Sentencia C-223 de 2017

C-223-17 Sentencia C-223/17 CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Libertad, derechos y deberes de las personas en materia de convivencia/NORMA DEL CODIGO NACIONAL DE POLICIA QUE FACULTA A LOS ALCALDES DICTAR MANDAMIENTO ESCRITO PARA REGISTRO DE DOMICILIOS O DE LUGARES ABIERTOS AL PUBLICO-No cumple con los criterios de excepcionalidad establecidos en la jurisprudencia constitucional y por lo mismo resulta violatoria del derecho fundamental a la inviolabilidad de domicilio/RESERVA JUDICIAL DISPUESTA PARA LA PROTECCION DEL DERECHO FUNDAMENTAL A LA INVIOLABILIDAD DEL DOMICILIO-Igual dimensión y valor a la garantía de la reserva judicial establecida alrededor de la libertad personal, precisando que las excepciones que se hagan al derecho deben ser de carácter extraordinario e inusual, debiendo ser tratadas con carácter restrictivo La Sala Plena formula tres problemas jurídicos que serán desarrollados en el siguiente orden: 1. ¿La regulación del derecho de la reunión y manifestación pública pacífica contenida en los artículos 47, 48, 53, 54 y 55 de la Ley 1801 de 2016, es violatoria de la reserva de ley estatutaria contenida en el literal a) del artículo 152 de la Constitución, según la cual, mediante ley estatutaria se regularán los “Derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recurso para su protección”? 2. En segundo término ¿Es violatoria de la reserva de ley prevista en la Constitución, la facultad otorgada por el artículo 48 de la Ley 1801 de 2016 a “las autoridades municipales en concurso con los concejos municipales y distritales de gestión del riesgo”, que les permite reglamentar las condiciones y requisitos para el ejercicio del derecho fundamental de reunión y protesta pacífica, frente a la cláusula de acuerdo con la cual, “Sólo la ley podrá establecer de manera expresa los casos en los cuales se podrá limitar el ejercicio de este derecho”? 3. Finalmente y en relación con la facultad concedida a los alcaldes para emitir mandamientos escritos de registro de domicilios o de sitios abiertos al público, se formula el siguiente problema jurídico: ¿Es violatorio del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio y de la garantía de la reserva judicial que lo avala, establecidos en el artículo 28 de la Constitución Política, la facultad concedida a los alcaldes por el artículo 162 de la Ley 1801 de 2016, que les permite dictar mandamiento escrito para el registro de domicilios o de sitios abiertos al público?. Como asunto previo, la Corte consideró la solicitud de integración normativa efectuada por un interviniente, determinando luego el contenido de las normas demandadas y precisando el carácter iusfundamental de los derechos de reunión y manifestación pública, en relación con las característica de interrelación e interdependencia entre los derechos fundamentales, procediendo finalmente a la solución del caso concreto desde la aplicación de los criterios de evaluación de la reserva de ley estatutaria establecidos por la Corte Constitucional. (…) Respecto a las acusaciones formuladas en contra del artículo 162 de la Ley 1801 de 2016, que faculta a los alcaldes para dictar mandamiento escrito para el registro de domicilios o de sitios abiertos al público. La Sala abordó los temas del domicilio y del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio. Sobre el primer asunto precisó, que la noción constitucional del domicilio excede la de casa de habitación prevista por el Código Civil, y que involucra diversos escenarios y espacios de actuación de las personas, en los que se ejercen derechos fundamentales concurrentes como la intimidad personal y familiar, la libertad, la seguridad individual, la propiedad y la honra, lo que hace que su protección deba ser resguardada y que las cláusulas de excepción sean realmente excepcionales y no hayan sido dispuestas al modo de facultades amplias o generales. En relación con la inviolabilidad del domicilio la Corte reiteró que es un derecho fundamental autónomo, establecido en el artículo 28 de la Constitución junto con el derecho fundamental a la libertad personal, que de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, hace parte del núcleo esencial de los derechos a la intimidad personal y familiar, a la libertad, la seguridad personal y la propiedad. Adicionalmente señaló que para su protección, la Constitución estableció las garantías de la reserva legal y la reserva judicial. La Sala determinó la inexistencia de la cosa juzgada constitucional en la Sentencia C-024 de 1994 (…) La Corte procedió a la solución del caso concreto, considerando que la garantía de la reserva judicial dispuesta para la protección del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio tiene igual dimensión y valor a la garantía de la reserva judicial establecida alrededor de la libertad personal, precisando que las excepciones que se hagan al derecho deben ser de carácter extraordinario e inusual, debiendo ser tratadas con carácter restrictivo, como lo ha señalado esta Corporación. La Sala expuso desde su jurisprudencia, los criterios de evaluación de la excepcionalidad y de las excepciones a las reglas generales, siendo estos: (i) que la excepción se refiere a lo extraordinario, a lo inusual, a lo que se sustrae al ámbito de la regla general; (ii) que las excepciones no pueden ser demasiado amplias, ni pueden ser numerosas, ni pueden multiplicarse, pues dejarían de ser excepciones; (iii) que las excepciones deben satisfacer la reserva de ley; (iv) que ellas deben ser precisas “en la regulación legislativa”; y adicionalmente y como se desprende de su propio carácter, (v) y que deben ser consideradas, interpretadas y aplicadas con carácter restrictivo, como ocurre en los casos en que se deja de aplicar la regla general, para dar lugar a la excepcionalidad. Tras la identificación de los criterios, la Sala examinó la facultad otorgada a los alcaldes que les permite dictar mandamientos escritos para el registro de domicilios o de sitios abiertos al público por autoridades de policía, encontrando que la misma no satisfacía los referidos criterios y que por lo mismo resultaba violatoria del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio contenida en el artículo 28 de la Constitución. Dentro de esta comprensión concluyó que la facultad otorgada a los alcaldes era contraria a la Constitución, por ser violatorias del artículo 28 de la Carta Política, que contiene el derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio, y más precisamente, por la violación de la garantía de la reserva judicial establecida para la protección de ese derecho. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Regulación de derechos fundamentales de reunión y manifestación pública pacífica CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Medios de policía, medidas correctivas, autoridades de policía y competencias, procedimientos, mecanismos alternativos de solución de conflictos INTEGRACION NORMATIVA-Concepto/INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Condiciones para su procedencia/INTEGRACION NORMATIVA-Eventos en que procede Ha señalado la jurisprudencia, que la integración normativa consiste en una facultad con la que cuenta la Corte Constitucional, que le permite integrar enunciados o normas no demandadas, a efectos de ejercer debidamente el control constitucional y dar una solución integral a los problemas planteados por el demandante o los intervinientes. Igualmente ha dicho que se trata de una facultad excepcional, en tanto que permite el pronunciamiento de fondo respecto de normas no demandadas, y que sólo procede en tres casos: (i) cuando se demande una disposición cuyo contenido deóntico no sea claro, unívoco o autónomo, (ii) cuando la disposición cuestionada se encuentre reproducida en otras que posean el mismo contenido deóntico de aquella, y (iii) cuando la norma se encuentre intrínsecamente relacionada con otra disposición que pueda ser, presumiblemente, inconstitucional. INTEGRACION NORMATIVA RESPECTO DE OTRAS DISPOSICIONES DE UN MISMO ESTATUTO-Jurisprudencia constitucional/INTEGRACION NORMATIVA POR REGULACION GLOBAL DE UNA INSTITUCION JURIDICA-Jurisprudencia constitucional La tesis de la integración normativa en los casos de regulación global de una institución por un mismo estatuto, fue planteada de modo integral en la Sentencia C-320 de 1997, al resolver una demanda sobre los artículos 34 y 61 de la Ley 181 de 1995, relacionado con la transferencia de los derechos deportivos de jugadores. La Sala encontró que el segmento del artículo 34 formaba parte de la regulación global sobre el tema, procediendo a integrar la unidad normativa con los artículos 32, 34 y 35 del mismo estatuto. RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Contenido RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Criterios de identificación desarrollados en la jurisprudencia constitucional/RESERVA DE LEY ESTATUTARIA EN MATERIA DE DERECHOS Y DEBERES FUNDAMENTALES-Elementos estructurales La Sentencia C-818 de 2011, resulta decisiva en este caso, en el sentido que por primera vez, declaró la inexequibilidad de la regulación global e integral de un derecho fundamental, el de petición, que había sido dispuesta en los Capítulos I, II y III del Título III de la Primera Parte, artículos 13 a 33 de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, cuyos contenidos y criterios integrales serían recogidos por la jurisprudencia posterior, como se deriva de la Sentencia C-044 de 2015, donde la Sala Plena a propósito de los criterios de evaluación de la reserva de ley estatutaria precisó: “El primero […] puede denominarse como el criterio de la integralidad. En estos términos, la exigencia de ley estatutaria sólo se aplica a la regulación que tenga la pretensión de ser “integral, completa y sistemática, que se haga de los derechos fundamentales. Este criterio fue expuesto en la Sentencia C-425 de 1994 y reiterado por pronunciamientos posteriores. […] Un segundo criterio de interpretación restringida señala que debe tramitarse por Ley Estatutaria, aquellas iniciativas cuyo objeto directo sea desarrollar el régimen de los derechos fundamentales o de alguno de ellos en particular. […] Un tercer criterio [… es] el referente a que ‘solamente se requiere de este trámite especial cuando la ley regula <de manera integral un mecanismo de protección de derechos fundamentales>, siempre que se trate de un mecanismo constitucional necesario e indispensable para la defensa y protección de un derecho fundamental.’ (Subrayas fuera del original)”. Finalmente, y como cuarto criterio se encuentra la afectación o desarrollo de los elementos estructurales de un derecho fundamental. Como se ha indicado la reserva de ley estatutaria no se predica de la regulación de “todo evento ligado a los derechos fundamentales” sino “solamente los elementos estructurales esenciales de los derechos fundamentales”, de modo que las leyes estatutarias no deben regular en detalle cada variante o cada manifestación de dichos derechos o todos aquellos aspectos que tengan que ver con su ejercicio. […] Ahora bien, para definir los elementos estructurales esenciales, la jurisprudencia constitucional se ha valido de la teoría del núcleo esencial. Según esta teoría los derechos fundamentales tienen (i) un núcleo o contenido básico que no puede ser limitado por las mayorías políticas ni desconocido en ningún caso, ni siquiera cuando un derecho fundamental colisiona con otro de la misma naturaleza o con otro principio constitucional, y (ii) un contenido adyacente objeto de regulación. […]”. El balance jurisprudencial del asunto sería retomado por las Sentencias C-699 de 2013 y C-044 de 2015, donde aconteció la presentación sintética de las pautas jurisprudenciales que permiten determinar cuándo opera la reserva de ley estatutaria, en los siguientes términos: “En consecuencia, y de conformidad con los criterios desarrollados por la jurisprudencia, deberán tramitarse a través de una ley estatutaria: (i) los elementos estructurales del derecho fundamental definidos en la Constitución, (ii) cuando se expida una normatividad que consagre los límites, restricciones, excepciones y prohibiciones que afecten el núcleo esencial, (iii) cuando el legislador tenga la pretensión de regular la materia de manera integral, estructural y completa […], (iv) que aludan a la estructura general y principios reguladores y (v) que refieran a leyes que traten situaciones principales e importantes de los derechos.” DERECHO DE REUNION Y MANIFESTACION PUBLICA Y PACIFICA-Contenido/DERECHO DE REUNION Y MANIFESTACION PUBLICA-Carácter fundamental DERECHO DE REUNION Y MANIFESTACION PUBLICA-Interdependencia e interrelación con la libertad de expresión DERECHO DE REUNION Y MANIFESTACION PUBLICA Y PROTESTA-Contenido DERECHO DE REUNION-Limitaciones LIMITACION DEL DERECHO DE REUNION Y MANIFESTACION PUBLICA-Principal condición de reserva de ley estatutaria es que dicha manifestación no puede llevar una anulación de su ámbito irreductible de protección/DERECHO A REUNIRSE Y MANIFESTARSE PUBLICA Y PACIFICAMENTE-Reconocimiento en la Constitución Política y tratados internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad. La principal condición de la reserva de ley estatutaria consiste en que la limitación del derecho a la reunión, manifestación y protesta no puede llevar a una anulación de su ámbito irreductible de protección. La Corte Constitucional, en su jurisprudencia, ha sostenido que este derecho debe leerse a través del bloque de constitucionalidad y que cualquier reglamentación debe estar orientada a los límites intrínsecos del derecho, a saber, que sea pacífica y sin armas. Sin embargo, no ha definido con precisión cuál es ese ámbito irreductible –solo ha manifestado la necesidad de protegerlo-. DERECHO DE REUNION Y MANIFESTACION PUBLICA Y PROTESTA-Ámbito irreductible de protección Puede decirse que el ámbito irreductible de protección del derecho a la reunión, manifestación y protesta, es la conglomeración de personas, identificadas con fines comunes, cuyo fin es manifestarse –libertad de expresión- frente al funcionamiento del gobierno –control político-, a través de la presión en la calle y mediante un actuar pacífico y sin armas. En otras palabras, el Legislador no podrá, por vía de legislación estatutaria, establecer medidas que cercenen la facultad ciudadana de ejercer control al poder político, de manifestarse u opinar libremente y de intentar establecer un diálogo con el Estado sobre asuntos esenciales. Por ejemplo, el Estado no podrá tomar medidas que anulen el ejercicio del