Sentencia C-220 de 1997

C-220-97 Sentencia C-220/97 Sentencia C-220/97 CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia sobre artículos de decretos compiladores UNIVERSIDAD-Fundamento y objetivo/AUTONOMIA PLENA DE LA UNIVERSIDAD La universidad, cuyo fundamento es el perfeccionamiento de la vida y cuyo objetivo es contribuir a la formación de individuos que reivindiquen y promuevan ese fundamento, a través del dominio de "un saber" y de la capacidad de generar conocimiento, reclamando su condición de fines en sí mismos y no de meros instrumentos, es la universidad que requiere, para "ser", del reconocimiento efectivo de su autonomía. Otro tipo de instituciones de educación superior, que fundamentan su quehacer en objetivos distintos, como por ejemplo la mera profesionalización, si bien son necesarias en el mundo moderno, no pueden proclamarse como universidades. Tal distinción subyace en la legislación de nuestro país, que distingue entre universidades y otras instituciones de educación superior, reconociéndoles autonomía plena, no absoluta, únicamente a las primeras. AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Implicaciones por su ejercicio/AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Protección El ejercicio de la autonomía implica para las universidades el cumplimiento de su misión a través de acciones en las que subyazca una ética que Weber denominaría "ética de la responsabilidad", lo que significa que esa autonomía encuentre legitimación y respaldo no sólo en sus propios actores, sino en la sociedad en la que la universidad materializa sus objetivos, en el Estado que la provee de recursos y en la sociedad civil que espera fortalecerse a través de ella; se trata de que quienes conforman la universidad trasciendan su propia e individual convicción de que lo que hacen es lo pertinente, lo conveniente, lo razonable, sometiéndolo a consideración no solo de sus pares, sino de esos otros actores de la sociedad, que evaluarán si la autonomía ejercida por sus universidades prevé, como le corresponde, incluso lo no previsible, teniendo en cuenta las consecuencias e impacto de sus acciones en la sociedad, e identificando en el individuo que educa no a un mero instrumento para sus propios objetivos, sino, a un universo individual, único y diferenciable. La universidad, surge como una organización marginal. Esa universidad, para "ser", tiene que ser autónoma, pues cualquier obstrucción a esa condición la desvirtúa. Esa autonomía tiene como objetivo principal protegerlas de la interferencia del poder político central, al igual que ocurre con el organismo estatal que creó para el manejo de la televisión, no obstante eso no implica, como lo ha dicho la Corte, que sean ajenas e independientes del mismo Estado ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Significado La Constitución Política proclama que Colombia es un Estado Social de Derecho, esto es, un estado democrático regulado por la ley, en el que priman los principios de igualdad, participación y pluralidad, y en el que el individuo se erige como epicentro de las acciones del Estado, las cuales serán legítimas en cuanto propendan por su bienestar y evolución, permitiéndole un desarrollo autónomo, singular e integral, el cual logra en la medida en que pueda, efectivamente, realizar sus derechos fundamentales. AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Significación/LIBERTAD JURIDICA DE UNIVERSIDADES/UNIVERSIDAD EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO El Constituyente consagró en la Carta Política el principio de autonomía universitaria, que en las sociedades modernas y post-modernas se considera como uno de los pilares del Estado democrático, pues sólo a través de ella las universidades pueden cumplir la misión y objetivos que le son propios y contribuir al avance y apropiación del conocimiento, el cual dejando de lado su condición de privilegio, se consolida como un bien esencial para el desarrollo de los individuos y de la sociedad; dicho principio se traduce en el reconocimiento que el Constituyente hizo de la libertad jurídica que tienen las instituciones de educación superior reconocidas como universidades, para autogobernarse y autodeterminarse, en el marco de las limitaciones que el mismo ordenamiento superior y la ley les señalen. La regla general aplicable con fundamento en la C.P. es la de reconocer y respetar la libertad de acción de las mismas; no obstante, esa libertad de acción no puede extenderse al punto de propiciar una universidad ajena y aislada de la sociedad de la que hace parte y, en el caso de las públicas, emancipada por completo del Estado que las provee de recursos y patrimonio. La universidad a la que aspira la sociedad contemporánea es aquélla que esté presente siempre y en todo lugar, que supere el revaluado modelo que la identificaba con aquellos campus que materializaban "...guetos cerrados...campos de concentración del saber..." Los límites a esa libertad de acción le corresponde establecerlos al legislador a través de la ley, obviamente cuidando de que ellos no se extiendan hasta desvirtuar el principio de autonomía o impedir su ejercicio por parte de las instituciones reconocidas como tales. LEY ORDINARIA-Interpretación, reforma y derogación por legislador/LEY ORDINARIA-Establecimiento de excepciones por legislador No obstante que se plantea el hecho de que el legislador haya violado con la decisión impugnada un artículo de la ley ordinaria, a través del cual el legislador creó la categoría jurídica de entes universitarios autónomos, ese aspecto no será el objeto de examen por parte de esta Corporación, pues tal categoría jurídica tiene origen legal y como tal, con fundamento en la Constitución Política, que le atribuyen al Congreso las facultades de interpretar, reformar y derogar las leyes, además de expedir aquellas que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos, es susceptible de ser derogada, modificada o adicionada por el mismo legislador, a través de una norma legal de igual o superior jerarquía. Tampoco se detendrá la Corporación en la acusación de omisión inconstitucional presentada, porque es facultad privativa del legislador establecer excepciones a sus mandatos, siempre y cuando ellas no contraríen el ordenamiento superior. AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Límites por legislador Es competencia del legislador establecer los límites a la libertad de acción que en ejercicio de la autonomía universitaria se le reconoce a las universidades públicas y privadas; tales límites los debe imponer el legislador de manera expresa a través de la ley, constituyendo éstos excepciones a la regla general, sin que pueda entenderse que la regulación del quehacer de las universidades, per-se, sea una obstrucción a la autonomía. ESTABLECIMIENTO PUBLICO-Elementos esenciales/ESTABLECIMIENTO PUBLICO-Autonomía relativa UNIVERSIDADES Y ESTABLECIMIENTOS PUBLICOS-No asimilación para efectos presupuestales La autonomía universitaria que consagra la Constitución Política, autonomía como sinónimo de legítima capacidad de autodeterminación, no corresponde a la autonomía restringida que la ley le reconoce a los establecimientos públicos, por lo que pretender asimilarlos, así sea únicamente para efectos presupuestales, implica para las universidades viabilizar una constante