emergencia, así como el grave daño social que genera, se hace necesario hacer más severas y proporcionales las consecuencias punitivas de la conducta. DECRETA: Artículo 1°. Modifícase el artículo 316 de la Ley 599 de 2000, el cual quedará así: “Artículo 316. Captación masiva y habitual de dineros. El que desarrolle, promueva, patrocine, induzca, financie, colabore, o realice cualquier otro acto para captar dineros del público en forma masiva y habitual sin contar con la previa autorización de la autoridad competente, incurrirá en prisión de ciento veinte (120) a doscientos cuarenta (240) meses y multa hasta de cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes. Si para dichos fines el agente hace uso de los medios de comunicación social u otro de divulgación colectiva, la pena se aumentará hasta en una cuarta parte. Artículo 2°. Adiciónase el artículo 316A a la Ley 599 de 2000, el cual quedará así: “Artículo 316A. Independientemente de la sanción a que se haga acreedor el sujeto activo de la conducta por el hecho de la captación masiva y habitual, quien habiendo captado recursos del público, no los reintegre, por esta sola conducta incurrirá en prisión de noventa y seis (96) a ciento ochenta (180) meses y multa de ciento treinta y tres punto treinta y tres (133.33) a quince mil (15.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes. Parágrafo. Los Fiscales que conozcan de los procesos penales que correspondan a este tipo penal, por la falta de devolución de dineros captados antes de la vigencia de esta norma, podrán aplicar de manera preferente el principio de oportunidad en aras de procurar la devolución de los recursos. Artículo 3°. El presente decreto rige a partir de la fecha de su promulgación. Publíquese y cúmplase. Dado en Bogotá, D. C., a 17 de noviembre de 2008. ÁLVARO URIBE VÉLEZ El Ministro de Interior y Justicia, Fabio Valencia Cossio. El Ministro de Relaciones Exteriores, Jaime Bermúdez Merizalde. El Ministro de Hacienda y Crédito Público, Oscar Iván Zuluaga Escobar. El Ministro de Defensa Nacional, Juan Manuel Santos Calderón. El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, Andrés Felipe Arias Leyva. El Ministro de la Protección Social, Diego Palacio Betancourt. El Ministro de Minas y Energía, Hernán Martínez Torres. El Ministro de Comercio, Industria y Turismo, Luis Guillermo Plata Páez. La Ministra de Educación Nacional, Cecilia María Vélez White. El Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Juan Lozano Ramírez. La Ministra de Comunicaciones, María del Rosario Guerra de La Espriella. El Ministro de Transporte, Andrés Uriel Gallego Henao. La Ministra de Cultura, Paula Marcela Moreno Zapata”. III. PRUEBAS RECAUDADAS. En cumplimiento del auto del 25 de noviembre de 2008, que dispuso solicitar al Secretario General de la Presidencia de la República, con la colaboración de las respectivas dependencias gubernamentales, el envío de informes que indiquen de qué manera las medidas adoptadas con el Decreto 4336 de 2008, contribuyen a conjurar las causas que determinaron la declaración del estado de emergencia; se recibió la siguiente documentación: 1. Superintendencia Financiera de Colombia[1]. El Superintendente Financiero de Colombia (e.), doctor Roberto Borrás Polanía, empieza por señalar que en virtud de los artículos 334 y 335 de la Constitución, se establece una clara opción por la protección del ahorro del público y una distribución de competencias regulatorias entre el Legislativo y el Gobierno, correspondiendo al último un papel interventor que ejerce en el marco de la ley. De ahí que la actividad de captación de dineros del público haya sido materia de regulación y supervisión a través del tiempo como columna vertebral de la actividad financiera. Asevera que el Gobierno ha visto con gran preocupación “la reciente proliferación de captadores masivos y habituales de dineros del público en distintos lugares del país, que operan sin la autorización correspondiente”. Además, indica que “la expansión de estas actividades resulta preocupante porque pone en riesgo la confianza pública en el sistema financiero y deteriora la capacidad del Gobierno para establecer los controles adecuados que brinden garantías a los ahorradores”. Resalta que dicha actividad de captación efectuada de forma ilegal lleva implícito un grave riesgo para quienes