derecho –restricción plena de vías, medidas de excepción que suspendan indefinidamente el derecho de protesta, entre otros-, o que criminalice el derecho –creación de tipos penales, ejercicio directo o indirecto de censura, entre otros-. DIMENSION PARTICIPATIVA DE LA DEMOCRACIA-Compuesta por la participación ciudadana en la composición del poder público y control de actuaciones de las instituciones/ACTUACIONES DE INSTITUCIONES EN EL MARCO DE PARTICIPACION CIUDADANA-Formas de control El constituyente primario tuvo como un objetivo principal fortalecer la democracia. Para ello, se incorporó la dimensión participativa de la democracia, la cual está compuesta por la participación ciudadana directa en la composición del poder público y por el control de las actuaciones de las instituciones. Dicho control, a su vez, puede ejercerse de dos maneras. Por una parte, la ciudadanía puede acudir a los mecanismos tradicionales, tales como el voto, el accountability o rendición de cuentas y mecanismos revocatorios o de control judicial –normativo o electoral-; por otra parte, la ciudadanía puede ejercer la denominada Druck der Straβe, es decir, la presión ciudadana a través de mecanismos no cobijados por procesos tradicionales, sino por la acción colectiva en las calles. FORMAS DE CONTROL DE ACTUACIONES DE INSTITUCIONES EN EL MARCO DE PARTICIPACION CIUDADANA-Diferencias esenciales Las formas de control tienen unas diferencias esenciales. El control tradicional del poder político implica una confianza plena en la institucionalidad y en las autoridades decisorias, así como un conocimiento altamente técnico de las normas que facultan el ejercicio de las acciones comprendidas en este tipo de control; mientras que en el control por presión ciudadana existe una desconfianza en las decisiones tomadas por la autoridad, debido al distanciamiento existente entre ella y la ciudadanía, o un interés no representado en las lógicas o dinámicas tradicionales del poder –por ej., grupos minoritarios que defienden sus derechos o intereses por vías alternas debido a la ausencia de representación en el Legislativo, el Ejecutivo o el Judicial-. Una segunda diferencia está relacionada con la consistencia. Mientras que en el control tradicional del poder se habla de un ejercicio de derechos legítimos en funcionamientos legítimos de la institucionalidad, el control por presión ciudadana implica una ambigüedad, es decir, existe una ejercicio legítimo de un derecho, pero como un acción preventiva –Frühwarnsystems- frente a fallas no legítimas del Estado –distanciamiento, decisiones estatales basadas en patrones fácticos, tales como la corrupción, entre otros-. La tercera diferencia es la relación con otros derechos. Mientras que el control tradicional se fundamenta en el artículo 40 numerales 2, 4 y 6 en concordancia con los artículos 103ss., 229 y 241 numerales 2, 4 y 5 de la Constitución Política (entre otros), el control por presión ciudadana se fundamenta en el artículo 40 en concordancia con los artículos 20 y 37 de la Constitución Política. Ello implica, por tanto, una variación en la intensidad de protección, pues el control por presión ciudadana implica también un ejercicio de libertad de expresión y de opinión, es decir, la libertad que tiene todo ciudadano de manifestarse y construir una percepción sobre el funcionamiento del Estado. LIBERTAD DE REUNION Y DE MANIFESTACION-Según la doctrina y el derecho comparado, implica un ejercicio de formación de conciencia de Estado/LIBERTAD DE REUNION Y DE MANIFESTACION-Según la doctrina y el derecho comparado, facilita la constante puesta en diálogo de opiniones, la cual es un elemento esencial de la vida del Estado DERECHO DE REUNION Y MANIFESTACION PUBLICA-Jurisprudencia constitucional sobre el carácter fundamental de este derecho, la reserva legal de su reglamentación y reconocimiento de la interrelación y la interdependencia con otros derechos fundamentales, principalmente con la libertad de expresión y participación política INTERDEPENDENCIA E INTERRELACION ENTRE DERECHOS-Jurisprudencia constitucional DERECHOS DE REUNION Y PROTESTA PUBLICA-Jurisprudencia constitucional sobre la interrelación e interdependencia con la libertad de expresión y los derechos políticos Desde la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la interrelación y la interdependencia existente entre los derechos fundamentales de reunión, manifestación pública, protesta ciudadana, libertad de expresión y los derechos políticos, de modo tal, que la realización o la violación del derecho de reunión implica el logro o la afectación de la libertad de expresión y de los derechos políticos. Esta situación resulta determinante para el examen del cargo de violación de reserva de ley estatutaria por las normas del Código Nacional de Policía y Convivencia. DERECHO DE REUNION, MANIFESTACION Y PROTESTA-Condiciones para su limitación/MARGEN DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE REUNIONES, MANIFESTACIONES Y PROTESTAS-Límites La primera condición consiste en la necesaria limitación legislativa de los derechos a la reunión y la protesta por vía de ley estatutaria. Ello se debe a que los derechos consagrados en el artículo 37 de la Constitución Política de Colombia hacen parte del catálogo de derechos fundamentales del cuerpo constitucional. La segunda condición consiste en que, debido al mandato expreso del artículo 37 de la Constitución Política de Colombia, existe una restricción tanto para el margen de configuración legislativa, como para el margen de discrecionalidad ejecutiva. Por una parte, el Legislador no puede crear estatutos generales de la reunión, manifestación y protesta, que le concedan la facultad tanto a él como al Ejecutivo, de definir qué es una reunión, una manifestación o una protesta. Ello se debe a que, una decisión de este talante, podría involucrar una intervención desproporcionada en estos derechos, así como una afectación grave a otros derechos, como la libertad de expresión, el ejercicio de derechos sindicales, entre otros. Por otra parte, el Ejecutivo solo podrá intervenir estos derechos en virtud de una ley, es decir, no puede tomar decisiones de tipo definitorio –decir qué es una reunión, manifestación o protesta–, ni tomar decisiones que impliquen la configuración, y por tanto el ejercicio, de estos derechos. El Ejecutivo, en consecuencia, solo puede actuar conforme a los límites fijados por el Legislador y la jurisprudencia constitucional que haya revisado las decisiones legislativas. La administración frente al derecho de reunión y manifestación pública, solo podrá confrontarlo en el escenario concreto para el control del orden público. DERECHO DE REUNION, MANIFESTACION Y PROTESTA-Límite intrínseco en la Constitución Política REUNIONES, MANIFESTACIONES Y PROTESTAS-Límites relacionados con la preparación y organización/REUNIONES, MANIFESTACIONES Y PROTESTAS-Límites relacionados con su ejercicio/REUNIONES, MANIFESTACIONES Y PROTESTAS-Límites relacionados con la elección del lugar/REUNIONES, MANIFESTACIONES Y PROTESTAS-Límites relacionados con la afectación de derechos de terceros/REUNIONES, MANIFESTACIONES Y PROTESTAS-Límites relacionados con la intervención de terceros REUNIONES, MANIFESTACIONES Y PROTESTAS-Límites relacionados con la intervención de la Policía La Constitución