interferencia del ejecutivo en su quehacer, que se traduce, en un continuo control de sus actividades por parte del poder central, inadmisible en el caso de las universidades, y en el propósito, como obligación legal por parte del ejecutivo, de ajustar y coordinar las actividades de esas instituciones con la política general del gobierno de turno, aspecto que contradice su misma esencia. UNIVERSIDAD PUBLICA-No es establecimiento público/UNIVERSIDAD PUBLICA-Autonomía en presupuesto con régimen especial No hay razón válida para que a las universidades del Estado se les aplique la disposición impugnada, que ordena que para efectos presupuestales se les asimile a los establecimientos públicos, mucho menos cuando ello implicaría vulnerar su condición esencial de entes autónomos del Estado; por eso, por existir ese régimen legal especial para las universidades del Estado, la norma acusada no incluyó dentro de las excepciones a su mandato a las universidades públicas, pues ellas al igual que el ente rector de la televisión, también dotado de autonomía por el Constituyente, deben acogerse en materia presupuestal a lo dispuesto en la ley especial que las rige. Las universidades oficiales, al igual que el Banco de la República y la CNTV, son órganos autónomos del Estado, que por su naturaleza y funciones no integran ninguna de las ramas del poder público y que por lo tanto no admiten ser categorizadas como uno de ellos, mucho menos como establecimientos públicos, pues ello implicaría someterlas a la tutela e injerencia del poder ejecutivo, del cual quiso de manera expresa preservarlas el Constituyente. El legislador, al omitir incluirlas expresamente, no quiso, como lo interpreta equivocadamente el gobierno nacional, incluirlas tácitamente dentro del grupo que para efectos presupuestales se asimila a los establecimientos públicos, simplemente tuvo en cuenta que las universidades estatales, en tanto entes autónomos del Estado, están sometidas, inclusive en lo presupuestal, a un régimen especial. ESTABLECIMIENTO PUBLICO-Autonomía administrativa y financiera Cuando el legislador atribuyó a los establecimientos públicos funciones administrativas, lo hizo con el objeto de crear unas personas jurídicas especializadas, a las que les reconoció un cierto grado de independencia, no obstante que hacen parte activa de la administración, con el objeto de que ejercieran de manera técnica algunas de las funciones propias de aquel; para ello les reconoció autonomía administrativa, que no es otra cosa que la facultad relativa que tienen esas entidades de manejarse por sí mismas, y autonomía financiera, que se traduce en que cada establecimiento público tiene su propio patrimonio y su propio presupuesto, como persona jurídica que es, el cual no obstante debe programar y ejecutar conforme a las directrices del respectivo ministerio o departamento administrativo al cual esté adscrito o vinculado, y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. AUTONOMIA DE UNIVERSIDADES DEL ESTADO-Ajenas a interferencias del poder político/AUTONOMIA DE UNIVERSIDAD DEL ESTADO-No sujeción al control de tutela de establecimiento público/ESTABLECIMIENTO PUBLICO-Control de tutela no aplicable a universidades estatales Las universidades del Estado, son instituciones que para mantener y preservar su esencia deben estar ajenas a las interferencias del poder político, en consecuencia no pueden entenderse como parte integrante de la administración, o como organismos supeditados al poder ejecutivo, ellas deben actuar con independencia del mismo y no estar sujetas a un control de tutela como el concebido para los establecimientos públicos, concepto que por sí mismo niega la autonomía; eso no quiere decir que no deban, como entidades públicas que manejan recursos públicos y cumplen una trascendental función en la sociedad, someter su gestión al control de la sociedad y del Estado, o que rechacen la implementación de mecanismos de articulación con dicho Estado y la sociedad, pues por el contrario ellos son indispensables para el cumplimento de sus objetivos y misión. El control de tutela que se ejerce sobre los establecimientos públicos, no es aplicable a las universidades en tanto instituciones autónomas. ENTIDAD DESCENTRALIZADA POR SERVICIO-Clasificación control de tutela UNIVERSIDAD DEL ESTADO-Diseño de mecanismos de control especial El control de tutela diseñado para los establecimientos públicos, que se traduce en las diferentes clases de control, riñe y es contrario al principio de autonomía que el Constituyente reconoció para las universidades; dichas instituciones, cuando son financiadas por el Estado y manejan recursos públicos, exigen el diseño de mecanismos de control especiales, que al ser aplicados no atenten contra su naturaleza y que tengan en cuenta las singularidad que caracteriza el sujeto que en ese caso se controla, un ente al que se le reconoce capacidad de autodeterminación; mecanismos que el legislador debe diseñar y establecer, garantizando la realización de un control efectivo de los recursos del Estado y propendiendo por involucrar a la sociedad en esa tarea. CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA-Autonomía en presupuesto de universidades estatales AUTONOMIA DE UNIVERSIDADES DEL ESTADO-No exclusión de disposiciones constitucionales sobre presupuesto No hay ningún elemento que permita concluir que las universidades del Estado, en desarrollo del principio de autonomía que consagró el Constituyente en la Constitución Política, puedan excluirse de las disposiciones superiores, ellas y sus presupuestos, que se nutren principalmente del Estado, deben tener espacio dentro del presupuesto de la Nación, y como instituciones públicas, cumplir con las reglas y procedimientos que el legislador, de acuerdo con su naturaleza y misión, diseñe y consigne especialmente para ellas, pues, pretender asimilarlas, para efectos presupuestales, a los establecimientos públicos, contraría el ordenamiento superior al vulnerar y desvirtuar su condición de entes autónomos. AUTONOMIA PRESUPUESTAL DE UNIVERSIDADES DEL ESTADO-Alcance respecto a la unidad presupuestal El principio de unidad presupuestal no puede traducirse en un vaciamiento de la autonomía presupuestal que se le reconoce a las universidades del Estado. La categoría entes universitarios autónomos creada por el legislador, no fue incluída en el actual Estatuto Orgánico de Presupuesto, lo que no impide que el legislador, en desarrollo de las competencias que le son propias, pueda producir normas orgánicas de presupuesto aplicables a las universidades del Estado, siempre y cuando con sus decisiones no desvirtúe su condición de órganos autónomos dotados de esa condición por el constituyente. Mientras tanto, a las universidades del Estado les serán aplicables, en materia presupuestal, prioritariamente las disposiciones de la Ley 30 de 1992 y aquellas de la ley orgánica de presupuesto que no desvirtúen el núcleo esencial de su autonomía. Referencia: Expediente D-1470. Acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 4° del Decreto 111 de enero 15 de 1996, "Por el cual se compilan la ley 38 de 1989, la ley 179 de 1994 y la ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto". Actor: Augusto Hernández Becerra. Magistrado Ponente: Dr. FABIO MORON DIAZ. Santafé de Bogotá, D.C., abril veintinueve (29) de mil novecientos noventa y siete (1997) I. ANTECEDENTES. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad establecida en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano AUGUSTO HERNANDEZ BECERRA solicitó a esta Corporación la declaratoria de inexequibilidad del artículo 4° del Decreto 111 de 1996, "Por el cual se compilan la ley 38 de 1989, la ley 179 de 1994 y la ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto". Por auto del 9 de octubre de 1996, el Magistrado Sustanciador decidió admitir la demanda de la referencia; ordenar su fijación en lista, el traslado del expediente al señor Procurador General de la Nación para efectos de recibir el concepto fiscal de su competencia, y enviar las comunicaciones respectivas al señor Presidente de la República y al señor Ministro de Hacienda y Crédito Público. Una vez cumplidos todos los trámites indicados para esta clase de procesos de control de constitucionalidad, procede la Corte a pronunciar su decisión. II. EL TEXTO DE LA NORMA ACUSADA DECRETO No. 111 DE 1996 (enero 15). "Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico de Presupuesto. "El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por la ley 225 de 1995 (...) (...) "DECRETA (...) "Artículo 4°. Para efectos presupuestales, todas las personas jurídicas públicas del orden nacional, cuyo patrimonio esté constituido por fondos públicos y no sean Empresas Industriales y Comerciales del Estado o Sociedades de Economía Mixta o asimiladas a éstas por la ley de la República, se les aplicarán las disposiciones que rigen los establecimientos públicos del orden nacional (Ley 179 de 1994, art. 63)". El texto de la disposición impugnada corresponde al texto del artículo 63 de la ley 179 de 1994, norma compilada que hace parte del Estatuto Orgánico de Presupuesto, por lo que el pronunciamiento de la Corte cobijará una y otra disposición, no obstante en la presente providencia la referencia se hará siempre al artículo 4 del decreto 111 de 1996. III. LA DEMANDA A. Normas constitucionales que se consideran infringidas El demandante considera que la disposición acusada es violatoria del artículo 69 de la Constitución Política. B. Los fundamentos de la demanda Remitiéndose al artículo 69 de la Constitución Política, el actor señala que fue voluntad expresa del Constituyente de 1991, reconocer y garantizar la autonomía universitaria, entendida ésta como la legítima capacidad que tienen dichas instituciones para autodeterminarse; dicho principio, agrega, se predica esencial en un Estado democrático de derecho, por lo que fue necesario que el Constituyente estableciera de forma expresa un compromiso solemne, entre el Estado y la sociedad, que conmina al primero, y específicamente a los poderes públicos que lo conforman, a abstenerse con sus decisiones de debilitarla o vulnerarla. En desarrollo de ese principio de rango constitucional, dice el demandante, específicamente del inciso segundo del mencionado artículo 69 de la Carta Política, el legislador expidió la ley 30 de 1992, por la cual organizó el servicio público de la educación superior y estableció el régimen especial que ordenó el Constituyente para las universidades del Estado. Ese régimen especial caracterizó a la universidades del Estado como entes universitarios autónomos, nueva categoría jurídica que creó el legislador teniendo en cuenta las especiales y singulares características que las identifican y diferencian sustancialmente de otras instituciones públicas, y las funciones y compromisos que ellas tienen con la sociedad; es decir, que el legislador en cumplimiento de las disposiciones del artículo 69 de la C.P., las dotó de una naturaleza jurídica con la cual quiso compatibilizar el ejercicio de la autonomía que el Constituyente reconoció sin distingo para todas las universidades, incluidas las estatales, y el carácter de entidades públicas que tienen aquellas cuyos recursos y patrimonio provienen del Estado. La creación de esa nueva categoría fue necesaria, señala el actor, de una parte para dar cumplimiento al mandato del artículo 69 de la Carta Política, que le impone al Estado la obligación de garantizar la autonomía de las universidades, incluidas las públicas, y de otra por la inconveniencia de seguir atribuyéndole a las universidades del Estado el carácter de establecimientos públicos, como había sido tradicional, pues ello no solo es contrario sino que niega el principio de autonomía universitaria. Lo anterior por cuanto los establecimientos públicos son organismos adscritos a los respectivos ministerios o departamentos administrativos, que están sujetos a poderosos controles de tutela administrativa, y cuyos presupuestos deben someterse a la normativa especialmente diseñada para ellos, lo que implica que su preparación y ejecución estén fuertemente intervenidas y dirigidas por el ejecutivo; todas estas características, sostiene el actor, contradicen por sí mismas el principio de autonomía que el constituyente consagró para las universidades, la cual ya no se limita exclusivamente a lo académico. Señala, que su pretensión no es emancipar a las universidades oficiales del Estado, o que se les reconozca a las mismas una libertad absoluta por fuera incluso de la Constitución y de la ley, ellas hacen parte del Estado, por lo que deben tener con él mecanismos de articulación y coordinación eficaces pero que no desvirtúen o atenten contra el principio superior que las caracteriza; lo que reclama es que se dé aplicación a la naturaleza jurídica propia de las universidades públicas, pues se trata de un tipo o categoría de ente público absolutamente sui generis, no asimilable a otras naturalezas jurídicas que se han desarrollado en el mundo del derecho público, pero especialmente inconfundible con la de los establecimientos públicos, la cual por sus características es la negación plena de autonomía universitaria. Por eso demanda el contenido del artículo 4 del Decreto 111 de 1996, disposición del Estatuto Orgánico de Presupuesto, que establece que para efectos presupuestales, a todas las personas públicas del orden nacional, que no estén expresamente exceptuadas de dicho tratamiento, incluyendo tácitamente a las universidades del Estado, se les aplicarán las disposiciones que rigen los establecimientos públicos del orden nacional. En su criterio, cualquier decisión del legislador dirigida a devolverle a las universidades del Estado el carácter de establecimientos públicos, es contraria a las disposiciones del artículo 69 de la Carta Política, pues esa categorización impide la realización por parte de dichas instituciones del principio que les es consustancial: el de la autonomía universitaria. Dice el demandante: "Ni las leyes ordinarias, ni la especial que el Congreso dicte para las universidades del Estado, ni ninguna otra, así sea la ley orgánica de presupuesto, pueden contrariar el principio constitucional de la autonomía de las universidades colombianas. Todas las leyes, desde las ordinarias hasta las especiales, pasando por las estatutarias y las orgánicas, están necesariamente subordinadas a la Constitución Política." Para el actor, el desconocimiento o vulneración del principio constitucional que reconoce la autonomía de las universidades del Estado, surge, en gran medida, del hecho de que en tanto instituciones que hacen parte de la estructura