Sentencia C-220 de 2011

C-220-11 ANTECEDENTES DEMANDA DE INCOSTITUCIONALIDAD Sentencia C-220/11 TASA POR UTILIZACION DE AGUAS DIRECTAMENTE DE FUENTES NATURALES-No desconoce los principios de reserva de ley y legalidad que rigen la creación y desarrollo de las cargas públicas COSA JUZGADA-Funciones negativa y positiva La Corte ha señalado que la institución de la cosa juzgada cumple al menos dos funciones: una negativa, que consiste en prohibir a los funcionarios judiciales conocer, tramitar y fallar sobre lo ya resuelto, y una función positiva, que es proveer seguridad a las relaciones jurídicas. COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Presupuestos para su existencia Como dispone el artículo 243 de la Constitución, en concordancia con los artículos 46 y 48 de la Ley 270 de 1996 y el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991, el efecto de cosa juzgada también se predica de las sentencias que profiere la Corte Constitucional en cumplimiento de su misión de asegurar la integridad y la supremacía de la Carta. En el contexto del control constitucional de las leyes, la cosa juzgada propende por la seguridad jurídica y el respecto de la confianza legítima, en la medida en que evita que se reabra el juicio de constitucionalidad de una norma ya examinada y que una disposición declarada inexequible sea reintroducida en el ordenamiento jurídico. Además, contribuye a racionalizar las decisiones de la Corporación, puesto que exige que sus decisiones sean consistentes y hagan explícita la ratio decidendi, así como su fundamento constitucional. La existencia de cosa juzgada es fácil de identificar cuando un ciudadano, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, demanda una disposición que en una providencia previa fue declarada inexequible. En esta hipótesis la disposición contraria a la Carta desaparece del ordenamiento jurídico y, en el futuro, si se presentan demandas contra ella, no existe objeto sobre el cual pronunciarse. La situación es más compleja cuando en un pronunciamiento previo la Corte declaró exequible la disposición acusada. En estos casos, como ha indicado esta Corte, para que pueda hablarse de la existencia de cosa juzgada en estricto sentido, es preciso que la nueva controversia verse (i) sobre el mismo contenido normativo de la misma disposición examinada en oportunidad previa por la Corte Constitucional, y (ii) sobre cargos idénticos a los analizados en ocasión anterior. La identidad de cargos implica un examen tanto de los contenidos normativos constitucionales frente a los cuales se llevó a cabo la confrontación, como de la argumentación empleada por el demandante para fundamentar la presunta vulneración de la Carta; mientras la identidad de contenidos normativos acusados demanda revisar el contexto normativo en el que se aplica la disposición desde el punto de vista de la doctrina de la Constitución viviente. Existen eventos en los que en apariencia una controversia constitucional es similar a otra ya analizada por la Corte, pero que examinada más a fondo contiene diferencias desde alguna o las dos perspectivas anteriores, que hacen imposible hablar de la presencia de cosa juzgada en sentido estricto. Ejemplo de esos casos son los que la Corte ha clasificado bajo doctrinas como la de la cosa juzgada relativa y la cosa juzgada aparente, entre otras. COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL RELATIVA-Concepto COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL APARENTE-Concepto COSA JUZGADA MATERIAL ABSOLUTA-Identidad de cargos y de contenido normativo COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Determinación de la ratio decidendi MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES RENOVABLES-Instrumentos para su protección RECURSOS HIDRICOS-Obligación del Estado protegerlos AGUA-Patrimonio de la Nación, bien de uso público y un derecho fundamental RECURSOS NATURALES-El estado debe velar por su utilización racional con el fin de mejorar la calidad de vida de todos y asegurar su subsistencia futura/PROTECCION DE LOS RECURSOS HIDRICOS-Regulación constitucional DERECHO AL AGUA-Es un derecho fundamental/DERECHO FUNDAMENTAL AL AGUA-Contenido Dada la importancia del agua y su protección reforzada a nivel constitucional, esta Corporación en diversas oportunidades ha reconocido que el derecho al agua es un derecho fundamental. El contenido de este derecho ha sido precisado por la Corte de conformidad con la Observación General 15 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas de la siguiente manera: “el derecho de todos a disponer de agua suficiente, salubre, aceptable, accesible y asequible para el uso personal y doméstico”. La disponibilidad del agua hace referencia al abastecimiento continuo de agua en cantidades suficientes para los usos personales y domésticos. La cantidad disponible de agua debe ser acorde con las necesidades especiales de algunas personas derivadas de sus condiciones de salud, del clima en el que viven y de las condiciones de trabajo, entre otros. La exigencia de calidad del agua se relaciona con la salubridad del recurso, es decir, el agua disponible no debe contener micro organismos o sustancias químicas o de otra naturaleza que puedan constituir una amenaza para la salud de las personas. La accesibilidad y la asequibilidad tienen que ver con (i) la posibilidad de acceder al agua sin discriminación alguna, (ii) con la obligación de remover cualquier barrera física o económica que impide el acceso al agua, especialmente de los más pobres y los grupos históricamente marginados, y (iii) con el acceso a información relevante sobre cuestiones de agua. Finalmente, la aceptabilidad hace referencia a la necesidad de que las instalaciones y los servicios de provisión de agua sean culturalmente apropiados y sensibles a cuestiones de género, intimidad, etc. Estos contenidos implican entonces tanto obligaciones positivas –y complejas- como negativas para el Estado DERECHOS FUNDAMENTALES-Doble dimensión/DERECHO FUNDAMENTAL AL AGUA-Alcance subjetivo y objetivo/DERECHO AL AGUA-Es un derecho colectivo/DERECHO AL AGUA-Titularidad como derecho subjetivo está en cabeza tanto de los individuos como de la comunidad/LEGISLADOR-Obligación de expedir leyes dirigidas a la realización de los derechos fundamentales al agua y a un ambiente sano en todos los órdenes Como derecho fundamental, el derecho al agua tiene tanto un alcance subjetivo como objetivo. Como derecho subjetivo, la tutela del derecho al agua puede ser reclamada ante las instancias judiciales en escenarios de vulneración tanto por parte del Estado como por parte de particulares, especialmente cuando se trata de agua para consumo humano. El reconocimiento de su naturaleza subjetiva ha dado lugar, por ejemplo, al desarrollo de una línea jurisprudencia amplia de protección por medio de la acción de tutela. La titularidad del derecho al agua como derecho subjetivo está en cabeza tanto de los individuos como de la comunidad; por ello la jurisprudencia ha precisado que este derecho comparte la naturaleza de derecho individual y colectivo. El derecho al agua es un derecho colectivo, por ejemplo, respecto de la obligación de protección y conservación de las fuentes hídricas para las generaciones futuras. Estas obligaciones serán, en