Política de Colombia de 1991 establece en su artículo 37 un modelo de gestión negociada de intervención policial en las manifestaciones sociales. Este tiene una tendencia a la selectividad estratégica de intervención de la policía y que prohíbe un modelo de fuerza estatal intensificada. Ello quiere decir que el Legislador colombiano debe, como mínimo, establecer pautas que: (i) permitan un dialogo entre los organizadores de la marcha y la autoridad, (ii) que tal dialogo construya una planificación de la protesta y evite el choque de intereses, (iii) que al existir un choque, exista una gestión negociada del conflicto que se resuelva con favorabilidad al derecho de reunión, (iv) una vez se supere la planeación y se pase a materializar la marcha, será deber de la autoridad mantener altos niveles de tolerancia social hacia la expresión de las ideas difundidas en la marcha, (v) que dentro del proceso de comunicación entre la autoridad y los organizadores se dejen reglas claras sobre que comportamientos son tolerables y cuales están prohibidos legislativamente, sin que ello consista en instrucciones o pautas institucionales para realizar la manifestación, (vi) si se incumplen tales límites, la autoridad debe recurrir como última ratio a las detenciones preventivas, se prohíben las detenciones fundadas en el derecho legítimo que tienen las personas a la desobediencia civil, más sí son constitucionales aquellas detenciones fundadas en razonamientos preventivos para la comisión de delitos; (vii) igualmente, está facultada la policía para usar, como último recurso la fuerza no letal, solo si existe un agotamiento previo de las etapas de dialogo y comunicación, pudiendo ser selectiva la policía con aquellos manifestantes que promuevan actos contrarios a lo permitido por el legislador, (ix) es permitida la vigilancia selectiva –peligrosista- de participantes en las marchas, solo si el estado tiene motivos constitucional y legalmente fundados –desvirtuando la presunción de inocencia- para intervenir a aquellos que este considere “potencialmente disruptivos” o peligrosos. RESERVA DE LEY ESTATUTARIA EN MATERIA DE DERECHOS Y DEBERES FUNDAMENTALES DE LAS PERSONAS-Criterios de evaluación La Corte Constitucional evalúa la normatividad cuestionada, desde los criterios de evaluación de la reserva sobre los “Derechos y deberes fundamentales de las personas” construidos por la jurisprudencia, entre otras por las sentencias C-646 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, C-226 de 2008 M.P. Humberto Sierra Porto, C-818 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, C-511 de 2013 M.P. Nilson Pinilla Pinilla, C-044 de 2015 M.P. María Victoria Calle Correa y C-007 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, ya identificados. De este modo y en relación con cada uno de esos requisitos se tiene: (i) Que efectivamente se trate de derechos y deberes de carácter fundamental. (…) (ii) Que el objeto directo de la regulación sea el desarrollo del régimen de derechos fundamentales o del derecho concreto del que se trate (…) (iii) Que la normativa pretenda regular de manera integral, estructural y completa un derecho fundamental. (…) (iv) Que verse sobre el núcleo esencial, los elementos estructurales y los principios básicos del derecho o deber y, (…) (v) Que se refiera a la afectación o el desarrollo de los elementos estructurales del derecho, esto es, que consagre límites, restricciones, excepciones y prohibiciones que afecten la estructura y los principios del derecho DERECHO DE REUNION-Definición, clasificación y reglamentación DERECHO DE REUNION Y MANIFESTACION PUBLICA Y PACIFICA-Condiciones de modo, tiempo y lugar FUERZA PUBLICA-Actuaciones y deberes alrededor del derecho de reunión NORMA DEL CODIGO NACIONAL DE POLICIA QUE FACULTA A LOS ALCALDES DICTAR MANDAMIENTO ESCRITO PARA REGISTRO DE DOMICILIOS O DE LUGARES ABIERTOS AL PUBLICO-Inexistencia de cosa juzgada en sentencia C-024/94/NORMA DEL CODIGO NACIONAL DE POLICIA QUE FACULTA A LOS ALCALDES DICTAR MANDAMIENTO ESCRITO PARA REGISTRO DE DOMICILIOS O DE LUGARES ABIERTOS AL PUBLICO-Variación del contexto normativo del objeto de control COSA JUZGADA MATERIAL-Operancia COSA JUZGADA MATERIAL-Alcance JURISPRUDENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Eventos en que la Cosa juzgada material puede variar La Corte Constitucional es consciente que en ocasiones sus fallos –el precedente-, al igual que las disposiciones normativas proferidas por el Legislador, pierden su fuerza jurídica a partir del contexto, requiriendo así de una actualización. Por ello, esta cosa juzgada material pude variarse por intermedio de nuevos pronunciamientos de la Corte, solo sí la Corporación encuentra eventos para variar su apreciación, estos eventos son: “(i) cuando se presentan reformas constitucionales que varían los parámetros de comparación (…); (ii) cuando así lo demanda el carácter dinámico del Texto Superior (…); (iii) o cuando se presenta la necesidad de realizar una nueva ponderación de valores o principios constitucionales a partir del cambio de contexto en el que se inscribe la disposición acusada”. POLICIA-Diversas acepciones de la noción PODER DE POLICIA-Concepto El poder de policía se caracteriza por ser de naturaleza normativa y consiste en la facultad legítima de regulación de la libertad con actos de carácter general, impersonal y abstracto, orientados a crear condiciones para la convivencia social. Agregó la Corte que esta facultad permite limitar el ámbito de las libertades públicas en relación con objetivos de salubridad, seguridad y tranquilidad públicas, y que generalmente se encuentra adscrita al Congreso de la República. FUNCION DE POLICIA-Alcance PODER DE POLICIA Y FUNCION DE POLICIA-Distinción DERECHO FUNDAMENTAL A LA INVIOLABILIDAD DE DOMICILIO-Jurisprudencia constitucional/DERECHO A LA INVIOLABILIDAD DE DOMICILIO-Derecho autónomo DOMICILIO-Contenido y alcance DERECHO A LA INVIOLABILIDAD DE DOMICILIO-Instrumentos internacionales REGISTRO DE DOMICILIO-Requisitos DERECHO FUNDAMENTAL A LA INVIOLABILIDAD DE DOMICILIO-Garantía de reserva judicial o “reserva de primera palabra” o “reserva absoluta de jurisdicción” DERECHO FUNDAMENTAL A LA LIBERTAD PERSONAL-Garantía de reserva judicial/DERECHO A LA LIBERTAD PERSONAL-Jurisprudencia constitucional GARANTIA DE RESERVA JUDICIAL RESPECTO DE LA INVIOLABILIDAD DE DOMICILIO-Excepciones TRASLADO DE FUNCIONES JUDICIALES A AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Jurisprudencia constitucional La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha asumido los siguientes criterios de evaluación de la excepcionalidad y de las excepciones a las reglas generales: (i) la excepción se refiere a lo extraordinario, a lo inusual, a lo que se sustrae al ámbito de la regla general; (ii) las excepciones no pueden ser demasiado amplias, ni pueden ser numerosas, ni pueden multiplicarse, pues dejarían de ser excepciones; (iii) las excepciones deben satisfacer la reserva de ley; (iv) ellas deben ser precisas “en la regulación legislativa”; y adicionalmente y como se desprende de su propio carácter, (v) deben ser consideradas, interpretadas y aplicadas con carácter restrictivo, como ocurre en los casos en que se deja de aplicar la regla general, para dar lugar a la excepcionalidad. NORMAS DEL CODIGO NACIONAL