del Estado y que están cerca del poder público, ellas son vistas, por el Congreso como sujetos directamente sometidos a su función normativa y por el gobierno como dependencias subordinadas, desconociendo sus singulares características y la misión que tienen dentro de la sociedad, esto es desconociendo la característica que les es esencial, la autonomía, que no sólo les fue reconocida en el ordenamiento superior, sino que les es indispensable para el cumplimiento de sus especiales objetivos y misión. IV. EL CONCEPTO FISCAL El señor Procurador General de la Nación (E), doctor LUIS EDUARDO MONTOYA MEDINA, solicitó a esta Corporación declarar exequible el artículo 4 del Decreto 111 de 1996, solicitud que funda en las siguientes consideraciones: Manifiesta el Ministerio Público, que la disposición acusada en nada contraría el ordenamiento constitucional, pues de conformidad con lo dispuesto en el artículo 352 de la Constitución Política, la ley orgánica correspondiente es el instrumento matriz del sistema presupuestal colombiano, al que deben ajustarse los presupuestos de todas aquellas entidades que manejen recursos de carácter público. Así, si se tiene en cuenta que la autonomía universitaria no es absoluta, ésta debe ceder al principio de unidad presupuestal consagrado en el artículo 347 superior, pues de lo contrario, en pro de su defensa, se propiciarían entes autárquicos que como tales "desquiciarían el sistema presupuestal. La asimilación que establece la norma impugnada, dice el concepto del Ministerio Público, "...no significa que a los entes universitarios autónomos se les haya menguado el margen de manejo de sus presupuestos, pues el hecho de que tengan que insertarse dentro del haz normativo que informa el proceso presupuestal colombiano, en manera alguna significa el desconocimiento de la autonomía que la Carta y la ley de la educación superior les ha reconocido en punto a la elaboración y disposición de su presupuesto, de acuerdo con las funciones que les corresponden." V. OTRAS INTERVENCIONES MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. El ciudadano JUAN FERNANDO ROMERO TOBON, en calidad de apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, intervino dentro del término de fijación en lista de la demanda de la referencia, con el fin de solicitar a esta Corporación que se declare inhibida para decidir sobre la misma o, en su defecto, que declare exequible la disposición acusada, esgrimiendo como fundamentos jurídicos de su petición los que a continuación se sintetizan: Manifiesta el interviniente, para respaldar su primera petición, que desde un punto de vista formal, el artículo 24 de la Ley 225 de 1995 no confiere al Presidente de la República las facultades extraordinarias y pro témpore a que la Constitución Política se refiere en el numeral 10° de su artículo 150, pues ellas no fueron solicitadas por el gobierno nacional y no tienen un término fijo de duración. Además, sostiene que desde un punto de vista material, el Congreso no transfirió a través de la disposición citada una facultad exclusivamente suya, lo que hizo, dice, fue explicitar una atribución propia del ejecutivo, consagrada por el Constituyente de 1991 en los numerales 10 y 11 del artículo 189 superior. En consecuencia, dice el apoderado del Ministerio de Hacienda, el Decreto 111 de 1996 no es un decreto con fuerza de ley, por lo que la Corte, de conformidad con lo previsto en el numeral 5 del artículo 241 de la Carta, no tiene competencia para examinar su constitucionalidad, no obstante que el contenido del mismo reproduzca el de las leyes compiladas, pues la incompetencia se desprende no del contenido del Decreto acusado, sino de su condición y jerarquía. El interviniente sustenta su segunda y subsidiaria petición, la declaratoria de exequibilidad de la norma acusada, en el hecho de que la acusación del actor si bien es contra todo el artículo, está dirigida, únicamente, a producir efectos respecto de una clase específica de instituciones, las universidades públicas, lo que significaría, en caso de que la Corte decidiera retirarla del ordenamiento jurídico vigente, dejar "...al garete (sic) presupuestal entidades que no tienen el carácter de entes universitarios autónomos". Finalmente, en opinión del interviniente, al asimilar los denominados entes universitarios autónomos a los que se refiere la ley 30 de 1992, con los establecimientos públicos, el legislador no afectó la autonomía que la Constitución le reconoció a las universidades, pues ella, en tratándose de universidades públicas es relativa y no implica un tratamiento presupuestal especial e independiente de los demás órganos de la administración pública, el cual, además, está consagrado en la ley orgánica de presupuesto, norma cuyo contenido prevalece sobre el de una ley ordinaria como lo es la citada ley 30 de 1992. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE Primera.- La competencia y el objeto de control El apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en su intervención solicitó a esta Corporación producir fallo inhibitorio en la demanda de la referencia, pues según él la Corte Constitucional no es competente para conocer la acusación formulada contra el artículo 4 del Decreto 111 de 1996, Estatuto Orgánico de Presupuesto, dado que ese decreto tiene naturaleza ejecutiva y se limita a compilar las normas legales orgánicas del presupuesto, sin cambiar su redacción ni contenido. No obstante, en reciente decisión, esta Corporación[1] estableció que "...conforme al artículo 241 ordinal 4 de la Carta, corresponde a la Corte Constitucional, y no al Consejo de Estado, conocer de los distintos artículos de estos decretos compiladores, pues si bien el decreto es en sí mismo ejecutivo, los artículos que lo integran son materialmente legales". Dijo la Corte: "¿Significa lo anterior un cambio de la jurisprudencia de la Corte en este campo? En manera alguna, pues nótese que en la sentencia C-305/96 la Corte se inhibió de conocer una acusación contra la totalidad de un decreto compilador, pero no contra uno o varios de los artículos que lo integran, pues consideró que el decreto como tal es de naturaleza ejecutiva y, por ende, su conocimiento corresponde al Consejo de Estado. Esta tesis se reafirma en esta sentencia, por lo cual corresponde al supremo tribunal de lo contencioso conocer de las acusaciones que pongan en cuestión el decreto compilador como tal, por ejemplo porque se considere que hubo vicios de forma en su expedición. Sin embargo, no puede ese tribunal pronunciase sobre los artículos y los contenidos normativos que integran tales decretos, pues se trata de normas legales, cuya competencia corresponde a la Corte Constitucional. Es pues obvio que las decisiones del Consejo de Estado sobre los decretos ejecutivos compiladores sólo recaen sobre la compilación misma, pero no pueden afectar las normas materialmente legales que integran esos decretos, cuyo conocimiento ha sido atribuido a la Corte Constitucional. Se trata pues de una compleja distribución de competencias, la cual deriva de la particular naturaleza de esos decretos compiladores." [2] La Corte es pues competente para asumir el estudio del artículo 4 del Decreto 111 de 1996, norma que hace parte del Estatuto Orgánico de Presupuesto. Segunda. Materia de la Demanda. La demanda del actor pretende