consecuencia, reclamables por medio de acciones judiciales como las acciones populares. La dimensión objetiva de los derechos fundamentales hace referencia a su poder vinculante frente a todos los poderes públicos. En efecto, los derechos fundamentales constituyen un sistema de valores positivizado por la Constitución que guía las decisiones de todas las autoridades, incluido el Legislador. Dada esta doble dimensión de los derechos, la Corte ha reconocido que su realización depende tanto de la actividad judicial, como de la existencia de leyes, normas administrativas y, en general, de políticas públicas que desarrollen sus contenidos y prevean mecanismos de seguimiento y vigilancia de la realización de los derechos. Al respecto la Corte expresó lo siguiente en la sentencia T-704 de 2006: Que los derechos constitucionales fundamentales se consignen en documentos jurídicos significa un gran paso en orden a obtener su cumplimiento, pero no es suficiente. Es preciso el despliegue de todo un conjunto de medidas, tareas y actuaciones por parte del Estado – tanto en el nivel nacional como en el territorial - orientadas a garantizar la plena efectividad de estos derechos en la práctica. La Carta Democrática redactada en el marco de la Organización de los Estados Americanos, por ejemplo, se ha pronunciado también en esa dirección y ha resaltado la necesidad de procurar las condiciones y de ambientar las circunstancias para lograr la efectividad de la democracia en la realidad. Lo expresado en la Carta Democrática Interamericana reviste especial importancia por cuanto constituye una forma de que los ciudadanos comprendan cómo cuestiones conectadas con la teoría general son proyectadas en documentos políticos con amplios alcances”. Sobre el mismo punto, la Corte señaló lo que sigue en la sentencia T-418 de 2010: “La protección y garantía adecuada de las dimensiones prestacionales de los derechos fundamentales constitucionales, bien sean de libertad, bien sean sociales, depende en buena parte de las políticas públicas que, dentro del orden constitucional vigente, sean diseñadas, elaboradas, implementadas, evaluadas y controladas, en un contexto de democracia participativa.” En consecuencia, es una obligación del Legislador expedir leyes dirigidas a la realización de los derechos fundamentales al agua y a un ambiente sano en todos los órdenes (social, económico, político, cultural, etc.), no solamente en el contexto de controversias subjetivas que se sometan a la jurisdicción. Esas leyes deben estar acompañadas de mecanismos administrativos, políticos, económicos y de otra índole que hagan realidad sus cometidos, así como de instrumentos de seguimiento, vigilancia y control de la adecuada actuación de todos los poderes públicos desde una perspectiva de derechos. RECURSOS HIDRICOS-Responsabilidad del Estado para su administración y uso adecuado/DERECHO FUNDAMENTAL DEL AGUA-Las autoridades están obligadas a adoptar medidas dirigidas a asegurar la preservación y sustitución del recurso hídrico y buena calidad PROTECCION Y CONSERVACION DE LOS RECURSO HIDRICOS-Exigencias SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL-Contenido RECURSOS HIDRICOS-Herramientas para garantizar el uso racional PROTECCION Y CONSERVACION DE LOS RECURSOS HIDRICOS-Sujeción de principios propios del derecho ambiental Dada la complejidad de la protección y conservación del agua, así como de los ecosistemas asociados a ella, las actividades que involucran el uso del recurso están sujetas no sólo a los principios constitucionales generales, sino también a los principios propios del derecho ambiental como el de solidaridad, humildad, “el que contamina paga”, precaución y prevención, entre otros, que han sido elevados por la Carta de 1991 a rango constitucional. El principio de solidaridad, exige entender la responsabilidad en materia ambiental no solamente en relación con las generaciones presentes, sino también en relación con las futuras, y no solamente en relación con los ciudadanos de un Estado, sino en un contexto global. Una de las manifestaciones de este principio es la adopción constitucional del modelo de desarrollo sostenible (artículo 80), según el cual las demandas del desarrollo económico deben conjugarse con la protección del ambiente tanto para las generaciones presentes como para las futuras, lo que significa que las actividades económicas actuales no deben “(…) sobrepasar la capacidad de carga de los ecosistemas que sirven de base biológica y material a la actividad productiva”.El principio de humildad, de otro lado, obliga a comprender que el ser humano es dependiente de la naturaleza, de modo que la naturaleza no puede ser entendida como una simple fuente de recursos dominada por el hombre, sino como un sistema complejo en el que el hombre interactúa con otros agentes y del que depende para vivir. En este contexto, tanto el hombre como la naturaleza tienen valor a la luz de la Carta. Una manifestación de este principio es la introducción del concepto de función ecológica de la propiedad (artículo 58). Según el principio “el que contamina paga”, las personas responsables de una contaminación deben pagar los costos de las medidas necesarias para prevenirla –cuando sea posible, mitigarla y reducirla. Con este principio se busca entonces no solamente reducir la polución, sino incentivar el diseño de tecnologías amigables con el ambiente y que reduzcan el impacto ambiental de las actividades industriales. La adopción del principio de precaución implica entender que el desarrollo tecnológico conlleva riesgos e incertidumbre sobre sus efectos. Por tanto, según el principio 15 de la Declaración de Río, “(…) cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”. Este principio es incorporado por el numeral 6 del artículo 1° de la Ley 99 de 1993, el cual además obliga a adoptar cualquier medida eficaz para evitar el deterioro ambiental. Ahora bien, como ha indicado esta Corporación, su reconocimiento expreso en una ley no significa que no tenga rango constitucional, pues su reconocimiento superior “(…) se desprende de la internacionalización de las relaciones ecológicas (artículo 266) y de los deberes de protección y prevención (artículos 78, 79 y 80).” El principio de precaución está estrechamente relacionado con el principio de prevención, según el cual no basta para proteger el ambiente sano con reparar los daños ambientales, sino que es un deber de todos prevenirlos. Este principio responde a la lógica de que es mejor evitar la contaminación o el daño ambiental, pues una vez producido su corrección puede resultar demasiado costosa o sus efectos pueden ser irreversibles. La realización de estos principios requiere necesariamente de la participación y el compromiso de todas las personas, no solamente del Estado. Ciertamente las decisiones humanas no repercuten exclusivamente en la órbita personal del individuo sino que afectan, de manera directa o indirecta, a los demás. La necesidad de participación y compromiso de todos justifica entonces la imposición por la Carta de múltiples deberes en cabeza de los particulares, los cuales están comprendidos, por ejemplo, en los conceptos de función ecológica y social de la propiedad (artículo 58 superior) y de función social de la empresa (artículo 333). Estos