Sentencia C-221 de 1997

C-221-97 Sentencia C-221/97 Sentencia C-221/97 NORMA SUBROGADA RECURSOS NATURALES-Definición y clasificación/RECURSOS NATURALES RENOVABLES Y NO RENOVABLES El concepto de "recursos naturales no renovables" es de naturaleza técnica y proviene de la ecología y de la economía. Se pueden definir los recursos naturales como aquellos elementos de la naturaleza y del medio ambiente, esto es, no producidos directamente por los seres humanos, que son utilizados en distintos procesos productivos. A su vez, los recursos naturales se clasifican usualmente en renovables y no renovables. Los primeros, son aquellos que la propia naturaleza repone periódicamente mediante procesos biológicos o de otro tipo, esto es, que se renuevan por sí mismos. Por el contrario, los recursos no renovables se caracterizan por cuanto existen en cantidades limitadas y no están sujetos a una renovación periódica por procesos naturales. PIEDRA ARENA Y CASCAJO-Naturaleza no renovable Mientras la regeneración de los suelos de los ríos puede no tomar tiempos largos, lo cierto es que tal renovación no implica una reposición de la cantidad global de arena, piedra y cascajo, la cual existe en forma limitada, por lo cual, cualquier retiro de materiales desde el lecho del río, implica la sustracción de materiales al sistema total, ya que no es posible reponer tales materiales, al menos en el tiempo de escala humana. La Corte concluye que la piedra, la arena y el cascajo constituyen claramente recursos naturales no renovables. NACION Y ESTADO-Significación En general nuestra normatividad ha reservado la palabra "Nación", en vez de la palabra "Estado", para hacer referencia a las autoridades centrales y distinguirlas de las autoridades descentralizadas. La Carta utiliza la palabra Nación cuando se refiere a las competencias propias de las autoridades centrales, mientras que la palabra Estado denota en general el conjunto de todas las autoridades públicas. En nuestro orden constitucional la palabra "Estado" no se refiere exclusivamente a la Nación sino que se emplea en general para designar al conjunto de órganos que realizan las diversas funciones y servicios estatales, ya sea en el orden nacional, o ya sea en los otros niveles territoriales. ESTADO-Significado/ESTADO-Sinónimo de Nación Cuando la Carta se refiere al Estado, y le impone un deber, o le confiere una atribución, debe entenderse prima facie que la norma constitucional habla genéricamente de las autoridades estatales de los distintos órdenes territoriales. Ahora bien ello no impide que en determinadas oportunidades la Carta pueda asimilar, en un precepto específico, las palabras Estado y Nación, y por ende denomine estatal a una competencia nacional o a la titularidad de la Nación sobre un determinado recurso. Sin embargo, como en principio la Constitución reserva la palabra Estado para hablar del conjunto de autoridades de los distintos niveles territoriales, deberá mostrarse por qué en determinada disposición esa palabra puede ser considerada un sinónimo de Nación. MATERIA AMBIENTAL-Competencia concurrente/RIQUEZA ECOLOGICA-Protección Esta Corporación había establecido que en materia ambiental en general las competencias ambientales entre los distintos niveles territoriales son en general concurrentes y no exclusivas. Por el contrario, al establecer que la extracción de la arena, el cascajo y las piedras de los ríos debe hacerse de manera tal que no afecte el normal uso de las aguas y las minas, la norma acusada está consagrando un deber de vigilancia a las autoridades municipales y a los propios particulares en materia ambiental, que armoniza perfectamente con la protección constitucional de la riqueza ecológica del país. REGALIAS-Titularidad estatal/RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES-Propiedad estatal Si bien las entidades territoriales son finalmente las beneficiarias de las regalías, ellas no son titulares de esos recursos, por cuanto si así fuera, no se podría entender que estos dineros alimentaran un fondo nacional, cuyos criterios de distribución son establecidos por las autoridades nacionales, ya que son señalados por la ley. Esta Corporación ya ha señalado que "la Carta Política no reconoce un derecho de propiedad al departamento, al municipio productor o al puerto marítimo o fluvial sobre la regalía, puesto que, como se ha visto, las entidades territoriales del Estado, al no ser propietarias del recurso natural no renovable, tampoco lo son de los beneficios que de la extracción de los mismos se deriven". Los recursos naturales no renovables por cuya explotación se causan las regalías son, como regla general, públicos, ya que sólo excepcionalmente pertenecen a los particulares. Es claro que la Asamblea Constituyente evitó atribuir a la Nación la propiedad de los recursos no renovables, para evitar la centralización de sus beneficios, pero que tampoco quiso, por razones de equidad y de equilibrio regional, municipalizarlos o atribuir su propiedad a los departamentos. En ese orden de ideas, resulta perfectamente lógico que la titularidad de tales recursos y de las regalías que genera su explotación sea de un ente más abstracto, que representa a todos los colombianos y a los distintos niveles territoriales, esto es, del Estado colombiano como tal, quien es entonces el propietario de los recursos no renovables y el titular de las regalías. IMPUESTO Y REGALIA-Diferencias Las regalías están representadas por aquello que el Estado recibe por conceder un derecho a explotar los recursos naturales no renovables de los cuáles es titular, debido a que estos recursos existen en cantidad limitada. En cambio, los impuestos son cargas económicas que se imponen a los particulares con el fin de financiar los gastos generales del Estado, por lo cual estas obligaciones surgen del poder impositivo del Estado. En ese orden de ideas, las regalías son ingresos públicos pero no tienen naturaleza tributaria, pues no son imposiciones del Estado sino contraprestaciones que el particular debe pagar por la obtención de un derecho, a saber, la posibilidad de explotar un recurso natural no renovable. En ese orden de ideas, la relación entre el Estado y el particular es diversa, pues en un caso la persona voluntariamente decide pagar la regalía para obtener un derecho de explotación, mientras que las personas no pueden sustraerse al pago del tributo, si se cumple el hecho impositivo previsto por la ley. De otro lado, los impuestos y las regalías se diferencian también por cuanto los primeros constituyen una facultad que ejerce en forma libre el Legislador, mientras que las segundas implican una obligación constitucional para el mismo. REGALIAS-Obligatoriedad La obligatoriedad de las regalías encuentra sentido en la característica propia de los recursos no renovables pues éstos existen en cantidad limitada y progresivamente se van agotando, por lo cual son un capital natural que la sociedad consume en forma inevitable. Por ello es razonable que exista una diversa regulación constitucional en materia de recursos naturales. IMPUESTO Y REGALIA-Incompatibilidad sobre explotación El artículo 360 de la Constitución establece que la regalía es una carga de imperiosa imposición. Por consiguiente, la consagración de un impuesto que grave la explotación de un recurso natural no renovable estaría sustrayendo