la declaratoria, por parte de esta Corporación, de una inconstitucionalidad por omisión, que según él se origina en la no inclusión, dentro de las excepciones establecidas en el artículo 4 del Decreto 111 de 1996, norma acusada, de los entes universitarios autónomos, situación que los ubica dentro del grupo de instituciones públicas, que para efectos presupuestales, se asimilan a los establecimientos públicos, lo cual, en su concepto, dadas las características de éstos últimos, viola el principio de autonomía universitaria consagrado en el artículo 69 de la Carta Política. Señala el demandante, que en tanto los establecimientos públicos son organismos adscritos a los respectivos ministerios o departamentos administrativos, sujetos a un intenso control de tutela por parte de la administración central y sometidos, para el diseño y desarrollo de sus políticas y funciones y para la programación y ejecución de su presupuesto a las directrices del poder ejecutivo, esa categoría es contraria y niega el principio de autonomía que se reivindica como esencial para las universidades; en su concepto, en aquellos casos en que el legislador ha determinado la necesidad de dotar de autonomía a instituciones cuyo patrimonio total o parcialmente es del Estado, ha tenido que acoger categorías distintas a la denominada establecimientos públicos, tales como la de empresas comerciales e industriales del Estado o la de empresas de economía mixta; en esos casos, los objetivos mismos que se atribuyen a dichas instituciones hacen imperativo que se les organice y estructure de manera tal que puedan ejercer la autonomía que se les reconoce como necesaria, sin que por ello se diluya la relación y la responsabilidad que tienen con el Estado como entidades públicas que son. En su opinión, el desarrollo legislativo del artículo 69 de la Constitución Política, contenido especialmente en la ley 30 de 1992, evidencia un claro entendimiento por parte del legislador de los alcances y proyección de ese mandato superior, por eso, afirma, creó para las universidades del Estado una nueva categoría jurídica, la de entes universitarios autónomos, con la cual quiso imprimirles a las universidades del Estado una nueva naturaleza, que les permita, no obstante ser organismos públicos y como tales estar insertos en la estructura del Estado, dentro del marco de la ley y la Constitución, ejercer la autonomía que les es esencial y sin la cual sencillamente se desvirtuarían y dejarían de ser. Esa nueva categorización, anota, exige paralelamente una base normativa diferente, especial y no sustituible por la aplicable a otras categorías, como por ejemplo a la de establecimientos públicos, pues aplicarla implicaría desconocer la naturaleza propia de las universidades, que fue reconocida y garantizada por el Constituyente y luego materializada por el legislador. Tales argumentos le sirven al actor para sostener, que habiendo el legislador, de manera consecuente con lo dispuesto en el mandato superior que considera transgredido, creado una categoría sui generis para las universidades del Estado, la de entes universitarios autónomos, que permite compatibilizar su doble condición de entes autónomos y entes del Estado, no se entiende ni justifica que para efectos presupuestales las haya asimilado a una categoría diferente, la de establecimientos públicos, mucho menos cuando con esa decisión vulnera lo dispuesto en el artículo 69 de la Carta, pues asimilar para efectos presupuestales las universidades públicas a los establecimientos públicos, implica negar de forma definitiva la posibilidad de que las mismas ejerzan el derecho a ser autónomas, dado que sin autonomía presupuestal no hay autonomía académica, que les es esencial para mantener su naturaleza y no desvirtuar su misión en la sociedad, quedando supeditadas en todo a la tutela y directrices del poder central. Le corresponde entonces determinar a esta Corporación, si efectivamente el legislador, a través de la norma impugnada, la cual hace parte del Estatuto Orgánico de Presupuesto, incluyó tácitamente a los entes universitarios autónomos dentro del grupo de instituciones públicas que ordena asimilar para efectos presupuestales a los establecimientos públicos, al no señalarlos expresamente como una de las excepciones a dicho mandato legal, como si lo hizo por ejemplo con las empresas industriales y comerciales del Estado, con las de economía mixta y aquellas que se les asimilen por mandato de la ley, y si con ello vulneró o no la autonomía universitaria consagrada como principio fundamental en el artículo 69 de la Constitución. Tercera. La universidad una institución social cuyo fundamento esencial es la autonomía. En el mundo contemporáneo el concepto de "universidad" es objeto de continuos y profundos debates, él se caracteriza y analiza desde la singular óptica de diferentes paradigmas de pensamiento, que a su vez se sustentan en ideologías diversas, muchas veces antagónicas, las cuales, no obstante, coinciden al proclamar inherente al concepto de universidad el principio de autonomía, sin el cual, sostienen, la universidad se desvirtúa, "deja de ser". Tales discusiones confrontan la universidad con la sociedad, distinguiéndolas y muchas veces oponiéndolas; de hecho gran parte del pensamiento filosófico contemporáneo[3] sostiene que "...son dos esencias, no solamente distintas sino heterogéneas, que se excluyen la una a la otra..."; la universidad, dicen, cumple un papel decisivo en el fortalecimiento del fundamento esencial de la sociedad que no es otro que la vida, por eso, cuando ella se dedica y dirige sus esfuerzos a objetivos distintos al perfeccionamiento de la vida, como por ejemplo a la imposición de la técnica como objetivo último en el mundo de la modernidad, "universidad acrítica", ella se desdibuja, pierde su razón de ser. La universidad, cuyo fundamento es el perfeccionamiento de la vida y cuyo objetivo es contribuir a la formación de individuos que reivindiquen y promuevan ese fundamento, a través del dominio de "un saber" y de la capacidad de generar conocimiento, reclamando su condición de fines en sí mismos y no de meros instrumentos, es la universidad que requiere, para "ser", del reconocimiento efectivo de su autonomía. Otro tipo de instituciones de educación superior, que fundamentan su quehacer en objetivos distintos, como por ejemplo la mera profesionalización, si bien son necesarias en el mundo moderno, no pueden proclamarse como universidades. Tal distinción subyace en la legislación de nuestro país, que distingue entre universidades y otras instituciones de educación superior, reconociéndoles autonomía plena, no absoluta, únicamente a las primeras (artículos 16 y 20 ley 30 de 1992). La universidad es, desde sus orígenes en los siglos XIII y XIV, una institución marginal, necesaria para la sociedad que la crea y la reclama, pero distinta de ella misma; su misión fundamental es, según Michele Henry, "la cultura", concepto que se preserva y construye a partir del tríptico que conforman la ética, la ciencia y la estética, y que se realiza a través de acciones dirigidas a producir y adecuar conocimiento, y a transmitir un determinado saber a tiempo que lo hace crecer con base en la investigación; ella tiene su propio ethos, su singular sistema de valores, sus prioridades, los cuales no siempre, casi