entregan su dinero toda vez que no cuentan con ninguna de las garantías que se desprenden de la regulación especial a las que se encuentran sometidas las entidades financieras como el seguro de depósito o un capital mínimo que respalde sus operaciones. Estima que los bienes jurídicos que se protegen son el ahorro público, la confianza pública en el sistema financiero y, por lo tanto, el mismo sistema. Señala que la conducta punible presenta una naturaleza pluriofensiva al vulnerar varios intereses jurídicos como son el orden económico y social, el sistema financiero y el patrimonio económico, exigiendo un tratamiento normativo que imponga sanciones proporcionales al grave daño ocasionado. De esta forma, considera que era de la mayor importancia que el Estado colombiano “endureciera las consecuencias de realizar dichas actividades”. Adicionalmente, esboza que la sanción no podía limitarse a aumentar el tiempo de la pena “sino que debía propender por garantizar que la sanción cumpla efectivamente su objetivo de desestímulo de la conducta, por lo cual la sanción debía ser de aquellas que excluyen la posibilidad de aplicación de penas sustitutivas como la prisión domiciliaria, o beneficios como la suspensión condicional de la ejecución de la pena y la sustitución de la ejecución de la pena”. Manifiesta que “(l)a relación entre las causas de la crisis y las medidas contenidas en el Decreto 4336 de 2008 se aprecia en las estructura de este documento vista a la luz de las motivaciones consignadas en la parte considerativa de dicho decreto, en el cual queda claro que se trata de responder a un fenómeno que ha alcanzado niveles muy especiales en su extensión, al alcanzar presencia muy importante en varias zonas del país, así como en el número de las personas involucradas; este último aspecto en la medida en que compromete un porcentaje muy importante de la población de departamentos como Putumayo, Nariño y Cauca, entre otros”. Además, explica que dentro de las consideraciones del decreto que declaró la emergencia social se evidencia que las pérdidas de dineros ocasionadas por las mencionadas actividades no autorizadas, ha agudizado la situación de pobreza de las personas involucradas. También, que se han producido alteraciones del orden público en municipios como Villagarzón y Mocoa (Putumayo), Pasto, Buesaco y Tumaco (Nariño), Santander de Quilichao y Popayán (Cauca), entre otros. Encuentra así que se “requería una acción estatal excepcional e inmediata, que en adición a los temas propios de las autoridades administrativas y de policía, incursionara en el campo penal, especialmente en consideración a la conducta alrededor de la cual gira toda la problemática descrita, es decir la captación masiva y habitual de dineros del público. Esta conducta se encuentra tipificada en el Código Penal desde hace mucho, lo que indica que la norma en las condiciones previstas antes de la emergencia no estaba cumpliendo con uno de sus propósitos fundamentales como es el de disuadir a los ciudadanos de realizar la conducta respectiva”. Dice que además del aumento de la pena se adopta otra medida consistente en la creación de un tipo penal independiente que reprime la no devolución de recursos captados del público, sobre lo cual expone la aplicación del principio de oportunidad “con la intención de incentivar la devolución de los dineros captados”. Termina su exposición indicando que “las medidas adoptadas, sin perjuicio de otras que puedan tomarse en los próximos días, constituyen una estrategia diseñada para atacar la situación existente desde diferentes ámbitos. En el campo penal la finalidad es fortalecer la legislación existente, de tal forma que se responda adecuadamente a las dimensiones y circunstancias del fenómeno registrado en la actualidad”. 