Sentencia C-219 de 2019

C-219-19 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-219/19 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Exigencias argumentativas CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Vicio material y no formal LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Contenido y naturaleza LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Objetivos LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Parte general y Plan de inversiones de entidades públicas del orden nacional LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Instrumentos o estrategias necesarios para consecución de metas y objetivos PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Alcance LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conformación LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Carácter multitemático y heterogéneo PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Mayor rigurosidad En todo caso, en virtud de los principios y valores sustanciales que explican el mandato de la unidad de materia, la Corte ha señalado que frente a las normas instrumentales que se introducen en el PND se exige un control más riguroso, pues, de lo contrario, se correría el riesgo de que por el carácter multitemático de los preceptos que se incorporan, se termine incluyendo disposiciones ajenas a los propósitos constitucionales que explican el rol de la planificación estatal. Ello, además, se justifica con una razón vinculada a la protección del debate democrático, pues la ley del Plan es de exclusiva iniciativa gubernamental, cuenta con un término restringido para su aprobación y limita las posibilidades de modificación en su contenido por parte de los congresistas. Esta realidad hace que las posibilidades de participación por parte del Congreso en el diseño del PND se vean sensiblemente limitadas, lo que exige del juez constitucional una mayor rigurosidad en su examen, con el propósito de evitar la incorporación de normas sin relación alguna con los objetivos, metas y estrategias de política que conducirán la acción pública. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad directa e inmediata entre normas instrumentales y parte general del plan PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA APLICADO EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Reglas jurisprudenciales Se concluye fácilmente que el juicio de constitucionalidad del principio de unidad de materia en la ley del Plan es más estricto, al menos por tres razones. La primera razón, porque se trata de proteger el principio democrático que se manifiesta en la libertad de configuración del Congreso, la cual, dadas las especiales características de esta ley, se encuentra notoriamente mermada, en tanto (i) la iniciativa es gubernamental, (ii) las posibilidades de modificación del proyecto por parte del Congreso se encuentran limitadas y (iii) el término para la aprobación del Plan es reducido. La segunda, por su parte, atiende al carácter multitemático de la Ley del Plan, pues una aproximación demasiado flexible haría perder todo efecto útil al artículo 158 de la Constitución, “quedando las disposiciones de ese tipo de ley inmunes a los mandatos que contiene y a las finalidades que persigue”. Por último, una tercera razón apunta a la especial naturaleza jurídica de esta ley y su ubicación en el ordenamiento jurídico PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Reiteración de jurisprudencia NORMA ACUSADA-Contenido y alcance Observa la Corte que, tal como lo puso de presente en su intervención el Departamento de Planeación Nacional, la norma acusada busca precisar el ingreso base para las cotizaciones de los trabajadores independientes y, en ese sentido, se inscribe en el ámbito del Sistema General de Seguridad Social, resultando relevante también en los campos de salud, pensiones y riesgos laborales que integran el sistema, particularmente desde la perspectiva de la sostenibilidad financiera del mismo y de las condiciones en las cuales las personas pueden acceder a las prestaciones que ofrece NORMA LEGAL-Ubicación en un cuerpo normativo PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Instrumentos o estrategias necesarios para consecución de metas y objetivos PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Inexistencia de conexidad (…)En efecto, de acuerdo con lo planteado en el artículo 135, alusivo al ingreso base de cotización de los trabajadores independientes, esta temática no guarda ningún tipo de conexión o vínculo con la estrategia de promover un Estado moderno, más transparente, eficiente y eficaz. Dicho de otro modo, el contenido normativo del precepto acusado no puede ser relacionado como un enunciado instrumental que contribuya directamente a la materialización del fin que persigue la estrategia transversal de “Buen Gobierno”. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Desconocimiento SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Aplicación Con todo, habiéndose arribado a la decisión de declarar inexequible la disposición censurada, observa la Corte, por un lado, que su retiro inmediato del ordenamiento jurídico podría derivar en la afectación de derechos y principios constitucionales relacionados con la base de cotización de trabajadores independientes al Sistema Integral de Seguridad Social y, por otro, que aquella fue adoptada en un contexto en el que, al amparo del estándar jurisprudencial entonces imperante, sucesivas leyes habían incorporado mandatos con similar contenido. En tal virtud, se diferirán los efectos de la inexequibilidad de la decisión hasta por las dos próximas legislaturas, a fin de que se elabore por parte del legislador ordinario la regulación de la materia, a través de la expedición de una ley con la garantía plena de los principios democráticos de la debida transparencia y deliberación DECLARATORIA DE INEXEQUIBILIDAD-Efectos ex nunc SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Reglas para establecer efectos temporales Referencia: Expediente D-12345 Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, Todos por un nuevo país” Demandantes: María del Mar Arciniegas Perea y Juan Esteban Sanín Gómez Magistrado Ponente: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ Bogotá D.C., veintidós (22) de mayo de dos mil diecinueve (2019) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Carta Política, los ciudadanos María del Mar Arciniegas Perea y Juan Esteban Sanín Gómez demandaron el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, Todos por un nuevo país”. Mediante Auto del 26 de octubre de 2017, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda, dispuso su fijación en lista a efectos de permitir la intervención ciudadana y, simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. En la misma providencia, ordenó además comunicar del trámite a los presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes. Dicho proveído fue adicionado, con posterioridad, por el Auto del tres de noviembre de 2017, en el sentido de decretar la suspensión de los términos del proceso a partir de esa fecha, teniendo en cuenta lo dispuesto en el numeral segundo de la parte resolutiva del Auto 305 de 2017[1], proferido por la Sala Plena de la Corporación en ejercicio de la facultad que le confirió el artículo 1º del Decreto 889 de 2017[2]. Finalmente, el pleno de la Corte, a través de Auto 288 del 16 de mayo de 2018, decidió levantar la suspensión de términos ordenada respecto del expediente D-12345, con el propósito de que se continuara con las diligencias procesales correspondientes. Más adelante, sin embargo, el Magistrado Sustanciador dictó el Auto del cuatro de octubre de 2018, por medio del cual declaró la nulidad de todo lo actuado en el proceso a partir del Auto del 26 de octubre de 2017 y retrotrajo la actuación judicial al momento de la admisión, dejando a salvo únicamente las intervenciones presentadas. Ello, en tanto se percató de que los ciudadanos María del Mar Arciniegas Perea y Juan Esteban Sanín Gómez omitieron el cumplimiento de la exigencia formal atinente a la presentación personal de la demanda. Así las cosas, el 16 de octubre de 2018, los actores radicaron en la Secretaría de esta Corporación escrito de subsanación en el que dieron cuenta de la corrección del libelo con la diligencia de presentación personal. Por tal motivo, en Auto del 19 de octubre de 2018, se resolvió admitir la demanda, ordenar su fijación en lista y dar traslado al Ministerio Público. De igual forma, allí se dispuso comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso, a los Ministerios del Interior, de Hacienda y Crédito Público y al de Salud y Protección Social, así como al Director del Departamento Administrativo de Planeación Nacional; e invitar a participar a las Facultades de Derecho de las Universidades Rosario, Nacional, Externado de Colombia, Javeriana, Sergio Arboleda, Libre y de Los Andes, para que, si lo estimaban conveniente, emitieran concepto técnico sobre la constitucionalidad de la disposición acusada. Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede esta Corte a decidir acerca de la demanda en referencia. II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA A continuación, se transcribe el texto del artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 49.538 del 9 de junio de 2015: “LEY 1753 DE 2015 (junio 9) por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país” El Congreso de la República de Colombia DECRETA: (…) TÍTULO III MECANISMOS PARA LA EJECUCIÓN DEL PLAN (…) CAPÍTULO V Buen Gobierno (…) Artículo 135. Ingreso Base de Cotización (IBC) de los independientes. Los trabajadores independientes por cuenta propia y los independientes con contrato diferente a prestación de servicios que perciban ingresos mensuales iguales o superiores a un (1) salario mínimo mensual legal vigente (smmlv), cotizarán mes vencido al Sistema Integral de Seguridad Social sobre un ingreso base de cotización mínimo del cuarenta por ciento (40%) del valor mensualizado de sus ingresos, sin incluir el valor total del Impuesto al Valor Agregado (IVA), cuando a ello haya lugar, según el régimen tributario que corresponda. Para calcular la base mínima de cotización, se podrán deducir las expensas que se generen de la ejecución de la actividad o renta que genere los ingresos, siempre que cumplan los requisitos del artículo 107 del Estatuto Tributario. En caso de que el ingreso base de cotización así obtenido resulte inferior al determinado por el sistema de presunción de ingresos que determine el Gobierno Nacional, se aplicará este último según la metodología que para tal fin se establezca y tendrá fiscalización preferente por parte de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). No obstante, el afiliado podrá pagar un menor valor al determinado por dicha presunción siempre y cuando cuente con los documentos que soportan la deducción de expensas, los cuales serán requeridos en los procesos de fiscalización preferente que adelante la UGPP. En el caso de los contratos de prestación de servicios personales relacionados con las funciones de la entidad contratante y que no impliquen subcontratación alguna o compra de insumos o expensas relacionados directamente con la ejecución del contrato, el ingreso base de cotización será en todos los casos mínimo el 40% del valor mensualizado de cada contrato, sin incluir el valor total el Impuesto al Valor Agregado (IVA), y no aplicará el sistema de presunción de ingresos ni la deducción de expensas. Los contratantes públicos y privados deberán efectuar directamente la retención de la cotización de los contratistas, a partir de la fecha y en la forma que para el efecto establezca el Gobierno Nacional. Cuando las personas objeto de la aplicación de la presente ley perciban ingresos de forma simultánea provenientes de la ejecución de varias actividades o contratos, las cotizaciones correspondientes serán efectuadas por cada uno de los ingresos percibidos de conformidad con la normatividad aplicable. Lo anterior en concordancia con el artículo 5º de la Ley 797 de 2003”. III. LA DEMANDA 1. Normas constitucionales que se consideran infringidas Los demandantes estiman que la disposición objeto de censura constitucional contenida en la Ley 1753 de 2015, contraviene lo dispuesto en el artículo 158 de la Carta Política de 1991[3] y, a su vez, lo desarrollado en los artículos 148[4] y 193[5] de la Ley 5ª de 1992 “Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes”. 2. Fundamentos de la demanda 2.1. De manera preliminar, los actores resaltan que el principio de unidad de materia exige que en toda ley debe haber correspondencia lógica entre el título y su contenido normativo, así como una relación de coherencia interna predicable de los distintos mandatos que la integran. 