ingresos del Estado cuya destinación está determinada por la propia Constitución. En estas circunstancias, los ingresos que provienen de las regalías se destinan única y exclusivamente a compensar el agotamiento del capital natural que produce la explotación de recursos naturales que no se renuevan. Esta incompatibilidad deriva además de la específica y particular regulación constitucional de las regalías, que podría ser desfigurada si se admitiera la posibilidad de que la explotación de recursos no renovables fuera gravada con tributos. En efecto, más allá de las distinciones conceptuales entre las figuras, un impuesto sobre la explotación de un recurso no renovable se asemeja en la práctica a una regalía, ya que el particular que explota el recurso debe pagar por tal concepto al Estado una suma determinada, situación que es prácticamente idéntica a la contraprestación que exige el artículo 360 de la Carta. Por ello no parece admisible que sobre la explotación de los recursos no renovables existan impuestos, por cuanto las regalías son obligatorias y se encuentran sujetas a una regulación constitucional muy específica, cuyo contenido esencial debe ser respetado por la ley y garantizado por el juez constitucional. La constitucionalización de las regalías, y el particular régimen que las regula, implica el establecimiento de una prohibición a los impuestos sobre la explotación de tales recursos. La Corte precisa que lo anterior no significa que la ley no pueda imponer ningún gravamen sobre ninguna actividad relacionada con los recursos no renovables, pues la regla general sigue siendo la amplia libertad del Legislador en materia tributaria. Las regalías y los impuestos sobre recursos no renovables son compatibles, siempre y cuando el impuesto no rec[SAH1] aiga sobre la explotación misma, la cual se encuentra exclusivamente sujeta al régimen de regalías. EXEQUIBILIDAD TEMPORAL-Deber constitucional de imponer pago de regalías/RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES-Incumplimiento deber de imponer pago de regalías/OMISION LEGISLATIVA-Deber constitucional de imponer pago de regalías/EXTRACCION DE ARENA,PIEDRA Y CASCAJO-Deber constitucional de imponer pago de regalías Teniendo en cuenta que el contenido normativo de la disposición acusada es inconstitucional, y que en la actualidad se está incumpliendo en relación con tales recursos no renovables con el deber constitucional de imponer el pago de regalías, esta decisión de exequibilidad no puede prolongarse indefinidamente en el tiempo, pues se estaría permitiendo que continúe la omisión legislativa en este campo, con lo cual se está incumpliendo el mandato del artículo 360 en relación con estos recursos no renovables. La constitucionalidad de la norma acusada no puede ser entonces sino temporal y por un plazo limitado. Transcurrido ese término, la ponderación de los principios en conflicto no puede ser la misma, pues se estaría afectando en forma desproporcionada la fuerza normativa de la Constitución, ya que se seguiría prolongando en el tiempo la omisión legislativa relativa en relación con las regalías. Una vez cumplido el término sin que el Congreso regule la materia, es procedente la declaratoria de inexequibilidad de la norma acusada, en el entendido de que entonces la extracción de la arena, las piedras y el cascajo de los ríos queda sometida al régimen general de regalías. De esa manera se cumple con el deber constitucional de establecer regalías y se evita la inconstitucional coexistencia de impuestos y regalías en relación con la explotación de recursos no renovables. Además, debe entenderse que con su omisión el Congreso ha renunciado temporalmente a definir el régimen de las regalías por tales recursos, por lo cual no es contrario a la libertad de configuración del Legislador, ni a la separación de poderes, que ese régimen sea en ese momento una consecuencia de una decisión de inexequibilidad del tribunal constitucional. CONGRESO DE LA REPUBLICA-Exhortación en régimen de regalías La Corte procederá, en la parte resolutiva de esta sentencia, a exhortar al Congreso para que, en cumplimiento del deber impuesto por el artículo 360 de la Constitución defina el régimen de regalías de aquellos recursos naturales no renovables, cuya explotación aún no está sujeta al pago de la contraprestación exigida por la norma constitucional. Además la Corporación fijará un plazo a la exequibilidad temporal de la disposición acusada. SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD TEMPORAL-Fundamento teórico y constitucional/LIBERTAD DE CONFIGURACION EGISLATIVA/INCONSTITUCIONALIDAD DIFERIDA El profundo respeto por la estructura del Estado y por la libertad de configuración política del Legislador en el campo de las regalías es lo que explica la decisión de la Corte de declarar exequible la norma acusada, ya que de esa manera se pretende que no sea el juez constitucional sino el Congreso quien entre a definir el monto de las regalías por la explotación de estos recursos no renovables. Sin embargo, la fuerza normativa de la Constitución y el deber que tiene el Legislador de imponer regalías a la explotación de todo recurso no renovable obligan a consagrar un plazo a fin de no permitir la prolongación en el tiempo de una situación constitucionalmente irregular. Así, con esta decisión, de carácter meramente temporal, se otorga al Congreso la posibilidad de que, en ejercicio de su libertad de configuración política, y dentro del plazo necesario, pueda expedir la norma que corrija las deficiencias constitucionales verificadas en el artículo demandado. No hay pues invasión por parte de la Corte de las competencias del Congreso sino por el contrario un respeto profundo por la libertad de configuración de los órganos de representación política. No hay tampoco una extralimitación en las funciones del juez constitucional, pues si la Corte puede declarar la inexequibilidad de un norma legal, nada obsta para que pueda también diferir los efectos de tal decisión si ésa es la mejor forma de asegurar la integridad de la Constitución. La constitucionalidad temporal no compromete entonces el principio de división de las ramas del poder público. Por el contrario, se trata de una expresión de la colaboración de las mismas para la realización de los fines del Estado, en particular para la garantía de la efectividad de los derechos fundamentales y del interés general. Este tipo de decisión de constitucionalidad temporal resulta de las tensiones propias del texto constitucional en donde es usual que existan principios en conflicto. Las fórmulas de constitucionalidad temporal -inconstitucionalidad diferida- surgen como un compromiso, dadas ciertas circunstancias fácticas y normativas, entre la fuerza normativa de la Constitución y el principio de libertad política del Legislador, por lo cual son perfectamente admisible en el ordenamiento constitucional colombiano. Sin embargo, es necesario señalar que para que proceda una declaración de inconstitucionalidad diferida se requiere que esta sea la única alternativa que posibilite la defensa integral del orden constitucional. PRINCIPIO DE PREDETERMINACION DEL TRIBUTO/IMPUESTOS TERRITORIALES-Precisión final de los elementos Esta Corte ha aceptado que, en tratándose de territoriales, la ley que los autoriza o los crea puede, dentro de ciertos marcos, delegar