nunca, coinciden con los de la sociedad o con los del Estado en el que funcionan, por eso, dadas sus características y la lógica que caracteriza su quehacer, diferente de la lógica que predomina en el Estado, la cual está determinada por el poder coyuntural que lo orienta, desde sus inicios se concibió como una organización autónoma, esto es, capaz de autodeterminarse, autogobernarse y autolegislarse colectivamente; como un ente plural en el que confluyen, con su individual saber y razón, los individuos [actores] que la conforman, quienes coinciden en un objetivo, la producción y adecuación de conocimiento como insumo esencial para la formación de hombres potencialmente capaces de desarrollar sus múltiples dimensiones. Por eso quienes la integran están legitimados, y así lo reconocen el Estado y la sociedad, para darse sus propias leyes y directivas, leyes que paralelamente permitan su conservación y crecimiento. Ella está inserta en una determinada sociedad que la reivindica como agente de conservación y de cambio, que le exige una participación activa pero independiente en el replanteamiento de sus propios fundamentos, que la reclama como pilar de su propia estructura, en la que aspira al desarrollo de la autonomía individual y al ejercicio de la libertad por parte de cada uno de sus asociados. Pero esa caracterización no las hace ajenas a su entorno o irresponsables frente a la sociedad y al Estado, el ejercicio de la autonomía implica para las universidades el cumplimiento de su misión a través de acciones en las que subyazca una ética que Weber denominaría "ética de la responsabilidad", lo que significa que esa autonomía encuentre legitimación y respaldo no sólo en sus propios actores, sino en la sociedad en la que la universidad materializa sus objetivos, en el Estado que la provee de recursos y en la sociedad civil que espera fortalecerse a través de ella; se trata de que quienes conforman la universidad trasciendan su propia e individual convicción de que lo que hacen es lo pertinente, lo conveniente, lo razonable, sometiéndolo a consideración no solo de sus pares, sino de esos otros actores de la sociedad, que evaluarán si la autonomía ejercida por sus universidades prevé, como le corresponde, incluso lo no previsible, teniendo en cuenta las consecuencias e impacto de sus acciones en la sociedad, e identificando en el individuo que educa no a un mero instrumento para sus propios objetivos, sino, a un universo individual, único y diferenciable. La universidad, surge como una organización marginal, como "...un campo ideal constituido y definido por las leyes que lo rigen, leyes diferentes a aquellas que rigen a la sociedad, leyes que en conjunto constituyen una ética", esa universidad, para "ser", tiene que ser autónoma, pues cualquier obstrucción a esa condición la desvirtúa. Ahora bien, esa autonomía que el constituyente le reconoció a las universidades, tiene como objetivo principal protegerlas de la interferencia del poder político central, al igual que ocurre por ejemplo con el organismo estatal que creó para el manejo de la televisión, no obstante eso no implica, como lo ha dicho la Corte, que sean ajenas e independientes del mismo Estado: "Vale la pena aclarar que la autonomía entregada por la Carta a la entidad encargada del manejo de la televisión, no le da el carácter de órgano superior del Estado ni le concede un ámbito ilimitado de competencias [tampoco a las universidades del Estado], pues cualquier entidad pública por el simple hecho de pertenecer a un Estado de derecho, se encuentra sujeta a límites y restricciones determinados por la Constitución y la Ley." (Corte Constitucional, sentencia C-310 de 1996, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa). [CC1] Ese es el fundamento de lo dispuesto por el Constituyente en el artículo 69 de la Carta Política, norma a través de la cual reconoció la necesidad imperiosa que tiene una sociedad democrática, pluralista e igualitaria, de una universidad autónoma, independiente de los órganos de poder que conforman el Estado, que a través de un quehacer no interferido contribuya a la consolidación y fortalecimiento de la cultura a partir de la cual se erige la Nación. Cuarta. La universidad en el Estado Social de Derecho. El artículo 1 de la Constitución Política proclama que Colombia es un Estado Social de Derecho, esto es, un estado democrático regulado por la ley, en el que priman los principios de igualdad, participación y pluralidad, y en el que el individuo se erige como epicentro de las acciones del Estado, las cuales serán legítimas en cuanto propendan por su bienestar y evolución, permitiéndole un desarrollo autónomo, singular e integral, el cual logra en la medida en que pueda, efectivamente, realizar sus derechos fundamentales. Acorde con esta caracterización el Constituyente de 1991 consagró en el artículo 69 de la Carta Política el principio de autonomía universitaria, que en las sociedades modernas y post-modernas se considera como uno de los pilares del Estado democrático, pues sólo a través de ella las universidades pueden cumplir la misión y objetivos que le son propios y contribuir al avance y apropiación del conocimiento, el cual dejando de lado su condición de privilegio, se consolida como un bien esencial para el desarrollo de los individuos y de la sociedad; dicho principio se traduce en el reconocimiento que el Constituyente hizo de la libertad jurídica[4] que tienen las instituciones de educación superior reconocidas como universidades, para autogobernarse y autodeterminarse, en el marco de las limitaciones que el mismo ordenamiento superior y la ley les señalen. En tal sentido, en reiteradas oportunidades se ha pronunciado esta Corporación: "...el artículo 69 de la Constitución garantiza la autonomía universitaria, la cual encuentra fundamento en la necesidad de que el acceso a la formación académica de las personas tenga lugar dentro de un clima libre de interferencias del poder público tanto en el campo netamente académico como en la orientación ideológica, o en el manejo administrativo o financiero del ente educativo. "En ejercicio de su autonomía las universidades gozan de libertad para determinar cuáles habrán de ser sus estatutos; definir su régimen interno; estatuir los mecanismos referentes a la elección, designación y períodos de sus directivos y administradores; señalar las reglas sobre selección y nominación de profesores; establecer los programas de su propio desarrollo; aprobar y manejar su presupuesto; fijar sobre la base de las exigencias mínimas previstas en la ley, los planes de estudio que regirán su actividad académica, pudiendo incluir asignaturas básicas y materias afines con cada plan para que las mismas sean elegidas por el alumno, a efectos de moldear el perfil pretendido por cada institución universitaria para sus egresados. "En síntesis, el concepto de autonomía universitaria implica la consagración de una regla general que consiste en la libertad de acción de los centros educativos superiores, de tal modo que las restricciones son excepcionales y deben estar previstas en la ley, según lo establece con claridad el artículo citado. "El papel del legislador en la materia es bien importante, ya que es en las normas legales en donde se encuentran los límites de la señalada autonomía, a efectos de que las universidades