2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público[2]. El Ministro de Hacienda y Crédito Público expone que como consecuencia de las medidas adoptadas por el decreto los condenados no podrán acogerse a la suspensión condicional de la ejecución de la pena definida en el artículo 63 del Código Penal, que procedía para los casos en que la pena impuesta no superara los 3 años. Así pues, en correspondencia con el principio de prevención de las penas, encuentra que se establece “un poderoso elemento disuasor para los organizadores de actividades de captación masiva de recursos del público, los cuales, con anterioridad a la expedición del decreto en comento, simplemente debían pagar la multa impuesta como consecuencia de su actividad, no se les privaba de la libertad y podían continuar bajo nuevas modalidades las defraudaciones al público”. También, encuentra que se establece una importante herramienta para las autoridades judiciales y administrativas con el objeto de “lograr la entrega voluntaria de recursos captados ilegalmente que estén aún en poder de los captadores, para así poder devolver a un mayor número de afectados y en una mayor proporción, los recursos entregados a dichas organizaciones”. De esta manera, anota que las medidas adoptadas están directamente encaminadas a conjurar las causas de la declaratoria del estado de emergencia social como lo es la captación masiva y habitual de recursos del público a través de “organizaciones de cada vez mayores complejidades en su operación y cada vez más estrechamente vinculadas a fenómenos de lavado de activos, narcotráfico y acción de grupos armados al margen de la ley”. Concluye que con la expedición del Decreto “se crea un mecanismo efectivo de represión y disuasión del delito de captación, de tal forma que se detenga la inversión de recursos del público en las denominadas pirámides y se logre la devolución de la mayor cantidad de recursos captados ilícitamente a los afectados, conjurando así la causa principal de la crisis social suscitada, así como evitar la extensión de sus efectos”. 3. Ministerio del Interior y de Justicia[3]. El Ministro del Interior y de Justicia, luego de recordar el contenido de los artículos 334 y 335 de la Constitución, señala que se instituye de una parte una clara opción de la Constitución por la protección del ahorro público al asignarle un especial interés público y, de otra parte, distribuye entre el Legislativo y el Gobierno las competencias regulatorias en dichas materias, otorgando al último un rol interventor que ejercerá dentro del marco legal. De ahí que la actividad de captación de dineros del público como objeto de protección constitucional haya sido materia de regulación y supervisión como columna vertebral de la actividad financiera. Señala que el Gobierno al observar con profunda preocupación la proliferación desbordada en el país de “distintas modalidades no autorizadas de captación o recaudo masivo de dineros del público, bajo sofisticados sistemas que han dificultado la intervención de las autoridades; y que, con base en las falsas expectativas generadas por los inexplicables beneficios ofrecidos, motivó que un número importante de ciudadanos entregara sumas de dinero a captadores o recaudadores en operaciones no autorizadas, comprometiendo su patrimonio, se decretó la emergencia social a través del Decreto 4333 del 17 de noviembre de 2008”. Manifiesta que dentro de las consideraciones que sustentan su adopción está el que tales actividades implican un grave riesgo y amenaza para los recursos entregados por el público al no estar sujetas a ningún régimen prudencial y carecer de las garantías y seguridades que ofrece el sector financiero autorizado por el Estado. Agrega que se encontró necesario “adoptar procedimientos ágiles, mecanismos abreviados y demás medidas tendientes, entre otras, a restituir a la población afectada por las mencionadas actividades, especialmente a la de menores recursos, los activos que sean recuperados por la autoridades competentes”. Arguye que con la legislación expedida en el marco de la declaratoria de la emergencia social, el Estado avanzó en la conservación y consolidación del horizonte filosófico instituido por el Constituyente en orden al Estado social de derecho, los principios que lo inspiran y los fines esenciales. Efectividad de tales principios que puede obtenerse dotando a las autoridades de los instrumentos adecuados a la realidad contemporánea y adecuando su operatividad a la evolución de las diversas manifestaciones delictivas. Sintetiza su exposición indicando que “deben incorporarse mecanismos que de manera armónica con el entorno constitucional y legal y sobre la base del devenir histórico, permitan dar cabal cumplimiento a los derechos y garantías de los ciudadanos”. Así expone que la situación generada por la proliferación de las denominadas pirámides ha devenido en