en el cuerpo representativo de la correspondiente entidad territorial, la precisión final de los elementos del tributo, ya que ello armoniza perfectamente con el desarrollo de la autonomía territorial. La Constitución señala con claridad que no es sólo la ley sino también los acuerdos y las ordenanzas quienes deben y pueden fijar directamente los elementos del tributo, por lo cual no tiene por qué ser exhaustiva en este aspecto la norma legal que autoriza o crea una contribución fiscal territorial, ya que lo que interesa esencialmente a la Carta es que los elementos del tributo sean en última instancia fijados por un cuerpo respresentativo, y no por el ejecutivo singular, debido al viejo pero no por ello menos importante principio, según el cual, no puede haber "impuesto sin representación". EXPLOTACION DE RECURSOS NO RENOVABLES EN BIENES DE USO PUBLICO Los ríos son bienes de uso público. Esta naturaleza jurídica de los ríos y la importancia estratégica del agua, si bien no impide per se la extracción del cascajo, la piedra y la arena de los lechos, tiene consecuencias constitucionales. De un lado, como es obvio, al ser realizadas en superficies que configuran bienes de uso público, la extracción de estos recursos no renovables se encuentra sometida a los permisos y licencias de rigor. Y, de otro lado, la Corte considera que no es suficiente la advertencia que hace la norma impugnada de que tal explotación debe hacerse "sin perjudicar el laboreo y el aprovechamiento legítimo de las minas y de las aguas". Es necesario que ella se haga en forma compatible con el desarrollo sostenible exigido por la Carta. Referencia: Expediente D-1458 Normas acusadas: El literal a) del artículo 233 del decreto 1333 de 1986 y el literal c) del artículo 1º de la Ley 97 de 1913. Actor: Jaime Rojas López. Temas: El concepto de recursos naturales no renovables. La palabra Estado y el reparto de competencias entre la Nación y las entidades territoriales. El Estado como ente abstracto que engloba los distintos niveles territoriales. Explotación de recursos naturales en bienes de uso público. Diferencias entre impuestos y regalías. Deber de imponer regalías sobre la explotación de los recursos naturales no renovables e imposibilidad de gravar tal explotación. Supremacía constitucional, libertad de configuración del Legislador y necesidad excepcional de decisiones de constitucionalidad temporal. Explotación de recursos no renovables en bienes de uso público Autorización legal genérica, impuestos municipales y predeterminación de los tributos. Magistrado Ponente: Dr. ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO. Santa Fe de Bogotá, veintinueve (29) de abril de mil novecientos noventa y seis (1997). La Corte Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente Antonio Barrera Carbonell y por los Magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Carmenza Isaza de Gómez, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa EN NOMBRE DEL PUEBLO Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCION Ha pronunciado la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES El ciudadano Jaime Rojas López presenta demanda de inconstitucionalidad contra el literal a) del artículo 233 del decreto 1333 de 1986 y contra el literal c) del artículo 1º de la Ley 97 de 1.913, la cual fue radicada con el número D-1458. Cumplidos, como están, los trámites previstos en la Constitución y en el Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia. II. DEL TEXTO LEGAL OBJETO DE REVISIÓN. El literal a) del artículo 233 del decreto 1333 de 1986 preceptúa: Los concejos municipales y el Distrito Especial de Bogotá pueden crear los siguientes impuestos, organizar su cobro y darles el destino que juzguen más conveniente para atender los servicios municipales: a) Impuesto de extracción de arena, cascajo y piedra del lecho de los cauces de los ríos y arroyos, dentro de los términos municipales, sin perjudicar el laboreo y el aprovechamiento legítimo de las minas y de las aguas; (...) El actor acusa de manera directa la anterior disposición pero aclara que el Decreto Ley 1.333 de 1986 "hizo una compilación de las normas jurídicas vigentes en relación con los Municipios, según las facultades concedidas por la Ley 3ª de 1986". Por ello considera que, como el literal a) del artículo 233 del Decreto Ley 1.333 de 1986 expresamente demandado reproduce el contenido normativo del literal c) del artículo 1º de la Ley 97 de 1.913, debe entenderse que la demanda se dirige también contra esa disposición, pues se trata de la misma disposición en relación con la ciudad de Bogotá. Este otro literal señala: El concejo municipal de la ciudad de Bogotá puede crear libremente los siguientes impuestos y contribuciones, además de los existentes hoy legalmente; organizar su cobro y darles el destino que juzgue más conveniente para atender los servicios municipales, sin necesidad de previa autorización de la asamblea departamental: (...) c) Impuesto de extracción de arena, cascajo y piedra del lecho de los cauces de los ríos y arroyos, dentro de los términos municipales, sin perjudicar el laboreo legítimo de las minas y el aprovechamiento legítimo de las aguas. III. LA DEMANDA. El actor considera que la norma demandada viola los artículos 80, 334 y 360 de la Constitución. Según su criterio, la explotación de los recursos naturales no renovables solamente puede dar lugar al pago de regalías en favor de la Nación, lo cual excluye la aplicación de impuestos municipales por tales actividades, ya que se trata de una intromisión inaceptable "en terrenos en los cuales solamente puede tener dominio la Nación". Para llegar a esta conclusión, el demandante considera que el impuesto autorizado por la norma acusada no es un verdadero tributo sino una contraprestación por la explotación de un recurso natural, la arena. Según su criterio, si la explotación gravada por la norma acusada fuera una industria, debería llegarse a la conclusión de que existe una doble tributación, o que la contribución prevista por la norma acusada habría quedado absorbida por el de industria y comercio de la ley 14 de 1.983 y, por tanto, debería entenderse tácitamente derogada. Por ello, según su parecer, si la regalía es una contraprestación económica, como lo señala el artículo 360 de la Carta, "no es lógico que se permita a los municipios imponer una nueva contraprestación económica a través de un impuesto, cuando solamente el Estado tiene derecho a ella y, además, el Municipio correspondiente tiene derecho a una participación en la misma." Según el actor, la Ley 141 de 1994 es la norma que regula el derecho del Estado a recibir regalías por la explotación de los recursos naturales no renovables y que determina su liquidación y distribución. Ahora bien, tal norma no contiene una disposición especial que "permita a los Municipios establecer impuestos sobre la explotación de los recursos naturales no renovables". Por ello considera el demandante que la norma demandada viola también el artículo 332 de la Constitución, en cuanto el Estado es el único que puede percibir contraprestación económica por el aprovechamiento de los recursos naturales no renovables, ya que es el propietario de dichos recursos y a quien corresponde intervenir en la explotación de tales recursos. El actor sintetiza entonces sus cargos en los siguientes términos: Cuando el inciso primero (del artículo 360) establece que la Ley regulará “...los derechos de las entidades territoriales...” sobre los recursos naturales, pudo referirse al derecho a participar en las regalías y compensaciones, pero, de ninguna manera, a la posibilidad de imponer un tributo o una contribución parafiscal que solamente está permitida para el Estado. Precisamente en este sentido resulta concordante el hecho de que el inciso tercero se utilice el mismo término que señala el inciso primero: “derecho”. De ninguna forma se habló de facultad de imponer tributos o contribuciones parafiscales, pues era obvio, entiendo, que la generalidad que caracteriza a los impuestos no se cumpliría, y se presentaría una relación directa e inmediata entre el beneficio obtenido y la suma pagada, hecho verdaderamente incompatible con lo establecido por el inciso segundo de la norma constitucional en cita. Se viola el artículo 80 de la Carta por cuanto es claro que es el Estado el único que mediante la definición de un plan puede definir la mejor forma de estimular o desestimular, mediante impuestos, contraprestaciones o beneficios, limitaciones, prohibiciones, etc., la explotación y el aprovechamiento de los recursos naturales. Se viola el artículo 332 de la Constitución, por cuanto, como propietario de los recursos naturales no renovables, es él el único que podría percibir contraprestación económica por su utilización. Se viola el artículo 334 de la Constitución, debido a que es el Estado el único que puede intervenir en la explotación de los recursos naturales no renovables. IV. INTERVENCIÓN DE AUTORIDADES PÚBLICAS La ciudadana María Olga Montejo Fernández, en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, interviene en el proceso para defender la constitucionalidad de la norma impugnada. La ciudadana comienza por impugnar los cargos del actor en relación con el artículo 360 de la Carta. Así, según su criterio, si bien esa norma "señala al Estado como sujeto activo de la contraprestación que se cause por la explotación de recursos renovables", lo cierto es que la palabra Estado no se refiere exclusivamente a la Nación sino que "se emplea para referirse al conjunto de órganos que realizan las diversas funciones y servicios estatales." De otro lado, agrega la interviniente, la propia norma constitucional "defirió a Ley la determinación de las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables, así como los derechos de las entidades territoriales sobre los mismos". Así, la Ley 141 de 1994 reguló la materia y en el artículo 16 determinó las "regalías derivadas de la explotación de hidrocarburos, carbón, níquel, hierro, cobre, oro, plata, platino, sal, minerales radiactivos y minerales metálicos y no metálicos". Sin embargo, el artículo 18 de esa misma disposición estableció, en relación con los otros minerales, que "los recursos naturales no renovables que no estuvieren sometidos a regalías o impuestos específicos en razón de su explotación, con antelación a la vigencia de esta ley, las pagarán a la tasa del tres por ciento (3%) sobre el valor bruto de la producción en boca o borde de mina según corresponda”. Según la interviniente, la expresión subrayada muestra que la ley excluyó de estas regalías a los otros minerales "no sometidos a regalías o impuestos específicos en razón de su explotación con antelación a la vigencia de esta Ley", situación en la que se encuentra la norma acusada "por tratarse efectivamente de un impuesto creado antes de la vigencia de la precitada Ley, impuestos cuya propiedad es de los municipios y mal podría la Ley atentar contra un impuesto que goza de la protección constitucional señalada por el artículo 362." Igualmente, la interviniente plantea que las regalías son diferentes de los impuestos, por lo cual "no se configura la doble participación argumentada por el accionante". En ese mismo orden de ideas, la ciudadana considera que tampoco se genera la doble tributación frente al impuesto de industria y comercio, pues los hechos generadores son distintos. Según su criterio, el hecho generador en la norma acusada es la extracción de materiales del lecho de los cauces de los ríos dentro de la jurisdicción municipal "independiente de que se obtengan o no ingresos por dicha actividad, en tanto que en el impuesto de industria y comercio el hecho generador lo constituye la realización de actividades industriales, comerciales y servicios siendo la base gravable los ingresos derivados de dichas actividades". La interviniente considera que tampoco son de recibo los cargos del actor sobre presunta violación del artículo 80 de la Constitución, pues cuando esa norma habla de las responsabilidades del Estado en relación con el medio ambiente no se está refiriendo exclusivamente a la Nación. En ese orden de ideas, si se tiene en cuenta que, conforme a la norma acusada, la extracción de arena, cascajo y piedra del lecho de los cauces de los ríos y arroyos "debe regularse en forma tal que no perjudique el laboreo y el aprovechamiento legítimos de las minas y de las aguas, tenemos entonces que nos encontramos frente a la conservación y preservación de un recurso natural renovable". Por ello estas actividades deben "regirse conforme a las políticas ambientales dictadas por el órgano rector y en consecuencia, el mencionado impuesto, no viola en manera alguna el artículo 80 de la Carta y por el contrario da desarrollo a lo dispuesto en el artículo 313 numeral 9º de la Constitución y cumple con las previsiones de la Ley 99 de 1993 según a la cual corresponde a los municipios realizar funciones tendientes a la preservación y conservación del medio ambiente dentro de su respectiva jurisdicción." Finalmente, según la interviniente, la disposición acusada armoniza con los artículos 332 y 334 de la Carta, relativos a la propiedad estatal del subsuelo y a la dirección general de la economía a cargo del Estado. Según sus palabras: El artículo 332 claramente establece el respeto por los Derechos Adquiridos y perfeccionados con arreglo a leyes anteriores. Es de observar que a los municipios como entidades del Estado les asiste el derecho a percibir un tributo por la explotación de un recurso natural no renovable como es el impuesto de extracción de materiales del lecho de los ríos, primero por cuanto a la expedición de la Ley 141 la explotación de este recurso natural ya estaba gravado con un impuesto específico y segundo por tratarse de rentas propias del municipio que gozan de la protección constitucional establecida en el art. 362 de la Carta. El hecho de que el titular del Impuesto por la explotación de un recurso natural no renovable sean los Municipios en nada vulnera los preceptos constitucionales contenidos en los artículos 332 y 334, pues dichas entidades forman parte del Estado y constituyen una manifestación del mismo. V. INTERVENCIÓN CIUDADANA Respondiendo a la invitación del Magistrado Ponente, el ciudadano Vicente Amaya Mantilla, Director del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, interviene en el proceso, y luego de estudiar en forma detallada los cargos del actor, concluye que la norma es exequible. El ciudadano comienza por analizar el significado del concepto de regalía y resalta que éstas han sido concebidas de dos maneras: ya sea como la participación que corresponde al Estado en los recursos