Sentencia C-223 de 2011

C-223-11 Proyecto de circulación restringida Sentencia C- 223/11 MEDIDAS SOBRE EVACUACION DE PERSONAS QUE SE ENCUENTRAN EN ZONAS DE ALTO RIESGO POR EL EFECTO DE LA OLA INVERNAL-Satisfacen requisitos de conexidad, necesidad, finalidad, proporcionalidad e insuficiencia de medios exigidos por el artículo 215 de la Constitución y la ley estatutaria de los estados de excepción Las medidas adoptadas en el Decreto 4674 de 2010, orientadas a la evacuación, reubicación, reasentamiento y acompañamiento institucional de las personas que ocupan zonas calificadas como de alto riesgo no mitigable, satisfacen los requisitos de conexidad, necesidad, finalidad, proporcionalidad e insuficiencia de medios, exigidos por el artículo 215 de la Constitución y la ley estatutaria de los estados de excepción. Se estableció así mismo que el decreto bajo revisión respeta los límites generales previstos en la Constitución y en los tratados sobre derechos humanos, cuando mediante las medidas de excepción se contemplan restricciones a derechos fundamentales o garantías constitucionales. DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Adopción de medidas sobre evacuación de personas que se encuentran en zonas de alto riesgo por el efecto de la ola invernal CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Carácter formal y material PODERES EXCEPCIONALES EN LOS ESTADOS DE EMERGENCIA-Límites generales En cuanto a los límites generales, esta Corporación ha señalado que únicamente dentro de un marco de respeto a los principios del constitucionalismo se puede entender como legítima la utilización de los poderes excepcionales que en los estados de emergencia se adscriben al ejecutivo. En este sentido, el artículo 15 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción contempla una serie de prohibiciones que se constituyen en límites para el ejercicio de las facultades de excepción. Con fundamento en ellas no es posible ejercer dichas potestades para: (i) suspender los derechos humanos y las libertades fundamentales; (ii) interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder público y los órganos del Estado; y (iii) suprimir o modificar los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento. Estas prohibiciones se han expresado a través de los denominados juicios de ausencia de arbitrariedad, intangibilidad, no contradicción específica y no discriminación. Por último, la disposición estatutaria, igualmente establece, en consonancia con el inciso 9º del artículo 215 C.P., un límite particular para los decretos fundados en la declaratoria de emergencia económica, consistente en que por intermedio de ellos el gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores (Art. 50). CONTROL CONSTITUCIONAL DE MEDIDAS EXCEPCIONALES-Requisitos constitucionales En cuanto a los requisitos constitucionales, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido una metodología que debe guiar el juicio de constitucionalidad de medidas excepcionales. A continuación se presenta una síntesis de esos pasos metodológicos: 1. El juicio de conexidad material, exige determinar si las medidas adoptadas se refieren a la misma materia relacionada con las causas que justificaron la declaratoria del estado de excepción. Específicamente, respecto de las medidas concebidas en un estado de emergencia económica y social, la conexidad es definida teniendo en cuenta dos elementos: (i) las medidas han de estar dirigidas exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, y (ii) la materia sobre la cual tratan las medidas adoptadas ha de tener una relación directa y específica con los temas de que trata la crisis que se intenta afrontar. La concurrencia del requisito de conexidad, debe ser evaluada desde un punto de vista externo que alude a la relación que deben tener los decretos legislativos con las razones que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, y desde un punto de vista interno, que es la que debe existir entre la medida adoptada y las finalidades expresadas por el gobierno para justificarla. 2. El juicio de finalidad dirigido a verificar que cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos esté “directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos”. 3. El juicio de motivación suficiente, dirigido a constatar que el gobierno haya apreciado “los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales” y expresado razones suficiente para justificar tales limitaciones. 4. El juicio de necesidad, según el cual las medidas adoptadas han de ser “necesarias para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción”. Este juicio, según lo ha establecido la jurisprudencia, versa sobre la relación de necesidad que debe mediar entre el fin buscado y el medio empleado para alcanzarlo. 5. El juicio de incompatibilidad mediante el cual se verifica si el Gobierno Nacional, en el caso de que se hubieren suspendido normas, ha expresado las razones por las cuales las normas ordinarias suspendidas “son incompatibles con el correspondiente estado de excepción”. 6. El juicio de proporcionalidad, dirigido a examinar si las medidas adoptadas durante los estados de excepción son excesivas. Este juicio comprende dos aspectos: a). Las medidas deben “guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar”, y b) las limitaciones que se impongan al ejercicio de los derechos y libertades “sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad”. MEDIDAS SOBRE EVACUACION DE PERSONAS QUE SE ENCUENTRAN EN ZONAS DE ALTO RIESGO POR LOS EFECTOS DESTRUCTIVOS DE LA OLA INVERNAL-Contenido y alcance/EVACUACION DE PERSONAS QUE SE ENCUENTRAN EN ZONAS DE ALTO RIESGO POR LOS EFECTOS DESTRUCTIVOS DE LA OLA INVERNAL-Adopción de medidas de mitigación o reducción del impacto, se establecen procedimientos y se señalan competencias El decreto se orienta a establecer medidas para brindar protección a la población que se encuentra en zonas de alto riesgo, frente a los efectos destructivos naturales producidos por la ola invernal. Para cumplir con ese objetivo se adoptan medidas de mitigación o reducción del impacto, se establecen procedimientos y se señalan competencias. En cuanto a las medidas, son de carácter preventivo, de preparación, de evacuación y de reubicación o reasentamiento de la población que se encuentre en zonas de alto riesgo a raíz de la fuerte ola invernal. Las autoridades territoriales y de policía, serán, en principio, las encargadas de velar por la seguridad y la protección de la población que se encuentre en zonas afectadas por el invierno y sus áreas de influencia. En consecuencia, se asigna a estas autoridades las funciones de: (i) impartir las órdenes de evacuación cuando se encuentre en riesgo la vida de las personas que habiten esas zonas; (ii) organizar, coordinar, y controlar a las entidades y organismos competentes para el cumplimiento del propósito de poner a salvo a la población el riesgo. En desarrollo de esta última atribución, las autoridades mencionadas, en coordinación con organizaciones privadas o entidades públicas, podrán: i) Identificar y evaluar los factores de riesgo y determinar los elementos de planificación para