serías perturbaciones del orden público, con lo cual tales comportamientos han causado un mayor nivel de lesividad que adquiere relevancia en tratándose de una situación manifiesta, no aislada. De ahí que encuentre plena justificación a la adopción de medidas que desde el ámbito jurídico penal estén encaminadas a desestimular la comisión de dichas infracciones. Encuentra relevante que el Estado “endurezca las consecuencias de realizar estas actividades buscando así desestimularlas en forma contundente”. Endurecimiento de la sanción que no debe limitarse al aumento del tiempo de la pena sino que debe perseguir también garantizar que cumpla su objetivo de desestímulo de la conducta. Considera que ha de buscarse que la pena cree una “prevención especial respecto de la persona que sea sancionada, de manera que se excluya la posibilidad de aplicación de penas sustitutivas como la prisión domiciliaria, o beneficios como la suspensión condicional de la ejecución de la pena y la sustitución de la ejecución de la pena”. Encuentra importante apartar efectivamente al infractor de la posibilidad de continuar realizando el ilícito incluso desde su propio domicilio, cumpliendo la pena en un establecimiento carcelario. Sostiene que no puede desconocerse la sanción casi simbólica instituida en el artículo 316 del Código Penal, de 32 a 108 meses de prisión y multa hasta de 50.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes, que hacía procedente la aplicación de beneficios como la prisión domiciliaria y los artículos 63 y 461 del Código Penal, ya que la pena podía imponerse por un tiempo menor de 3 años. Además, manifiesta que “debe concitar total atención del Estado el eventual uso de estas organizaciones para canalizar recursos originados en actividades ilícitas y ser empleados como canal de blanqueo de capitales o de financiación del terrorismo. Al mantenerse por fuera del ámbito de vigilancia de las entidades de supervisión, estas organizaciones representan un peligroso estímulo para la legitimación de activos de origen espurio, ya como instrumento cuando el dinero del presunto inversionista emana del delito, ya en cuanto al movimiento que puedan dar dichas organizaciones al capital captado”. Adicionalmente al mayor quantum punitivo, anota que se dispuso la redefinición del tipo penal al incorporarse nuevos verbos rectores para ampliar su cobertura a todas aquellas actividades que lejos de ser accesorias a la captación ilegal tradicional constituyen en la práctica manifestaciones inherentes a ella. Al efecto, señala que “no puede desconocerse que la promoción, patrocinio, financiación, inducción y colaboración para la captación ilegal de dineros del público son, en esencia, eslabones de un complejo sistema cuya finalidad converge en un solo objetivo: recibir recursos sin autorización alguna de autoridad competente. Como igualmente se anticipó, el flujo de efectivo cuyo origen es presuntamente lícito genera un marco ideal para el ingreso de dineros originados en el narcotráfico, el secuestro, el contrabando, la extorsión y el tráfico de armas, entre otros delitos”. En cuanto a la circunstancia de agravación punitiva expone que los avances tecnológicos de la informática y las telecomunicaciones han motivado una vertiginosa evolución de las tendencias criminales contemporáneas, surgiendo una empresa criminal fortalecida por las múltiples posibilidades ilícitas que las nuevas tecnologías de la información benefician. De otra parte, manifiesta que se tipifica la no devolución de los recursos captados del público definiendo así un mecanismo de reparación de contenido económico a las víctimas. Añade que se busca motivar el reintegro de los dineros captados ilícitamente en la espera que repercuta en el restablecimiento del orden público. Recalca que las medidas punitivas adoptadas por el decreto constituyen pleno desarrollo de los modelos prevencionistas que en materia penal son una respuesta razonable y proporcional para hacer frente a infracciones de carácter pluriofensivo que generó una grave afectación del orden público. También señala que se impone la obligación de aludir a la teoría de la necesidad de protección como factor primigenio inherente a la génesis del Estado. En alusión a la doctrina y la sentencia C-134 de 1993, deriva que cuando la delincuencia emplea medios dinámicos -novedosos e innovativos-, la persecución penal debe intentar nuevas soluciones, por tratarse como en el presente caso “de una situación sobreviniente, no conjurable por las vías legales ordinarias”, soportándose para el efecto en la sentencia C-127 de 1993. Concluye así que el Decreto bajo examen constituye una herramienta legal necesaria, proporcional y razonable que contribuye de forma valiosa a conjurar las causas que motivaron la declaración de la emergencia social. IV. INTERVENCIONES CIUDADANAS. A. Antes que el despacho sustanciador dispusiera la fijación en lista del asunto se presentaron las siguientes intervenciones: 1. Intervención del ciudadano Jaime Andrés Salazar Ramírez[4]. Solicita a la Corte declarar la inexequibilidad del Decreto por infringir i) el Preámbulo y los artículos 2º, 4º, 6º, 13, 14, 29, 34, 38, 84, 150-2 y 333 de la Constitución, ii) los artículos 16 y 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y 3º y 7-2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que hacen parte del bloque de constitucionalidad, y iii) la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción. Encuentra que se vulnera el artículo 29 de la Constitución, toda vez que dicho precepto supone que la norma penal debe preexistir y con las formalidades constitucionales. Encuentra que el único facultado para crear o modificar tipos penales es el Congreso a través de los códigos (numerales 2º y 10 del artículo 150 superior), por lo que está vedado al Presidente de la República atribuirse dicha competencia. Luego al proceder de esta manera desconoció además el principio de legalidad (arts. 214-2 superior y 4º, Ley 137 de 1994). 2. Intervención del ciudadano Jorge Franklin Kuarán M.[5] El ciudadano solicita a la Corte que sea tenida en cuenta la ayuda magnética que acompaña contentiva de algunas exposiciones verbales de los pobladores afectados con la decisión del Gobierno[6]. Expone que hace parte de una Comisión que desde Mocoa viajó a Bogotá con la finalidad de presentar propuestas ante el Congreso, según cita convenida para el día 25 de noviembre de 2008. Estima que las decisiones del Gobierno no fueron de buen recibo para los pobladores de los departamentos de Nariño, Caquetá y Putumayo, lo cual permitió a los municipios de este último declararse en paro cívico para reclamar se reconsidere dichas determinaciones toda vez que resultan inconstitucionales al afectar los intereses individuales. 3. Intervención del ciudadano Miguel Ángel Enciso Pava[7]. El ciudadano impugna el decreto al considerar que infringe los artículos 121, 150, 189 y 215 de la Constitución. En su opinión la declaración del estado de emergencia no faculta al Presidente de la República para modificar el Código Penal dado que el artículo 215 superior, si bien es cierto no le prohíbe expresamente el tipificar delitos o imponer penas privativas de la libertad, también lo es que no lo faculta para ello. Expresa que la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción, tampoco lo autoriza ya que el artículo 44 refiere al estado de conmoción interior. Precisa que el contenido y finalidad del estado de emergencia es netamente económico a diferencia del estado de conmoción interior o de guerra exterior. Respecto al artículo 2º del decreto, señala que configura en delito el estado de deuda actual si esta no es cancelada dentro de la vigencia de la nueva norma, agregando que “tal disposición dada su retroactividad, es totalmente inconstitucional pues convierte una obligación civil en conducta penal, lo que está expresamente prohibido en el artículo 4º de la citada Ley Estatutaria 137 de 1994”. 4. Intervención del ciudadano Manuel Andrés Rodríguez Martínez[8]. El ciudadano impugna el artículo 2º del decreto al considerar que infringe los artículos 29 de la Constitución y 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (recogido en el artículo 4º de la Ley 137 de 1994), toda vez que crea una consecuencia penal para conductas ocurridas con anterioridad, desconociendo así el principio de legalidad e irretroactividad de la ley penal. Además, considera que se establece una sanción penal por deudas civiles. Explica que nuestro ordenamiento jurídico prevé la posibilidad de ejercer la acción civil dentro del proceso penal para lograr la reparación de los perjuicios económicos causados, consagrando igualmente la indemnización como atenuante de responsabilidad. De este modo, estima que convertir la no indemnización de perjuicios dentro del proceso penal en un nuevo tipo penal equivale a establecer una sanción penal por deudas civiles (arts. 