2.2. Partiendo de esa consideración, sostienen que el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 desconoce, por entero, el principio de unidad de materia, pues mientras dicha disposición regula específicamente el ingreso base de cotización de los trabajadores independientes para establecer sus aportes al Sistema Integral de Seguridad Social, la preceptiva en su conjunto, por virtud de la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, tiene, en cambio, como finalidad “construir una Colombia en paz, equitativa y educada, en armonía con los propósitos del Gobierno nacional, con las mejores prácticas y estándares internacionales, y con la visión de planificación, de largo plazo prevista por los objetivos de desarrollo sostenible”[6]. 2.3. La evidente falta de conexión sistemática, causal, temática y teleológica entre el tenor de la citada norma y la materia dominante del Plan Nacional de Desarrollo, a juicio de los demandantes, obedece al desenvolvimiento de una actividad legislativa carente de racionalización y adecuada deliberación pública en relación con los diversos puntos de regulación planteados de manera previa a la promulgación de la ley. Al efecto, tras un minucioso escrutinio de la jurisprudencia constitucional sobre el alcance del principio de unidad de materia[7], precisan que el articulado de toda ley debe conformar un cuerpo normativo organizado de manera coherente, en el entendido que se halle referido a uno o varios temas que, en concreto, resulten claramente necesarios al tratamiento de actos, hechos o circunstancias que informan una causa propia del resorte competencial del Congreso de la República. De ahí que, aun cuando la ley aborde una temática compleja, incumbe preservar una vinculación objetiva y razonable entre sus varios componentes. 2.4. De esta suerte, en su criterio, al operar el principio de unidad de materia como un límite expreso al ejercicio del poder de configuración normativa del Legislador, su observancia le impone, cuando menos, dos condiciones básicas: “(i) definir con precisión desde el mismo título del proyecto cuáles serán las materias centrales que se van a desarrollar a lo largo del articulado, y (ii) mantener una estricta relación interna entre las normas que harán parte del texto de la ley”[8]. Esto último, sin que tales estipulaciones comporten, necesariamente, simplicidad temática, esto es, que un proyecto solo verse sobre un único tópico, sino que, por el contrario, “goce de diversidad de contenidos, siempre que entre los mismos exista coherencia temática y una clara afinidad con los móviles que son objeto de regulación general”[9]. En otras palabras, la violación del principio de unidad de materia se produce cuando, dentro de los distintos temas que hacen parte de un proyecto, no es posible encontrar ningún tipo de acoplamiento o articulación, erigiéndose cada uno en una materia separada. 2.5. Bajo tal perspectiva, revelan que esta Corporación ha sido enfática en señalar que el principio de unidad de materia “constituye un parámetro que habilita a cualquier ciudadano para plantear la expulsión del ordenamiento jurídico de las normas que lo han incumplido, que le atribuye la carga de identificar la materia de la ley y las normas que no se relacionan con ella y que le plantea al juez constitucional la necesidad de identificar los núcleos temáticos de la ley y la existencia o no de una relación de conexidad objetiva y razonable entre tales núcleos y las disposiciones cuya expulsión se pretende”[10]. Ahora bien, tratándose de leyes aprobatorias de Planes Nacionales de Desarrollo, arguyen los actores, la propia Corte Constitucional reconoce que, por su carácter multitemático, el principio de unidad de materia opera con un alcance diverso, en atención a que “la prohibición de incluir temas que no guarden relación con la materia regulada por la Ley del Plan podría quedar desprovista de significado debido precisamente a la multiplicidad de contenidos que este tipo de leyes trata, por manera que ninguna previsión legislativa sería extraña a un cuerpo normativo de esta naturaleza”[11]. Es así como, por ejemplo, desde la expedición de la Sentencia C-016 de 2016[12], se consolidó un estándar especial de evaluación orientado a que las normas que aprueban los Planes Nacionales de Desarrollo se sujeten a los límites aplicables a las demás leyes: “a) El principio de unidad de materia en la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo impone la conexión o vínculo entre los objetivos o metas contenidos en la parte general del Plan y los instrumentos creados por el legislador para alcanzarlos. b) El principio de unidad de materia supone la existencia de una conexión teleológica estrecha entre los objetivos, metas y estrategias generales del Plan, y las disposiciones instrumentales que contiene. c) El principio de unidad de materia demanda una conexión estrecha entre las metas y propósitos del plan y las disposiciones instrumentales contenidas en la ley, así como el correlativo incremento de la severidad del juicio de constitucionalidad para evitar que el carácter multitemático de la ley del Plan implique el vaciamiento normativo del principio. d) El principio de unidad de materia, en este tipo de casos, se traduce en un control judicial más estricto encaminado a establecer, no cualquier tipo de conexión entre la parte general del Plan con las disposiciones instrumentales que lo componen, sino un vínculo directo y no simplemente eventual o mediato”. 