Sentencia C-221 de 2011

C-221-11 Sentencia C-_______ Sentencia C-221/11 INCENTIVO ECONOMICO A DEPORTISTAS SIN RECURSOS O DE MENORES INGRESOS-Es un objetivo constitucionalmente legítimo/INCENTIVO ECONOMICO A DEPORTISTAS SIN RECURSOS O DE MENORES INGRESOS-La medida no ofrece tratamiento desproporcionado contra los deportistas que no pueden acceder a la prestación, al no cumplir con la condición objeto de acusación/INCENTIVO ECONOMICO A DEPORTISTAS SIN RECURSOS O DE MENORES INGRESOS-No vulnera el principio de igualdad y los deberes estatales de fomento del deporte INCENTIVO ECONOMICO A FAVOR DE DEPORTISTAS-Diferenciado del régimen de seguridad social en pensiones y sometimiento a condiciones particulares para su concesión AUXILIO O DONACION Y SUBSIDIO O SUBVENCION-Doctrina constitucional/AUXILIO O DONACION Y SUBSIDIO O SUBVENCION EN RAZON DE UN PRECEPTO CONSTITUCIONAL QUE LAS AUTORIZA-Objetivo Las erogaciones basadas en auxilios o subvenciones basados en la mera liberalidad del Estado, sin que se prevea contraprestación alguna y sin una clara finalidad redistributiva, son contrarias a la Constitución. Pero estas erogaciones se diferencian de los auxilios o subvenciones concedidos en razón de un precepto constitucional que las autoriza, con el fin de garantizar condiciones de acceso a bienes y servicios básicos de quienes tienen mayores necesidades y menores ingresos dentro de la sociedad. A este respecto, la sentencia C-324/09 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez), que sintetiza la doctrina constitucional sobre la materia, señala que “…la Constitución autoriza y desarrolla de manera expresa y directa subvenciones, esto es, subsidios o auxilios que se legitiman por si mismos dentro de un Estado social de derecho, de manera que su objetivo no es otro que acortar las distancias de los sectores más deprimidos de la población frente a aquellos que tienen mayor capacidad económica, lo cual de suyo lleva implícita una contraprestación social; en consecuencia la Carta enlista los siguientes: (…) Artículo 52, por el cual se consagra la obligación del Estado de fomentar las actividades deportivas y recreativas”. PRINCIPIO DE IGUALDAD-Contenido y alcance El principio de igualdad es uno de los aspectos más analizados por la jurisprudencia constitucional. Ese especial énfasis se explica en el lugar central que tiene ese principio para el concepto de Estado Social y Democrático de Derecho, pues el mandato de promoción de la igualdad de oportunidades y prohibición de discriminaciones injustificadas, son controles de primera índole para evitar el ejercicio desbordado del poder político que ejercen las instituciones del Estado, a la vez que conforman presupuesto necesario para el goce efectivo de los derechos constitucionales. Habida cuenta que existe una doctrina constitucional consolidada sobre la materia, la Corte en esta oportunidad hará una breve referencia a las reglas jurisprudenciales que (i) determinan el alcance de ese derecho; y (ii) fijan la metodología para el control de constitucionalidad de normas que se acusan por violar el principio de igualdad. La igualdad toma el doble carácter de derecho y de principio. Ello significa que es tanto una garantía constitucional a favor de las personas respecto de actuaciones estatales o de los particulares que resulten discriminatorias e injustificadas, como un mandato superior que obliga a que los mismos sujetos dirijan sus acciones de manera que satisfagan en la mayor medida posible, un trato igualitario desde una perspectiva material. Esta naturaleza compleja se explica a partir de las diversas facetas en que se expresa la igualdad. Como lo ha señalado la Corte, del artículo 13 C.P. se colige la existencia de contenidos normativos que ordenan (i) la igualdad ante la ley, comprendida como el deber estatal de imparcialidad en la aplicación del derecho frente a todas las personas; (ii) la prohibición de discriminación, previsión que dispone que las actuaciones del Estado y los particulares no deban, prima facie, prodigar tratos desiguales a partir de criterios definidos como “sospechosos” y referidos a razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica; y (iii) un mandato de promoción de la igualdad de oportunidades o igualdad material, comprendido como el deber de ejercer acciones concretas destinadas a beneficiar a los grupos discriminados y marginados, bien sea a través de cambios políticos a prestaciones concretas. A este mandato se integra la cláusula constitucional de promoción de la igualdad, que impone al Estado el deber de proteger especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta, al igual que sancionar los abusos que contra ellas se cometan. PRINCIPIO DE IGUALDAD-Reglas jurisprudenciales/PRINCIPIO DE IGUALDAD-Carácter relacional/JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL-Trato igual a los iguales y desigual a los desiguales/EVALUACION JUDICIAL DE TRATAMIENTO DIFERENCIADO-Se basa en determinar si estos son razonables y proporcionados/JUICIO INTEGRADO DE IGUALDAD-Alcance/TEST DE IGUALDAD-Niveles de intensidad/CRITERIOS PARA ESCOGER EL NIVEL DE ESCRUTINIO JUDICIAL APLICABLE-Jurisprudencia constitucional/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD-Necesidad de identificar los criterios de comparación y la determinación de los grupos o situaciones comparables JUICIO DE IGUALDAD-Metodología de análisis La jurisprudencia constitucional ha definido una metodología específica para la evaluación en sede judicial de las medidas que son acusadas de ser contrarias al principio de igualdad. Las etapas de ese análisis, según lo expuesto, versan sobre (i) la identificación de los sujetos o situaciones reguladas por la medida y el parámetro de comparación predicable de los mismos; (ii) la escogencia del nivel de intensidad del juicio de igualdad, de acuerdo con la naturaleza de la medida analizada; y (iii) el escrutinio sobre la necesidad, idoneidad y proporcionalidad estricta de esa medida, conforme con los grados de exigencia que prevea el grado de intensidad escogido. GASTO PUBLICO SOCIAL-Definición El gasto público social se define como aquel cuyo objetivo es la solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población, programados tanto en funcionamiento como en inversión, y dado que la educación ha sido señalada como objetivo fundamental del estado social de derecho. DISTRIBUCION DEL GASTO PUBLICO SOCIAL DESTINADO AL FOMENTO DEL DEPORTE-Criterios definidos/ DISTRIBUCION DEL GASTO PUBLICO SOCIAL DESTINADO AL FOMENTO DEL DEPORTE-Debe garantizar el goce efectivo del derecho social a la práctica del deporte y la recreación bajo condiciones de universalidad y progresividad/PROHIBICION DE REGRESIVIDAD-Doctrina constitucional/MANDATO DE PROMOCION EN IGUALDAD DE OPORTUNIDADES-Cumplimiento por parte del Estado en la distribución del gasto público social/GASTO PUBLICO SOCIAL DIRIGIDO A SATISFACER NECESIDADES BASICAS DE LOS EXCLUIDOS O DISCRIMINADOS-Adopción de acciones estatales De la Constitución y la jurisprudencia de esta Corporación es posible identificar dos criterios definidos para la distribución de los recursos que integran el gasto público social. El goce de los derechos sociales, según han sido definidos por este Tribunal, está fundado en el principio