enfrentarlos; ii) Tomar medidas de prevención, preparación y evacuación para la protección de la población; iii) Adelantar programas, proyectos y planes para la reducción del impacto de la ola invernal en coordinación con el Ministerio del Interior y de Justicia - Dirección de Gestión del Riesgo; iv) Implementar el programa de reubicación de familias localizadas en alto riesgo no mitigable, previsto en las Leyes 9ª de 1989, 2ª de 1991 y 388 de 1997; v) Identificar a las personas que se encuentren en zonas de alto riesgo no mitigable y propender por la adquisición de los predios afectados y la asistencia técnica para la obtención de la nueva alternativa habitacional; vi) Implementar una metodología de acompañamiento integral a las personas reubicadas para dar celeridad a los procesos y oportunidad a las personas en la consecución de un hábitat más adecuado; vii) Implementar la metodología para determinar el “valor único de reconocimiento” que posibilite el reasentamiento de las personas. MEDIDAS SOBRE EVACUACION DE PERSONAS QUE SE ENCUENTRAN EN ZONAS DE ALTO RIESGO POR EL EFECTO DE LA OLA INVERNAL-Competencia subsidiaria para orden de evacuación Competencia subsidiaria para la orden de evacuación: En el evento de que las autoridades del orden territorial y policivas no emitan la orden de evacuación, cuando según los reportes de las autoridades competentes se prevea que sobre determinada zona, área o edificación puede generarse una avalancha, derrumbe, creciente, deslizamiento o cualquier otra situación que ponga en peligro la vida o integridad física de sus pobladores, el Gobierno Nacional, a través de la Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia, podrá impartir órdenes de evacuación de inmediato cumplimiento. Esta competencia será ejercida en el marco de los principios de coordinación, concurrencia, y subsidiariedad. En este caso, la Dirección de Gestión del Riesgo, en coordinación con el Fondo Nacional de Calamidades, establecerá los mecanismos necesarios para el traslado inmediato y provisional de las personas por un término prudencial de 30 días calendario. El Fondo Nacional de Calamidades asumirá el traslado provisional hasta el reasentamiento definitivo. MEDIDAS SOBRE EVACUACION DE PERSONAS QUE SE ENCUENTRAN EN ZONAS DE ALTO RIESGO POR EL EFECTO DE LA OLA INVERNAL-Procedimiento para evacuación subsidiaria MEDIDAS SOBRE EVACUACION DE PERSONAS QUE SE ENCUENTRAN EN ZONAS DE ALTO RIESGO POR EL EFECTO DE LA OLA INVERNAL-Elementos de juicio que llevaron al gobierno a la declaratoria del estado de emergencia, económica, social y ecológica EVACUACION DE PERSONAS QUE SE ENCUENTRAN EN ZONAS DE ALTO RIESGO POR EL EFECTO DE LA OLA INVERNAL-Las medidas adoptadas por el gobierno nacional superan los denominados juicios de ausencia de arbitrariedad, intangibilidad, no contradicción específica con la Constitución y no discriminación DESALOJO FORZOSO DE POBLACION-Doctrina del Comité del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales/DESALOJO FORZOSO-Definición En lo que tiene que ver con los desalojos forzosos de población, conviene recordar que de acuerdo con la doctrina emanada del Comité del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (PIDESC) solo se pueden admitir evacuaciones o desalojos forzosos “cuando las medidas de conservación y rehabilitación no sean viables y se adopten medidas de reubicación”, advirtiendo además que los Estados deben “proteger a todas las personas contra los desalojos forzosos que sean contrarios a la ley, tomando en consideración los derechos humanos, y garantizar la protección y la reparación en esos casos”. No obstante admite que “cuando los desahucios sean inevitables, [los Estados] deben tratar, según corresponda de encontrar otras soluciones apropiadas”. Para el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, una evacuación contraviene las disposiciones del PIDESC cuando no va acompañada de medidas de reubicación de las personas, y cuando se fundamenta en fines de utilidad general. En cuanto a lo primero señaló: “[…] El término “desalojo forzoso” se define como el hecho de hacer salir a personas, familias y/o comunidades de los hogares y/o las tierras que ocupan en forma permanente o provisional, sin ofrecerles medios apropiados de protección legal o de otra índole ni permitirles su acceso a ellos”. De otra parte, sobre las finalidades que tornan el desalojo contrario al PIDESC, indicó el Comité: “Hay otros casos de desalojos forzosos que tienen lugar en nombre del desarrollo. Pueden efectuarse en relación con conflictos sobre derechos de tierras, proyectos de desarrollo e infraestructura como, por ejemplo, la construcción de presas u otros proyectos energéticos en gran escala, la adquisición de tierras para programas de renovación urbana, rehabilitación de viviendas o embellecimiento de ciudades, el desbroce de tierras para fines agrícolas, la especulación desenfrenada de terrenos o la celebración de grandes acontecimientos deportivos tales como los Juegos Olímpicos”. AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES Y REGIONALES-Limitación en materias en la que existe concurrencia de competencia de entidades de distinto orden, deben estar justificadas en la existencia de un interés superior Expediente: RE-176 Revisión oficiosa de constitucionalidad del Decreto Legislativo 4674 de diciembre 17 de 2010 “Por cual se dictan normas sobre evacuación de personas y se dictan otras medidas”. Magistrado Ponente: LUIS ERNESTO VARGAS SILVA Bogotá D.C., veintinueve (29) de marzo de dos mil once (2011). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 7 y el parágrafo del artículo 215 de la Constitución Política, una vez cumplidos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En cumplimiento de lo previsto en el parágrafo del artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, el día 20 de diciembre de 2010, el Presidente de la República remitió a esta Corporación, copia auténtica del Decreto 4674 del 17 de diciembre de 2010, “por el cual se dictan normas sobre evacuación de personas y se adoptan otras medidas” para efectos de su revisión constitucional, de conformidad con lo previsto en el artículo 241 numeral 7° de la Carta Fundamental. Avocado el conocimiento por el Magistrado Sustanciador, éste ordenó mediante auto de veinte (20) de enero de dos mil once (2011) oficiar al Ministerio del Interior y de Justicia para que, dentro del término de tres (3) días siguientes a la comunicación respectiva, expresaran a la Corte los argumentos que sustentan, en su criterio, la constitucionalidad del Decreto Legislativo de la referencia. En el mismo auto se dispuso que, además de la información solicitada el Ministerio debería remitir a la Corte copia de los informes de la Dirección de Gestión de Riesgo y del Comité Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, a los que refieren los considerandos séptimo, octavo y décimo del Decreto Legislativo 4674 de 2010. Por último, se ordenó que una vez el Magistrado Sustanciador califique las pruebas ordenadas, el proceso sea fijado en lista en la Secretaría General por el término de cinco (5) días, con el fin de permitir a los ciudadanos defender o impugnar el Decreto referido en los términos del artículo 37 del Decreto 2067 de 1991. Vencido el término de fijación en lista, se corrió traslado del expediente al Procurador General de la Nación, quien emitió el concepto de rigor dentro del término legal correspondiente. II. TEXTO DEL DECRETO El siguiente es el texto del Decreto No. 4674 del 17 de diciembre de 2010, tal como aparece publicado en el Diario Oficial 47.929 del 20 de diciembre de 2010: DECRETO 4674 DE 2010 (Diciembre 17 de 2010) Por el cual se dictan normas sobre evacuación de personas y se adoptan otras medidas. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA En ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política en concordancia con la Ley 137 de 1994 y en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 4580 de diciembre 7 de 2010, y CONSIDERANDO: Que en los términos del artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, el Presidente de la República con la firma de todos los ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá declarar el estado de emergencia. Que según la misma norma constitucional, una vez declarado el estado de emergencia, el Presidente, con la firma de todos los ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Que mediante el Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010, se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país. Que de acuerdo con el Índice Multivariado ENSO MEI, el nivel del Fenómeno de La Niña durante el año 2010, ha sido el más fuerte jamás registrado; fenómeno de variabilidad climática que ha ocasionado además, una mayor saturación de humedad de los suelos, generando eventos extraordinarios de deslizamientos y crecientes rápida en cuencas, ríos y quebradas de alta pendiente en la región Andina, Caribe y Pacífica. Que de acuerdo con el Ideam, el Fenómeno de La Niña, como lo muestran los patrones puede extenderse hasta el segundo semestre de 2011, empatando con el segundo régimen de lluvias de ese año, lo cual no sólo extendería los efectos de la actual calamidad pública, sino que la haría mucho más grave, por la falta de capacidad de la tierra para absorber semejante caudal de agua. Que esta situación de calamidad pública puede en el futuro extender sus efectos a magnitudes cada vez mayores, de manera que se hace necesario adoptar medidas para impedir definitivamente la prolongación de esta situación, y proteger en lo sucesivo a la población de amenazas económicas, sociales y ambientales como las que se están padeciendo. Que la Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia informó al Gobierno Nacional que, como consecuencia del actual Fenómeno de La Niña, han perdido la vida más de 200 personas, han desaparecido más de 120, han resultado heridas cerca de 250, hay 337.513 familias afectadas, 2.049 viviendas destruidas y 275.569 viviendas averiadas en 654 municipios de Colombia. Que la misma Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia ha hecho presencia en las diferentes regiones afectadas y ha concluido, según informe del 6 de diciembre de 2010, que se ha presentado una afectación aproximada de 1.614.676 personas por el Fenómeno de La Niña. Que como consecuencia del extraordinario Fenómeno de La Niña, se ha producido una considerable destrucción de inmuebles, se ha interrumpido la prestación de servicios públicos esenciales, se han afectado vías de comunicación y se ha perjudicado gravemente la actividad económica y social en el territorio nacional. Que el Comité Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, según consta en acta de fecha 7 de diciembre de 2010, señaló que la situación presentada a causa del Fenómeno de La Niña en todo el territorio nacional, ha provocado graves inundaciones, derrumbes, daños de vías, pérdidas de zonas agrícolas, de viviendas y centros educativos, acueductos, hospitales, y daños en la infraestructura de los servicios públicos. También ha generado un grave impacto, con la afectación de 52.735 predios, 220.000 hectáreas dedicadas a agricultura, sin incluir las tierras inundadas destinadas a ganadería. Que 325.000 familias pobres colombianas, gran parte desplazadas, habitan viviendas ubicadas en zonas de alto riesgo no mitigable, por lo cual constituyen una población vulnerable que es necesario reubicar prioritariamente. Que de conformidad con lo dispuesto en el Preámbulo y el artículo 2° de la Constitución Política son fines del Estado, entre otros, los de asegurar y proteger la vida de todas las personas residentes en Colombia a través de las autoridades legalmente instituidas en la República. Que cuando peligre de manera grave e inminente la vida e integridad de personas, familias y comunidades asentadas en zonas de alto riesgo, incrementado por el Fenómeno de La Niña, el Gobierno Nacional debe tener la facultad de impartir órdenes de evacuación, o en concurrencia o en subsidio con las autoridades territoriales, así como hacer que las mismas se materialicen o ejecuten. Que es necesario tomar medidas no sólo para la atención de la salud humana, el saneamiento ambiental, y la eventual escasez de alimentos, sino también para la mitigación de riesgos. Que el Gobierno Nacional carece de normas precisas relacionadas con la evacuación de personas que se encuentren en grave situación de riesgo. Que el artículo 6° de la Ley 489 de 1998 establece que en virtud del principio de coordinación y colaboración, las autoridades administrativas deben garantizar la armonía en el ejercicio de sus respectivas funciones con el fin de lograr los fines y cometidos estatales. Y en tal virtud, prestarán su colaboración a las demás Entidades para facilitar el ejercicio de sus funciones. Que el Gobierno Nacional requiere, dentro del marco de los principios constitucionales de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, obrar de manera eficaz, eficiente y efectiva, junto con las autoridades territoriales, con el fin de proteger a la población cuando se considere que hay un riego que puede afectar su vida o integridad física. DECRETA: ARTÍCULO PRIMERO. El presente decreto regula la organización y ejecución de las medidas encaminadas a la protección de la población que se encuentre en grave peligro o ante la inminencia de desastre con motivo del Fenómeno de La Niña 2010-2011. ARTÍCULO SEGUNDO. Mitigación o reducción de la situación. Se entiende por reducción de desastres, al conjunto de actividades preventivas, de preparación, respuesta y recuperación, que se establecen con la finalidad de proteger a la población y el medio ambiente, de los efectos destructivos naturales producidos por la ola invernal. ARTÍCULO TERCERO. Las autoridades territoriales y de Policía son las encargadas de velar por la seguridad y la protección de la vida de las personas que se encuentren en zonas de alto riego a raíz de la fuerte ola invernal que azota el país; para ello impartirán las órdenes de evacuación que sean necesarias cuando se encuentre en riesgo la vida de las personas en las zonas afectadas por el invierno, o sus áreas de influencia. Así mismo, organizarán, coordinarán y controlarán a las entidades y organismos competentes con el fin de: a) Identificar y