2.6. En las anotadas condiciones, los demandantes puntualizan que el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 pretende llenar un vacío normativo relacionado con la determinación del ingreso base de cotización para trabajadores independientes con contrato diferente al de prestación de servicios, para así complementar la regulación establecida en el artículo 18 de la Ley 1122 de 2007; lo que indica, prima facie, que no es una norma de naturaleza instrumental ni tiene vinculación directa con los objetivos, metas, planes o estrategias fijadas en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo. Dado ese contexto, “al no cumplir con ninguno de los requisitos de conexidad establecidos en la jurisprudencia como parámetros de análisis normativo y en función del análisis exhaustivo que debe adelantar la Corte Constitucional”, concluyen que el precepto normativo impugnado está llamado a ser declarado inexequible, toda vez que transgrede abiertamente el principio de unidad de materia por tratarse de una disposición ajena a los principales aspectos regulados por la Ley 1753 de 2015. IV. INTERVENCIONES 4.1. Autoridades públicas 4.1.1. Departamento Nacional de Planeación -DNP- Mediante escrito radicado en esta Corporación, el apoderado designado por el Departamento Nacional de Planeación -DNP- intervino en el trámite de la presente causa con la pretensión de que la disposición legal impugnada sea declarada exequible. Después de verificar brevemente el itinerario jurisprudencial vigente en la materia, el interviniente expresó que el juicio sobre la conformidad del contenido propio de las leyes del Plan Nacional de Desarrollo, con la previsión del artículo 158 superior, exige que sean evaluados tres aspectos puntuales: (i) la ubicación y alcance de la norma; (ii) la existencia de objetivos, metas, planes o estrategias de la parte general del Plan Nacional de Desarrollo que puedan relacionarse con la disposición juzgada; y (iii) la existencia de conexidad directa e inmediata entre la disposición instrumental acusada y los objetivos, metas, planes o estrategias de la parte general del Plan Nacional de Desarrollo. Conforme con ello, empieza por advertir, en lo que respecta a la ubicación y alcance de la norma, que el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 se encuentra contenido dentro de la estrategia transversal de “movilidad social”, cuyo principal propósito es consolidar la paz, la equidad y la educación como pilares del proceso de planeación a través del “mejoramiento de las condiciones de salud de la población colombiana y la generación de alternativas para crear empleos de calidad y el aseguramiento ante la falta de ingresos y los riesgos laborales”. En punto de su alcance, destaca que la disposición permite “la aplicación de los porcentajes de cotización previstos para el Sistema General de Seguridad Social en salud, pensiones y riesgos laborales, que contribuyen a financiar estos sectores y apuntan a establecer mecanismos de sostenibilidad y, por ende, la equidad entre todos los que concurren al Sistema”. En seguida, sugiere que la existencia de objetivos, metas, planes o estrategias de la parte general del Plan Nacional de Desarrollo que puedan relacionarse con la disposición juzgada se observa, por un lado, en el objetivo No. 2 del Plan, referido “al favorecimiento del goce efectivo del derecho a la salud en condiciones de calidad, eficiencia, equidad y sostenibilidad” y, por otro, en el punto número 7 de sus bases, que alude al escenario macroeconómico, “en donde se expone la necesidad de garantizar la ya mencionada sostenibilidad financiera del Sistema General de Seguridad Social, pero esta vez ante el envejecimiento de la población”. Así, la norma censurada logra mejorar la consecución de recursos que garantizan la sostenibilidad financiera del Sistema de Seguridad Social Integral, “mediante el fortalecimiento de herramientas para disminuir la evasión e inexactitud, y que generan la posibilidad de mayores aportes al Sistema, no solo por obra de la definición precisa de la base de cotización para trabajadores independientes, sino por brindar la posibilidad de efectuar deducciones a la base gravable, guardando, además, una clara relación de conexidad temática, sistemática y teleológica con los objetivos planteados en la Ley 1753 de 2015”. Por último, al ocuparse del criterio relativo a la existencia de conexidad directa e inmediata entre la disposición instrumental acusada y los objetivos, metas, planes o estrategias de la parte general del Plan Nacional de Desarrollo, el interviniente asevera que el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 apunta a concretar el objetivo No. 3 de la estrategia transversal de movilidad social, que busca generar alternativas para crear empleos de calidad y acceder al aseguramiento y a la formalización laboral. Así pues, en su opinión, las razones precedentes conducen a anunciar que, contrario a lo declarado en el escrito acusatorio, efectivamente existe conexidad directa, inmediata y eficaz entre la normativa objeto de reproche y la parte general de la Ley del Plan, apreciándose que su contenido exhibe unidad de materia, “dado que dicho artículo incrementa los recursos para suplir las necesidades del sector salud y contribuir a la sostenibilidad del Sistema General de Seguridad Social en el marco del principio de equidad que lo gobierna”. Retirarlo del ordenamiento jurídico, sin duda alguna, afectaría los esquemas de aseguramiento de los trabajadores independientes sin contrato de prestación de servicios al Sistema, en detrimento del pilar fundamental que persigue la equidad de todos los trabajadores en Colombia. 4.1.2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público El representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público intervino en el juicio a fin de solicitar a esta Corte que se inhibiera para proferir un pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda o, en su defecto, declarara la exequibilidad de la norma censurada. En cuanto a la pretendida inhibición, señala que el cargo imputado carece de certeza, habida consideración de que las razones que lo justifican recaen sobre una interpretación parcial y sesgada del artículo demandado, sin analizar el conjunto normativo que integra la Ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo ni los objetivos trazados por el Gobierno Nacional para la reglamentación de los temas abordados en esta normatividad. Igualmente, estima que la preceptiva objetada responde a un plan implementado por el Gobierno Nacional que busca reducir los niveles de pobreza de la población y ampliar la cobertura del Sistema de Seguridad Social Integral. Bajo esa óptica, sugiere que el cargo adolece de la falta de pertinencia, dado que los demandantes basan sus reparos en una lectura subjetiva del artículo 135 de la Ley del Plan, sin argumentar con rigor ni suficiencia, por lo demás, en qué se fundamenta la supuesta inconstitucionalidad de la norma. Ahora bien, frente a la declaratoria de exequibilidad como petición