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 5º de la Ley 137 de 1994). Ejemplifica su exposición señalando que “lo anterior sería equivalente a establecer una sanción penal por hurto y otra por no devolver lo hurtado; una sanción penal por peculado y otra por no devolver lo apropiado; y así sucesivamente en todos los delitos en los que se pueda ejercer la acción civil dentro del proceso penal”. También afirma que el Gobierno no justificó expresamente (art. 8º Ley 137 de 1994), por qué limitó el derecho al debido proceso quebrantando con ello el principio de legalidad e irretroactividad de la ley penal y por qué creó una sanción penal por deudas civiles. Colige así que atendiendo que el artículo 13 de la Ley 137 de 1994 establece que la limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario para buscar el retorno a la normalidad, puede señalarse que el artículo 2º del Decreto es inconstitucional porque para evitar la captación ilegal de recursos del público no es necesario vulnerar el principio de legalidad y de irretroactividad de la ley penal, como tampoco el principio que no puede existir sanción penal por deudas civiles. Expone que la legislación ordinaria consagra herramientas jurídicas penales y administrativas para contrarrestar dicho fenómeno el cual ha existido hasta la fecha por la permisividad, omisión y negligencia de las autoridades administrativas y penales. B. Dentro del término de fijación en lista se presentaron las siguientes intervenciones[9]: 1. Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República[10]. La doctora María del Pilar Sáchica Méndez, actuando como apoderada de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República solicitó la exequibilidad del decreto en revisión. Sobre el examen formal expuso que cumple en forma estricta los requerimientos previstos en la Constitución y la Ley 137 de 1994 toda vez que se encuentra debidamente firmado por el Presidente de la República y todos los ministros del despacho, el texto expone en los considerandos los motivos que tuvo el Gobierno para expedir las medidas y fue expedido estando vigente el estado de emergencia social. Respecto al examen material, específicamente en cuanto a la competencia, indicó que el decreto resulta constitucional por cuanto se dictó por el servidor público competente para expedir esta clase de normas con fuerza de ley, encaminadas a conjurar la crisis producida por los hechos expuestos en el decreto declaratorio y evitar la extensión de sus efectos y, además, acorde con la función del Presidente de la República de conservar el orden público y restablecerlo donde fuere turbado (art. 189-4 superior). Agrega que se ajusta a la competencia que la Constitución le asigna al Ejecutivo de proteger el ahorro público interviniendo en las actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos provenientes de ahorro de terceros, previo mandato del legislador (art. 189-25 superior). Encuentra evidente la conexidad directa y específica entre el decreto y las causas invocadas en el decreto declaratorio del estado de emergencia. Anota que si se revisan las consideraciones de este decreto se aprecia que la causa generadora del estado de emergencia social fue la crisis social y de alteración del orden público causada por la proliferación en diferentes lugares del país de captadores masivos y habituales de dineros del público que actuaban sin la autorización correspondiente, y las consecuencias nefastas que ocasionó para la economía familiar y regional el que un sinnúmero de personas perdieran sus recursos, lo cual sólo era posible conjurar con la expedición de medidas como las previstas en el presente decreto. Señala que con el fortalecimiento de la legislación penal vigente como lo es el endurecimiento de las sanciones y la ampliación de las conductas punitivas contempladas para el delito de captación masiva y habitual de dineros, se persigue volver a la normalidad acudiendo al mecanismo de la represión y disuasión para evitar que dichas empresas y personas sin autorización legal, continúen con el recaudo de dineros del público