de universalidad y progresividad, lo que implica que deben ser garantizados en condiciones equitativas para toda la población y, además, la acción estatal debe estar dirigida a su ampliación progresiva. A este respecto y refiriéndose al derecho a la seguridad social en salud, dijo la Corte al sintetizar la doctrina constitucional sobre ese tópico: “…para la búsqueda de esa cobertura universal, en la que el mayor número posible de personas alcance un grado cierto y real de protección de su seguridad social, el legislador ha establecido en el caso de la salud, la afiliación obligatoria de todas las personas con capacidad de pago (trabajadores o independientes) y en el caso de las personas sin recursos económicos, la prestación de un servicio de salud subsidiado (basado en la solidaridad), en el que, por limitaciones de orden financiero, se opta por dar prioridad a grupos poblacionales en especial estado de debilidad. Puede quedar entonces un grupo importante de personas sin garantía de seguridad social en salud, bien por no tener capacidad de pago para integrarse al régimen contributivo, bien por no alcanzar los beneficios estatales del régimen subsidiado. Esta zona de desprotección es constitucionalmente indeseable y en esa medida, tanto la ley como las autoridades administrativas y los prestadores del servicio, deben facilitar antes que restringir la integración efectiva de las personas al sistema de seguridad social en salud. Por tanto, el envío a este último sector de grupos poblacionales que antes tenían cobertura del régimen de salud constituye en principio un retroceso que atenta contra la progresividad del sistema y el mandato constitucional de la seguridad social como derecho efectivo de todas las personas (art.48). Así mismo, constituye una regresión del derecho a la salud la expulsión de una persona que se encuentra vinculada a la seguridad social, cuando sin atender los principios constitucionales de universalidad, solidaridad y progresividad y sin tener en cuenta condiciones especiales de protección constitucional reforzada (tercera edad, situaciones de debilidad manifiesta, grave riesgo a la vida, garantía de una vida digna), se acude a una interpretación restrictiva (no incluyente o positiva) de los criterios que permiten la vinculación y permanencia de las personas en el sistema de salud.” Estas consideraciones son aplicables mutatis mutandis a la generalidad de los derechos sociales. En tal sentido, respecto cada uno de estos derechos, entre ellos el de la recreación y el deporte, el Estado tiene la obligación de (i) garantizar su contenido mínimo esencial, al margen cualquier consideración sobre nivel de desarrollo económico o definición de una política concreta; y (ii) propender por su ampliación progresiva, lo que impide que una vez alcanzado determinado grado de goce efectivo del derecho, pueda retrocederse en el mismo de manera injustificada, concepto que la doctrina constitucional define como prohibición de regresividad. El segundo criterio de distribución del gasto público social está basado en el cumplimiento, por parte del Estado, del mandato de promoción de la igualdad de oportunidades. Este deber significa que en la asignación y ejecución de aquellos rubros fiscales que pertenecen al gasto público social, deberá preferirse a aquellas personas o grupos que están en situación de marginalidad o debilidad manifiesta, que han sido históricamente discriminados de manera sistemática o que pertenecen a aquellas categorías que conforman “criterios sospechosos” de discriminación Referencia.: expediente D-8222 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 45 (parcial) de la Ley 181 de 1995 “por el cual se dictan disposiciones para el fomento del deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre y la Educación Física y se crea el Sistema Nacional del Deporte.” Actor: Armando Enrique Colón Cárdenas Magistrado Ponente: LUIS ERNESTO VARGAS SILVA Bogotá D.C., veintinueve (29) de marzo de dos mil once (2011). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia. I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241, numeral 4º de la Constitución, el ciudadano Armando Enrique Colón Cárdenas, solicita a la Corte que declare la inexequibilidad del artículo 45 (parcial) de la Ley 181 de 1995 “por el cual se dictan disposiciones para el fomento del deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre y la Educación Física y se crea el Sistema Nacional del Deporte.” Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe la norma demandada, subrayándose el apartado acusado: “Ley 181 de 1995 (Enero 18) por el cual se dictan disposiciones para el fomento del deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre y la Educación Física y se crea el Sistema Nacional del Deporte. (…) Artículo 45. Modificado por el artículo 5º de la Ley 1389/10. El Estado garantizará una pensión vitalicia[1] estímulo a las glorias del deporte nacional. En tal sentido deberá apropiarse, de las partidas de los recursos de la presente Ley, un monto igual a la suma de cuatro (4) salarios mínimos mensuales, por deportista que ostente la calidad de tal, cuando no tenga recursos o sus ingresos sean inferiores a cuatro (4) salarios mínimos legales. Además, gozarán de los beneficios del régimen subsidiado del sistema general de seguridad social en salud, cuando no estén cubiertos por el régimen contributivo. Parágrafo. Se entiende por glorias del deporte nacional a quienes hayan sido medallistas en campeonatos mundiales oficiales reconocidos por el Comité Olímpico Colombiano o medallistas de Juegos Olímpicos.” III. LA DEMANDA El ciudadano Colón Cárdenas señala que la restricción para la concesión del estímulo a las “glorias del deporte nacional”, relativa a que el posible beneficiario no tenga recursos o sus ingresos no sean superiores a cuatro salarios mínimos legales, viola los artículos 13 y 52 de la Constitución. Para sustentar esta afirmación expone los siguientes argumentos. 3.1. El razonamiento central de la demanda consiste en considerar que el motivo de índole fáctica que sustenta la prestación económica es haber obtenido, en los términos del parágrafo del artículo 45 de la Ley 181/95, medallas en campeonatos mundiales oficiales reconocidos por el Comité Olímpico Colombiano o en Juegos Olímpicos. Por ende, si el parámetro de comparación entre los posibles beneficiarios es la de haber sido todos ellos acreedores de las máximas distinciones deportivas, no hay lugar a diferenciar, a efectos de obtener el estímulo económico, a las condiciones de ausencia o límite de recursos que prevé el aparte acusado. A su vez, un tratamiento discriminatorio de esa naturaleza condiciona injustificadamente el apoyo que, en los términos del artículo 52 C.P., debe ejercer el Estado respecto de las actividades deportivas. Sobre este particular, la demanda prevé que “lo que conlleva al estímulo de la pensión vitalicia no es la pobreza, o no tener recursos o tener ingresos inferiores a cuatro salarios mínimos legales, sino estimular el rendimiento del deportista y reconocer los logros obtenidos, mal se haría en considerar que la pensión vitalicia es un premio o estímulo a quienes se encuentran en adversas situaciones económicas (…). En consecuencia, no existe relación de conexidad entre la garantía de la pensión vitalicia al deportista por ser gloria del deporte por su alto rendimiento deportivo y la situación económica de este, por cuanto el estímulo se otorga por la actividad deportiva.” 