evaluar los factores de peligro, vulnerabilidad y riesgo, así como determinar los elementos de planificación necesarios para enfrentarlos; b) Tomar las medidas de prevención, preparación y evacuación para la protección de la población; c) Coordinar con las entidades públicas y privadas y con la Defensa Civil Colombiana la evacuación de las personas en grave riesgo; d) Adelantar los programas, proyectos y planes para la reducción del impacto del desastre causado por la ola invernal en coordinación con el Ministerio del Interior y de Justicia - Dirección de Gestión del Riesgo; e) Implementar el programa de reubicación de familias localizadas en alto riesgo no mitigable, previsto en las Leyes 9ª de 1989, 2ª de 1991 y 388 de 1997; f) Identificación y priorización de las personas en alto riesgo no mitigable y propender por la adquisición de los predios en riesgo y la asistencia técnica para la adquisición de la nueva alternativa habitacional; g) Implementar una metodología de acompañamiento integral a las personas que sean reubicadas para dar celeridad a los procesos y oportunidad a las personas en la consecución de un hábitat más adecuado; h) Implementar la metodología para determinar el Valor Único de Reconocimiento que posibilite el reasentamiento de las personas; i) En virtud de los principios de eficacia, economía y celeridad que rigen las actuaciones administrativas, si las autoridades del orden territorial y policivas no atienden la evacuación, se hace necesario que la Dirección de Gestión del Riesgo adelante la ejecución del programa de evacuación. ARTÍCULO CUARTO. En previsión de la ocurrencia de desastres naturales u otros tipos de catástrofes y durante las situaciones excepcionales, los órganos y organismos estatales, están obligados a poner a disposición los medios de comunicación que garanticen el intercambio de información, así como otros recursos materiales, transporte y bienes de consumo para auxiliar a la población afectada. El empleo de estos recursos será coordinado por la Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia. ARTÍCULO QUINTO. Evacuación ante situaciones de riesgo. El Gobierno Nacional por intermedio de la Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia, podrá impartir órdenes de evacuación de inmediato cumplimiento, cuando según los reportes que emitan las autoridades competentes, se prevea que sobre determinada zona, área o edificación puede generarse una avalancha, derrumbe, creciente, deslizamiento o cualquiera otra situación que ponga en peligro la vida o integridad física de sus pobladores. Para tales efectos, y en desarrollo de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, se tendrá el siguiente procedimiento: 1. Ante la situación antes prevista, la Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia solicitará al Ideam y demás autoridades que estime competentes, emitir concepto de orden técnico en un plazo no mayor a 36 horas, sobre la situación de riesgo que recae sobre determinada área, zona o edificación. 2. Obtenido ese concepto, solicitará inmediatamente a la autoridad territorial del respectivo municipio en que se encuentre ubicada la zona, área o edificación, que proceda a ordenar la evacuación de la población cuya vida o integridad física se encuentre en riesgo. 3. El alcalde, conforme sus competencias, adoptará las medidas y acciones administrativas y de policía que estime pertinentes para la evacuación de la población. 4. Si transcurrido un plazo de 48 horas de haber solicitado a la autoridad municipal la evacuación de la población, esta aun no se ha llevado a cabo, podrá el Gobierno Nacional adoptar de manera directa e inmediata las acciones para lograr la evacuación de las personas. En este evento podrá restringir el acceso de población a los lugares que se estime necesario y/o desalojar, con la intervención de la Fuerza Pública a quienes no quieran por su propia voluntad evacuar las áreas o edificaciones que por las situaciones descritas en este artículo, amenazan riesgo para la vida e integridad física de sus pobladores. En situaciones urgentes de riesgo inminente las autoridades locales y nacionales podrán ordenar y ejecutar las órdenes de evacuación o desalojo sin ajustarse al trámite aquí previsto. ARTÍCULO SEXTO. Si las entidades territoriales y policivas no adelantan los programas de evacuación y reubicación causados por la emergencia invernal, corresponde a la Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia establecer el nivel de prioridad del reasentamiento de acuerdo con las condiciones de riesgo. La Dirección de Gestión del Riesgo elaborará un programa de reasentamiento a las personas y mantendrá actualizado el censo de familias y la prioridad de los procesos. El proceso de reasentamiento de las personas deberá contemplar: a) La provisión temporal de una solución de alojamiento digno; b) La adquisición de la vivienda en riesgo y/o de los derechos sobre las edificaciones a demoler; c) La asesoría y acompañamiento integral para la adquisición de la nueva alternativa habitacional; d) La asignación y otorgamiento del Valor Único de Reconocimiento, cuando a este hubiere lugar, contando para ello con recursos del Fondo Nacional de Calamidades; e) La coordinación con las entidades competentes del destino y uso de los predios desalojados por alto riesgo no mitigable; f) La coordinación con los Alcaldes Locales y autoridades competentes, que dichos predios desalojados en desarrollo del proceso de reasentamientos no sean ocupados, hasta su nueva destinación de uso. ARTÍCULO SÉPTIMO. Cuando se requiera la evacuación de la población de que trata este artículo por decisión de la Dirección de Gestión del Riesgo, esta dependencia en coordinación con el Fondo Nacional de Calamidades establecerá los mecanismos necesarios para el traslado inmediato y provisional de las personas por un término prudencial de 30 días calendario. A partir de ese momento, el Fondo Nacional de Vivienda asumirá el traslado provisional hasta su reasentamiento definitivo. ARTÍCULO OCTAVO. Los predios adquiridos en desarrollo del proceso de reasentamiento de personas en alto riesgo no mitigable deberán ser incorporados como suelo de protección y espacio público en los términos definidos en la Ley 9ª de 1989. ARTÍCULO NOVENO. Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su expedición. PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE Dado en Bogotá, D. C., a los 17 días del mes de diciembre del año 2010. JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN GERMÁN VARGAS LLERAS Ministro del Interior y de Justicia MARÍA ÁNGELA HOLGUÍN CUÉLLAR Ministra de Relaciones Exteriores JUAN CARLOS ECHEVERRY GARZÓN El Ministro de Hacienda y Crédito Público RODRIGO RIVERA SALAZAR Ministro de Defensa Nacional JUAN CAMILO RESTREPO SALAZAR Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural MAURICIO SANTAMARÍA SALAMANCA Ministro de la Protección Social CARLOS ENRIQUE RODADO NORIEGA Ministro de Minas y Energía SERGIO DIAZGRANADOS GUIDA Ministro de Comercio, Industria y Turismo MARÍA FERNANDA CAMPO SAAVEDRA Ministra de Educación Nacional BEATRIZ ELENA URIBE BOTERO Ministra de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial DIEGO ERNESTO MOLANO VEGA Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones GERMÁN CARDONA GUTIÉRREZ Ministro de Transporte MARIANA GARCÉS CÓRDOBA Ministra de Cultura III. INTERVENCIONES 1. Intervención de la Presidencia de la República La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, intervino en el presente proceso con el fin de solicitar a la Corte la declaratoria de exequibilidad del Decreto 4674 de 2010. Para sustentar su solicitud aporta los siguientes argumentos. Manifiesta que el Decreto bajo revisión fue proferido observando los requisitos formales exigidos por el ordenamiento jurídico y la jurisprudencia de esta Corporación, en tanto que: (i) fue expedido por el presidente de la República, en cumplimiento de sus facultades constitucionales y legales; (ii) cuenta con la firma de todos los ministros; (iii) está debidamente motivado; (iv) fue dictado durante el límite temporal establecido en el artículo 1° del Decreto 4580 de 2010; y (v) oportunamente remitido a la Corte Constitucional para su revisión. Sostiene así mismo, que de conformidad con la Constitución y los tratados internacionales y la ley, el Decreto 4674 de 2010 se adecua a los presupuestos materiales exigibles a las normas que desarrollan el estado de emergencia económica, social y ecológica declarada en el territorio nacional. Fundamenta este aspecto en que: (i) Está destinado a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos mediante la fijación de procedimientos específicos que permitan materializar en forma efectiva y oportuna las competencias fijadas en el ordenamiento para la evacuación, reubicación y reasentamiento de la población en situación de riesgo, en virtud de la ola invernal. Destaca al respecto que la emergencia económica, social y ecológica declarada mediante el Decreto 4580 de 2010 estaba destinada a conjurar la grave situación de calamidad pública ocurrida en el país como consecuencia de la ola invernal. Dicha medida estaba principalmente encaminada a la generación de mecanismos excepcionales que permitieran evitar la extensión de los efectos nocivos del desastre, dada la insuficiencia de los medios ordinarios para afrontar la magnitud de la situación. (ii) Guarda relación directa y específica con las causas que generaron el estado de emergencia económica, social y ecológica. Las medidas adoptadas buscan proteger la vida y la integridad personal de quienes han sido afectados por el “fenómeno de la Niña” que conllevó a la situación de calamidad pública que se vive en la actualidad. Las medidas contenidas en el Decreto Legislativo 4674 guardarían una “relación de conexidad directa con las causales que fundamentaron la declaratoria de la presente emergencia económica, social y ecológica”, comoquiera que “lo que se pretende con la normativa bajo examen, es la creación de procedimientos específicos que permitan al Gobierno Nacional, en coordinación con las autoridades territoriales y la Fuerza Pública, adelantar la evacuación de la población ubicada en zonas de riesgo como consecuencia de la ola invernal que azota al país”. (iii) Las medidas adoptadas son necesarias para conjurar y evitar la extensión de la situación de calamidad pública, toda vez que resulta indispensable la creación de procedimientos específicos que permitan al gobierno nacional, en coordinación con las entidades territoriales realizar de manera efectiva y oportuna la evacuación, reubicación y reasentamiento de la población damnificada por la ola invernal, ubicada en zonas de riesgo. De las medidas adoptadas depende la salvaguarda de la vida, la integridad física y la subsistencia digna del personal que permanece en la áreas afectadas, toda vez que la actual emergencia económica, social y ecológica, no sólo requiere medidas para la atención de la salud humana, el saneamiento ambiental y la eventual escasez de alimentos, sino también para la efectiva y oportuna mitigación del riesgo en que se encuentra la población damnificada. (iv) Sostiene que el decreto bajo examen superaría el juicio de suficiencia, comoquiera que analizada la legislación que concreta los deberes sociales del Estado frente a las situaciones de desastres naturales y zonas de alto riesgo, en condiciones ordinarias, se focaliza en el factor patrimonial, es decir en la financiación de las nuevas viviendas y las facilidades para su adquisición. No se establecen procedimientos para la determinación de la urgencia de una posible evacuación ni para la evacuación misma, lo cual conduce a que los procesos existentes sean insuficientes. (v) Las medidas superaría así mismo el juicio de proporcionalidad y ponderación dado que corresponden a la gravedad de los hechos, y de otra parte la leve restricción que se presentan a la libertad de circulación en virtud de algunas medidas resulta idónea e indispensable para proteger la vida, la integridad personal y la digna existencia de las personas en riesgo. La potestad concedida a las autoridades de policía consistente en la restricción del acceso a las zonas de riesgo y la realización de evacuaciones en contra de la voluntad de la población en peligro es razonable pues persigue la materialización de efectiva y oportuna del fin más importante que caracteriza al Estado, cual es la protección de los ciudadanos, sin que por ello resulte afectado el núcleo esencial del derecho a la libertad de circulación. Además no es contraria a la normativa y la doctrina internacional, dado que la prohibición de los desalojos forzosos no se aplica a aquellos “efectuados legalmente y de acuerdo con las disposiciones de objeto de promover el bienestar general en una sociedad democrática” (Observación No. 7 del Comité del PIDESC). Aunado a lo anterior, la información estadística recaudada demuestra que la ola invernal deja un saldo de 325.000 familias pobres afectadas, las cuales habitan en zonas de riesgo no mitigable. Esto hace indispensable y adecuado la implementación de procedimientos específicos que permitan el desarrollo efectivo y oportuno de las competencias de evacuación, reubicación y reasentamiento de la población en situación de inminente peligro asignadas a las diferentes autoridades estatales. (vi) Destaca que el Decreto 4674 de 2010, mantiene incólume la prevalencia de los tratados internacionales; conserva la intangibilidad y el núcleo esencial de los derechos y libertades; procura garantizar la vida, la integridad personal y la subsistencia en condiciones dignas de la población en riesgo por la ola invernal. Finalmente subraya que las medidas contempladas en el Decreto 4674 de 2010 “tienen un carácter tuitivo y no represivo. Por tanto se ajustan a la Constitución y a las normas internacionales que regulan los estados de excepción”. 2. Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia El Director de Ordenamiento Jurídico del Ministerio del Interior, intervino para solicitar la constitucionalidad del Decreto Legislativo 4674 de 2010. Al efecto señaló: Las medidas excepcionales adoptadas en el mencionado decreto sobre evacuación y reasentamiento de personas afectadas por la ola invernal generada por el fenómeno de La Niña 2010 – 2011, cumplen con los requisitos de conexidad, necesidad y proporcionalidad. De conexidad porque fueron diseñadas para evitar, en forma directa y específica, la extensión de los efectos de los hechos que generaron la situación de emergencia declarada en el Decreto 4580 de 2010, toda vez que se prevé la prolongación de la ola invernal extraordinaria causada por el fenómeno de La Niña 2010-2011, por lo que se hace imperativo adoptar medidas excepcionales que permitan el retiro de las personas de las zonas en riesgo, con el fin de garantizar su derecho a la vida e integridad personal, mediante la adopción de mecanismos preventivos que mitiguen el daño. De necesidad, comoquiera que no existe en el ordenamiento jurídico un precepto que regule dichos procesos en caso de grave calamidad pública. Las normas de policía (Art. 11 del D. 1355/70) permiten la desocupación de casas, tiendas, establecimientos, almacenes, en caso de calamidad por terremoto, incendio, inundación, etc, pero no especifica obligaciones ni marcos de acción. Las medidas adoptadas en el decreto cumplen a su vez con el presupuesto de proporcionalidad, dado que su finalidad es la de proteger los derechos de la población que se encuentra en una situación de riesgo, particularmente su vida e integridad personal, lo que justifica que se puedan limitar otros derechos como la libertad de circulación. La intervención del nivel nacional en el procedimiento de evacuación garantiza la protección de la población, en aquellos eventos donde la autoridad territorial no actúe, evitando con ello la materialización del riesgo por no haber tomado las medidas pertinentes. En materia de reasentamiento de las comunidades evacuadas, el decreto define las competencias y los términos de actuación, coordinando las acciones de la Dirección General de Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia, los Alcaldes locales, el Fondo Nacional de Calamidades y el Fondo Nacional de Vivienda, para que así la población afectada tenga claridad sobre la responsabilidad de las entidades en la protección de sus derechos. Las medidas adoptadas resultan idóneas y adecuadas y por ende proporcionales, dada la gravedad de la situación, la cual se deduce del hecho de que a diciembre 6 de 2010, se presentaron 2.049 viviendas destruidas, 275.569 averiadas, lo que justifica la adopción de mecanismos extraordinarios para otorgar las competencias excepcionales a las diferentes autoridades referidas en el decreto. La preponderancia de la protección del derecho a la vida justifica ciertas restricciones a ciertos derechos como serían los de la libre escogencia de residencia, “máxime si a la par de la evacuación de las personas se contempla su reasentamiento en viviendas dignas, como el acompañamiento y asesoría integral correspondientes, así como la adquisición de los predios evacuados y su destinación para beneficio de la comunidad.” 3. Intervención de la Cruz Roja Colombiana El Director Ejecutivo de la Cruz Roja Colombiana, intervino para señalar que el Decreto 4674 de 2010 desarrolla una de las líneas de acción en materia de prevención y reducción del riesgo, establecidas en el Decreto 919 de 1989 “Por medio del cual se organiza el Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres y se dictan otras disposiciones,” con el fin de priorizar las medidas de protección de la población expuesta en zonas de riesgo derivado de la temporada invernal presentada en el 2010, manteniendo el nivel de dirección, coordinación, control y seguimiento en cabeza de la Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia. Destaca que con el fin de atender los principios de la ayuda humanitaria y salvaguardar los derechos fundamentales de las personas beneficiadas, los procesos de evacuación deben efectuarse respetando en todo tiempo los derechos a la vida, dignidad, igualdad, libertad, y seguridad de los evacuados. Estima que el decreto bajo examen podría constituirse en un “insumo a tener en cuenta dentro del proceso de actualización y complementación del Decreto 919 de 1989 que viene adelantando precisamente la Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia (…) en coordinación y apoyo técnico de otras entidades y organismos y, dentro del cual la Cruz Roja Colombiana ha venido contribuyendo a partir de un proyecto que contempla una investigación científico – jurídica en el marco de las directrices IDRL, de la Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y la media Luna Roja, previo acuerdo de cooperación técnica firmado con la Dirección de Gestión del Riesgo el 15 de abril de 2010 (…)”. 4. Intervención del ciudadano Hernando Robles Villa Sostiene que la grave situación generada por el “el diluvio invernal” puso en evidencia “la incompetencia de la institucionalidad ambiental y la de los funcionarios que la administran, quienes han agravado las cosas mucho más allá de los extremos reivindicados por la propia naturaleza, la cual ha sido permanentemente ofendida por el hombre colombiano”. Manifiesta que los hechos que ocasionaron la declaratoria de la emergencia social, económica y ecológica, han sido ocasionados, o al menos agravados, por “una normatividad incompleta, mal concebida o mal aplicada, lo cual amerita ser revisada por esa Corporación para que como resultado de ello, surjan los ajustes legales o las recomendaciones pertinentes ante quienes corresponda”. A continuación relaciona una serie de sugerencias que deberían ser tenidas en cuenta en el diseño de una política ambiental tales como maximizar la gobernabilidad ambiental; imponer la idoneidad técnica; aplicar el concepto de la autoridad de cuenca para el aprovechamiento de las aguas comunes o cuencas hidrográficas; afianzar el dominio público de las aguas; eliminar la ambigüedad en la normas sobre calidad; ampliar la importancia del uso, conservación y preservación de las aguas, entre otras. IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación, en ejercicio de las competencias previstas en el artículo 278-5 de la Constitución y en el artículo 7º del Decreto 2067 de 1991, intervino en el presente proceso con el fin de solicitar a la Corte que declare exequible el Decreto 4674 de 2010, con fundamento en las siguientes consideraciones: El Ministerio Público no encuentra vicios en el proceso de formación del decreto, comoquiera que fue dictado dentro de la vigencia del estado de emergencia y cuenta con una motivación suficiente. En cuanto al contenido material, sostiene que las medidas guardan conexidad con los hechos que motivaron la declaratoria del estado de emergencia, se sujetan a criterios de finalidad, necesidad y proporcionalidad, y por lo tanto también por este aspecto resultan exequibles. Para sustentar este enunciado, señala que la finalidad de las medidas es la de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. Para el efecto el decreto implementa mecanismos que son necesarios para la evacuación de personas ubicadas en zonas de desastre, proporcionando las suficientes herramientas a las autoridades nacionales y territoriales para cumplir el cometido esencial de proteger y garantizar los derechos de las personas que se encuentran inmersas en dicha situación. De esta