y así lograr la devolución de los recursos a los afectados impidiendo con ello la extensión de los efectos. Estima que “todas estas medidas de naturaleza penal, guardan estrecha relación de conexidad con los motivos expuestos en el decreto declaratorio del estado de excepción, en el que se afirma: ´Que se hace necesario ajustar las consecuencias punitivas de los comportamientos señalados en el presente Decreto[11]´, por cuanto fortalecen el poder punitivo del Estado para atacar fenómenos delincuenciales como los que dieron lugar a la declaración del estado excepcional y permite sancionar severamente a quienes con su conducta no solo ocasionan un daño individual, sino que atentan contra el orden económico, social y público de un país, que afecta a centenares de personas, como también, disuade a las personas de realizar esta conducta ilícita”. En torno al cumplimiento del principio de necesidad adujo que al observar las consideraciones del decreto se evidencian las razones por las cuales era necesario modificar el Código Penal tras la declaratoria del estado de emergencia social. Consideró indispensable tener en cuenta “que el crecimiento desbordado de estas modalidades de captación de dineros del público y que ocasionaron grave detrimento de las condiciones económicas de las personas y las familias que invirtieron sus dineros, como para varias regiones del país, amenaza con perturbar en forma grave e inminente el orden social y el orden público, lo cual hizo imperiosa la necesidad de que el Gobierno Nacional dictara de manera urgente unas modificaciones del Código Penal, para detener este delito y los efectos que venía presentando en la sociedad. Así pues, las normas penales expedidas que se adoptaron frente a la coyuntura que se presentó, son una respuesta necesaria y urgente que dota al Estado de las herramientas indispensables para asumir el control inmediato de la situación y evitar la extensión de sus efectos”. En cuanto a la observancia del principio de proporcionalidad explica que las medidas contenidas en el decreto modifican el artículo 316 del Código Penal, aumentando las penas, evitando que las causas que dieron lugar a la declaratoria continúen y tipificando la no devolución de los dineros captados del público sin autorización legal, con lo cual se crea un mecanismo de reparación de tipo económico que remedia los daños ocasionados, previéndose la aplicación del principio de oportunidad en cuanto se produzca la devolución de los dineros captados, por lo que se persigue motivar el reintegro que repare en parte los daños ocasionados con la conducta punible o al menos que cesen los efectos lesivos. Sostiene que “la modificación a la legislación penal vigente, establece una represión mayor a la captación masiva y habitual de dinero sin autorización legal, que responde al principio de proporcionalidad en cuanto se adecua a la gravedad del daño generado por la comisión del delito. Medidas como las previstas en el Decreto 4336 de 2008, tienen pues, como propósito proteger el ahorro público y la confianza en el sistema financiero”. Y en cuanto al principio de igualdad no encuentra que el contenido del decreto incurra en alguna discriminación. A su juicio, la modificación del Código Penal no incorpora ningún tipo de discriminación por razones de raza, religión y origen, pues, la finalidad no es otra que sancionar la omisión en la aplicación de controles que permitir la intervención rápida de las autoridades competentes. Concluye que los presupuestos contemplados en el artículo 215 de la Constitución y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción se encuentran respecto al decreto bajo revisión plenamente probados. 2. Ministerio del Interior y de Justicia[12]. El Ministro del Interior y de Justicia solicita la exequibilidad del decreto en estudio. Dado que esta intervención reitera esencialmente los planteamientos que expuso dicho Ministerio al responder la práctica de pruebas decretadas por la Corte, esta Corporación prescindirá de la repetición de dichos argumentos[13]. No obstante, se precisan algunos aspectos nuevos como son: - Las medidas dictadas en el marco de la declaratoria de emergencia deben ser analizados sistemática e integralmente y no de forma aislada como quiera que la legislación ordinaria no prevé las reglas suficientes que permitan conjurar