subsidiaria, anota que el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, al “llenar el vacío normativo existente respecto de la determinación de Ingreso Base de Cotización (IBC) para trabajadores independientes con contrato diferente al de prestación de servicios” y, en ese sentido, permitir la realización de cotizaciones por encima del 40% del IBC, el establecimiento de un sistema de retención de aportes y de presunción de ingresos a efectos de mejorar la gestión de recaudo de los recursos parafiscales que financian los Sistemas Generales de Salud y Pensiones, comporta una norma instrumental cardinal del Plan Nacional de Desarrollo. Lo anterior, a no dudarlo, se evidencia en el documento denominado Bases del Plan, que hace parte integral de la Ley. En efecto, el artículo demandado desarrolla el objetivo del punto 7 del Plan relacionado con el escenario macroeconómico y la amenaza para la sostenibilidad financiera de la seguridad social como consecuencia del envejecimiento de la población. También encuentra relación directa con el objetivo 1 del punto 3, orientado a “reducir las brechas territoriales y poblacionales existente en la provisión de servicios de calidad en salud, educación, servicios públicos, infraestructura y conectividad”, pues para poder asegurar el acceso en igualdad de condiciones a servicios fundamentales como la salud, debe garantizarse la sostenibilidad financiera del sistema, lo cual se logra, entre otros, con lo dispuesto en el artículo 135, que permite obtener un mayor y mejor recaudo de aportes para los sistemas de salud y pensiones. Así entonces, concluye que el artículo acusado guarda plena unidad de materia con las metas y objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, por lo que de llegar a declararse inexequible se crearía un vacío normativo en la reglamentación del ingreso base de cotización de los trabajadores independientes que suscriben contratos diferentes al de prestación de servicios. 4.1.3. Ministerio del Trabajo El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Trabajo hizo llegar a esta Corporación un escrito por medio del cual respalda la exequibilidad del artículo 135 de la Ley 1753 de 2015. Para justificar su posición, menciona que en el documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 se estableció como objetivo que “Colombia será un país que promueve el desarrollo humano integral, donde cada uno de los objetivos de desarrollo socioeconómico se articula en la construcción de una sociedad con oportunidades para todos, y, para materializarlo se propone como meta (i) La inclusión productiva se hará en el marco del trabajo decente. Para asegurar esta premisa, se deberá ampliar el concepto de relaciones laborales, de tal manera que cobije a todo tipo de vinculación laboral. Esto incluye entre otros, la actualización del marco normativo asociado con los temas laborales, de forma que se ajuste a las condiciones actuales del mercado de trabajo”. Por tal motivo, infiere que el artículo 135 de la Ley del Plan introduce una estrategia concreta de desarrollo socioeconómico con un alto impacto en materia administrativa y financiera pública y privada que, a su vez, revela la existencia de una conexidad directa e inmediata entre la disposición demandada y los objetivos generales, metas específicas y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo. Con todo, no deja de advertir que, de una simple lectura del escrito demandatorio radicado por los actores, “se observa el incumplimiento de la carga argumentativa requerida cuando se demanda una norma por violación del principio de unidad de materia”, debido a que, en su opinión, aquellos no expusieron adecuadamente las razones por virtud de las cuales consideraban que la disposición tachada de inconstitucional no guardaba relación con el tema de la ley y, por lo mismo, terminaba lesionando el artículo 158 de la Carta. 4.1.4. Ministerio de Salud y Protección Social Quien obra en nombre y representación del Ministerio de Salud y Protección Social se pronunció sobre el proceso de la referencia con el propósito de brindar algunos elementos de juicio que permitan a este Tribunal adoptar una decisión de fondo sobre la conformidad que, en su concepto, existe entre el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 y las previsiones de la Constitución Política de 1991. De entrada, despacha desfavorablemente el cargo proyectado por ineptitud sustantiva de la demanda en función de que la acusación formulada carece de claridad, certeza, pertinencia y suficiencia, en atención “a que no logra estructurar ninguna acusación concreta de inconstitucionalidad en contra de la preceptiva que fue rebatida”, reduciéndose a una mera transcripción del artículo cuestionado y al señalamiento de las normas superiores presuntamente infringidas. Acto seguido, el interviniente procede a citar in extenso algunos apartes considerativos insertos en las Sentencias C-147 de 2015 y C-016 de 2016, en el interés de poner de manifiesto no solamente que las finalidades que subyacen al principio de unidad de materia son la coherencia y la transparencia en el proceso legislativo, sino que, a la luz de los pilares de la paz, la equidad y la educación, reconocidos en el Plan Nacional de Desarrollo contenido en la Ley 1753 de 2015, la estrategia transversal de “Buen Gobierno” se orienta por garantizar la configuración y consolidación de un Estado moderno, más transparente, eficiente y eficaz; capítulo en el que, por cierto, se incluye el artículo 135 que, “al estipular medidas enfocadas a la determinación del ingreso base de cotización de los independientes, la retención de aportes y el establecimiento de un sistema de presunción de ingresos, permite un mejor y eficiente recaudo de las cotizaciones del Sistema de Seguridad Social Integral y con ello la sostenibilidad financiera del mismo”. En consecuencia, destaca que dicho artículo guarda una clara relación de conexidad temática, sistemática y teleológica con los objetivos del Plan y, en especial, con la estrategia de Buen Gobierno, al amparo de un contexto de estabilidad y responsabilidad macroeconómica y fiscal, cuyas medidas están sustentadas en el documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, particularmente tratándose de la “reducción de la evasión en el Sistema de Protección Social”. 