3.2. El principio de igualdad obliga a que el Estado irrogue, bajo criterios de igualdad de derechos y oportunidades, beneficios a los deportistas destacados. En el caso presente, se excluye injustificadamente a un grupo de glorias del deporte, con base en un argumento ajeno al mérito deportivo, como es el nivel de ingreso y el patrimonio. Corolario de este deber estatal es el mandato de igual protección para todos los deportistas, en este caso los medallistas mundiales y olímpicos. La norma demandada, conforme lo expuesto, deja de proteger a un grupo de deportistas de alto rendimiento, con base en un factor que, se insiste, no está relacionado con sus logros deportivos. Para el actor “… los deportistas medallistas de competencias mundiales pertenecen al deporte competitivo, profesional y son de alto rendimiento, lo cual entraña que desde su infancia, juventud y edad adulta han dedicado tiempo completo o gran parte de su tiempo a la formación deportiva (…) y es pertinente que el Estado reconozca y estimule esfuerzos encomiables que han representado momentos de gloria y satisfacción para el Estado, el país y la ciudadanía en general. Estas garantías, estímulos y reconocimientos se orientan al esfuerzo y los logros mundiales sin consideración a que el deportista sea de recursos o no, lo esencial es reconocer y estimular todo un esfuerzo físico realizado a favor de una sociedad y de un Estado.” 3.3. Adicionalmente, el actor pone de presente la existencia de “razones sociales” que desaconsejan la medida legislativa demandada. Esto debido a que los ingresos de los deportistas, en razón de su escasa instrucción formal y el tiempo considerable que deben invertir en sus prácticas, son inestables. Por lo tanto, es plenamente factible que quien en un primer momento quede excluido de la prestación por ser acreedor de ingreso, puede luego requerir del mismo. 3.4. Por último, es importante resaltar que el magistrado sustanciador, mediante auto del 17 de agosto de 2010, decidió inadmitir la demanda original, puesto que el cargo no cumplía el requisito de certeza, habida consideración que el libelo no incorporaba la reforma que en relación con la norma acusada hizo el artículo 5º de la Ley 1389/10. Ante este requerimiento, el actor expresó en su escrito subsanatorio que esa circunstancia no alteraba su argumentación, puesto que bien tratándose de estímulo o de pensión vitalicia, el cargo por violación del derecho a la igualdad era predicable en ambos eventos. Inclusive, manifestó que la reforma legal permitía concluir la existencia de dos tipos concurrentes de beneficios para los deportistas. Así, en la subsanación de la demanda, el ciudadano Colón Cárdenas expresó que “… la Ley 1389 de 2010 (…) no deroga el artículo 45 de la Ley 181 de 1995, por cuanto la primera establece incentivos económicos a los deportistas y entrenadores medallistas en Juegos Olímpicos, Juegos Paralímpicos, Juegos Sordo Olímpicos (sic), eventos del ciclo olímpico y paralímpico y campeonatos mundiales, con cargo al presupuesto del Instituto Colombiano del Deporte, Coldeportes, de conformidad con el reglamento que para el efecto se expida, es decir que establece incentivos, mientras que la segunda norma hace referencia a estímulos para las glorias del deporte, lo cual no fue derogado, ni de manera tácita o expresa, con la expedición de la nueva ley. Es decir que son dos los beneficios que para los deportistas se establecen en el ordenamiento jurídico colombiano uno es el incentivo consagrado en la Ley 1389 de 2010 y otro es el estímulo consagrado en el artículo 45 de la Ley 181 de 1995 reglamentado por el Decreto 1083 de 1997 para las glorias del deporte.” IV. INTERVENCIONES 4.1. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público A través de escrito remitido por apoderada judicial, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicita a la Corte que se declare inhibida de adoptar una decisión de fondo en razón de la ineptitud sustantiva de la demanda. De manera subsidiaria, defiende la exequibilidad del aparte acusada. Para el interviniente, los argumentos que conforman el concepto de la violación no son claros, suficientes, ni pertinentes. Ello debido a que si bien el actor pone de presente la existencia de una presunta discriminación, no expone de manera clara y precisa los argumentos que sustentan esa conclusión. Además, se incumple el deber de integrar la proposición jurídica completa, puesto que el demandante debía incluir en su censura al artículo 5º de la Ley 1389/10. En cuanto a las razones sustantivas de oposición a la demanda, el Ministerio señala que la norma acusada es compatible con el principio a la igualdad. La medida es adecuada, necesaria y proporcionada, puesto que el criterio para la entrega del beneficio no son todos los deportistas, sino solo aquellos que requieren el soporte económico estatal. Por ende, sería desproporcionado entregar ese beneficio, en un supuesto de recursos públicos escasos, a quienes no los requieren. Esta diferencia es la que fundamenta, de forma constitucionalmente admisible, la distinción que hecha por el legislador. A juicio del Ministerio, “… el objetivo principal de la norma es el otorgamiento de incentivos económicos para los deportistas que participen y obtengan alguna medalla en cualquier tipo de olimpiada, los cuales no tengan los ingresos suficientes para los medallistas que se encuentren en condiciones de vulnerabilidad económica. Razón por la cual el trato diferencial se explica, en la medida en que las personas deportistas que tienen ingresos no cumplen con los requisitos para ser beneficiarios de los incentivos otorgados por el Estado, pues estas personas no necesitan de una protección especial, toda vez que tienen los recursos necesarios o lograron estabilizarlos para afrontar en condiciones normales su subsistencia.” 4.2. Intervención del Ministerio de la Protección Social El Ministerio de la Protección Social, mediante apoderado judicial, solicita a la Corte que se declare inhibida para adoptar un pronunciamiento de fondo, debido a la derogación de la norma acusada o, en su lugar, declare su exequibilidad. Señala la cartera interviniente que de acuerdo con el literal l) del artículo 2º de la Ley 797/03, a partir de la entrada en vigencia de esta norma, en ningún caso “podrán sustituirse semanas de cotización o abonarse semanas cotizadas o tiempos de servicios con el cumplimiento de otros requisitos distintos a cotizaciones efectivamente realizadas o tiempo de servicios efectivamente prestados antes del reconocimiento de la pensión. Tampoco podrían otorgarse pensiones del Sistema General que no correspondan a tiempos de servicios efectivamente prestados o cotizados.” Similares previsiones fueron expuestas en el Acto Legislativo 1º de 2005, que adicionó el artículo 48 C.P. En tal sentido, concurre una expresa disposición legal que prohíbe la concesión de pensiones vitalicias como la regulada acusada, lo que implica que tal prestación ha perdido vigencia. En términos del Ministerio, “[c]omo puede deducirse de la