deberes, una vez han sido precisados por el Legislador, pueden ser exigidos por medios coactivos. Sobre este punto se profundizará más adelante. La adopción de estos principios y deberes, y el reconocimiento de que el agua es un derecho fundamental, pero que a la vez un recurso limitado, han implicado una transformación en la forma de entender los criterios de justicia en la resolución de casos que involucran controversias ambientales. RECURSOS HIDRICOS-Instrumentos económicos para promover su conservación y recuperación DESARROLLO DE LOS DEBERES CONSTITUCIONALES Y LAS CARGAS PUBLICAS-Sujeción a los principios de reserva de ley y legalidad/CARGAS PUBLICAS-Reglamentación creada por el legislador está sometido al principio de legalidad/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA PARA DESARROLLAR LOS DEBERES CONSTITUCIONALES Y DEFINIR LAS CARGAS PUBLICAS-Límites IMPOSICION DE DEBERES EN MATERIA DE SEGURIDAD Y ORDEN PUBLICO A LOS PARTICULARES-Jurisprudencia constitucional/DEBERES A PARTICULARES-Imposición debe ser compatible con la dignidad humana y naturaleza misma del Estado/DEBER CONSTITUCIONAL-No puede entenderse como la negación de un derecho Al examinar la constitucionalidad de la imposición de deberes en materia de seguridad y orden público a los particulares, la Corte expresó: “(…), en desarrollo de sus competencias, la ley puede establecer deberes a los particulares que faciliten las tareas de las autoridades de preservar el orden público y la convivencia democrática. Sin embargo, teniendo en cuenta que el Estado colombiano se encuentra al servicio de la comunidad y reposa en la dignidad humana y en la prevalencia de los derechos de la persona (CP arts 1º, 2º y 5º), la ley no puede imponer cualquier tipo de deberes a los particulares. Estas obligaciones deben ser compatibles con el respeto de la dignidad humana y con la naturaleza misma del Estado colombiano. Por ello esta Corte ha dicho de manera reiterada que un deber constitucional no puede entenderse como la negación de un derecho, pues sería tanto como suponer en el constituyente trampas a la libertad’. Por estas razones, la Corte concluyó que no es suficiente con que un deber desarrollado por el Legislador persiga un fin constitucional –como la preservación del orden público. Para que un deber se ajuste a la Carta, es preciso que (i) persiga un fin específico e imperioso, y (ii) no restrinja de manera desproporcionada los derechos fundamentales de los obligados. CODIGO DE RECURSOS NATURALES-Regulación en materia de creación de cargas pecuniarias dirigidas a financiar la política ambiental y promover el uso racional del agua/TASAS POR UTILIZACION DE AGUAS-Regulación/TASA AMBIENTAL-Utilización de recursos naturales RECURSO HIDRICO-Destinación de los recursos para su protección y recuperación en ausencia de Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica POTESTAD REGLAMENTARIA DEL GOBIERNO-Exige que la ley haya configurado una regulación básica o de materialidad legislativa SISTEMA Y METODO EN TARIFAS DE TASAS Y CONTRIBUCIONES-Jurisprudencia constitucional/SISTEMA Y METODO-Definición La jurisprudencia constitucional, en la sentencia C-155 de 2003, definió los conceptos de sistema y método de la siguiente forma: “Lo primero que la Sala observa es que para determinar las tarifas de tasas y contribuciones la Constitución no señaló lo que debía entenderse por ‘sistema’ y ‘método’, pero reconoció la necesidad de acudir a ellos al menos en tres momentos: (i) para definir los costos de los servicios, esto es, los gastos en que incurrió una entidad, (ii) para señalar los beneficios generados como consecuencia de la prestación de un servicio (donde naturalmente está incluida la realización de una obra) y, (iii) para identificar la forma de hacer el reparto de costos y beneficios entre los eventuales contribuyentes. Si bien es cierto que la falta de definición se explica por la naturaleza abierta de las normas constitucionales, así como por la multiplicidad de tasas y contribuciones que pueden crearse, también lo es que la significación de esos conceptos no puede desvanecerse a tal punto que desaparezca su eficacia como norma jurídica. En consecuencia, a juicio de la Corte, es necesario identificarlos con claridad, pues aunque los términos guardan cierta relación de conexidad tienen sin embargo connotaciones distintas. En efecto, un sistema ‘se define por el hecho de no ser un simple agregado desordenado de elementos sino por constituir una totalidad, caracterizada por una determinada articulación dinámica entre sus partes’. Supone coherencia interna para relacionar entre sí los componentes de un conjunto, que en el ámbito tributario representan la combinación de reglas y directrices necesarias para determinar los costos y beneficios de una obra o servicio, así como la forma de hacer su distribución. Por su parte, el método está referido a los pasos o pautas que deben observarse para que los componentes del sistema se proyecten extrínsecamente. Así, constituye el procedimiento a seguir con el objeto de determinar en concreto el monto de la obligación tributaria.” El Constituyente no estableció como requisitos de las leyes que crean cargas públicas que no son tributos, la definición del sistema y el método para el cálculo de la tarifa aplicable. Esta exigencia del principio de legalidad es exclusiva del ámbito tributario y fue incluido por el constituyente exclusivamente para las tasas y contribuciones como clases de tributos. JUICIO DE PROPORCIONALIDAD-Aplicación/JUICIO DE PROPORCIONALIDAD-Dimensiones El juicio de proporcionalidad es una herramienta argumentativa para el examen de la justificación de actividades estatales que significan una restricción o limitación de los derechos fundamentales de las personas. Como ha señalado esta Corporación, “(…) pretende impedir los excesos o defectos en el ejercicio del poder público, como una forma específica de protección o de realización de los derechos y libertades individuales. Las cargas públicas, en tanto restringen los derechos fundamentales de estas personas, pueden ser examinadas mediante esta herramienta. El examen se lleva a cabo mediante la ponderación de los intereses y valores constitucionales involucrados en la medida legislativa o de otra índole sujeta a control, a fin de determinar si la relación que existe entre ellos es de equilibrio. En particular, el juicio se realiza en las siguientes dimensiones analíticas: En primer lugar, es necesario evaluar la finalidad de la medida bajo examen. Así, para que una medida restrictiva de derechos fundamentales supere esta etapa de análisis, es preciso que persiga una finalidad legítima a la luz de la Constitución. En segundo lugar, el juez constitucional debe examinar la idoneidad de la medida, para lo cual debe determinar si los medios elegidos por el Legislador u otras autoridades cuyas actuaciones estén sometidas a control, permiten desde el punto de vista empírico alcanzar efectivamente el fin perseguido. En tercer lugar, se debe examinar la proporcionalidad de la medida en estricto sentido. En esta etapa del examen se deben comparar los costos y beneficios en términos constitucionales de la medida sometida a control; ésta se ajustará a la Carta solamente cuando no implique un sacrificio mayor al beneficio que puede lograr. Referencia: expediente D-8241 Acción pública de inconstitucionalidad contra parágrafo 1º del artículo 43 de la Ley 99 de 1993, “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se reorganiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones.” Actor: Eduardo Montealegre Lynett Magistrado Ponente: JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB Bogotá D. C., veintinueve (29) de marzo de dos mil once (2011). La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Juan Carlos Henao Pérez -quien la preside-, María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Antonio Sierra Porto y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes, 1. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Eduardo Montealegre Lynett demanda la constitucionalidad del parágrafo 1º del artículo 43 de la Ley 99 de 1993, por considerar que viola los artículos 1º, 13, 58, 95 numeral 9º, 150 y 189 superiores. 1.1. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada y se subrayan los apartes en contra de los cuales se dirige la acusación: "LEY 99 DE 1993 (22 de diciembre) Por la cual se crea al Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y conservación del Medio Ambiente y los recursos naturales renovables, se reorganiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones. Artículo 43. Tasas por Utilización de Aguas. La utilización de aguas por personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, dará lugar al cobro de tasas fijadas por el Gobierno Nacional que se destinarán al pago de los gastos de protección y renovación de los recursos hídricos, para los fines establecidos por el artículo 159 del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, decreto 2811 de 1974. El Gobierno Nacional calculará y establecerá las tasas a que haya lugar por el uso de las aguas. El sistema y método establecidos por el artículo precedente para la definición de los costos sobre cuya base se calcularán y fijarán las tasas retributivas y compensatorias, se aplicarán al procedimiento de fijación de la tasa de que trata el presente artículo. Parágrafo. Todo proyecto que involucre en su ejecución el uso del agua, tomada directamente de fuentes naturales, bien sea para consumo humano, recreación, riego o cualquier otra actividad industrial o agropecuaria, deberá destinar no menos de un 1% del total de la inversión para la recuperación, preservación y vigilancia de la cuenca hidrográfica que alimenta la respectiva fuente hídrica. El propietario del proyecto deberá invertir este 1% en las obras y acciones de recuperación, preservación y conservación de la cuenca que se determinen en la licencia ambiental del proyecto. Parágrafo 2°. [Parágrafo adicionado por el artículo 108 de la ley 1151 de 2007] Los recursos provenientes del recaudo de las tasas por utilización de agua, se destinarán de la siguiente manera: a) En las cuencas con Plan de Ordenamiento Manejo Adoptado, se destinarán exclusivamente a las actividades de protección, recuperación y monitoreo del recuro hídrico definidas en el mismo; b) En las cuencas declaradas en ordenación, se destinarán a la elaboración del Plan de Ordenamiento y Manejo de la cuenca; c) En ausencia de las condiciones establecidas en los literales a) y b), se destinarán a actividades de protección y recuperación del recurso hídrico definidos en el instrumento de planificación de la autoridad ambiental competente y teniendo en cuenta las directrices del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Para cubrir gastos de implementación y monitoreo, la autoridad ambiental podrá utilizar hasta el diez por ciento (10%) de los recaudos. Los recursos provenientes de la aplicación del parágrafo 1º del artículo 43 de la ley 99 de 1993, se destinarán a la protección y recuperación del recurso hídrico, de conformidad con el respectivo Plan de Ordenamiento y manejo de la Cuenca.” 1.2. ARGUMENTOS DE LA DEMANDA El ciudadano argumenta que el segmento normativo acusado vulnera los artículos 1º, 13, 58, 95 numeral 9º, 150 y 189 de la Constitución, por las siguientes razones: 1.2.1. Para comenzar, el ciudadano afirma que no existe de cosa juzgada constitucional frente a la sentencia C-495 de 1996, en la que la Corte declaró exequible todo el artículo 43 de la Ley 99 de 1993, incluido el parágrafo ahora demandado. Como sustento de su afirmación trae a colación precedentes jurisprudenciales como las sentencias C-215 de 1999, C-251 de 1999, C-400 de 1999, C-1062 de 2000, C-584 de 2002 y C-241 de 2009, con el fin de ilustrar que la Corte puede examinar nuevamente la constitucionalidad de una disposición declarada exequible (i) cuando existe cosa juzgada relativa explícita o implícita; (ii) cuando pese a que la nueva demanda se fundamenta en la misma disposición constitucional, el cargo que se formula es sustancialmente distinto al examinado en oportunidad previa; y (iii) cuando cambia el contexto jurídico en el que la disposición es aplicada. En este caso, el demandante asegura se reúnen los tres requisitos, ya que, en primer lugar, en la sentencia C-495 de 1996, aunque se examinó la presunta violación de los artículos 150-11, 154, 338, 359 y 367 de la Constitución, en realidad solamente se analizó la naturaleza de la tasa prevista en la primera parte del artículo y su posible violación de los principios de equidad y progresividad tributaria, problemas distintos a los que la nueva demanda resalta, pues ésta versa sobre la indeterminación de la obligación establecida en el parágrafo 1° y sobre la violación de los principios de reserva de ley y proporcionalidad, como se podrá observar más adelante. En este sentido el actor manifiesta: “Como se observa, esos argumentos expuestos por la Corte, no se extendieron a la obligación del parágrafo primero del artículo 43 de la Ley 99 de 1993, que como lo precisó la misma decisión [sentencia C-495 de 1996], no tiene la naturaleza de tasa. (…) La Corte solamente se refirió al contenido del parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993, para concluir: (i) que es una carga social legitimada por la función social de la propiedad, (ii) que no es una obligación tributaria, y (iii) que es razonable y ajustado a la Constitución, la imposición de un deber social fundado en la protección e integridad del medio ambiente. Nótese que la Corte en la citada sentencia C-495 de 1996, se limitó a analizar si era inconstitucional que el legislador creara cuatro tipos diferentes de cargas impositivas. Bajo ningún punto se refirió a la relación existente entre el valor cobrado por la utilización del recurso hídrico y el costo de la inversión del proyecto. Dicho en otros términos, la Corte analizó la validez general de la carga impositiva, pero no se detuvo en el estudio del monto determinado para su cobro y la forma como se liquida la obligación. Estos serán precisamente los asuntos y argumentos que se proponen en esta oportunidad, por lo que la Corte puede proferir un fallo de fondo respecto del parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993.”[1] Además –indica el actor, el artículo 43 de la Ley 99 de 1993 fue modificado por la Ley 1151 de 2007, mediante la cual se introdujo un nuevo parágrafo que no aclaró ni el monto ni el hecho que origina la inversión forzosa, de lo que concluye que se presentó un cambio del contexto jurídico, lo que produce una alteración de la cosa juzgada material y autoriza un nuevo pronunciamiento de la Corte. 