4.1.5. Cámara de Representantes del Congreso de la República Por su parte, la Cámara de Representantes del Congreso de la República considera que esta Corporación debe decretar la inexequibilidad de la norma acusada. Así, comienza por aclarar que luego de examinar los objetivos del Plan junto con las estrategias que cada uno de ellos comprende, no encuentra ninguna relación con lo dispuesto por el artículo 135 demandado. En este orden de ideas, argumenta que no es posible establecer una relación de conexidad directa, objetiva y razonable entre el contenido de dicho precepto y los fines propuestos por el plan, en especial los que están contenidos en el acápite de “Buen Gobierno”, que es el título en el que se ubicó la disposición. Por el contrario, en su criterio, no existe ningún tipo de conexión temática, causal ni teleológica, así como tampoco una justificación de técnica legislativa. Adicionalmente, subraya que el artículo cuestionado no tiene carácter instrumental, en la medida en que no puede concebírsele como un mecanismo cierto de ejecución, por cuanto “si bien, en el Plan Nacional de Desarrollo existen objetivos y estrategias que tienen relación con la seguridad social, están circunscritas al capítulo de movilidad social, tanto en el documento de Bases del Plan Nacional de Desarrollo como en el articulado de la Ley 1753 de 2015. Ejemplo de tales disposiciones relativas a la seguridad social son las correspondidas al manejo unificado de los recursos destinados a la financiación del Sistema General de Seguridad Social en Salud (artículo 66)”. En otras palabras, si el artículo censurado fuera un instrumento o medida necesaria para cumplir las metas y estrategias que el Plan dispone en materia de movilidad social, haría parte de ese capítulo y no se ubicaría en el de buen gobierno, salvo que no existiese coherencia, congruencia e hilo conductor en el contenido mismo de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. 4.2. Entidades gremiales 4.2.1. Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y Cesantías -ASOFONDOS- Asofondos intervino en la presente causa para pedir que se declarara exequible en su totalidad el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015. Para ello, explica que el gobierno buscó con su expedición “igualar las condiciones de los trabajadores independientes en relación con los trabajadores dependientes, frente al esquema de cotización al Sistema de Seguridad Social Integral, de forma que las cotizaciones que se realicen al mismo sean mes vencido, situación que facilita que los independientes se formalicen mediante la afiliación al sistema y hallen cobertura a través de los aportes, respecto de los cuales se encuentra una facilidad operativa si su pago es mes vencido y no anticipado”. Esta finalidad, según afirma, cumple a cabalidad con lo expuesto en las Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 y, por ende, guarda relación de conexidad teleológica directa con el objetivo de movilidad social y protección de los derechos sociales fundamentales, comoquiera que está encaminada a: i) mejorar el acceso universal y efectivo a la seguridad social; ii) implementar mecanismos que mejoren las condiciones de los trabajadores independientes; iii) recuperar la confianza y la legitimidad en el sistema de protección social; y iv) asegurar la sostenibilidad financiera del mismo por vía de la creación de un mecanismo de recaudo de aportes. 4.2.2. Asociaciones de trabajadores Entre tanto, la Asociación Gestores Unidos Por Colombia -Agrupol-, la Asociación para la Protección del Medio Ambiente y la Seguridad Social Integral -Ayudarte-, la Asociación Adelante Colombia -Avanti Colombia-, la Asociación de Trabajadores Independientes -Asotrain-, la Agremiación Nacional de Trabajadores Independientes con diferentes Profesiones, Artes y Oficios -Digore-, y la Federación Colombiana de Entidades Autorizadas para Afiliar en forma Colectiva a Trabajadores Independientes al Sistema de Seguridad Social Integral -Fedecoltia-, coadyuvaron la solicitud de inexequibilidad del artículo 135 de la Ley 1753 de 2015. A este respecto, indicaron que, dada su calidad de entidades de afiliación colectiva, tienen conocimiento de que sus afiliados -cada una dice contar con un número aproximado de 1.000 a 20.000 trabajadores independientes- han visto afectadas “gravemente no solo sus finanzas sino su tranquilidad, por tener requerimientos constantes de […] la UGPP, la cual, basada en la aplicación [del artículo demandado], y del vacío normativo, ha iniciado procesos administrativos a los trabajadores independientes, con sumas adeudadas y multas impagables, que los obligan a adquirir deudas para su pago o a liquidar sus negocios en el peor de los casos”. Por lo demás, añaden que el artículo 135 demandado le impone cargas desproporcionadas a los contratantes o empresarios, pues al verse obligados a retener y pagar lo correspondiente a los aportes, afiliar al sistema de seguridad social y gestionar la seguridad y salud en el trabajo, “convierte al contratista en un trabajador más de la empresa sin serlo, afectando así la autonomía característica de los trabajadores independientes”. 4.3. Conceptos técnicos de universidades 4.3.1. Universidad Externado de Colombia El Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia propone a esta Corte declarar inconstitucional la norma acusada. Al efecto, sostiene que, una vez analizada la Ley 1753 de 2015, no se identifica en su parte general ninguna relación de conexidad entre sus objetivos con lo regulado en el artículo 135 sobre el ingreso base de cotización para los trabajadores independientes que tienen un tipo de contrato diferente al de prestación de servicios. Tampoco encuentra que la mencionada disposición posea algún tipo de conexidad con los tres pilares de paz, equidad y educación, consagrados en la parte general de la Ley del Plan. 4.4. Intervención ciudadana El ciudadano Juan Diego Buitrago Galindo se hizo partícipe del litigio suscitado a propósito de la acción pública de inconstitucionalidad ejercida contra el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 y exhortó a la Corte para que declarara su inexequibilidad. En su criterio, la norma demandada envuelve, en la práctica, un instrumento para llenar vacíos jurídicos normativos, en particular, del artículo 18 de la Ley 1122 de 