lectura del texto constitucional, solo se puede adquirir el derecho a la pensión, con fundamento en las cotizaciones efectuadas al Sistema General de Pensiones – SGP, claro está con el lleno de los demás requisitos previstos en la Ley, sin que las mismas puedan ser sustituidas por otras consideraciones, como era el caso de la pensión prevista en el artículo 45 de la Ley 181 de 1995, en la que el derecho pensional se adquiría en virtud de una representación honrosa de una persona, en justas deportivas internacionales.” Esta conclusión se corrobora, a su vez, con lo regulado en el artículo 5º de la Ley 1389/10, que sustituyó la expresión “pensión vitalicia” por “estímulo”, a la vez que otorgó al Gobierno Nacional la competencia para regular los procedimientos generales para los nuevos reconocimientos de estímulos, lo que significa que la pensión vitalicia, en el nuevo marco constitucional de la seguridad social, no tiene lugar a concesión. Así, como la pensión vitalicia acusada ha sido derogada, debe la Corte proferir un fallo inhibitorio. En caso que estos argumentos no sean de recibo, el Ministerio solicita que se declare la exequibilidad de la norma acusada, para lo cual expone similares argumentos a los presentados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Agrega que en la hipótesis planteada por el actor, en el sentido que la disminución de ingresos del deportista se dé en el futuro, es plenamente posible que solicite la concesión el estímulo cuando cumpla los requisitos para ello. 4.3. Intervención del Ministerio de Cultura A través de apoderado judicial, el Ministerio de Cultura interviene el presente proceso con el fin de defender la exequibilidad de la norma acusada. De manera similar a lo expresado por otros intervinientes, señala que el objetivo del estímulo económico a las glorias del deporte no se basa únicamente en la consecución de reconocimientos deportivos, sino que también consulta las condiciones socioeconómicas del potencial beneficiario. Esto se evidencia del análisis del Decreto 1083/97, reglamentario de la norma acusada, el cual determina que para hacerse acreedor al estímulo en mención es necesario que el deportista tenga más de 50 años de edad o acredite una pérdida de capacidad laboral inferior al 50%, condiciones que se suman a la objeto de censura. La fijación de estos requisitos desvirtúa el cargo por violación del derecho a la igualdad, puesto que el tratamiento distinto que prevé la norma tiene plena justificación en la legítima intención estatal de prodigar asistencia económica de los deportistas que han obtenido altos reconocimientos y, a su vez, están en condición de pobreza o marginalidad. 4.4. Intervención del Instituto Colombiano del Deporte – Coldeportes El Director de Coldeportes presentó escrito justificativo de la constitucionalidad de la norma demandada. Para ello reiteró idénticos argumentos a los expresados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 4.5. Intervención de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia El Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional, remite concepto realizado por los investigadores Tania Vivas y Daniel Marín, que defiende la exequibilidad del precepto acusado. Para ello, expone en primer término una síntesis general de la jurisprudencia constitucional sobre el contenido y alcance del principio de igualdad, dentro del cual resalta la posibilidad que el legislador prevea tratamientos diferenciados a favor de sujetos en condición de debilidad manifiesta o, de manera general, cuando se busque garantizar la igualdad de oportunidades. Con base en el estudio de los antecedentes legislativos de la norma acusada, el interviniente concluye que el estímulo económico en ella regulado es expresión de esos tratamientos diferenciados. Destaca que las condiciones previstas por el legislador no solo fueron la de la obtención del reconocimiento deportivo, sino la marginalidad económica que frecuentemente sufren los deportistas de alto rendimiento luego de su retiro. Así, concluye que “[e]l legislador ante la realidad socioeconómica del país, ha querido proteger a una población que considera desprotegida y mediante esta ley, creó un régimen excepcional que garantice la protección de ciertos deportistas y de paso otorgue un reconocimiento a su labor. Es decir, que contrario a lo que afirma el demandante, el espíritu del legislador va encaminado a crear un régimen especial para “glorias del deporte” en virtud de las dificultades económicas por las que atraviesa un sector de ellas en Colombia, por tanto, es su condición económica lo que impulsa al legislador a plasmar en una ley un apoyo económico para dicho sector.” Para la Universidad, la medida legislativa prevé esencialmente un instrumento distributivo, que privilegia dentro un grupo específico (los deportistas que han obtenido altos reconocimientos), aquellos merecedores del estímulo en razón de su condición económica menos favorable, tratamiento que en todo se ajusta al principio de igualdad. Sobre este particular resalta que “... dentro de dicha libertad de configuración legislativa, pueden instaurar regímenes que en principio pueden ser excluyentes o discriminatorios, pero que mirados al tenor de las características concretas de sexo, raza, religión, edad, entre otros, no pueden ser catalogados como discriminatorios, en tanto y en cuanto su existencia está dada por la necesidad de promover y proteger a poblaciones en condiciones de inferioridad, y hasta cuando esta condición permanezca. Se deduce de ello que en lo que tiene que ver con subsidios, son de naturaleza transitoria, subsidiaria, por lo cual también dicho amplio margen de discrecionalidad por cuenta de quien esté en cabeza de cumplir esa función.” Agrega, en el mismo orden de ideas, que la sustitución del concepto de pensión vitalicia por el de estímulo, hace concluir que la norma es compatible con las actuales reglas constitucionales en materia de financiación de las pensiones. Esto en la medida que la modificación introducida por la Ley 1389/10 permite salvaguardar los derechos de quienes obtuvieron la pensión vitalicia, concediéndose a los nuevos beneficiarios una prestación económica no constitutiva de régimen pensional excepcional. 4.6. Intervención de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario El Decano de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario remitió escrito realizado por el profesor Luis Adolfo Díazgranados Quimbaya, en el que se solicita a la Corte que se declare inhibida para adoptar un pronunciamiento de fondo. Ello en razón de que, según lo regulado por el Acto Legislativo 1º de 2005, que derogó los regímenes especiales y exceptuados allí previstos, entre ellos el incorporado en la norma acusada. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN Mediante escrito radicado en esta Corporación en la oportunidad procesal correspondiente, el Procurador General de la Nación presentó el concepto previsto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución, en el que solicita a la Corte que declare exequible el aparte normativo acusado. Expone, de manera análoga a varios de los intervinientes, que la medida es razonable, proporcionada y conforme con el principio de igualdad. Ello debido a que el Congreso, en ejercicio de competencia de configuración legislativa, está legítimamente facultado para establecer tratamientos favorables, entre ellos reconocimientos económicos, a grupos poblacionales que se encuentren en estado de debilidad o marginalidad. Estas condiciones, para el caso analizado, concurren respecto de los deportistas de escasos recursos económicos, que han sido merecedores de altas distinciones. Así, “[l]a distinción que establece la disposición acusada, al momento de conceder a ciertas personas, consideradas como glorias del deporte, y que atiende a su situación económica, es razonable y proporcionada. Lo es en la medida en que fija parámetros suficientes para favorecer a los deportistas de altos logros que están en situación de mayor necesidad, pues la norma está dirigida a quienes no tienen suficientes recursos económicos o que sus ingresos sean inferiores a cuatro salarios mínimos. || El diseño de la norma permite favorecer a una gran parte de las personas aludidas en la misma, dado que fija un amplio margen en cuanto a los ingresos: menos de 4 salarios mínimos mensuales, como condición para acceder al estímulo económico y, de esta manera, reconocer su esfuerzo, dedicación y logros deportivos.” En criterio del Ministerio Público, aceptar la tesis del actor desvirtuaría el objetivo del estímulo económico, pues ha sido concebido como un beneficio para los deportistas en condiciones de marginalidad, que se concede en el marco del deber estatal de promoción de grupos de estas características, y no como un instrumento genérico de fomento. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia de la Corte 1. La Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda de la referencia, conforme a la facultad prevista en el artículo 241-4 de la Carta Política, al tratarse de una acción de inconstitucionalidad contra el contenido material una previsión que hace parte de una Ley de la República. Problema jurídico y metodología de la decisión 2. El ciudadano Colón Cárdenas considera que la norma es contraria a la Constitución, puesto que impone a los deportistas que han obtenido reconocimientos internacionales de primer orden, definidos por la ley como “glorias del deporte”, requisitos contrarios al principio de igualdad para el acceso al estímulo económico. En concreto, advierte que el apartado normativo que exige para la concesión del estímulo percibir ingresos menores a cuatro salarios mínimos, es una medida injustificada a la luz del principio de igualdad y el deber estatal de fomento al deporte. El argumento central de su cuestionamiento es que de tales mandatos constitucionales se infiere que la sola condición de gloria del deporte otorga el derecho a acceder a la prestación económica. Algunos de los intervinientes solicitan a la Corte que se declare inhibida para adoptar una decisión de fondo, a partir de dos tipos de razones. En primer lugar, señalan que la reforma legal introducida al precepto demandado por el artículo 5º de la Ley 1389/10, hace que la demanda del actor incumpla el requisito de certeza. Ello en tanto las consideraciones efectuadas por el demandante se basan en concebir a la prestación como una “pensión vitalicia”, cuando en realidad se trata de un “estímulo”. Por lo tanto, no pueden comprenderse tal emolumento en el marco del sistema pensional, lo que haría inconsistente a la censura propuesta. En segundo lugar, consideran que luego de la reforma constitucional introducida por el Acto Legislativo 1º de 2005, han sido eliminados los regímenes pensionales exceptuados al sistema general de seguridad social. Así, por prescripción de la Carta se habría derogado el sistema pensional especial para las glorias del deporte. Otro grupo de intervinientes y el Procurador General sostienen que la norma es exequible, puesto que contrario a disponer un tratamiento discriminatorio injustificado, el criterio de ingresos mínimos garantiza que el estímulo económico esté dirigido prioritariamente a las personas en situación de pobreza o marginalidad. En ese sentido, la norma prevé un instrumento de promoción de la igualdad de oportunidades, avalado por la Constitución. 3. Vistos los extremos del debate propuesto, la Corte adoptará la siguiente metodología de la decisión. En primer término y habida consideración de las solicitudes de algunos de los intervinientes, determinará el contenido, alcance y contexto normativo de la previsión acusada, a fin de solucionar los cuestionamientos sobre la posible ineptitud del cargo de inconstitucionalidad. Superada afirmativamente esta etapa y habilitada la Sala para adoptar una decisión de fondo identificará, en segundo lugar, el problema jurídico materia de la sentencia. Luego, expondrá algunas reglas jurisprudenciales en materia de (i) el alcance del principio de igualdad, enfatizándose en este apartado el tópico relativo la justificación de tratamientos legales diferenciados; y (ii) los criterios para distribución del gasto público social para el deporte. A partir de este análisis, en tercer término, resolverá el problema jurídico planteado. Contenido, alcance y contexto normativo del precepto acusado 4. Como se indicó, algunos intervinientes solicitan a la Corte que se declare inhibida para adoptar un pronunciamiento de fondo, con el argumento de la falta de certeza del cargo propuesto. Este misma consideración fue tenida en cuenta por el magistrado sustanciador, quien inadmitió la demanda por la misma razón, en especial porque la censura no había incorporado la reforma legal contenida en el artículo 5º de la Ley 1389/10, la cual modificó la expresión “pensión vitalicia”, contenida en la norma acusada, por “estímulo”. Ante esta actuación, el actor subsanó su demanda en el sentido de expresar que los argumentos formulados en la demandada original eran igualmente aplicables para el texto derivado de la mencionada reforma. Ello en el entendido que tanto en uno como en otro caso, resultaba contrario al principio de igualdad y al mandato constitucional de fomento estatal al deporte que se exigiera a los medallistas olímpicos y campeones mundiales, requisitos de índole socioeconómica para acceder a esa prestación. Conforme a lo expuesto, como paso previo a la definición del problema jurídica, debe determinarse la naturaleza de la norma acusada y, en especial, el contexto en que se enmarca. Esto con el fin de dar respuesta al cuestionamiento previsto por algunos intervinientes, quienes advierten que el carácter ajeno al régimen de seguridad social en pensiones del precepto, llevaría a la ineptitud del cargo. 