situaciones excepcionales como la que motivó la declaratoria de emergencia social. - Se regula de manera clara la procedencia del principio de oportunidad cuando se produzca la devolución de los dineros captados, con lo cual se busca asegurar el derecho de las víctimas a obtener la justa retribución por la comisión del hecho (art. 250-1 superior). Por lo tanto, concluye que la facultad contenida en la norma se ajusta al entorno previsto por el Constituyente conforme al cual es imperante para el funcionario judicial adoptar medidas tendientes a la reparación de los daños ocasionados con la conducta punible, así como propender por la cesación de sus efectos lesivos. 3. Superintendencia Financiera de Colombia[14]. El Superintendente Financiero de Colombia, doctor Roberto Borrás Polanía, solicita la exequibilidad del decreto. Señala que la captación de dineros del público como el manejo, administración e inversión de los mismos, dada su connotación social y económica del más alto impacto en la comunidad, sólo puede ser ejercida por entidades expresamente autorizadas por la Superintendencia Financiera, previo cumplimiento de los requisitos legales. De ahí que el bien jurídico que se tutela es el interés público y la confianza en el sector financiero, los cuales prevalecen siempre sobre los intereses particulares. Expone que las instituciones financieras estaban obligadas a someterse a un riguroso y exigente proceso de autorización previa, así como al cumplimiento permanente de exigibilidades de revelación contable y financiera, requerimientos de orden patrimonial, liquidez, encajes, etcétera, con el fin de proteger los ahorros del público y asegurar la estabilidad de las entidades vigiladas. De conformidad con la regulación legal para la constitución de entidades financieras, previo al otorgamiento por la Superintendencia Financiera del certificado de autorización para empezar el desarrollo del objeto social, es menester que particularmente los establecimientos de crédito acrediten que se han inscrito en el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras para que sus ahorradores o depositantes cuenten con la protección del seguro de depósito. Así las cosas, le resulta claro que “como regla de principio, cualquier entrega de recursos que se realice en una institución, establecimiento o sociedad no autorizada para captarlos y, por ende, no sometida a la supervisión permanente por parte de la Superintendencia Financiera o cualquier entrega de recursos a personas naturales, no está provista de los mecanismos que tiene señalada la ley para proteger a los ahorradores y depositantes y reducir el nivel de riesgos de los usuarios del sistema financiero”. No obstante precisa que importantes números de personas entregaron sus dineros a recaudadores y captadores no autorizados “que carecían de la intención real de devolverlo o lo hurtaron luego de recibirlo, generando con ello graves consecuencias sociales y de orden público particularmente en los departamentos y municipios donde proliferaron de manera desbordada, con dimensiones que nunca tuvieron antecedentes similares, las distintas modalidades de recaudo masivo de tales recursos”. Explica que los profusos esquemas de captación no autorizados que han afectado un amplio sector de la población y se han extendido a varias zonas del territorio, explican “la necesidad de tomar medidas extraordinarias, ágiles y preventivas que, como las previstas en el Decreto 4336 de 2008, están dirigidas a coadyuvar, junto con otras de linaje semejante, en la dinámica de conjurar la crisis, impidiendo la extensión de sus efectos, en este caso reprimiendo el fenómeno con medidas penales verdaderamente efectivas, disuasorias de la conducta y proporcionales al grave daño que ella generó”. Destaca que en razón del enorme impacto generado por el desbordamiento y la magnitud que adquirió el fenómeno de captación no autorizada de dineros “se requería imprescindiblemente de instrumentos, entre ellos los penales, para reprimir el fenómeno y desestimular la comisión de dicho tipo de infracciones”. Afirma que la conducta punible de captación ilegal de dineros del público amenaza gravemente varios intereses jurídicos protegidos como el orden económico y social que hace necesario un especial tratamiento normativo que sitúe su comisión en un escenario de mayores...