DE POLICIA SOBRE DERECHO DE REUNION-Efectos diferidos de la declaración de inexequibilidad por violación de la reserva de Ley Estatutaria Referencia: Expedientes D-11604 y D-11611 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 47, 48, 53 (parcial), 54, 55 y 162 de la Ley 1801 de 2016 Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia Demandantes: Expediente D-11604: Jorge Keneth Burbano Villamarín, Jorge Ricardo Palomares García, Javier Enrique Santander Díaz, Edgar Valdeleón Pabón. Expediente D-11611: Edith Casadiego Ortega y María Nelcy Delgado Villamizar Magistrado Ponente: ALBERTO ROJAS RÍOS Bogotá D.C., abril 20 (veinte) de dos mil diecisiete (2017) La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez, quien la preside, María Victoria Calle Corea, Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Iván Humberto Escrucería Mayolo (e), Aquiles Ignacio Arrieta Gómez (e), Alberto Rojas Ríos y José Antonio Cepeda Amarís (e), en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, previo cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, los ciudadanos Jorge Keneth Burbano Villamarín, Jorge Ricardo Palomares García, Javier Enrique Santander Díaz y Edgar Valdeleón Pabón demandaron la inconstitucionalidad de los artículos 47, 48, 53, 54, 55 y 162 de la Ley 1801 de 2016, Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia, por la eventual violación de los artículos 28; 37; 150, numerales 1 y 2; 152 literal a) y 153 de la Constitución Política, (Expediente D-11604). De igual manera las ciudadanas Edith Casadiego Ortega y María Nelcy Delgado Villamizar demandaron la inconstitucionalidad del artículo 162 (parcial), de la Ley 1801 de 2016, por la eventual vulneración de los artículos 28, 32, 250 numeral 2 y 315 de la Constitución Política, (Expediente D-11611) La Corte Constitucional, mediante Auto del veintinueve (29) de agosto de dos mis dieciséis (2016) admitió parcialmente la demanda de inconstitucionalidad contenida en el Expediente D-11604, formulada en contra del artículo 162 de la Ley 1801 de 2016, por la supuesta vulneración del artículo 28 superior, y del artículo 48 de la misma ley, por la presunta violación del artículo 37 de la Constitución, inadmitiéndola en lo relacionado con la inconstitucionalidad de los artículos los artículos 47, 53, 54 y 55 de la Ley 1801 de 2016, por la presunta vulneración de los artículos 152 a) y 153 de la Constitución. La Corte consideró que el cargo carecía de certeza y suficiencia, pues los ciudadanos no habían logrado demostrar una oposición real entre los artículos demandados y las normas constitucionales que establecen la reserva de ley estatutaria. Igualmente la Corte decidió inadmitir la demanda contenida en el Expediente D-11611, formulada en contra del artículo 162 (parcial) de la Ley 1801 de 2016, por la supuesta vulneración de los artículos 28, 32, 250.2 y 315 de la Carta Política, al considerar que no satisfacía los requisitos de suficiencia y pertinencia, pues las razones de inconstitucionalidad esgrimidas por los demandantes eran indeterminadas. Los distintos demandantes allegaron en oportunidad escritos de corrección de las demandas. El cinco (5) de septiembre de 2016 los demandantes del Expediente D-11604 radicaron un escrito de corrección, reiterando que solicitaban la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 47, 53, 54 y 55 de la Ley 1801 de 2016, por violación de la reserva de ley estatutaria, para lo cual, hicieron una presentación de la misma a la luz de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, señalaron los elementos del derecho de reunión como derecho fundamental y elaboraron un juicio acerca de la constitucionalidad de cada uno de los artículos demandados. De análoga forma el mismo día, las demandantes del Expediente D-11611 radicaron su escrito de corrección, reseñando precedentes de la Corte Constitucional sobre violación de la reserva judicial en materia de registro domiciliarios, así como las competencias constitucionales de la Fiscalía General de la Nación y de los alcaldes sobre la misma materia. Finalmente la Corte Constitucional mediante Auto del 1 de julio de 2016, decidió admitir la demanda contenida en el Expediente D-11604, que impugnó la constitucionalidad del artículo 162 de la Ley 1801 de 2016, por la supuesta vulneración del artículo 28 de la Constitución Política; del artículo 48, por la presunta violación del artículo 37 de la Constitución; y de los artículos 47, 53, 54, y 55 de la misma ley, únicamente por la presunta violación de la reserva de ley estatutaria, dispuesta en los artículos 152 literal a) y 153 de la Constitución Política. Igualmente la Corte admitió la demanda contenida en el Expediente D-11611, formulada en contra de las expresiones “Los alcaldes podrán dictar mandamiento escrito para el registro de domicilios o de sitios abiertos al público”, contenidas en el artículo 162 de la Ley 1801 de 2016, por la eventual violación del artículo 28 de la Constitución únicamente. II. NORMAS DEMANDADAS A continuación se transcriben las normas demandadas y se subrayan los apartes acusados: Ley 1801 de 2016 Por la cual se expide el Código de Policía y Convivencia TITULO VI DEL DERECHO DE REUNIÓN CAPÍTULO I Clasificación y reglamentación “Artículo 47. Definición y clasificación de las aglomeraciones de público. Para efectos de las obligaciones relacionadas con el derecho de reunión, entiéndase como aglomeración de público toda reunión de un número plural de personas producto de una convocatoria individual o colectiva. En razón a sus características y requisitos, se establecen tres categorías: 1. Reuniones o manifestaciones públicas y pacíficas en el espacio público; 2. Actividades que involucran aglomeraciones de público no complejas; 3. Actividades que involucran aglomeraciones de público complejas: Parágrafo. El Gobierno nacional determinará, dentro del año siguiente de la expedición de este Código, las variables tales como: aforo, tipo de evento, clasificación de edad para el ingreso, lugar donde se desarrolla, infraestructura a utilizar, entorno del lugar, características del público, frecuencia, características de la presentación, carácter de la reunión, que determinarán la clasificación del evento como uno de los señalados en los numerales 2 y 3 del presente artículo. En concordancia con las características de cada uno de los municipios del país en cuanto a condiciones operativas y funcionales de los concejos municipales o distritales de gestión de riesgo de desastre. Artículo 48. Reglamentación. Las autoridades municipales en concurso con los consejos municipales y distritales de gestión del riesgo, reglamentarán las condiciones y requisitos para la realización de actividades que involucran aglomeraciones de público complejas y no complejas de conformidad con lo expresado en este Código y con sujeción a la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno nacional. CAPÍTULO II Expresiones o manifestaciones en el espacio público Artículo 53. Ejercicio del derecho de reunión y manifestación pública y pacífica en el espacio público. Toda persona puede reunirse y manifestarse en sitio público con el fin de exponer ideas e intereses colectivos de carácter cultural, político, económico, religioso, social o de cualquier otro fin legítimo. Con tales fines debe darse