5. El objetivo general de la Ley 1389/10 “por la cual se establecen incentivos para los deportistas y se reforman algunas disposiciones de la normatividad deportiva” es prever un nuevo sistema normativo de apoyo a los deportistas, tanto de manera general como específicamente a quienes han sido reconocidos en las competencias internacionales más importantes, esto a través de reformas a la Ley 181/95, “por la cual se dictan disposiciones para el fomento del deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre y la Educación Física y se crea el Sistema Nacional del Deporte.” En este último evento, la ley busca responder al recurrente hecho social que tales deportistas, luego de haber alcanzado excepcionales logros y por ende, representado con excelencia al deporte nacional, suelen quedar con los años en una situación económica marginal. A este respecto, la exposición de motivos del proyecto de ley correspondiente expresa: “Si bien es cierto que se necesita con urgencia modificar la Ley 181/95 de manera que esté acorde con nuestro contexto social, deportivo e integral y por ello debemos hacer énfasis en aspectos como: ESTIMULOS * El reconocimiento a nuestros deportistas que obtienen medallas en campeonatos nacionales, internacionales, olímpicos o mundiales reconocidos por Coldeportes y que forman parte del Ciclo Olímpico, ¿será que si existe un verdadero reconocimiento para suplir las NECESIDADES BASICAS DE QUIENES LE HAN DADO TANTA GLORIA AL PAIS Y HAN IZADO NUESTRO PABELLON EN EL PODIUM? Yo creo que es necesario que profundicemos en el tema y busquemos alternativas que realmente favorezcan a nuestros grandes deportistas que en su mayoría, viven en condiciones denigrantes e infrahumanas, después de brindarnos grandes satisfacción a nuestro país. Respecto al reconocimiento de estímulos e incentivos para deportistas el Sistema Nacional del Deporte se rige por la normatividad consagrada en los artículos 36 y 45 de la Ley 181 de 1995 y los Decretos 1231 de 1995 y 1083 de 1997. Dichas disposiciones representan para los integrantes del Sistema diversos inconvenientes que impiden un real reconocimiento del deportista y el desconocimiento total del entrenador. Se destaca la importancia que tiene para nuestros deportistas esta clase de estímulos, teniendo en cuenta que el proyecto contiene una gran riqueza cultural, porque abre un espacio en la legislación colombiana que permite impulsar a la juventud deportista hacia la superación de sus propias marcas, elevando cada vez más el nombre de nuestro país en este campo.” (Mayúsculas y negrillas originales)[2] A partir de la exposición de motivos se encuentra que la norma no tiene por objeto fijar un régimen exceptuado del sistema general de seguridad social para los deportistas destacados, sino que restringe el fomento al instrumento de los estímulos. Esto se comprueba a partir del análisis del trámite legislativo. En efecto, el artículo 6º del proyecto de ley aprobado por las cámaras[3] determinaba que a partir de la vigencia de la norma, “…la Seguridad Social en Salud para los deportistas, consagrada en el artículo 36 de la Ley 181 de 1995, estará a cargo del Ministerio de la Protección Social.” Este artículo fue objetado por inconstitucional por parte del Gobierno, con el argumento que las materias relacionadas con la seguridad social, conforme lo previsto en el artículo 154 C.P., son de reserva de iniciativa gubernamental. Esta objeción fue aceptada por el Congreso, cuyas plenarias aprobaron el informe de objeciones que propuso retirar el artículo 6º de la iniciativa.[4] La Ley 1389/10, según lo explicado, ofrece diversos mecanismos de incentivo económico a los deportistas, a saber, (i) la concesión de incentivos económicos, reglamentados por Coldeportes y reajustados anualmente, a favor de los deportistas y entrenadores medallistas en Juegos Olímpicos, Juegos Paralímpicos, Juegos Sordo Olímpicos, eventos del ciclo olímpico y paralímpico y campeonatos mundiales, todos ellos referidos a disciplinas reconocidas por Coldeportes y que pertenezcan al sistema nacional del deporte regulado en la Ley 181/95; (ii) la obligación que Coldeportes y los entes públicos locales referidos al deporte adopten programas de apoyo para los deportistas de alto nivel competitivo o de proyección al mismo; (iii) la potestad para que los entes deportivos, los organismos deportivos, los establecimientos educativos, las instituciones de educación superior y demás integrantes del sistema nacional del deporte, otorguen incentivos y estímulos a los deportistas, entrenadores, jueces y dirigentes, que contribuyan a la realización de las metas contempladas en el plan nacional del sector; (iv) la modificación de la “pensión vitalicia” reconocida por el artículo 45 de la Ley 181/95 y el Decreto 1083/97, por un “estímulo”, cuyo reconocimiento queda sometido a la reglamentación del Gobierno Nacional; y (v) la potestad para que las federaciones deportivas creen en su interior una división de deporte universitario. 6. La reforma legal que hace parte de la norma demandada, según lo analizado, tiene por objeto reformar la naturaleza jurídica de la prestación económica. Al amparo de la Ley 181/95, en su versión original, dicha prestación tenía carácter pensional, como se demuestra del artículo 1º del Decreto 1083/97,[5] el cual prevé que la pensión vitalicia se concedería “… en las modalidades de vejez o invalidez…”. De acuerdo con las previsiones de la Ley 1389/10, la prestación es ahora un incentivo económico a favor de los deportistas, diferenciado del régimen de seguridad social en pensiones y sometido a condiciones particulares para su concesión, según se señaló en precedencia. 6.1. Sin embargo, contra la anterior conclusión podría plantearse que la reforma legal contenida en la norma acusada se limitó a cambiar la denominación “pensión vitalicia”, por la de “estímulo”, pero dejó sin alteración alguna el resto del artículo, de modo que no puede concluirse que haya mutado la naturaleza jurídica de la prestación. Esta interpretación, en criterio de la Sala, es equivocada, puesto que desconoce que la Ley 1386/10 es un cuerpo normativo con una intención sistemática clara, que no es otra que regular los incentivos a los deportistas, entre ellos los de alta competición, para encuadrar sus prestaciones dentro del gasto público social para el deporte de que trata el artículo 52 C.P., como se explicará con mayor detalle en fundamento jurídico posterior. En ese orden de ideas, no es viable insistir en la naturaleza pensional del estímulo, puesto que conforme con el actual ordenamiento jurídico – es decir, el resultante luego de las reformas introducidas por la Ley 1389/10 – esta erogación no comparte ninguna de las características que definen a las prestaciones propias del régimen pensional. En efecto, la norma no prevé un método de cotización previa por parte del interesado, ni requisitos de tiempo de servicios, cotización o edad mínima y, lo que es más importante, somete la exigibilidad del estímulo a un factor variable, vinculado con el nivel socioeconómico del beneficiario, del cual depende la concesión del estímulo. Esta última circunstancia demuestra que, en realidad, la norma acusada se limita a prever una subvención económica para un grupo de la población, a partir de un criterio de focalización del gasto público social. Así, como se explicará con mayor detalle en apartado posterior, si el beneficiario pierde esa condición en razón de la modificación de su nivel socioeconómico, no podrá acceder a la prestación puesto que incumpliría las condiciones fácticas de focalización del gasto público social. Por ende, una prestación económica a cargo del Estado con estas características en modo alguno puede comprenderse como una pensión. Esto conlleva, además, dos consecuencias importantes. En primer término, que al estímulo a los medallistas olímpicos y campeones mundiales no le serán aplicables las reglas del sistema general de seguridad social en pensiones, ni ninguna otra normativa previa o posterior que regule esa materia. En segundo lugar, como ya se ha explicado, no resultaría pertinente la acusación señalada por algunos de los intervinientes, en el sentido que la norma demandada sería inexequible al contravenir la prohibición de constituir regímenes pensionales especiales ni exceptuados, prevista en el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2005, que adicionó el artículo 48 de la Constitución. Ello debido a que, se insiste, el estímulo analizado no tiene naturaleza pensional, pues recae en la categoría de subsidio o incentivo. 