manera el Decreto 4674 “armoniza con algunas de las motivaciones invocadas en el Decreto 4580 de 2010 (…) por lo que, a juicio del Procurador “se advierte conexidad formal entre el decreto examinado y las circunstancias que motivaron la declaratoria de emergencia”. La grave situación que se describe en los considerandos del Decreto 4580 de 2010 “amerita dictar medidas como las contenidas en este decreto, para lograr la evacuación efectiva de las personas en situación de riesgo y su reubicación en lugares seguros. El alcance y condición de la tragedia causada por la ola invernal y la urgencia de tomar medidas eficaces, desborda el marco legal ordinario sobre atención de desastres.” La atribución de competencias a las autoridades y la asignación de responsabilidades en la ejecución de medidas de protección a favor de las personas que sufren o están en riesgo inminente de sufrir las consecuencias del desastre “además de ser necesarias y adecuadas para afrontar la crisis y evitar la extensión de sus efectos, en lugar de vulnerar la Carta, contribuyen a realizarla al proteger los derechos fundamentales de las personas afectadas por el desastre”. V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia 1. La Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 4674 de 2010 “Por el cual se dictan normas sobre evacuación de personas y se dictan otras medidas”, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 215 y el numeral 7º del artículo 241 de la Carta Política. Materia objeto de análisis y metodología de la decisión 2. El control automático de constitucionalidad que adelanta la Corte en este proceso recae sobre el Decreto Legislativo No. 4674 de diciembre 17 de 2010, cuyo texto fue publicado en el diario oficial 47.929 del 20 de diciembre de 2010. El decreto en mención fue proferido por el Presidente de la República con invocación de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución, en concordancia con la Ley 137 de 1994 (LEEE), y en desarrollo del Decreto 4580 de 2010, mediante el cual se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica por razón de grave calamidad pública en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días, y con el fin de conjurar los efectos generados por la ola invernal e impedir la extensión de sus efectos. El objetivo del Decreto 4674 de 2010 es el de regular la organización y ejecución de las medidas preventivas, de preparación, respuesta y recuperación, incluidas la evacuación y la reubicación, encaminadas a la protección de la población que se encuentre en grave peligro, o ante la inminencia de un desastre, con motivo del fenómeno de “La Niña 2010-2011”. Corresponde a la Corte efectuar el control, tanto material como formal, del mencionado decreto, con el fin de establecer si se ajusta a la Constitución, a los tratados internacionales relativos a la materia, a la ley estatutaria que regula los estados de excepción, así como a los presupuestos materiales diseñados por la jurisprudencia que son exigibles a la normativa que desarrolla los estados de emergencia económica, social y ecológica. 3. Para examinar las medidas adoptadas por el ejecutivo en el Decreto 4674 de 2010, la Corte seguirá la siguiente metodología. En primer lugar, efectuará el examen formal del decreto. Posteriormente, abordará el examen material de las normas contenidas en el decreto. Para ello hará una presentación del contenido y alcance del decreto sometido a control automático. Seguidamente se referirá a los límites generales y los requisitos constitucionales que deben cumplir los decretos de desarrollo del estado de emergencia económica, social y ecológica. A partir de ello la Sala confrontará el contenido y alcance del Decreto Legislativo con los requisitos establecidos en los tratados internacionales, la Constitución y la jurisprudencia a efecto de determinar si se acoge a ellos. Examen formal del Decreto Legislativo 4674 de 2010 4. De acuerdo con las normas constitucionales y estatuarias que regulan los estados de excepción, los requisitos formales que determinan la exequibilidad de un decreto legislativo están dados por: (i) la competencia, (ii) la temporalidad y (iii) la motivación Examinado el texto auténtico del Decreto 4674 de 2010 remitido a esta Corporación, la Sala advierte lo siguiente: (i) Fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución, en concordancia con la Ley 137 de 1994 – Estatutaria de los Estados de Excepción -, y en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010. Además tanto el decreto que declaró el estado de emergencia como el que se somete a control automático se encuentran suscritos por el presidente y todos sus ministros. En consecuencia la normativa examinada cumple con el presupuesto de competencia. (ii) El Decreto 4580 de 2010 fue expedido el 7 de diciembre de 2010. En el artículo 1° de esta normativa se prevé que el estado de emergencia se declara por el término de 30 días contados a partir de su expedición. El Decreto 4674 fue proferido el 17 de diciembre de 2010 y publicado en el diario oficial 47.929 de diciembre 20 de 2010, lo que acredita que se cumple con el presupuesto de temporalidad, comoquiera que la norma bajo examen fue expedida dentro del término originalmente establecido para el estado de emergencia. (iii) La norma bajo examen ofrece un conjunto de considerandos, que pretenden dar cuenta de la magnitud de la calamidad pública que afecta al país como consecuencia de la ola invernal, así como de la necesidad, conexidad y pertinencia de las medidas encaminadas a crear procedimientos y establecer competencias específicas al Gobierno Nacional para emitir órdenes de evacuación, en concurrencia o en subsidio de las entidades territoriales, y otras medidas de protección de la población ubicada en las zonas de riesgo. Verificados estos presupuestos establece la Corte que el Decreto 4674 de 2010 es constitucional por su aspecto formal, puesto que cumple con las condiciones para su creación previstas en el artículo 215 Superior. Examen material del Decreto 4674 de 2010 Límites y requisitos constitucionales para el ejercicio de facultades legislativas por parte del Gobierno durante el estado de emergencia económica, social y ecológica. 