aviso por escrito presentado ante la primera autoridad administrativa del lugar o mediante correo electrónico. Tal comunicación o correo debe ser suscrito por lo menos por tres personas. Tal aviso deberá expresar día, hora y sitio de la proyectada reunión y se presentará con 48 horas de anticipación indicando el recorrido prospectado. Toda reunión y manifestación que cause alteraciones a la convivencia podrá ser disuelta. Parágrafo1o. Las reuniones y manifestaciones espontáneas de una parte de la población no se considerarán por sí mismas como alteraciones a la convivencia. Artículo 54. Uso de vías para el ejercicio del derecho de reunión o manifestación pública y pacífica en el espacio público. Los alcaldes distritales o municipales, salvo circunstancias excepcionales o de fuerza mayor, deberán autorizar el uso temporal de vías dentro de su jurisdicción para actos o eventos de ejercicio del derecho de reunión o manifestación pública y pacífica en el espacio público. En el caso de las vías arterias principales o corredores de transporte público colectivo deberán establecer un plan efectivo de desvíos para la movilización de los ciudadanos que no participan del acto o evento, como medida de protección de los derechos de los demás ciudadanos. Artículo 55. Protección del ejercicio del derecho de reunión y manifestación pública frente a señalamientos infundados. Con el fin de amparar el ejercicio del derecho a la reunión o movilización pacífica, queda prohibido divulgar mensajes engañosos en torno a quienes convocan o participan en las manifestaciones, así como hacer públicamente señalamientos falsos de la relación de los manifestantes con grupos armados al mar sen de la lev o deslegitimar por cualquier medio el ejercicio del derecho constitucional de reunión y manifestación pública y pacífica. LIBRO TERCERO MEDIOS DE POLICÍA, MEDIDAS CORRECTIVAS, A UTORIDADES DE POLICÍA Y COMPETENCIAS, PROCEDIMIENTOS, MECANISMOS ALTERNATIVOS DE SOLUCIÓN DE DESACUERDOS O CONFLICTOS TÍTULO I MEDIOS DE POLICÍA Y MEDIDAS CORRECTIVAS CAPÍTULO I Medios de Policía Artículo 162. Ingreso a inmueble con orden escrita. Los alcaldes podrán dictar mandamiento escrito para el registro de domicilios o de sitios abiertos al público, en los siguientes casos: 1. Para aprehender a persona con enfermedad mental que se encuentre en un episodio de la enfermedad de crisis o alteración que pueda considerarse peligrosa o enfermo contagioso. 2. Para inspeccionar algún lugar por motivo de salubridad pública o transgresión de las normas ambientales. 3. Para obtener pruebas, cuando existan motivos fundados, sobre la existencia de casas de juego o establecimiento que funcione contra la lev o reglamento. 4. Para practicar inspección ordenada en procedimiento de Policía. 5. Para examinar instalaciones de energía eléctrica y de gas, chimeneas, hornos, estufas, calderas, motores y máquinas en general y almacenamiento de sustancias inflamables o explosivas con el fin de prevenir accidente o calamidad, cuando existan indicios de riesgo o peligro. 6. Verifica r que no exista maltrato, abuso o vulneración a los derechos de los niños, niñas y adolescentes, mujeres y adultos mayores y discapacitados. 7. Verificar el desarrollo de actividades económicas, comerciales, industriales, de prestación, venta o depósito de bienes o servicios contrarios a la lev o reglamento. 8. Cuando se adelante obra en un inmueble, para determinar el cumplimiento de las normas en materia de usos de suelo, obras o urbanismo. 9. En establecimientos públicos o de comercio o en inmuebles donde se estén desarrollando obras o actividades económicas, cuando se requiera practicar diligencia o prueba ordenada en un procedimiento de Policía, para utilizar un medio o para ejecutar una medida correctiva de Policía. Parágrafo 1 ° La orden de ingreso a inmueble deberá ser escrita y motivada. Así mismo, deberá levantarse un acta en la que conste el procedimiento de Policía adelantado. El funcionario que autorizó el ingreso al inmueble deberá enviar de inmediato la orden de ingreso y el acta al Ministerio Público. Podrán utilizarse y enviarse otros medios de documentación del procedimiento. Parágrafo 2°. El ingreso a un inmueble deberá realizarse de manera respetuosa, tanto con las personas como con sus bienes. En caso de oposición a la orden de ingreso, la autoridad podrá hacer uso de la fuerza de manera excepcional y proporcional a los actos opuestos. Parágrafo 3 o. Para la práctica de pruebas los gobernadores y alcaldes podrán disponer comisión para el ingreso al inmueble determinado. Parágrafo 4°. Si de manera circunstancial o por descubrimiento inevitable en el procedimiento, se encuentran elementos que justifiquen la iniciación de una acción penal, la autoridad de Policía informará al personal uniformado de la Policía Nacional o a la Policía Judicial para que inicie el procedimiento estipulado en el Código de Procedimiento Penal”. III. LA DEMANDA[1] 1. Expediente D-11604 Los ciudadanos Jorge Kenneth Burbano Villamarín, Jorge Ricardo Palomares García, Javier Enrique Santander Díaz, Edgar Valdeleón Pabón plantearon tres (3) cargos de inconstitucionalidad: El primer cargo: inconstitucionalidad del artículo 162 de la Ley 1801 de 2016, por transgredir la inviolabilidad del domicilio del artículo 28 de la Constitución Los demandantes sostienen que el artículo 162 de la Ley 1801 de 2016, mediante la cual se faculta a los alcaldes para dictar mandamientos escritos para registrar domicilios o sitios abiertos al público, bajo causales específicas, vulnera el artículo 28 de las Constitución, que establece la reserva judicial para el registro del domicilio, la que ha sido tratada jurisprudencialmente “como reserva de absoluta jurisdicción o reserva de última palabra”, donde es la Rama Judicial la que puede decidir sobre la afectación de derechos fundamentales, los que pueden verse amenazados o ser violados por el uso de la fuerza policial estatal. Señalaron los demandantes, que la inviolabilidad del domicilio es la regla general, pero que la jurisprudencia constitucional ha admitido excepciones en los casos de flagrancia, detención preventiva derivada de aprehensión material, riegos o peligro para los niños y actuaciones de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, pero limitadas al domicilio contractual y no al personal. Dentro de esta línea afirmaron que permitirle a la autoridad administrativa la emisión de órdenes de registro en los domicilios, suprime garantías constitucionales relacionadas con el debido proceso y la reserva judicial. Dijeron también, que la inconstitucionalidad de la norma resulta evidente, dado que en ningún momento se prevé la intervención de un juez de la República para que sanee la situación, anterior o posterior al registro-allanamiento. Como punto central de su argumentación señalaron, que “no es constitucional suprimir de forma permanente la institución y la competencia judicial y sustituir esa competencia de emisión de órdenes de registro de domicilio y las transgresiones domiciliarias en cabeza de la administración, ya que funcional y constitucionalmente no son competentes para ello”. De manera subsidiaria, los accionantes le solicitaron a la Corte la inexequibilidad de las expresiones “domicilios o de” sitios abiertos al público, del inciso primero del artículo 