2007, derogado por el artículo 267 de la misma Ley del Plan Nacional de Desarrollo. Así mismo, concuerda con los demandantes en el sentido de que la norma impugnada no guarda ningún tipo de relación de conexidad directa con los objetivos, metas y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo. Específicamente, advierte que la regulación relativa al IBC de los independientes al Sistema de Seguridad Social, contenida en el artículo 135 demandado, que hace parte del Capítulo V “Buen Gobierno”, del Título III “Mecanismos para la Ejecución el Plan”, no guarda relación con ninguno de los objetivos, metas, estrategias o planes del Plan. Señala que al revisar el documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, en relación con el capítulo de “Buen Gobierno”, el artículo demandado no se encuadra en ninguno de los objetivos que fueron allí fijados. En suma, finiquita su intervención afirmando que no existe relación de conexidad entre la regulación del IBC al Sistema de Seguridad Social de los trabajadores independientes y los objetivos enlistados. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación, a través de Concepto No. 006502, del 13 de diciembre de 2018, al pronunciarse sobre el caso de la referencia, solicitó a esta Corporación que declarara la inexequibilidad del precepto normativo reprochado por violación del principio de unidad de materia. Para la Vista Fiscal, el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, “al establecer el ingreso base de cotización para los trabajadores independientes por cuenta propia y no vinculados por contrato de prestación de servicios”, no constituye una herramienta instrumental para alcanzar los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, pues regula un tema propio de la seguridad social. No en vano, relieva que el legislador lo que pretendía era llenar un vacío normativo que había dejado el artículo 18 de la Ley 1122 de 2017, el cual se limitó a reglamentar el ingreso base de cotización de los trabajadores independientes y de los contratistas que contasen con contratos de prestación de servicios. En su concepto, lo dispuesto acerca del IBC para los trabajadores independientes: (i) no es una medida que facilite el acceso a la información pública o que fortalezca el control fiscal o disciplinario; (ii) no se trata de un instrumento que mejore la gestión pública, el servicio al ciudadano, o que favorezca la gestión coordinada de los entes territoriales y la Nación; (iii) tampoco supone una herramienta para la gestión de la información o la difusión de estadísticas, ni mucho menos es un medio de cooperación internacional. Por lo tanto, no se trata de un mecanismo que busque materializar la estrategia de buen gobierno prevista en el plan. Inclusive, el Señor Procurador remata su intervención expresando que, “como el enunciado normativo acusado no es una medida instrumental que se relacione de manera directa con los objetivos del plan y, en particular, con el objetivo de buen gobierno, entonces el legislador vulneró el contenido del artículo 158 de la Constitución, puesto que se limitó a introducir en la ley del PND una disposición con el fin de llenar un vacío normativo en lo que tiene que ver con el IBC de los trabajadores independientes por cuenta propia y los independientes con contrato diferente a prestación de servicios”. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia Conforme lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, esta Corporación es competente para decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad que se formula contra el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015. 2. Planteamiento del asunto y cuestiones jurídicas por resolver 2.1. Alcance de la demanda presentada contra el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 Con fines de claridad expositiva y coherencia argumentativa, conviene partir del análisis elemental de los supuestos fácticos y jurídicos esgrimidos en la demanda, a efectos de delimitar los contornos de la problemática constitucional que habrá de resolverse más adelante. Así las cosas, se tiene que los demandantes consideran que el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 desconoce el principio de unidad de materia, pues su contenido no guarda relación alguna con el Plan Nacional de Desarrollo. Explican que, de acuerdo con el artículo 158 de la Carta Política, todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y, por tanto, resultan inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionan con ella. En términos generales sostienen, a partir de la nutrida jurisprudencia constitucional existente en materia del principio de unidad de materia, que el artículo acusado no tiene conexidad temática, causal, teleológica ni sistemática con la Ley que lo contiene. En particular, reseñan la falta de congruencia entre el artículo censurado por medio del cual se regula el IBC para los trabajadores independientes por cuenta propia y los trabajadores independientes con contrato diferente al de prestación de servicios y el contenido del Plan Nacional de Desarrollo, a saber: (i) los propósitos y objetivos previstos para el largo plazo; (ii) las metas y prioridades de la acción del Estado en el mediano plazo; y (iii) las estrategias y orientaciones generales en materia de política económica, social y ambiental, así como los presupuestos plurianuales de los programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros que demanda su ejecución. De ahí que, con base en esa línea argumentativa, solicitan a la Corte la aplicación del estándar de evaluación del principio de unidad de materia fijado en la Sentencia C-016 de 2016, entre otras razones, por la consideración de que el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 pretende llenar un vacío normativo relacionado con la determinación del ingreso base de cotización al Sistema de Seguridad Social para trabajadores independientes con contrato diferente al de prestación de servicios, para así complementar la regulación establecida en el artículo 18 de la Ley 1122 de 2007. 