1.2.2. A continuación, el actor sostiene que el parágrafo demandado desconoce los principios de legalidad y reserva de ley previstos en los artículos 1°, 58 y 95 de la Carta. En su sentir, de acuerdo con estos principios “(…) las restricciones externas de los derechos fundamentales, la concretización de los deberes constitucionales y la consagración de cargas públicas sociales o económicas, está reservado a la ley, pues la legitimidad del principio democrático consiste precisamente en reconocer que la voluntad popular es una garantía de concertación, armonización y conciliación de intereses heterogéneos naturales y necesarios en la vida de la comunidad” (subraya original).[2] En este orden de ideas, continua el actor, “(…) a la ley corresponde crear la carga social pública que restringe derechos o establece obligaciones de contenido patrimonial, sino también establecer los elementos mínimos para aplicarla, tales como la base de liquidación, el hecho generador de la obligación y los criterios para establecer el monto de la misma”[3] (subraya original). En consecuencia, “(…) las autoridades administrativas no tienen competencia para determinar el monto de una carga pública impositiva, ni pueden establecer cuál es el hecho constitutivo de la obligación económica o social, ni pueden indicar cuál debe ser la destinación de los recursos recaudados”[4] (subraya original). A juicio del demandante, el parágrafo acusado desconoce estos principios, toda vez que, en primer lugar, faculta al operador jurídico para que a su libre arbitrio imponga una carga que puede oscilar entre el 1% y el 100% del total de la inversión de proyecto, pues la disposición solamente prevé un piso para el monto de la carga equivalente al 1% del valor de la inversión, pero no un techo. En segundo lugar, señala el actor que la ley no precia el concepto de inversión al que alude el parágrafo, pues “(…) no indica con suficiente claridad si el valor de la inversión que origina la carga pública estudiada corresponde a la que el inversionista gastó para utilizar las aguas, o al valor invertido en la operación o construcción del proyecto que utilizará las aguas de la fuente natural, o al total de los costos pagados como tasas por utilización de aguas, o al valor invertido para poner en funcionamiento el proyecto, o el valor pagado por la compra de los instrumentos necesarios para poner en funcionamiento el proyecto.”[5] Por tanto, en criterio de actor, el parágrafo “(…) deja en manos de la autoridad que concede la licencia ambiental, la definición del hecho generador de la carga social.”[6] 1.2.3. De otro lado, el demandante alega que la configuración de la obligación contemplada en el parágrafo demandado vulnera los principios de igualdad, proporcionalidad y equidad en la imposición de cargas públicas. Al respecto, precisa que aunque la inversión forzosa prevista en el parágrafo 1° del artículo 43 de la Ley 99 de 1993 no es un tributo, “(…) al ser considerada una carga económica social con la que se contribuye a preservar el ambiente sano, el equilibrio ecológico y el aprovechamiento racional de los recursos naturales, esa inversión está sometida a los principios de igualdad, equidad, proporcionalidad y justicia impositiva, regulados en los artículos 13 y 95, numeral 9°, superior”[7] (subraya original). Hecha esta aclaración, el actor explica que en tanto la norma es ambigua en la definición de los elementos de la obligación y emplea como base de liquidación el valor de la inversión y no la cantidad de agua empleada por el obligado, “(…) produce consecuencias desiguales, injustas e inequitativas”[8]. En este sentido, indica que “[l[a justicia y la equidad en la liquidación de la carga impositiva surgirá, entonces, de la relación directamente proporcional entre el objetivo señalado en la medida y el valor que corresponde invertir al propietario del proyecto ejecutado.”[9] Para ilustrar su argumento, el demandante presenta varios ejemplos que, en su sentir, muestran que en ciertos casos la disposición puede llevar a la imposición de cargas casi confiscatorias. Uno de los ejemplos que cita es el siguiente: “Comparemos dos proyectos que involucren en su ejecución el uso de agua tomada directamente de fuentes naturales, bien para consumo humano, recreación, riego o actividad industrial o agropecuaria: uno de ellos puede ser el de un lavadero de carros que invierte en su construcción y operación un total de $40.000.000, pero que utiliza 1000 metros cúbicos de agua mensualmente. De acuerdo con la norma, ese proyecto está obligado a invertir en la cuenca hídrica de donde toma el recurso, como mínimo $400.000, por una sola vez. Esa inversión la comparamos con la carga que se impone a un proyecto de hotelería ecológica autosostenible, cuyo costo de ejecución fue de $4.000 millones de pesos, que utiliza 40 metros cúbicos de agua tomada de la fuente para el riego. Al propietario de ese proyecto le corresponde invertir como mínimo $400 millones de pesos. El ejemplo muestra como el segundo proyecto, a pesar de que utiliza 25 veces menos cantidad de agua tomada de la fuente por el primer proyecto, está obligado a invertir forzosamente 1000 más de los que debe invertir el primer proyecto.” 1.2.4. El demandante también sostiene que la disposición acusada infringe los principios de proporcionalidad y razonabilidad. En este sentido, con fundamento en el ejemplo antes citado, el actor asegura que la medida no está realmente dirigida a la protección del ambiente sano, es decir, no es una medida adecuada para alcanzar el fin perseguido. Al respecto, afirma que el no tomar como base de liquidación la cantidad de agua empleada por el obligado conduce “(…) a una carga impositiva ajena al impacto ambiental causado” y al abandono “(…) del verdadero sentido de la carga social cobrada que es la protección del medio ambiente y la racionalización del uso de los recursos naturales, con lo cual no se satisface el subprincipio de adecuación del principio de proporcionalidad.”[10] A esto agrega el demandante que la medida tampoco es proporcionada en estricto sentido, pues sacrifica “(…) arbitrariamente los derechos a la igualdad y a la libertad de empresa y propiedad de los empresarios.”[11] Respalda su afirmación en los siguientes términos: “(…) la falta de precisión sobre la base con la que debe liquidarse la carga social estudiada permite introducir conceptos que distorsionan su lógica, los cuales hacen desproporcionada la medida. De ese modo, si exigimos el pago de la inversión forzada desligándola del valor pagado por la utilización de aguas, existirán casos en los que un particular esté obligado a pagar valores descomunales por regar las plantas de su jardín y, por el contrario, otra persona que utilice grandes cantidades de agua para operar su empresa, pero que su proyecto sea de muy bajo costo en su montaje, está obligado a invertir muy poco dinero pese al impacto ambiental que causa”[12] (subraya original). 