162 de la Ley 1801 de 2016, bajo el argumento según el cual, “Lo que el juez constitucional no puede dejar dentro del ordenamiento jurídico, es la equiparación que hace el legislador entre el domicilio personal, en su concepción constitucional y los sitios abiertos al público que trae el Código”[2], respecto de los cuales sí procedería la actuación de policía. El segundo cargo: inconstitucionalidad de la delegación de reglamentación del derecho de reunión del artículo 48 de la Ley 1801 de 2016. Solicitan los demandantes la declaratoria de inexequibilidad de la delegación de reglamentación del derecho de reunión y manifestación, contenida en el artículo 48 de la Ley 1801 de 2016, que faculta a “las autoridades municipales en concurso con los consejos municipales y distritales de gestión del riesgo”, para reglamentar las condiciones y requisitos para la realización de actividades que involucren aglomeraciones del público complejas y no complejas. Aseguran los demandantes que la reglamentación del derecho de reunión debió realizarse mediante una ley, en la medida que el artículo 37 de la Constitución establece en relación con esos derechos, que “Sólo la ley podrá establecer de manera expresa los casos en los cuales se podrá limitar el ejercicio de este derecho”. De este modo los demandantes aseguraron que el monopolio de regulación del derecho de reunión corresponde al Congreso de la República, pues únicamente la ley puede establecer las restricciones al mismo, “de manera que el Gobierno (en todos sus órdenes) no puede limitar ni reglamentar autónomamente el derecho de reunión”, agregando que la configuración normativa de los derechos fundamentales en general corresponde exclusivamente al Congreso de la República, “puesto que independientemente de que no sean aglomeraciones de público en espacios privados no deja de ser el ejercicio de derechos fundamentales tales como el derecho de reunión”. El tercer cargo: inconstitucionalidad de los artículos 47, 48, 53, 54 y 55 de la Ley 1801 de 2016, sobre derecho de reunión, por vulnerar la reserva de ley estatutaria. Afirman los demandantes que mediante una ley ordinaria se está reglamentando un derecho fundamental (el derecho de reunión), lo que debió realizarse mediante una ley estatutaria. Refirieron en su escrito “que la interpretación que debe hacerse con respecto a la competencia delegada al legislador fruto del silencio constitucional es la aplicación directa de la reserva de ley estatutaria, pues se encuentra dentro del capítulo denominado derechos fundamentales”[3]. Como punto de partida afirmaron desde la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que el de reunión es un derecho fundamental, que ha sido considerado como una de las libertades públicas, una manifestación colectiva de la libertad de expresión y un medio para ejercer los derechos políticos; señalando desde allí, que se satisfacen los criterios de evaluación de la reserva de ley estatutaria fijados por la Corte, en tanto que con la Ley 1801 de 2016 se pretende la regulación integral, estructural y completa de la materia, refiriendo los principios reguladores de la materia y sus reglas, así como los enunciados que desarrollan los elementos principales e importantes de ese derecho. Como cuestión concurrente, los accionantes confrontaron los contenidos de los artículos 47, 53, 54 y 55 del Código de Policía y Convivencia, puntualizando desde la jurisprudencia constitucional, que “toda limitación o restricción, o ámbitos de protección que cree el legislador, debe corresponder a un conceso deliberativo mayor y responder a un querer mayoritario, en cuanto a si las medidas creadas alrededor de la reglamentación del derecho fundamental, son necesarias, idóneas y proporcionales”. 2. Expediente D-11611. Los ciudadanos Edith Casadiego Ortega y María Nelcy Delgado Villamizar demandaron la constitucionalidad de las expresiones “Los alcaldes podrán dictar mandamiento escrito para el registro de domicilios o de sitios abiertos al público”, contenidas en el artículo 162 de la Ley 1801 de 2016, alegando la violación de la reserva judicial establecida en el artículo 28 de la Constitución. Para el efecto diferenciaron entre lo que significa ser una autoridad administrativa y ser un autoridad judicial, precisando que los alcaldes son autoridades administrativas y de policía constitucionalmente impedidos para ordenar registros domiciliarios, por expreso mandato del artículo 28 de la Constitución. Dentro de esta misma comprensión, los demandantes refirieron la jurisprudencia de la Corte Constitucional en materia de allanamientos y registros, especialmente lo dispuesto en la Sentencia C-519 de 2007, que declaró la inexequibilidad del numeral 4 el artículo 230 de la Ley 906 de 2004, que permitía el allanamiento y el registro sin orden escrita del Fiscal General de la Nación, cuando “Se lleve a cabo un registro con ocasión de la captura del indiciado, imputado, acusado, condenado”. IV. INTERVENCIONES En total fueron presentadas siete intervenciones ante la Corte Constitucional. Cuatro de ellas apoyaron la declaratoria de inexequibilidad de la mayoría de las normas demandadas, especialmente en relación con el cargo de violación de la reserva de ley estatutaria; mientras que las tres restantes, que correspondieron a entidades del Estado, le pidieron a la Corte que mantuviera la constitucionalidad de aquellas normas. 1. Oscar Iván Garzón Guevara[4] El ciudadano Oscar Iván Garzón Guevara, actuando en calidad de miembro activo del Instituto Colombiano de Derecho Procesal, intervino coadyuvando la solicitud de inexequibilidad de los artículos 47, 48, 53 (parcial) 54 y 55 de la Ley 1801 de 2016, y la inexequiblidad parcial del artículo 162 de la misma ley. En primer lugar y respecto del cargo de violación de la reserva de ley estatutaria por los artículos 47, 53 (parcial), 54 y 55 de la Ley 1801 de 2016, apoyó la solicitud de inexequibilidad considerando que las materias relacionadas con el derecho de reunión debieron ser sometidas al trámite de ley estatutaria, por estar relacionadas con los contenidos de un derecho fundamental, tal y como fue dispuesto en la Sentencia C-488 de 1997, máxime si se considera, que el derecho de reunión “se concibe como una libertad pública fundamental, que constituye una manifestación colectiva de la libertad de expresión y un medio para ejercer los derechos políticos”, siendo además la base de la acción política en las campañas electorales, los movimientos cívicos y otras manifestaciones de apoyo y protesta, como se consignó en la Sentencia C-742 de 2012. Solicitó también la declaratoria de inexequiblidad del artículo 48 de la ley demanda, por violar el artículo 37 de la Constitución, pues en su criterio, “el artículo 37 de la Carta establece expresamente que sólo la ley podrá establecer de forma expresa los casos en los cuales debe limitarse el pleno ejercicio de estos derechos, por lo que las facultades exclusivas del legislador en esta materia no pueden delegarse a la determinación discrecional de las autoridades administrativas, pues esto iría claramente en contravía de la Constitución y del principio de separación y equilibrio de poderes”[5]. Finalmente y en relación con el artículo 162 de la Ley 1801 de 2016, que faculta a los alcaldes a dictar mandamiento escrito para el registro de domicilios, consideró que dicha facultad general es inconstitucional, precisando que la jurisprudencia ha establecido los casos en los que las autoridades administrativas pueden ingresar a los domicilios sin previa orden judicial, como se estableció en las sentencias C-176 de 2007 y C-256 de 2008. El interviniente examinó cada una de las modalidades descritas en la norma demandada, solicitando una declaratoria de exequibilidad parcial. 