naturales no renovables, por ser el propietario de los mismos, concepción que denomina “Regalía-Participación"; o ya sea como la contraprestación o remuneración que el Estado cobra por el otorgamiento o concesión del derecho a explotar los recursos naturales, que califica como “Regalía-Precio”. El interviniente explica entonces la diferencia entre estas concepciones así: Quienes sostienen que la regalía consiste en una participación que corresponde al Estado sobre los recursos naturales extraídos, conciben la regalía como aquella parte de los recursos naturales no renovables, explotados o extraídos por personas distintas del Estado, que corresponden a su propietario por el hecho mismo de ostentar la titularidad o propiedad del objeto explotado. En tales condiciones, la regalía es entendida como mecanismo de entrega o distribución del producto bruto explotado, que corresponde al propietario del recurso natural por el solo hecho de serlo. A esta concepción de la regalía corresponde la denominación de “participación” antes vista. Pero como antes lo vimos, la regalía también ha sido concebida como el precio o la remuneración que el Estado cobra por el otorgamiento o concesión del derecho a explotar los recursos de su propiedad. En este caso no nos encontramos ante un mecanismo previsto en la ley para efectuar el reparto o la distribución entre el propietario y el explotador del recurso explotado, sino ante el precio, remuneración o contraprestación que el particular paga al Estado por el derecho a explotar los recursos naturales, derecho este que precisamente habilita al explotador para hacerse dueño o adquirir la propiedad de los bienes extraídos o explotados. A esta concepción de la regalía correspondería la denominación de “canon” antes reseñada. A partir de lo anterior, el ciudadano considera que la Constitución parece haber adoptado la concepción de la “Regalía-Precio”, pues la define como una "contraprestación" que se causa por la explotación de los recursos naturales no renovables de propiedad del Estado. Esto significa, según su criterio, que la Carta concibe las regalías "como aquello que recibe el Estado a cambio de una prestación dada u otorgada por éste, consistente, esta última prestación, en el derecho a explotar los recursos naturales no renovables". Por ello el ciudadano define a la regalía como el precio, esto es, "el valor equivalente que se entrega a cambio de la concesión, licencia o permiso otorgado por el Estado para explotar, es decir, por aprovechar económicamente los recursos naturales no renovables de su propiedad." Precisado lo anterior, el ciudadano considera que las regalía son ingresos públicos pero de "naturaleza no tributaria, pues no se derivan del poder de imposición sino precisamente de la concesión u otorgamiento por parte del Estado de un derecho", lo cual muestra claramente la diferencia de las mismas con los impuestos. Así, mientras que los tributos son prestaciones en dinero o en especie, "que el Estado exige en ejercicio de su poder de imperio, en virtud de una ley y para cubrir los gastos que demanda el cumplimiento de sus fines, en las regalías no nos encontramos ante el ejercicio del poder de imperio sino ante la contraprestación pagada en dinero o en especie, que corresponde al Estado, como propietario de los recursos naturales, por el otorgamiento que éste hace del derecho a aprovechar económicamente tales recursos". Por consiguiente, en el caso de las regalías "nos encontramos en un claro ámbito de libertad" pues la persona "elige libremente el desarrollo de la actividad extractiva, a sabiendas que debe efectuar un pago al propietario de los recursos naturales, por el derecho a explotar tales recursos". En cambio, en "el caso de los impuestos, nos encontramos ante una prestación obligatoria y coercitiva, que no implica una retribución directa en favor del obligado al pago." Esta distinción conceptual permite al ciudadano concluir que la norma demandada establece un impuesto pues se basa en el imperio del Estado, y "es además obligatoria y coercitiva". Según su parecer, este impuesto "se genera por la realización misma de la actividad extractiva, sin que el sujeto pasivo que realiza los presupuestos de hecho previsto en la ley para el nacimiento de la obligación, pueda sustraerse a su cumplimiento." Por ende, señala el actor, ya sea que se adopte la teoría de la regalía participación o de la regalía precio, lo cierto es que no puede "afirmarse que por el hecho de que el impuesto tome como hecho generador la explotación de recursos naturales, tal impuesto deje de serlo, para convertirse en una contraprestación por explotar los recursos de propiedad del Estado." Así, en este caso, si bien el impuesto tiene como hecho generador la explotación de recursos naturales, ello no significa que la cancelación del tributo "constituya en realidad la prestación que paga el particular por el aprovechamiento de recursos de propiedad del Estado, pues la obligación de pagar el impuesto no surge de la celebración de un contrato con el Estado ni de la concesión de una licencia o permiso de explotación, sino de la ley misma." Simplemente lo que ha sucedido, según el interviniente, es que "el legislador ha definido como hecho generador del gravamen la realización de una actividad extractiva, por cuanto la misma se considera indiciaria de capacidad contributiva". Concluye entonces al respecto el ciudadano: Teniendo en cuenta lo anterior y cualquiera sea la concepción que se adopte para explicar la naturaleza de las regalías (“Regalía-Precio” o “Regalía Participación”) creemos que el hecho de que el Estado tenga derecho a unas regalías, esto es, a una contraprestación por permitir a otro que explote recursos naturales de su propiedad, no se opone a la creación de impuestos a la extracción de recursos naturales, pues la naturaleza de una y otra prestación, como atrás se mencionó, es substancialmente distinta. Si sostuviéramos que todo impuesto a las actividades extractivas debe considerarse una contraprestación por la explotación de los recursos naturales, se verían viciados de inconstitucionalidad todos los impuestos que tomen como hecho generador la realización de una actividad de explotación de recursos naturales, como por ejemplo, el impuesto a las explotaciones privadas de petróleo (Decreto 1053 de 1953 y Ley 10 de 1961) y la denominada contribución por la explotación de petróleo (Ley 6 de 1992 y ley 223 de 1995). Luego el interviniente analiza la Ley 141 de 1991 y destaca que ésta prohibió la aplicación de los impuestos al oro, platino y carbón, en aquellos casos en que por la explotación se pague una regalía, "pero ello no significa que tal prohibición se haya hecho por razones de inconstitucionalidad". Además, agrega el ciudadano, si bien esta ley no autorizó expresamente a los municipios para crear o establecer impuestos como el demandado, no por tal razón la norma acusada es inexequible, pues la potestad tributaria de los municipios "se deriva directamente del artículo 338 de la Carta y no de la ley de regalías". En todo caso, puntualiza el interviniente, la misma ley de regalías "dejó a salvo todos los gravámenes del orden territorial vigentes en la fecha de expedición de la misma ley 141 de 1994, salvedad esta que cobija el impuesto autorizado por la norma acusada." Con base en todo lo anterior concluye este