5. Los límites y requisitos constitucionales que deben observar los decretos legislativos dictados al amparo de la emergencia económica, social, ecológica, están contenidos en diversas fuentes: (i) en el texto de la propia Constitución, (ii) en la ley estatutaria de los estados de excepción, y (iii) en los tratados internacionales sobre derechos humanos, en especial aquellos que por virtud del artículo 93 de la Carta prevalecen en el orden interno. Como parámetro adicional del control se debe tener en cuenta el propio decreto que declara el estado de excepción. Límites generales para la utilización de los poderes excepcionales de los estados de emergencia 6. En cuanto a los límites generales, esta Corporación ha señalado que únicamente dentro de un marco de respeto a los principios del constitucionalismo se puede entender como legítima la utilización de los poderes excepcionales que en los estados de emergencia se adscriben al ejecutivo[1]. En este sentido, el artículo 15 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción contempla una serie de prohibiciones que se constituyen en límites para el ejercicio de las facultades de excepción. Con fundamento en ellas no es posible ejercer dichas potestades para: (i) suspender los derechos humanos y las libertades fundamentales; (ii) interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder público y los órganos del Estado; y (iii) suprimir o modificar los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento. Estas prohibiciones se han expresado a través de los denominados juicios de ausencia de arbitrariedad[2], intangibilidad[3], no contradicción específica[4] y no discriminación[5]. Por último, la disposición estatutaria, igualmente establece, en consonancia con el inciso 9º del artículo 215 C.P., un límite particular para los decretos fundados en la declaratoria de emergencia económica, consistente en que por intermedio de ellos el gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores (Art. 50). Requisitos constitucionales. Metodología para el juicio de constitucionalidad de las medidas de excepción 7. En cuanto a los requisitos constitucionales, la jurisprudencia de esta Corporación[6] ha establecido una metodología que debe guiar el juicio de constitucionalidad de medidas excepcionales. A continuación se presenta una síntesis de esos pasos metodológicos[7]: 7.1. El juicio de conexidad material[8], exige determinar si las medidas adoptadas se refieren a la misma materia relacionada con las causas que justificaron la declaratoria del estado de excepción. Específicamente, respecto de las medidas concebidas en un estado de emergencia económica y social, la conexidad es definida teniendo en cuenta dos elementos: (i) las medidas han de estar dirigidas exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos[9], y (ii) la materia sobre la cual tratan las medidas adoptadas ha de tener una relación directa y específica con los temas de que trata la crisis que se intenta afrontar[10]. La concurrencia del requisito de conexidad, debe ser evaluada desde un punto de vista externo que alude a la relación que deben tener los decretos legislativos con las razones que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, y desde un punto de vista interno, que es la que debe existir entre la medida adoptada y las finalidades expresadas por el gobierno para justificarla. 7.2. El juicio de finalidad dirigido a verificar que cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos esté “directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos.[11]” 7.3. El juicio de motivación suficiente, dirigido a constatar que el gobierno haya apreciado “los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales” y expresado razones suficiente para justificar tales limitaciones[12]. 7.4. El juicio de necesidad, según el cual las medidas adoptadas han de ser “necesarias para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción”[13]. Este juicio, según lo ha establecido la jurisprudencia, versa sobre la relación de necesidad que debe mediar entre el fin buscado y el medio empleado para alcanzarlo[14]. 7.5. El juicio de incompatibilidad mediante el cual se verifica si el Gobierno Nacional, en el caso de que se hubieren suspendido normas, ha expresado las razones por las cuales las normas ordinarias suspendidas “son incompatibles con el correspondiente estado de excepción[15]”. 7.6. El juicio de proporcionalidad, dirigido a examinar si las medidas adoptadas durante los estados de excepción son excesivas. Este juicio comprende dos aspectos: a). Las medidas deben “guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar”, y b) las limitaciones que se impongan al ejercicio de los derechos y libertades “sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad[16]” Una vez descritos los límites y requisitos que en general han de ser aplicados para el estudio de constitucionalidad de las medidas expedidas durante un estado de emergencia económica, social o ecológica, procede la Sala a precisar el contenido y alcance del Decreto 4674 de 2010, a efecto de someterlo posteriormente a la prueba metodológica descrita. El contenido y alcance del Decreto 4674 de 2010 8. El decreto se orienta a establecer medidas para brindar protección a la población que se encuentra en zonas de alto riesgo, frente a los efectos destructivos naturales producidos por la ola invernal. Para cumplir con ese objetivo se adoptan medidas de mitigación o reducción del impacto, se establecen procedimientos y se señalan competencias. En cuanto a las medidas, son de carácter preventivo, de preparación, de evacuación y de reubicación o reasentamiento de la población que se encuentre en zonas de alto riesgo a raíz de la fuerte ola invernal. 9. Las autoridades territoriales y de policía, serán, en principio, las encargadas de velar por la seguridad y la protección de la población que se encuentre en zonas afectadas por el invierno y sus áreas de influencia. En consecuencia, se asigna a estas autoridades las funciones de: (i) impartir las órdenes de evacuación cuando se encuentre en riesgo la vida de las personas que habiten esas zonas; (ii) organizar, coordinar, y controlar a las entidades y organismos competentes para el cumplimiento del propósito de poner a salvo a la población el riesgo. En desarrollo de esta última atribución, las autoridades mencionadas, en coordinación con organizaciones privadas o entidades públicas, podrán: · Identificar y evaluar los factores de riesgo y determinar los elementos de planificación para enfrentarlos; · Tomar medidas de prevención, preparación y evacuación para la protección de la población; · Adelantar programas, proyectos y planes para la reducción del impacto de la ola invernal en coordinación con el Ministerio del Interior y de Justicia - Dirección de Gestión del Riesgo; · Implementar el programa de reubicación de familias localizadas en alto riesgo no mitigable, previsto en las Leyes 9ª de 1989, 2ª de 1991 y 388 de 1997; · Identificar a las personas que se encuentren en zonas de alto riesgo no mitigable y propender por la adquisición de los predios afectados y la asistencia técnica para la obtención de la nueva alternativa habitacional; · Implementar una metodología de acompañamiento integral a las personas reubicadas para dar celeridad a los procesos y oportunidad a las personas en la consecución de un hábitat más adecuado; · Implementar la metodología para determinar el “valor único de reconocimiento” que posibilite el reasentamiento de las personas. Competencia subsidiaria para la orden de evacuación: En el evento de que las autoridades del orden territorial y policivas no emitan la orden de evacuación, cuando según los reportes de las autoridades competentes se prevea que sobre determinada zona, área o edificación puede generarse una avalancha, derrumbe, creciente, deslizamiento o cualquier otra situación que ponga en peligro la vida o integridad física de sus pobladores, el Gobierno Nacional, a través de la Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia, podrá impartir órdenes de evacuación de inmediato cumplimiento. Esta co...