6.2. Ahora bien, si se parte de la base de la separación entre la prestación objeto de examen y el régimen pensional, pudiera sostenerse que la erogación contradeciría (i) el artículo 136-4 C.P., que prohíbe al Congreso decretar a favor de personas o entidades, donaciones, gratificaciones, auxilios, indemnizaciones, pensiones u otras erogaciones que no estén destinadas a satisfacer créditos o derechos reconocidos en ley preexistentes, tradicionalmente denominados auxilios parlamentarios; y (ii) el artículo 355 C.P., que prohíbe a las ramas u órganos del poder público decretar, e manera general, auxilios o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado. Sin embargo, esta acusación parte de una imprecisión conceptual que la jurisprudencia de la Corte ya ha dilucidado. En efecto, las erogaciones basadas en auxilios o subvenciones basados en la mera liberalidad del Estado, sin que se prevea contraprestación alguna y sin una clara finalidad redistributiva, son contrarias a la Constitución. Pero estas erogaciones se diferencian de los auxilios o subvenciones concedidos en razón de un precepto constitucional que las autoriza, con el fin de garantizar condiciones de acceso a bienes y servicios básicos de quienes tienen mayores necesidades y menores ingresos dentro de la sociedad. A este respecto, la sentencia C-324/09 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez), que sintetiza la doctrina constitucional sobre la materia, señala que “…la Constitución autoriza y desarrolla de manera expresa y directa subvenciones, esto es, subsidios o auxilios que se legitiman por si mismos dentro de un Estado social de derecho, de manera que su objetivo no es otro que acortar las distancias de los sectores más deprimidos de la población frente a aquellos que tienen mayor capacidad económica, lo cual de suyo lleva implícita una contraprestación social; en consecuencia la Carta enlista los siguientes: (…) Artículo 52, por el cual se consagra la obligación del Estado de fomentar las actividades deportivas y recreativas”. En el caso planteado, se ha señalado que el estímulo previsto en la norma analizada pertenece al gasto público social en materia de promoción al deporte, de que trata el artículo 52 C.P. Por ende, su naturaleza jurídica difiere de las erogaciones particulares e injustificadas, respecto de las cuales existe proscripción constitucional para su concesión. 6.3. No obstante, esta diferenciación conceptual en nada se opone a que la Corte analice la constitucionalidad de la naturaleza jurídica del estímulo aquí previsto, de cara a los requisitos que la misma jurisprudencia constitucional ha señalado para prestaciones de esta naturaleza. Empero, esta materia particular no fue objeto de la demanda formulada por el ciudadano Colón Cárdenas, por lo que la Sala no puede avanzar en ese análisis específico, so pena de contravenir sus precisas competencias en materia de control de constitucionalidad, que excluyen formas de examen automático u oficioso, distintas a las taxativamente señaladas en el artículo 241 C.P. Esto implica, a su vez, que los efectos del presente fallo se circunscribirán a los cargos de inconstitucionalidad planteados por el actor. 7. Lo anterior permite evidenciar, entonces, que el estímulo objeto de demandada no pertenece en la actualidad a las normas sobre seguridad social en pensiones. Ello llevaría a reconocer la falta de aptitud del cargo de inconstitucionalidad, según lo exponen algunos intervinientes. No obstante, la Corte también encuentra que al margen de la ausencia de vinculación de la prestación del sistema pensional, concurre un cargo de inconstitucionalidad discernible. En efecto es válido argumentar, como lo hace el ciudadano Colón Cárdenas, que los incentivos económicos para las denominadas glorias del deporte se legitiman, única y exclusivamente, a partir del deber estatal de promover a los mejores deportistas, al margen de su condición económica. Este es problema constitucional de índole sustantiva, respecto del cual pueden plantearse puntos de vista igualmente materiales, como lo han hecho la mayoría de los intervinientes y el Procurador General. Así, advertida esta circunstancia y en aplicación del principio pro actione, la Sala adoptará una decisión de fondo, que resolverá el siguiente problema jurídico: ¿viola el principio de igualdad y el mandato constitucional de fomento al deporte, la norma legal que somete la concesión del estímulo económico, reconocido a los deportistas que han obtenido los más importantes logros internacionales, a que condiciones socioeconómicas particulares, como que sus ingresos sean menores a cuatro salarios mínimos mensuales?. Para dar respuesta a este interrogante, la Corte adoptará la metodología dispuesta en el fundamento jurídico 3 de esta sentencia. Breve referencia al contenido del principio de igualdad 8. El principio de igualdad es uno de los aspectos más analizados por la jurisprudencia constitucional. Ese especial énfasis se explica en el lugar central que tiene ese principio para el concepto de Estado Social y Democrático de Derecho, pues el mandato de promoción de la igualdad de oportunidades y prohibición de discriminaciones injustificadas, son controles de primera índole para evitar el ejercicio desbordado del poder político que ejercen las instituciones del Estado, a la vez que conforman presupuesto necesario para el goce efectivo de los derechos constitucionales. Habida cuenta que existe una doctrina constitucional consolidada sobre la materia, la Corte en esta oportunidad hará una breve referencia a las reglas jurisprudenciales que (i) determinan el alcance de ese derecho; y (ii) fijan la metodología para el control de constitucionalidad de normas que se acusan por violar el principio de igualdad.[6] 9. La igualdad toma el doble carácter de derecho y de principio. Ello significa que es tanto una garantía constitucional a favor de las personas respecto de actuaciones estatales o de los particulares que resulten discriminatorias e injustificadas, como un mandato superior que obliga a que los mismos sujetos dirijan sus acciones de manera que satisfagan en la mayor medida posible, un trato igualitario desde una perspectiva material. Esta naturaleza compleja se explica a partir de las diversas facetas en que se expresa la igualdad. Como lo ha señalado la Corte,[7] del artículo 13 C.P. se colige la existencia de contenidos normativos que ordenan (i) la igualdad ante la ley, comprendida como el deber estatal de imparcialidad en la aplicación del derecho frente a todas las personas; (ii) la prohibición de discriminación, previsión que dispone que las actuaciones del Estado y los particulares no deban, prima facie, prodigar tratos desiguales a partir de criterios definidos como “sospechosos” y referidos a razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica; y (iii) un mandato de promoción de la igualdad de oportunidades o igualdad material, comprendido como el deber de ejercer acciones concretas destinadas a beneficiar a los grupos discriminados y marginados, bien sea a través de cambios políticos a prestaciones concretas. A este mandato se integra la cláusula constitucional de promoción de la igualdad, que impone al Estado el deber de proteger especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta, al igual que sancionar los abusos que contra ellas se cometan. 