ciudadano: La coexistencia de las regalías con los impuestos sobre la explotación de recursos naturales, no resulta en nuestro entender inconstitucional, por el hecho mismo de la coexistencia, ni puede entenderse que los impuestos sobre la explotación de recursos naturales constituyan una contraprestación por el derecho a explotar tales recursos. Cuestión distinta a la de determinar la constitucionalidad de la coexistencia de las regalías con la de un impuesto que toma como hecho generador la explotación de un recurso natural de propiedad del Estado, es la de definir la conveniencia o inconveniencia de dicha coexistencia, frente al sistema de regalías creado a partir de la Constitución de 1991 y de la ley 141 de 1994. VI. PRUEBAS Y CONCEPTOS TÉCNICOS. Una de las bases de la argumentación del actor es que éste considera, al menos en forma tácita, que la arena, el cascajo y las piedras de los ríos son recursos naturales no renovables. En tales circunstancias la Corte concluyó que era necesario incorporar al expediente conceptos técnicos sobre este punto, por lo cual, con fundamento en el artículo 13 del decreto 2067 de 1991, solicitó a diversas entidades públicas y privadas expertas en la materia que precisaran si la arena, el cascajo y la piedra de los ríos son recursos renovables o no renovables. La totalidad de los conceptos coinciden en señalar que estos materiales son recursos no renovables, como se verá a continuación: - Así, la Dirección de Control y Calidad Ambiental de la Corporación Autónoma Regional (CAR) comienza por establecer las diferencias entre los recursos naturales renovables y no renovables en los siguientes términos: Recursos Naturales Renovables : Son los que tienen la particularidad de padecer una perpetua reconstrucción de manera que nacen, crecen, se reproducen y desaparecen, pero al reproducirse se renuevan o tienen la peculiaridad de renovarse; tal como ocurre, con las aguas, la vegetación, la fauna y con los mismos suelos que se autofecundan para mantener su capacidad de producción; al mismo tiempo esa interrelación que existe entre todos esos elementos coadyuva permanentemente a su renovación. Recursos Naturales No Renovables : Son elementos que en su composición y formación existen desde tiempos remotos, desde la formación del estrato en donde se encuentran pero sin cambiar la cantidad.. A partir de lo anterior, la CAR concluye que las arenas, la piedra y el cascajo son recursos no renovables, ya que “estos depósitos no se formaron in situ, sino a través de procesos complejos de transformación” que toman millones de años.” Según su criterio “hablar de arenas, cascajos y piedra del lecho de los cauces de los ríos y arroyos, es remontarse a millones de años de historia geológica”. - Por su parte, el Director General de Ingeominas también señala que lo propio de un recurso no renovable es que no es posible su reproducción en el corto plazo, ya que se requieren “largos períodos de tiempo, de miles o millones de años, para su formación en cantidades económicas utilizables o explotables”. Por el contrario, los recursos renovables son aquellos que se pueden “reproducir o procrear en un corto plazo, en generaciones sucesivas, mediante procesos acumulados genéticamente, constituyendo los llamados bancos genéticos.” A partir de ello considera que la arena, la piedra y el cascajo de los ríos deben ser clasificados en la primera categoría. - La Academia Colombiana de Ciencias Exactas, Físicas y Naturales también considera que “la arena, el cascajo y las piedras del lecho de los ríos, arroyos y quebradas representan un recurso no renovable”, con base en la siguiente explicación que la Corte considera importante transcribir in extenso: Los ríos, quebradas y arroyos de una cuenca conforman un sistema unitario. La sedimentación de materiales, tales como rocas, arena, cascajo o mezcla de estos materiales en el lecho de un río o quebrada, se originan en procesos de erosión, arrastre y sedimentación de las rocas o de sedimentos más antiguos, pertenecientes al mismo sistema. Los procesos de erosión y sedimentación son de por sí lentos y ocurren a lo largo del tiempo de escala geológica. Gran parte de la sedimentación de las rocas, arenas y cascajos que se encuentran depositados en los lechos de los ríos y quebradas, ocurrió a lo largo de épocas de mayor o menor duración y antigüedad en la escala del tiempo geológico, como las glaciaciones. Cuando se extraen del lecho de los ríos y quebradas, rocas, arenas o cascajo o mezclas de estos materiales, la cavidad que se forma es luego rellenada por el material que arrastra el río; generalmente, después de la siguiente época de lluvias, desde las cabeceras del mismo sistema o cuenca. Pero, en ningún momento, ocurre nueva formación de roca, arenas o cascajos. Por consiguiente, no se trata de una renovación, sino del transporte de materiales, por el mismo río o quebrada, desde un sitio del sistema a otro del mismo sistema. Por la misma razón, cualquier retiro de materiales desde el lecho del río, implica la sustracción de materiales al sistema total. Por lo ya explicado, no es posible reponer tales materiales, al menos en el tiempo de escala humana. De modo que, dentro de esta misma escala de tiempo, la extracción de materiales del lecho del río, resulta equivalente a la explotación de una cantera: se extraen y utilizan las rocas, pero no se renuevan. Se podría también equiparar la explotación de materiales del lecho de ríos y quebradas con la extracción de materiales de una gravillera situada por fuera del alcance actual del río donde hacia un lado se saca el material y al otro se añade la misma cantidad de material extraído de otra gravillera similar o de piedra de una cantera. Como es obvio, este tipo de explotación tampoco se podría llamar “renovable”. - El Instituto de Estudios Ambientales para el Desarrollo IDEADE de la Universidad Javeriana también clasifica a estos recursos como no renovables. Según su criterio, si bien tales materiales pueden llegar a ser restituidos en el lugar de extracción “por el fenómeno de arrastre”, no por ello se convierten en recursos renovables. - La Fundación Biocolombia para la conservación del patrimonio cultural comienza su concepto indicando que el criterio de renovables “se basa fundamentalmente en la capacidad de reproducción de los organismos vivientes que permite por ejemplo que una población dada de animales y vegetales pueda ser sometida a extracción o cosecha dentro de ciertos márgenes y la población así afectada en plazo más o menos breve, se restaure en cuanto a su disponibilidad y persistencia”. Añade que ese criterio también se aplica a los recursos hídricos, ya que “el agua es componente de todos los organismos vivos y por el hecho de que constantemente sigue ciclos muy activos, lo cual permite su reutilización en plazos más o menos breves”. E incluso se habla de la renovabilidad de los suelos ya que en áreas en donde éste ha desaparecido por efectos de la erosión, “es viable lograr su recuperación en plazo más o menos corto, bien sea mediante un proceso natural o a través de un manejo orientado hacia ello.” En ese orden de ideas, la Fundación Biocolombia concluye que “las arenas, cascajo y piedras limos y cualquier otro sedimento inorgánico que haga parte o sea extraible del lecho de un río u otro curso de agua, son considerados como