1.2.5. Por último, para el actor el parágrafo 1° del artículo 43 de la Ley 99 de 1993 desconoce el derecho de propiedad privada de los obligados. Al respecto, expresa que “(…) el parágrafo de la norma acusada se fundamentó en la función ecológica de la propiedad establecida en el artículo 58 de la Constitución Nacional. Pero al no ser la norma clara y precisa, perjudica precisamente el derecho de propiedad privada cuya protección garantiza el Estado.”[13] Agrega que la inequidad de la disposición “(…) convierte a la inversión forzosa en una carga pública confiscatoria que perjudica el libre ejercicio empresarial y el derecho a la propiedad privada. Recuérdese que la amplitud de la norma, faculta al operador jurídico a imponer una contribución de ‘no menos de un 1%’, lo cual quiere decir que podrá ser del 50%, 80% e inclusive 100%. Esa amplitud normativa permite al operador imponer una carga que será confiscatoria o expropiatoria.”[14] 1.2.6. Por último, en la demanda se solicita que la sentencia que emita la Corte tenga efectos retroactivos “(…) para que quienes fueron prácticamente obligados a invertir el 1% del valor de un proyecto para la conservación y preservación de la fuente hídrica respecto de la cual se beneficiaron, puedan recuperar las sumas de más que cancelaron; y para que quienes fueron sancionados por no realizar la inversión tomando como base el valor total del proyecto, les sean devueltos los valores que injustificadamente cancelaron”[15]. 1.3. INTERVENCIONES 1.3.1 Universidad Nacional de Colombia José Francisco Acuña Vizcaya, Decano de la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional de Colombia, Sede Bogotá, interviene en el proceso de la referencia para solicitar a la Corte declarar la existencia de cosa juzgada absoluta o, en su defecto, declarar exequible el parágrafo acusado, por las siguientes razones: 1.3.1.1. A juicio del interviniente, la Corte debe estarse a lo resuelto en la sentencia C-495 de 1996, pues, en primer lugar, en la parte resolutiva del fallo citado la Corte no pretendió limitar los efectos de su decisión. En este sentido expresa el interviniente: “[d]e las expresiones usadas en la parte resolutiva de la sentencia puede entenderse con facilidad que no hay voluntad de limitar el alcance del fallo ni de restringir su exequibilidad a los cargos estudiados en la parte motiva, por lo que se descarta una cosa juzgada relativa explícita”[16]. En segundo lugar, tampoco existe una cosa juzgada implícita, toda vez que (i) si bien en la demanda que dio lugar a la sentencia C-495 de 1996 no se mencionó la violación del derecho a la igualdad, “(…) se presentaron cargos que suponen su evaluación intrínseca en relación a la no garantía de la fijación del sistema y método del tributo establecido por el artículo 43 parágrafo, como de las garantías de equidad y progresividad del sistema tributario (…)”[17]. (ii) Además, en dicha decisión “(…) la Corte no sólo efectuó el análisis en relación con las normas supuestamente violadas sino que realizó un estudio amplio de la normativa constitucional que responde a lo que la corporación llamó ‘Constitución Ecológica’ (…)”[18] (iii) Finalmente, en criterio del interviniente, en la sentencia C-495 de 1996, la Corte sí estudió “(…) lo que el actor sugiere se re-estudie, tal cual es la adopción de criterios de consumo en la determinación de los costos de la tasa compensatoria”[19] y precisó que “(…) a la autoridad administrativa le corresponde fijar el método y el sistema de la tasa por lo que será en ese momento la oportunidad para que con criterios técnicos se estima (sic) si resulta viable estimar ‘el consumo’ como variable de fijación del método y sistema de la tasa”[20]. 1.3.1.2. Asegura que si pese a los anteriores argumentos, la Corte decide reabrir el debate constitucional, debe declarar que el parágrafo censurado se ajusta a la Carta. En este sentido, explica que la disposición acusada desarrolla principios constitucionales, pues “(…) contiene elementos que están dirigidos a la protección y conservación del ambiente”[21] y el derecho al agua, derechos que se encuentran en estrecha relación con la vida, la salud, el mínimo vital y, específicamente, con la alimentación. Además, su inclusión en el ordenamiento no es producto del azar, sino “(…) el resultado de un arduo proceso de incorporación de herramientas jurídicas que desarrollan de forma práctica y concreta los postulados de la política ambiental nacional”[22] (negrilla original). 1.3.1.3. Agrega que el Legislador cuenta con libertad de configuración para determinar “(…) cuál ha de ser el referente que determine el origen de la tasa”[23], y que no se vulnera el principio de legalidad cuando se delega a la Administración la fijación detallada de los elementos de una obligación cuyo sistema y método de determinación fueron establecidos de antemano en la ley, como en el presente caso. Explica que tales elementos fueron reglamentados en el Decreto 1900 de 2006 en el que el sistema y método es claro y “(…) se ha seguido afirmando que el porcentaje a invertir es el 1% de las inversiones realizadas en al etapa de construcción y montaje”[24]. 1.3.1.4. El interviniente también manifiesta que no le cabe razón al demandante cuando alega que la normativa demandada debe ser nuevamente objeto de estudio constitucional en virtud de que fue modificada por la Ley 1151 de 2007, la cual adicionó el parágrafo 2º de la Ley 99 de 1993, toda vez que, “no obstante la modificación, la nueva disposición se ajusta al ordenamiento superior, en virtud de lo establecido para las tasas en la sentencia C-495/1996 según la cual es constitucional que las entidades ambientales sean sujeto activo de ellas”[25]. 1.3.1.5. Por último, en relación con el cargo de violación del principio de proporcionalidad, el interviniente estima que no debe prosperar, “(…) puesto que los criterios que según el demandante deberían tenerse en cuenta a la hora de establecer la base gravable de la tasa establecida en el parágrafo 1° del artículo 43 de la ley 88/1993, ya son tomados en cuenta a la hora de imponer las tasas retributivas y compensatorias que menciona el artículo 42 ibídem, y por ende la norma demandada es una apreciación clara de que se está gravando más a quienes mayores recursos poseen”[26]. 1.3.2. Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI) Juan Camilo Nariño Alcocer, actuando en representación de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI), solicita a la Corte declarar inexequible el parágrafo 1º de la Ley 99 de 1993, por las razones que a continuación se resumen: 1.3.2.1. El interviniente coincide con el demandante en que no existe cosa juzgada constitucional derivada de la sentencia C-495 de 1996, toda vez que en el mencionado fallo la Corte “(…) no entró en el análisis detallado y sistemático de los elementos constitutivos de la carga social prevista en el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993 para establecer si ellos estaban, o no, ajustados a otros artículos de la Constitución Política diferentes al 338”[27]. 1.3.2.2. De otro lado, asegura que el parágrafo acusado desconoce los principios de debido proceso y legalidad, pues al menos dos elementos de la obligación allí prevista no fueron descritos de manera clara y suficiente por el Legislador, estos son, la base gravable y el periodo. Al respecto, sostiene que la expresión del total de la inversión “(…) es equívoca, porque no tiene un complemento directo, es decir, no hace referencia a un elemento cierto y concreto al cual vincular la inversión”[28]. Agrega que el término inversión tampoco está definido y formula los siguientes interrogantes: “¿Inversión equivale a costo? ¿Inversión equivale a gasto? ¿Inversión equivale a costo y gasto? ¿Inversión equivale a patrimonio? ¿Inversión equivale a activo?”