10. El carácter material del derecho a la igualdad hace que no pueda comprenderse dentro de la concepción liberal clásica, fundada en el tratamiento paritario para todos, en tanto individuos libres y autónomos, sino que permite (y en muchos casos exige) que el Estado fije tratamientos diferenciados positivos o afirmativos, a fin de garantizar la igualdad de oportunidades. Entre ese tipo de tratamientos se distinguen las acciones afirmativas o discriminaciones inversas, las cuales tienen por objeto prever regulaciones que faciliten el acceso a bienes sociales escasos, a favor de grupos históricamente discriminados o que pertenecen a las categorías antes denotadas como sospechosas de discriminación. Como lo ha indicado la Corte, tales acciones refieren a “… políticas o medidas dirigidas a favorecer a determinadas personas o grupos, ya sea con el fin de eliminar o reducir las desigualdades de tipo social, cultural o económico que los afectan[8], bien de lograr que los miembros de un grupo subrepresentado, usualmente un grupo que ha sido discriminado, tengan una mayor representación.[9] || De acuerdo con esta definición, los subsidios en los servicios públicos, las becas y ayudas financieras para estudiantes con recursos escasos o el apoyo económico a pequeños productores, son acciones afirmativas. Pero también lo son, aquellas medidas que ordinariamente se denominan de discriminación inversa o positiva, y que se diferencian de las otras citadas por dos razones: 1) porque toman en consideración aspectos como el sexo o la raza, que son considerados como criterios sospechosos o potencialmente prohibidos, tal y como se explicará más adelante, y 2) porque la discriminación inversa se produce en una situación de especial escasez de bienes deseados, como suele ocurrir en puestos de trabajo o cupos universitarios, lo que lleva a concluir que el beneficio que se concede a ciertas personas, tiene como forzosa contrapartida un perjuicio para otras.[10]”[11] 11. La evaluación judicial de las acciones estatales, entre ellas las medidas legislativas que imponen tratamientos diferenciados respecto de la distribución de un bien social escaso o de, en general, una posición jurídica particular a favor de una persona o grupo, se rige por reglas específicas, consolidadas por la jurisprudencia constitucional, así: 11.1. El punto de partida es considerar que la igualdad es un criterio relacional. Esto es, que se es igual o desigual respecto de otro y con base en un parámetro común, denominado como tertium comparationis. Esto exige que el escrutinio judicial identifique, como presupuesto lógico de todo juicio de igualdad, los sujetos entre los cuales se predica el tratamiento presuntamente desigual y el parámetro que los hace comparables entre sí. A este respecto, la Corte ha indicado en su jurisprudencia reciente que si bien para aplicar el juicio de igualdad esta Corporación ha asumido el criterio de justicia tradicional de “tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales”, “[e]ste criterio de justicia resulta, sin embargo, vacío, si no se determina desde qué punto de vista una situación, persona o grupo es igual a otro. Por ello, en planteamientos recogidos por este Tribunal, Robert Alexy ha explicado que, dado que ninguna situación, persona o grupo son idénticos a otros, determinar la igualdad y la desigualdad supone siempre un juicio de valor sobre cuál característica o propiedad resulta relevante para establecer el examen de igualdad por parte del juez. || En consecuencia, un juicio sobre la eventual violación al derecho a la igualdad, o sobre la mejor forma de aplicar este principio no parte entonces de presupuestos idénticos, ni tampoco de situaciones por completo diferentes, sino que se efectúa en relación con igualdades y desigualdades parciales, a partir de propiedades relevantes desde el punto de vista jurídico-constitucional. En los eventos en que concurren tanto igualdades como desigualdades, debe el juez determinar si existen razones suficientes para mantener un trato igual frente a situaciones en alguna medida disímiles, o si existen razones suficientes para establecer un trato distinto entre situaciones con algún grado de similitud. Por lo tanto, la primera tarea del juez constitucional consiste en verificar la existencia de características o criterios de comparación relevantes entre los grupos en comparación.”[12] 11.2. La evaluación judicial de los tratamientos diferenciados se basa en determinar si estos son razonables y proporcionados, esto es, que no implican a una afectación intensa e insoportable de un derecho, garantía o posición jurídica reconocida por la Constitución. A fin de calificar el grado de esa afectación, la Corte ha previsto la metodología del juicio integrado de igualdad. El juicio integrado de igualdad es un instrumento de escrutinio judicial que se nutre de dos corrientes del derecho constitucional comparado. La primera, propia del derecho europeo, la cual prescribe que una medida de tratamiento diferenciado es necesaria para cumplir con un objetivo constitucionalmente legítimo, es adecuada para cumplir con esa finalidad y no sacrifica valores o principios constitucionales que tengan un peso relativo mayor a los que el trato desigual pretende satisfacer, último paso que comúnmente es denominado como “juicio de proporcionalidad en sentido estricto”. La segunda fuente, que tiene raíces en el derecho constitucional estadounidense, parte de considerar que el escrutinio judicial de los tratamientos diferenciados debe ser compatible con el principio democrático. Este principio legitima la actividad del Congreso, y en particular a las autoridades del Estado, para definir las políticas y líneas de acción para el ejercicio de la actividad pública, entre ellas las modalidades de distribución de los bienes sociales escasos y demás posiciones jurídicas particulares. Tales potestades, por supuesto, no pueden ejercerse de manera omnímoda o arbitraria, sino que están sujetas a los mandatos constitucionales, entre ellos el principio de igualdad. Estos mandatos, a su vez, no imponen un grupo de limitaciones uniformes al legislador, sino que le adscriben ámbitos en los que tiene un margen de maniobra mayor (p.e. la definición concreta de los procedimientos judiciales y administrativos), y otros en donde está restringido por cláusulas constitucionales concretas que le determinan un curso de producción normativa específico (p.e. la eficacia de los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad en materia de regulación sobre seguridad social) Como lo ha prev...