recursos no renovables por cuanto se trata de productos minerales o inertes. Este criterio es universalmente aceptado por diversos tratadistas en materia de ecología y manejo de recursos naturales y es seguido para efectos legales por otros países.” - Finalmente, el Ministerio del Medio Ambiente remite a la Corte el concepto No 006 del 27 de junio de 1996 elaborado por el Comité Jurídico del Sistema Nacional Ambiental SINA, según el cual los materiales de arrastre no son recursos naturales renovables. VII. DEL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN. En su concepto de rigor, el Procurador General de la Nación (E), Luis Eduardo Montoya Medina, solicita a la Corte que declare la exequibilidad de la disposición acusada. Según la Vista Fiscal, cuando la Carta designa al “Estado” como sujeto activo de la contraprestación que se genere por concepto de la explotación de recursos naturales no renovables, tal palabra debe entenderse "en su acepción global, como el conjunto de órganos que desempeñan las distintas funciones y actividades de carácter estatal, -sean éstas del orden nacional o territorial-, que le han sido encomendadas por el mismo ordenamiento constitucional." Por ello considera que los municipios, siendo parte del Estado, "pueden ser beneficiarios de las regalías que se generen de la explotación de los recursos naturales no renovables de su localidad", según el reparto y regulación que efectúe la ley. Así, agrega el Procurador (E), la Ley 141 de 1994 desarrolla ese aspecto y establece algunas disposiciones concernientes a la distribución de las regalías derivadas de la explotación de hidrocarburos tales como carbón, níquel, hierro, cobre, oro, plata, platino, sal, minerales radiactivos y minerales metálicos y no metálicos. Esa misma ley señala que en relación con otra clase de minerales, debe respetarse la "normatividad preexistente en lo relativo a las regalías o impuestos específicos que existían con anterioridad a su expedición, pues los mismos son derechos adquiridos de los municipios que no pueden ser desconocidos por leyes posteriores, en detrimento del patrimonio fiscal de dichos entes territoriales". Ahora bien, concluye al respecto el Procurador (E), "como quiera que sobre la explotación de minerales a los cuales hace referencia la norma acusada existía un impuesto específico a la explotación de los mismos, no se configura entonces la doble participación argumentada por el demandante en su acción, pues los municipios tienen sobre dicho tributo un derecho adquirido." De otro lado, la Vista Fiscal considera que la norma acusada no genera doble tributación frente al impuesto de industria y comercio, pues los hechos generadores son distintos. Así, el hecho generador en la norma acusada es la extracción de materiales del lecho de los cauces de los ríos dentro de la localidad, sin que interese que se obtengan o no ingresos por dicha actividad, mientras que en el impuesto de industria y comercio el hecho generador lo constituye la realización de actividades distintas, como son la industrial y el comercio posteriores a las actividades extractivas. Finalmente el Procurador (E) considera que la norma acusada, lejos de violar el artículo 80 de la Constitución, puede ser considerado un desarrollo del mismo por cuanto la extracción de arena, cascajo y piedra de lecho de los cauces de los ríos y arroyos debe hacerse en condiciones tales que no perjudique el laboreo y la explotación legítima de las aguas. Además, el cobro de este impuesto "en ningún momento implica el desconocimiento por parte de los municipios, de las medidas adoptadas por el Estado para la conservación y preservación de tales recursos, pues siendo los municipios también expresión de éste último, les corresponde coadyuvar en la realización de funciones tendientes a aprovechar racionalmente los recursos naturales de su propiedad." VIII. FUNDAMENTO JURÍDICO Competencia. 1- Conforme al artículo 241 ordinales 4º y 5º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del literal c) del artículo 1º de la Ley 97 de 1.913 y del literal a) del artículo 233 del decreto 1333 de 1986, ya que se trata de la demanda de un ciudadano contra un aparte de una ley y contra un literal de un decreto dictado en uso de facultades extraordinarias respectivamente. Asunto procesal previo. 2- Comienza la Corte por analizar si el literal c) del artículo 1º de la Ley 97 de 1913 acusado por el actor se encuentra vigente, o si tal norma fue derogada precisamente por el decreto ley también parcialmente impugnado por el demandante, esto es, por el decreto ley 1333 de 1986 o Código de Régimen Municipal, el cual fue expedido por el Gobierno en desarrollo de las facultades extraordinarias concedidas por el artículo 76, literal b), de la ley 11 de 1986, para que el Presidente compilara "las disposiciones constitucionales y legales vigentes para la organización y funcionamiento de la Administración Departamental." Ese decreto señaló en sus artículos 384 y 385 sus efectos derogatorios en los siguientes términos: Artículo 384: Continuarán haciendo parte de los estatutos legales correspondientes, las normas que esta codificación tomó de leyes que no se refieren exclusivamente a las materias tratadas en el presente decreto. Artículo 385: Conforme a lo dispuesto en el artículo 76, literal b), de la ley 11 de 1986, están derogadas las normas de carácter legal sobre organización y funcionamiento de la administración municipal no codificadas en este estatuto. Aun cuando la redacción de estas normas no es la más afortunada, la Corte entiende que ellas consagran tres hipótesis: de un lado, quedan derogadas aquellas disposiciones legales relativas al régimen municipal que no fueron incorporadas al decreto 1333 de 1986 o Código de Régimen Municipal. De otro lado, siguen vigentes y siguen formando parte del cuerpo legal originario aquellas normas legales que fueron incorporadas al decreto 1333 de 1986 pero que hacían parte de leyes que no se refieran al régimen municipal. Finalmente, quedan subrogadas -y por ende no están formalmente vigentes- aquellas normas legales que fueron incorporadas al decreto 1333 de 1986 y que hacían parte de leyes que regulan materias propias del régimen municipal Ahora bien, conforme a su título y contenido, la Ley 97 de 1913 se refiere claramente al régimen municipal puesto que consagra autorizaciones especiales a determinados concejos municipales, por lo cual la Corte concluye que el literal c) del artículo 1º de esa ley, demandado por el actor, no se encuentra formalmente vigente por cuanto fue subrogado precisamente por la otra disposición acusada, esto es, por el literal a) del artículo 233 del decreto 1333 de 1986. En ese orden de ideas, y teniendo en cuenta que no es razonable suponer que esa norma se encuentre produciendo efectos autónomos, la Corte se inhibirá de conocer sobre su constitucionalidad, y únicamente estudiará la otra disposición impugnada por el demandante. El concepto de recursos no renovables y la vigencia norma impugnada. 