no se constituyan en islas dentro del sistema jurídico y, por el contrario, cumplan la función social que corresponde a la educación (artículo 67 C.N.) y a la tarea común de promover el desarrollo armónico de la persona..." (Corte Constitucional, Sentencia T-492 de 1992, M. P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo). Es claro entonces, que respecto de las universidades, tanto de las públicas como de las privadas, la norma constitucional no establece ninguna diferencia, la regla general aplicable con fundamento en el artículo 69 de la C.P. es la de reconocer y respetar la libertad de acción de las mismas; no obstante, esa libertad de acción no puede extenderse al punto de propiciar una universidad ajena y aislada de la sociedad de la que hace parte y, en el caso de las públicas, emancipada por completo del Estado que las provee de recursos y patrimonio. La universidad a la que aspira la sociedad contemporánea es aquélla que esté presente siempre y en todo lugar, que supere el revaluado modelo que la identificaba con aquellos campus que materializaban "...guetos cerrados...campos de concentración del saber..."[5] Los límites a esa libertad de acción le corresponde establecerlos al legislador a través de la ley, obviamente cuidando de que ellos no se extiendan hasta desvirtuar el principio de autonomía o impedir su ejercicio por parte de las instituciones reconocidas como tales; sobre este presupuesto la pregunta qué surge, en el caso que se analiza, es la siguiente: ¿ La decisión tácita del legislador, si la hubo, contenida en la norma impugnada, de asimilar para efectos presupuestales las universidades públicas a los establecimientos públicos, limita u obstaculiza la libertad de acción de las mismas, de tal manera que se desvirtúa el principio de autonomía que la Constitución les reconoció, impidiendo que dichas instituciones públicas la puedan ejercer? Para resolver este interrogante es necesario, previamente, hacer algunas precisiones: De conformidad con lo establecido en el artículo 241-4 de la C.P., le corresponde a la Corte decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, esto es verificar si su contenido viola o no el ordenamiento superior, luego lo que se confronta es la norma legal demandada con los preceptos de la Constitución; por eso, en el caso que ocupa a la Corte, no obstante que el demandante plantea como uno de los puntos de la controversia, el hecho de que el legislador haya, en su criterio, violado con la decisión impugnada el artículo 57 de la ley 30 de 1992, ley ordinaria[6], a través del cual el legislador creó la categoría jurídica de entes universitarios autónomos, ese aspecto no será el objeto de examen por parte de esta Corporación, pues tal categoría jurídica tiene origen legal y como tal, con fundamento en los numerales 1 y 23 del artículo 150 de la C.P., que le atribuyen al Congreso las facultades de interpretar, reformar y derogar las leyes, además de expedir aquellas que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos, es susceptible de ser derogada, modificada o adicionada por el mismo legislador, a través de una norma legal de igual o superior jerarquía. Tampoco se detendrá la Corporación en la acusación de omisión inconstitucional que presenta el actor, en primer lugar porque es facultad privativa del legislador establecer excepciones a sus mandatos, siempre y cuando ellas no contraríen el ordenamiento superior, y en segundo lugar porque en el caso sub-examine, al no hacerlo, según los términos de la demanda y el tratamiento presupuestal que a dichas instituciones les da actualmente el gobierno nacional, el legislador las incluyó tácitamente, en tanto instituciones públicas del orden nacional cuyo patrimonio está constituido por fondos públicos, dentro del grupo al cual esta dirigido su mandato, esto es dentro del grupo que para efectos presupuestales se asimilará a los establecimientos públicos, situación positiva que será la que se confronte con el ordenamiento superior, especialmente con lo dispuesto en el artículo 69 de la C.P., con el objeto de verificar si ella lo vulnera o no. Quinta. ¿La asimilación de las universidades públicas a los establecimientos públicos, para efectos presupuestales, puede entenderse como una legítima limitación a la libertad de acción, autonomía, de dichas instituciones? Como quedó dicho, es competencia del legislador establecer los límites a la libertad de acción que en ejercicio de la autonomía universitaria se le reconoce a las universidades públicas y privadas; tales límites los debe imponer el legislador de manera expresa a través de la ley, constituyendo éstos excepciones a la regla general, sin que pueda entenderse que la regulación del quehacer de las universidades, per-se, sea una obstrucción a la autonomía. Sobre el particular ha dicho la Corte: "Haciendo un análisis sistemático de las normas constitucionales que rigen este asunto, se concluye que la autonomía universitaria no es absoluta, puesto que corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; y a la ley establecer las condiciones requeridas para la creación y gestión de los centros educativos, y dictar las disposiciones con arreglo a las cuales las universidades pueden darse sus directivas y regirse por sus estatutos." (Corte Constitucional, Sentencia C-547 de 1994, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz) Ahora bien, la Corporación procederá a establecer si cabe como legítima dentro de la regulación que le corresponde expedir al legislador, no solo en desarrollo del artículo 69 sino también del artículo 352 de la C.P., asimilar, para efectos presupuestales, las universidades estatales a los establecimientos públicos, o si ello implica negar u obstruir la autonomía que la Carta Política les reconoció. Con posterioridad verificará si efectivamente el legislador, a través de la norma impugnada, ordenó tácitamente esa asimilación en el caso de las universidades Si se entiende que la autonomía se traduce para las universidades públicas en la posibilidad de autodeterminarse, esto es "de hacer" de acuerdo con sus singulares objetivos y necesidades, su definición jurídica cobra especial importancia, pues ella delimita el marco dentro del cual pueden ejercer esa prerrogativa sin desvirtuarla y les determina los instrumentos jurídico-administrativos de los que disponen para el efecto. Es innegable que la experiencia de las universidades oficiales mientras fueron clasificadas como establecimientos públicos fue desafortunada, pues su desarrollo académico y el ejercicio de la autonomía que les es consustancial se vieron obstaculizados por la permanente necesidad de ajustar sus objetivos a una estructura inadecuada, dependiente y supeditada al ejecutivo, que no correspondía con los fines que le son propios; de hecho, una de las funciones que las define como tales, la investigación, no pudo lograr un desarrollo fluido y racional en dicho esquema jurídico administrativo, razón por la cual fue necesario, en muchas ocasiones, recurrir al diseño de mecanismos jurídicos de excepción que les permitieran cumplir con esa primordial tarea. Al respecto es ilustrativo remitirse a los comentarios que sobre la creación de una nueva categoría jurídica aplicable a las universidades oficiales, diferente a la de establecimientos públicos, produjo la doctrina: "Una de las