2. Defensoría del Pueblo[6] Andrea Liliana Romero López intervino en calidad de Defensora Delegada para los Asuntos Constitucionales y Legales, pronunciándose alrededor los cargos. Respecto del artículo 162 de la Ley 1801 de 2016, que faculta a los alcaldes municipales para dictar mandamientos escritos para el registro de domicilios o de sitios abiertos al público, le solicitó a la Corte Constitucional que declare la inexequibilidad de las expresiones “domicilios o de”. Como punto de partida la Defensoría diferenció entre el poder de policía y la función de policía, señalando que aquella se refiere a la facultad general de regulación de la libertad mediante actos generales y abstractos, radicada en el Congreso de la República, mientras que la función de policía consiste en la facultad concreta de hacer cumplir las disposiciones dictadas con base en el poder de policía, mediante actos administrativos concretos. Desde la anterior premisa desarrolló el análisis el artículo 28 de la Constitución que establece la inviolabilidad del domicilio bajo el régimen de reserva judicial, refiriendo la manera como la Corte Constitucional ha considerado que no se trata de un principio absoluto, sino que sobre el mismo sobrevienen excepciones, como las contenidas en la Sentencia C-176 de 2007, que prevé el ingreso de la Policía Nacional en los domicilios en circunstancias de necesidad, y en la Sentencia C-256 de 2008, que identificó las excepciones constitucionales y legales a la inviolabilidad del domicilio. Consideró sin embargo la Defensoría, que la facultad concedida a los alcaldes por el artículo 162 es inconstitucional respecto de los domicilios, y que no puede ser adoptada como precedente la Sentencia C-256 de 2008, pues “Lo cierto es que en aquella oportunidad, la Corte no estudió en detalle dichas causales y tampoco se pronunció de fondo respecto de la facultad de los jefes de policía para emitir esos mandamientos escritos, ya que aquello no fue parte del cuerpo de acusación de la demanda”[7], agregando que el estándar de protección del domicilio debe ser mayor al de los lugares abiertos al público, razón por la cual no deben ser equiparados. En segundo término la Defensoría se pronunció respecto de la solicitud de inexequibilidad de los artículos 47, 48, 53 (parcial), 54 y 55 de la Ley 1801 de 2016 sobre derecho de reunión y de manifestación pacífica, por haberse tramitado como ley ordinaria y no como ley estatutaria. En opinión de la Defensoría, se trata de dos derechos fundamentales esenciales para la democracia, que fortalecen la libertad de expresión, a efectos de impedir el establecimiento de regímenes autoritarios. La interviniente reseñó algunas sentencias en las que la Corte Constitucional se ha pronunciado alrededor del derecho de reunión, entre ellas las sentencias C-024 de 1994, C-179 de 1994 y C-742 de 2012, reconociendo que de conformidad con el artículo 37 de la Constitución, “Sólo la ley podrá establecer de manera expresa los casos en los cuales se podrá limitar el ejercicio de este derechos”. Como elemento adicional, la Defensoría consideró necesario “relacionar algunos aspectos problemáticos identificados en las normas demandadas”, procediendo al examen material de los artículos 47, 53, 64 y 55 de la Ley 1801 de 2016, lo que excede los términos de la intervención, si se considera que la demanda y su auto admisorio limitaron el cargo a la eventual violación de la reserva de ley estatutaria. Finalmente el escrito se refirió a la presunta inconstitucionalidad del artículo 48 de la Ley 1801 de 2016, por violación de la reserva de ley sobre el reglamento establecida en el artículo 37 de la Constitución. La Defensoría planteó la inexequibilidad del enunciado, considerando que “el contenido de la norma acusada supone la determinación de condiciones de tiempo, modo y lugar para el desarrollo de actividades en ejercicio del derecho de reunión, lo cual se traduce en una regulación que corresponde exclusivamente al legislador. Por tal razón, mal podría delegarse en autoridades administrativas como lo hace la norma acusada”[8]. 3. Ministerio de Justicia y del Derecho[9] Diana Alexandra Remolina Botía intervino en representación de ese Misterio, solicitando la declaratoria de exequibilidad de las normas, pronunciándose alrededor de cada uno de los cargos. Respecto del cargo de inconstitucionalidad formulado en contra del artículo 162 de la Ley 1801 de 2016, que faculta a los alcaldes para dictar mandamiento escrito para registro de domicilios o de sitios abiertos al público, sostuvo que “En términos generales, la norma acusada lo que hace es reexpedir y mejorar, con un mayor nivel de orden, precisión y detalle, la normativa del Capítulo VIII del Decreto ley 1355 de 1970 sobre ingreso a inmueble con orden escrita, adecuando su contenido frente a la jurisprudencia constitucional en la materia, especialmente la Sentencia C-024 de 1994. Desde este punto de vista amplio, el Ministerio de Justicia considera que la proposición jurídica demandada es exequible”[10]. En opinión del interviniente, el artículo 162 simplemente reproduce con adiciones y mejoras, lo establecido por el artículo 83 del Decreto ley 1355 de 1970, recogiendo lo expresado por la Corte en la Sentencia C-024 de 1994, trayendo como uno de sus avances, la superposición de la expresión “jefes de policía” por la de “alcaldes de los municipios”, quienes son la máxima autoridad de policía del lugar, mejorando “el nivel de claridad” y “la garantía de los derechos fundamentales”. Afirmado lo anterior, el escrito se dedicó a comparar cada una de las causales del artículo 83 del anterior Código de Policía, con las dispuestas en el artículo 162 del nuevo Código, señalando que las finalidades de los literales b), c), d), f) y g), eran “prácticamente” las mismas de los numerales 1, 2, 3, 4 y 5 del artículo 162, agregando además, que las finalidades de los numerales 6, 8 y 9 son plenamente válidas. En relación con el cargo formulado en contra del artículo 48, que faculta a las autoridades municipales y distritales para reglamentar el derecho de reunión, sostuvo no hay violación del artículo 37 de la Constitución, sino el establecimiento de un “margen de regulación residual” destinada a optimizar la gestión del riesgo del municipio o distrito, sosteniendo como tesis central, que “La norma acusada no traslada la competencia exclusiva del legislador de limitar los derechos de reunión y manifestación pública y pacífica a las autoridades distritales o municipales, simplemente les reconoce un necesario margen residual de reglamentación de las condiciones y requisitos operativos y logísticos para la realización de actividades que involucran aglomeraciones de público complejas y no complejas, reiteramos, para lograr una óptima gestión del riesgo inherente a tales actividades”[11]. En conclusión considera el intervini...