3- De otro lado, aun cuando no lo dice explícitamente, el demandante sugiere que el literal a) del artículo 233 del decreto 1333 de 1986 fue derogado por la Ley 141 de 1994, que regula las regalías y prohibe los impuestos territoriales sobre la explotación de recursos naturales no renovables. Ahora bien, el supuesto de la argumentación del actor es que la arena, el cascajo y la piedra de los ríos son recursos no renovables, por lo cual una pregunta obvia surge: ¿estos recursos son renovables o no renovables ? La respuesta no es tan evidente. En efecto, el concepto de "recursos naturales no renovables" es de naturaleza técnica y proviene de la ecología y de la economía. Así, muy brevemente se pueden definir los recursos naturales[1] como aquellos elementos de la naturaleza y del medio ambiente, esto es, no producidos directamente por los seres humanos, que son utilizados en distintos procesos productivos. A su vez, los recursos naturales se clasifican usualmente en renovables y no renovables. Los primeros, como se desprende de la bibliografía sobre el tema y de los conceptos incorporados al presente expediente, son aquellos que la propia naturaleza repone periódicamente mediante procesos biológicos o de otro tipo, esto es, que se renuevan por sí mismos. Por el contrario, los recursos no renovables se caracterizan por cuanto existen en cantidades limitadas y no están sujetos a una renovación periódica por procesos naturales. Esta diferencia es conceptualmente clara y de gran trascendencia, pues los recursos naturales renovables, como el agua o la madera, pueden ser utilizados de manera indefinida, siempre y cuando en su explotación se respeten los condicionamientos naturales que permiten su autorreproducción. Por consiguiente, una mala explotación puede deteriorarlos e incluso destruirlos, por lo cual los ecólogos señalan con acierto que, a pesar de ser renovables, son recursos que se pueden agotar. Sin embargo, en principio tales recursos pueden ser utilizados en forma indefinida, si su explotación es adecuada. En cambio, cuando se consume una cantidad de un recurso no renovable -como el carbón- ella no puede ser reemplazada, pues la naturaleza no la repone, al menos en una escala humana de tiempo. Por ende, los recursos no renovables existen en cantidad limitada y progresivamente se van agotando, por lo cual la ecología los concibe como un capital natural que inevitablemente se irá consumiendo. 4- En la naturaleza existen típicos recursos renovables, como el agua, el aire, o las producciones agrícolas, así como también es posible señalar recursos que son evidentemente no renovables, como los metales y los combustibles fósiles. Sin embargo, a pesar de la claridad de la diferencia conceptual entre estos tipos de recursos, lo cierto es que entre los ecólogos no hay total acuerdo sobre si determinados recursos, como el suelo, son renovables o no. En efecto, conceptualmente los suelos son renovables, pues los propios procesos naturales permiten su reproducción ; sin embargo, en general estos procesos de renovación de los suelos son muy lentos, por lo cual, según algunos especialistas, ellos debían ser clasificados como no renovables, por cuanto en escalas de tiempo sociales y humanos, debe asumirse que son recurso que no llegan a ser repuestos. Tal fue la razón que llevó a la Corte a solicitar conceptos técnicos sobre la naturaleza renovable o no renovable de la piedra, la arena y el cascajo de los suelos de los ríos. 5- La totalidad de los conceptos coinciden en que estos recursos no son renovables, al menos en escalas de tiempo humanas, por cuanto su reposición por procesos naturales toma millones de años. Por ello los conceptos distinguen con rigor entre, de un lado, la posibilidad de que el suelo de un río se reconstituya debido al arrastre de piedras y arenas provenientes de otros lugares del ecosistema y, de otro lado, la reposición misma de la arena, el cascajo y la piedra. Así, mientras la regeneración de los suelos de los ríos puede no tomar tiempos largos, lo cierto es que tal renovación no implica una reposición de la cantidad global de arena, piedra y cascajo, la cual existe en forma limitada, por lo cual, como bien lo señala el concepto de la Academia Colombiana de Ciencias Exactas, Físicas y Naturales, cualquier retiro de materiales desde el lecho del río, implica la sustracción de materiales al sistema total, ya que no es posible reponer tales materiales, al menos en el tiempo de escala humana. 6- Conforme a lo anterior, la Corte concluye que la piedra, la arena y el cascajo constituyen claramente recursos naturales no renovables, por lo cual debe esta Corporación estudiar si la disposición acusada ha sido o no derogada por la Ley 141 de 1994, ya que ésta regula el tema de las regalías y deroga algunos impuestos relativos a la explotación de recursos no renovables. Entra entonces la Corte a estudiar las normas pertinentes de esa ley, a saber los artículos 18 y 27, los cuales establecen respectivamente : Artículo 18.- Regalías aplicables a otros minerales. Los recursos naturales no renovables que no estuvieren sometidos a regalías o impuestos específicos en razón de su explotación, con antelación a la vigencia de esta ley, las pagarán a la tasa del tres por ciento (3%) sobre el valor bruto de la producción en boca o borde de mina según corresponda. (...) Artículo 27.- Prohibición a las entidades territoriales. Salvo las previsiones contenidas en las normas legales vigentes, las entidades territoriales no podrán establecer ningún tipo de gravamen a la explotación de los recursos naturales no renovables (subrayas no originales). La simple lectura de las dos normas muestra que no fue voluntad del Legislador derogar genéricamente los impuestos que gravaban actividades relacionadas con la explotación de los recursos no renovables, pues el artículo 18 deja a salvo expresamente los impuestos específicos en este campo, mientras que el artículo 27 prohibe a las entidades territoriales establecer gravámenes sobre la explotación de esos recursos, pero exceptúa de tal prohibición a aquellos gravámenes territoriales vigentes al momento de expedirse la citada Ley 141 de 1994, como es el caso de la norma demandada. Por consiguiente, a pesar de que las arenas, la piedra, y el cascajo configuran recursos naturales no renovables, para la Corte es claro que el literal a) del artículo 233 del decreto 1333 de 1986 se encuentra vigente, pues no fue derogado por los artículos 18 y 27 de la Ley 141 de 1994, por lo cual procede un examen de fondo sobre su constitucionalidad. El asunto material bajo revisión. 7- La norma acusada autoriza a los concejos a establecer un impuesto a la extracción de arena, cascajo y piedra de los ríos, e impone tácitamente a las autoridades municipales el deber de controlar que esa explotación no perjudique el laboreo y el aprovechamiento legítimo de las minas y de las aguas. Según el demandante, esa disposición no consagra verdaderamente un impuesto sino una forma encubierta de regalía, por lo cual es inconstitucional, pues la Carta ha conferido exclusivamente a la Nación la titularidad de las regalías que provengan de la explotación de recursos naturales no renovables. No pueden entonces, según su criterio, las entidades territoriales gravar esas actividades. Igualmente considera que se viola el artículo 80 de la Carta, por cuanto esa norma confiere a la autoridad nacional una competencia exclusiva para la formulación de programas destinados a regular la explotación y el aprovechamiento de los recursos naturales. Por el contrario, según los intervinientes y el Ministerio Público, la disposición se ajusta a la Carta, pues el actor incurre en dos impropie...