[29]. Por último, alega que el término inversión no está asociado a un periodo determinado, de modo que no se sabe si “¿[e]s el total de la inversión mientras inicia el periodo productivo y por una sola vez? ¿Es el total de la inversión durante toda la vida útil del proyecto y hay que realizarla periódicamente? Una vez el proyecto esté en periodo productivo, ¿cuál es la periodicidad: un año, dos?”[30]. 1.3.3. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial Roberth Lesmes Orjuela, en representación del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, solicita a la Corte declare exequible la disposición acusada. Sus argumentos se pueden sintetizar de la siguiente manera: 1.3.3.1. En relación con la posible existencia de cosa juzgada, asegura que existe “(…) una clara contradicción en los argumentos del demandante al señalar en algunos apartes de su demanda que no existe cosa juzgada en relación con la sentencia C-495 de 1996 (…); en tanto que en otros apartes de la misma utiliza la mencionada sentencia para reforzar sus argumentos respecto a la pretendida inconstitucionalidad”[31]. No obstante, concluye que el referido fallo no constituye un precedente judicial frente a la constitucionalidad del parágrafo del artículo 43, “(…) pues la sentencia citada hace referencia a la constitucionalidad de la existencia de la norma en relación con la igualdad de las cargas tributarias y no en relación con la aplicación particular de cada una de las tasas allí referidas”[32]. 1.3.3.2. De otro lado, indica que el parágrafo acusado, así como toda la Ley 99 de 1993, son herramientas jurídicas de suma importancia para proteger el recurso hídrico y las cuencas afectadas por la actividad industrial. En este sentido, explica que la disposición fue adoptada con el fin de prevenir la contaminación del recurso hídrico por la actividad industrial. Añade que el fundamento de la norma continúa vigente, pues como mostró un estudio realizado en 2009, “(…) la utilización del agua para el desarrollo productivo de nuestro país, directa o indirectamente, genera un total de 43,06 billones de pesos, donde 27,98 billones son el valor de aportes del agua a la sociedad y al sector productivo; contra 15,08 billones correspondiente al pasivo ambiental, es decir, éstos últimos son los costos económicos de la contaminación hídrica, siendo la industria, la más contaminadora de todas las actividades”[33]. Finalmente, luego de presentar cifras sobre el costo de los planes de ordenación y manejo de cuencas hidrográficas, alega que “una simple comparación de los beneficios para la industria, costos de la descontaminación y costos de ordenación de la cuenca, permiten concluir la absoluta necesidad que se tiene de los recursos consagrados en la norma demandada (…)”[34] (negrilla fuera de texto). 1.3.3.3. Afirma que los presuntos sacrificios de los principios de legalidad, reserva de ley, proporcionalidad, razonabilidad, igualdad y propiedad privada que la disposición censurada pueda generar, deben ser ponderados con los beneficios que reporta en términos de los principios de desarrollo sustentable, prevención, subsidiariedad, vida, salud etc. 1.3.3.4. Agrega que la carga económica a la que se refiere la disposición no es exagerada ni desproporcionada, ya que solamente se exige al titular de una licencia ambiental, es decir, se aplica únicamente a los proyectos que mayor impacto ambiental generan, “[d]e ahí que deban contribuir con mayor carga económica para al prevención, recuperación y conservación de los recursos ambientales”[35]. En este sentido, recuerda que todas las personas tienen el deber constitucional de proteger, conservar y recuperar los recursos naturales, con mayor razón quienes se benefician directamente de esos recursos. Agrega que la norma es proporcional y razonable, en tanto “(…) reconoce que aquellos con mayor capacidad económica por ser el proyecto de mayor envergadura, deberán pagar más que aquellos pequeños proyectos, quienes pagan menos”[36]. Finalmente, asegura que la disposición supera el test de proporcionalidad, toda vez que (i) responde a un fin imperativo a la luz de la Constitución, este es, la protección y sustentabilidad del agua; (ii) comprende una medida necesaria y adecuada para lograr dicho fin; y (iii) es una medida proporcionada en estricto sentido, “(…) pues no es desigual ni tampoco inequitativo, ni vulnera los principios de legalidad, reserva de ley, razonabilidad y demás argumentación expuesta por el actor, habida cuenta que quien se beneficie de los recursos naturales le son inherentes las cargas públicas de responder y revertir los costos que genera la protección, sustentabilidad, recuperación y conservación de los recursos naturales de los cuales hizo uso”[37]. 1.3.3.5. Expresa que el parágrafo bajo escrutinio no desconoce el principio de legalidad, pues “[l]a incapacidad del ordenamiento jurídico para seguir el ritmo dinámico del desarrollo tecnológico y su inabarcable complejidad” impide “(…) establecer una normatividad precisa y permanente cuyo contenido deóntico (mandar, prohibir o autorizar) se mantenga en el tiempo”[38], lo que autoriza al Legislador, con el fin de proteger el medio ambiente, delegar la función de delimitación específica de las normas ambientales a otras autoridades a través de normas “(…) más versátiles y capaces de conocer los aspectos técnicos y adaptarse su progreso”[39]. 1.3.3.6. Aduce que el demandante confunde la inversión forzosa prevista en el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 con las tasas por uso de agua. Precisa que se trata de dos obligaciones distintas tanto en su base gravable como en su forma de cobro, pues mientras “(…) la tasa por utilización del agua se cobrará por el volumen de agua efectivamente captada, dentro de los límites y condiciones establecidos en la convención de aguas, y se cobrará mediante factura expedida con la periodicidad que las autoridades determinen, la cual no podrá ser mayor a un (1) año, mientras que la inversión del 1% se liquida por una sola vez durante la vida útil del proyecto y se invierte de manera directa por el titular del proyecto, obra o actividad”[40]. Sostiene que esta confusión lo lleva a interpretar que el cumplimiento de la inversión del 1% debe hacerse de la misma forma cómo se liquidan las tasas de agua, lo cual lo lleva al error de asegurar que implica una liquidación periódica. 1.3.3.7. Por último, asegura que declarar el parágrafo 1º de la 99 de 1996 inexequible generaría una flagrante violación al principio de igualdad, puesto que “(…) las empresas que ya hicieron la inversión ambiental, estarían afectadas por una obligación que sus competidores no cumplieron. No es por tanto equitativo que la minoría que incumple la norma se vea beneficiada por la negación a cumplir con su compromiso ambiental”[41]. 