razones fundamentales de la reestructuración del sistema de educación superior, encontró sustento en el manejo del concepto de autonomía y en la necesaria modificación de las normas que habían de permitir a las universidades una gestión acorde con su naturaleza y dinámica. "El primer elemento que se tuvo en cuenta para los anteriores propósitos, fue el de precisar la naturaleza jurídica de las universidades oficiales. Con anterioridad a la expedición de la ley 30 de 1992, el común de las instituciones de educación superior debían organizarse como establecimientos públicos. Ello en primera instancia implicaba que debían ser entidades "adscritas" a la administración, y se entiende por esa sola circunstancia que son parte de la administración, es decir que son parte integrante de la rama ejecutiva del poder público y en consecuencia, según el artículo 5 del Decreto 1050 de 1968 deben cumplir sus funciones conforme a las normas de derecho público. Ya anotábamos como estas normas no se compadecen con la dinámica que demanda la actividad de las universidades, y como, de otra parte, la adscripción presupone un grado de tutela, de vigilancia y dependencia del organismo al cual los establecimientos están adscritos, en el caso de las universidades al Ministerio de Educación Nacional. Estas dos circunstancias planteaban un conflicto, pues desnaturalizaban el concepto de autonomía. Si a ello se sumaba que en los establecimientos públicos el director debía ser designado por el Presidente de la República, la prerrogativa de las universidades para darse sus directivas constituía una excepción a dicho principio. Evidentemente los establecimientos públicos gozan de una relativa autonomía, pero indudablemente con claras limitaciones de orden administrativo, fiscal, presupuestal, financiero y contractual, de suerte que el concepto de autonomía no se compadecía tampoco con la actividad que deben desplegar las universidades. Como también se había anotado, la Constitución determinó que la educación debía ser un servicio público que cumple una función social y que la educación representa un interés vital para el Estado. Razones similares a estas, enfocadas desde el punto de vista comercial, económico y financiero, habían llevado al Estado en 1968 a dar cabida a instituciones con una naturaleza jurídica diferente a la de los establecimientos públicos, separándolas de la administración y dictando normas especiales para el desarrollo de su actividad. Estas son las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta. Pero su sola denominación chocaba con la de la universidad por lo cual dichas instituciones no podían participar de la naturaleza jurídica de este tipo de entidades. De otra parte, teniendo en consideración lo expuesto, tampoco podían denominarse establecimientos públicos, pues si se examinaba la naturaleza y características de estos establecimientos y las funciones que debían desarrollar, prácticamente para cada característica del establecimiento público debía consagrarse una excepción cuando se tratara de universidades. " Las anteriores consideraciones llevaron al legislador de 1992 a crear una nueva categoría de institución, adicional a las que estaban previstas en el decreto 1050 de 1968: el ente universitario autónomo: En esta nueva figura, se otorgaron características especiales...una de ellas que se trata de instituciones vinculadas a la administración,, en particular al Ministerio de Educación Nacional, es decir que no integran la administración, pero en razón de su nexo vinculante están sujetos a su orientación y coordinación "en lo que se refiere a las políticas y la planeación del sector educativo". Lo anterior quiere decir, que no están sujetas al control del organismo al cual están vinculados, única manera en que podía preservarse su autonomía."[7] Existía pues un amplio acuerdo sobre la imposibilidad de que incluidas en la categoría jurídica de establecimientos públicos, las universidades del Estado pudieran efectivamente hacer uso de la autonomía que les reconoció el Constituyente, la cual por lo demás no puede limitarse, sin desvirtuarse, a lo meramente académico, pues es un hecho que la autonomía académica para poder ser ejercida, requiere de autonomía administrativa, financiera y presupuestal, dado que el ejercicio de cada una de ellas es condición indispensable para la realización de las otras. Si se analizan en detalle las características propias de la categoría "establecimiento públicos", se corrobora que la naturaleza de los mismos es en efecto contraria al principio de autonomía, el cual se repite, es esencial para las universidades; veamos: a. La caracterización de los establecimientos públicos. Los establecimientos públicos se encuentran definidos en el artículo 5 del Decreto-ley 1050 de 1968, norma que establece lo siguiente: "Artículo 5. Establecimientos Públicos. Son organismos creados por la ley, o autorizados por ésta, encargados principalmente de atender funciones administrativas, conforme a las reglas del derecho público y que reúnen las siguientes características: "a) Personería jurídica; "b) Autonomía administrativa, y "c) Patrimonio independiente, constituido con bienes o fondos públicos comunes o con el producto de impuestos, tasas o contribuciones de destinación especial." De la anterior definición es viable extractar, como elementos esenciales de la categoría jurídica establecimientos públicos, los siguientes: - Son organismos que exigen creación legal; - Sus funciones deben ser de carácter administrativo, es decir funciones propias del Estado que se le trasladan a un ente especializado que hace parte de la administración y como tal integra la rama ejecutiva del poder público, luego ellas están sujetas, por disposición de la ley, a las normas del derecho público y a un estricto control de tutela por parte del poder central. - Como organismos descentralizados presentan como requisito indispensable, que se configura por el solo acto de su creación, el poseer personería jurídica, lo que significa que son sujetos de derechos y obligaciones. - Se les reconoce autonomía administrativa, no obstante, y en este punto surge un significativo distanciamiento con el concepto de autonomía universitaria, ésta se traduce apenas en una relativa independencia para manejar los servicios que le han sido encomendados, siempre y cuando ese manejo se enmarque en la política general del respectivo gobierno; así lo establece el artículo 7 del Decreto 1050 de 1968, al señalar que la autonomía administrativa de los establecimientos públicos "...tiene por objeto el control de sus actividades y la coordinación de éstas con la política general del gobierno": Sobre la autonomía relativa de los establecimientos públicos señala la doctrina, que ella no se entiende en el sentido etimológico que la traduce como facultad de autodeterminación, la cual les permitiría darse sus propias normas, dado que el establecimiento público, desde su creación, está sometido a los estatutos que le son señalados en el mismo acto que lo crea, y, durante su existencia permanece sujeto al control de tutela por parte del organismo creador, en forma tal que, ese organismo, puede restarle bienes para pasarlos a otro, o para llevarlos a fondos comunes, e inclusive puede suprimirle la personería jurídica y, por tanto, hacer que desaparezca el órgano como...