1.3.4. Instituto Colombiano de Derecho Tributario Enrique Manosalva Afanador, como Presidente del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, solicita a la Corte Constitucional declarar exequible del parágrafo acusado. Expone las siguientes razones para apoyar el punto de vista de la institución: 1.3.4.1. En primer lugar, explica que el instituto comparte la conclusión del demandante sobre la existencia solamente de cosa juzgada relativa implícita, ya que en la sentencia C-495 de 1996 la Corte Constitucional no abordó los problemas que plantea la demanda, como la falta de determinación de la tarifa de la obligación prevista en el segmento acusado. 1.3.4.2. A continuación, afirma que la expresión “no menos del 1%” es clara y no puede llevar al absurdo de que la autoridad administrativa imponga una carga de hasta el 100% de la inversión, toda vez que “(…) a renglón seguido el mismo parágrafo dispuso que ‘El propietario del proyecto deberá invertir este 1% en las obras y acciones de recuperación…’ singularizando y precisando así la expresión anterior de ‘no menos’ en el sentido de que la contribución es del uno por ciento (1%) y nada más”[42] (negrilla original). Explica que esta interpretación sobre la tarifa de la obligación fue adoptada en el Decreto 1900 de 2006, en la que se precisa que la inversión debe ser exclusivamente el 1%, de manera que en la actualidad no existe indeterminación al respecto. 1.3.4.3. También considera que no es cierto que al tomar como única consideración el costo o el valor invertido en el proyecto, el parágrafo censurado imponga una obligación desproporcionada, desigual, injusta e inequitativa. En su sentir, esta afirmación “(…) no se compadece con la existencia de la adición legal que hizo el Plan Nacional de Desarrollo –Ley 1151/07 Art. 108 al incorporar dentro de la definición y destinación de los recursos provenientes del recaudo de las tasas por utilización de agua, los Planes de Ordenamiento y Manejo de las cuencas, en cuyas estrategias (…) no cabe la interpretación extrema de que la contribución pueda ser igual al valor de la inversión o, inclusive ser confiscatoria, pues dejaría de ser un Plan razonable”[43]. En este mismo sentido, agrega que “(…) la adopción por parte de la ley de la fórmula matemática del ‘tanto por ciento (%)´ implica indefectiblemente , el concepto de proporcionalidad que suministra la fórmula matemática, en el sentido de que mientras más alta sea la inversión, más alta será la obligación de contribuir”[44]. 1.3.4.4. Argumenta que el Legislador tiene libertad para decidir cuál debe ser la base de la contribución. Expresa que si bien es cierto hubiera sido más adecuado adoptar como base el consumo de agua, el Legislador tenía libertad para elegir cualquier base y la Corte no tiene competencia para modificar su voluntad. Asegura que en este sentido los cargos del demandante son de conveniencia y no de constitucionalidad. 1.3.4.5. Explica que como precisó la Corte en la sentencia C-495 de 1996, la obligación prevista en el parágrafo demandado no es de naturaleza tributaria y, en consecuencia, “(…) no le son aplicables con el mismo rigor los principios de certeza y necesidad”[45] que rigen las obligaciones de dicho tipo. 1.3.4.6. Por último, sostiene que el parágrafo no desconoce los artículo 150 y 189-11 superiores, ya que, de un lado, en la expedición de la Ley y 99 de 1993 no se observa el incumplimiento de deberes del Congreso; de otro lado, la disposición permite al Presidente el ejercicio legítimo de su potestad reglamentaria. 1.3.5. Ciudadano José Vicente Zapata Lugo El ciudadano José Vicente Zapata Lugo coadyuva la demanda y solicita a la Corte declarar inexequible el parágrafo acusado. Su solicitud se basa en los siguientes argumentos: 1.3.5.1. En sentir del ciudadano, la redacción del parágrafo 1º del artículo 43 de la Ley 99 de 1993 vulnera el principio de legalidad, toda vez que “impone una carga que NO contiene varios de los elementos que se han estructurado constitucionalmente para su imposición, como quiera que legalmente no fue fijado el monto de la carga ni se establecieron los criterios para su determinación, y, en todo caso, al establecer que la inversión debe ser no menos del 1% del valor total de la inversión, genera inequidad, desigualdad, e infringe los principios de razonabilidad y proporcionalidad.”[46] Agrega que tal ambigüedad promueve la desigualdad. 1.3.5.2. También sostiene que el parágrafo desconoce el principio de proporcionalidad por tomar en cuenta para la liquidación de la obligación costos distintos a la cantidad de agua utilizada. Esta base de liquidación hace que la medida no sea conducente ni útil para conseguir los fines perseguidos, puesto que “(…) abundan los casos en los que habiéndose utilizado una gran cantidad de recurso hídrico e invirtiéndose análogamente muy poco dinero para el desarrollo del proyecto, el sujeto pasivo de la inversión forzosa destina un índice bastante menor en recuperación y preservación de la cuenca hidrográfica, en proporción a quien utiliza poca cantidad de agua en el desarrollo de un proyecto que tiene un costo de ejecución bastante alto”[47]. Por esta vía la disposición también afecta el patrimonio público, pues empresas como Ecopetrol, ISA, Isagen, EPM y Ecogas también deben hacer las inversiones desproporcionadas a las que se refiere la disposición. 1.3.5.3. Por último, indica que la inexigibilidad de la norma censurada debe producir efectos retroactivos, teniendo en cuenta que ha causado graves afectaciones al patrimonio de los particulares. 1.3.6. Universidad del Rosario Gloria Amparo Rodríguez y Andrés Gómez Rey, docentes de la facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, solicitan la declaración de exequibilidad del parágrafo acusado, por cuanto, en su parecer, “la inversión forzosa no constituye una restricción de derechos individuales, sino por el contrario una carga derivada del aprovechamiento de un recurso natural renovable que implica una mejoría en su condición.” 1.3.6.1. Según los intervinientes, el actor tiene razón al alegar que no existe cosa juzgada constitucional, ya que “(…) el asunto de estudio en la sentencia C-495 de 1996 no constituyó la figura propuesta de manera relativa implícita, mucho menos explícita o absoluta por ser cargos claramente diferentes”[48]. 1.3.6.2. A renglón seguido, expresan que la obligación prevista en el parágrafo acusado no desconoce el principio de legalidad, pues es “(…) una medida de compensación derivada de la expedición del acto administrativo ‘licencia ambiental’, identificada con un rango porcentual establecido en la norma”[49] Agregan que si bien es cierto la disposición “trae dos conceptos indeterminados como lo son ‘no menos del uno por ciento’ y ‘el total de la inversión’ esto no implica que la norma sea ‘(…) desproporcionada y desigual’”[50], toda vez que de esta indeterminación no se derivan prácticas abusivas. Al respecto, explican que (i) existe una costumbre administrativa de no imponer cargas mayores al 1% de la inversión; (ii) “(…) en estricto sentido no es la autoridad ambiental quien exige dicho porcentaje ya que debe ser presentado por el solicitante de la licencia en el estudio de impacto ambiental. Así las cosas, quien tasa el porcentaje es el dueño del proyecto”[51]; y (iii) “(…) el artículo 43 trae consigo un rango legal dentro del cual se puede mover la autoridad ambiental de acuerdo a las especi...