2.2. Las posiciones asumidas respecto de la demanda en las intervenciones y en la Vista Fiscal Como puede apreciarse en el expediente y consta respectivamente en el acápite correspondiente a los antecedentes de esta providencia, distintos intervinientes se manifestaron en torno a la demanda reseñada y así, mientras que algunos la coadyuvan sirviéndose de razonamientos análogos a los exhibidos por los libelistas, otros se oponen a que la Corte declare la inconstitucionalidad del artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, ya que estiman que dicha norma sí tiene un vínculo directo e inmediato con las metas y objetivos del Plan Nacional de Desarrollo. Quienes intervinieron en nombre y representación de los Ministerios de Hacienda y Crédito Público, de Trabajo y de Salud y de la Protección Social, solicitaron a esta Corte declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo, comoquiera que coincidieron en señalar que la demanda no cumplió los requisitos de claridad, certeza, suficiencia y pertinencia por ausencia de carga argumentativa. Igualmente, interpelaron, en caso de que se tuviera como apta la demanda, la declaratoria de exequibilidad del artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, sobre la base de que no solamente encuentra estrecha relación con el pilar fundamental de equidad y con la estrategia transversal de movilidad social, sino también con el objetivo del Plan alusivo al mejoramiento de la salud de la población colombiana, a través de un mejor recaudo de las cotizaciones al Sistema y mayores contribuciones al mantenimiento de la sostenibilidad financiera. A este íter argumental adhieren por completo el Departamento Nacional de Planeación -DNP- y la Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y Cesantías -ASOFONDOS-. Por otra parte, la Cámara de Representantes del Congreso de la República, diversas asociaciones de trabajadores y la Universidad Externado de Colombia, al igual que sucedió con las coadyuvancias ciudadanas, mantienen una posición acorde con la delineada por los accionantes y abogan por la declaratoria de inconstitucionalidad del precepto demandado aduciendo la inexistencia de conexidad alguna entre su contenido y los objetivos de buen gobierno del Plan Nacional de Desarrollo. En último término, el Procurador General de la Nación, compartiendo varios de los planteamientos esbozados por el segundo grupo de intervinientes referido, en el sentido de considerar que la norma enjuiciada debía ser declarada inexequible por inobservancia del principio de unidad de materia, afirma que (i) no se trata de una medida que facilite el acceso a la información pública o fortalezca el control fiscal o disciplinario; (ii) no es un instrumento que mejore la gestión pública, el servicio al ciudadano o que favorezca la gestión coordinada de los entes territoriales y la Nación; así como (iii) tampoco supone una herramienta para la gestión de la información o la difusión de estadísticas, ni mucho menos se trata de un medio de cooperación internacional. 2.3. Cuestiones previas Habiéndose realizado el precedente recuento y teniendo como base lo expresado por varios intervinientes, se ocupará esta Corte de resolver algunos asuntos de manera previa al examen de fondo, como son la adecuada estructuración en la demanda de un verdadero cargo de inconstitucionalidad y la naturaleza jurídica del vicio alegado para establecer la oportunidad en su presentación. 2.3.1. Análisis de aptitud de la presente demanda Según se ha dejado en claro en la jurisprudencia constitucional, para que exista demanda en forma y esta Corte pueda entrar a emitir pronunciamiento de fondo, el promotor del respectivo escrito de acusación, además de señalar las normas que se acusan como inconstitucionales y las disposiciones superiores que estima violadas, debe exponer las razones o motivos por los cuales la norma acusada viola la Constitución, lo cual se traduce, a su vez, en la formulación de por lo menos un cargo concreto de inconstitucionalidad[13]. Las dos primeras exigencias, conforme indica la misma jurisprudencia, cumplen un doble propósito. De un lado, la determinación clara y precisa del objeto sobre el que versa la acusación, esto es, la identificación de las normas que se demandan como inconstitucionales, lo que se cumple con la transcripción literal de las mismas por cualquier medio, o con la inclusión en la demanda de un ejemplar de la publicación oficial, de acuerdo con las previsiones del artículo 2° del citado Decreto 2067 de 1991; y, por otro, que se señale de forma relativamente clara, las normas constitucionales que en criterio del actor resulten vulneradas por las disposiciones que se acusan y que son relevantes para el juicio. Ahora bien, frente al último de los presupuestos que exige consignar en el texto de la demanda las razones o motivos a partir de los cuales se entiende que la norma acusada infringe la Constitución, ha hecho énfasis la Corte en que el mismo impone al ciudadano que hace uso de la acción pública una carga particular, consistente en la formulación de por lo menos un cargo concreto de inconstitucionalidad contra la norma que pone en tela de juicio y que éste se encuentre respaldado en razones “claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”[14], que permitan establecer la existencia de una oposición objetiva y verificable entre la norma impugnada y el conjunto de las disposiciones constitucionales. Dicho en otros términos: la proposición de una verdadera controversia de raigambre constitucional[15]. Lo anterior se traduce en que sólo habrá lugar a la activación del respectivo juicio de inconstitucionalidad, si la acusación presentada se apoya en razones (i) claras, esto es, cuando la acusación formulada por el actor es comprensible y de fácil entendimiento; (ii) ciertas, si la acusación recae directamente sobre el contenido de la disposición demandada y no sobre una proposición jurídica inferida o deducida por el actor; (iii) específicas, en cuanto se defina o se muestre en forma diáfana la manera como la norma vulnera la Carta Política; (iv) pertinentes, cuando se utilizan argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no razones de orden legal, personal, doctrinal o de simple conveniencia; y (v) suficientes, en la medida en que la acusación contenga todos los elementos fácticos y probatorios que devienen necesarios para adelantar el juicio de inconstitucionalidad, de forma que suscite por lo menos una sospecha o duda mínima sobre la constitucionalidad del precepto impugnado[16]. En el presente caso, considera la Corte que la acusación efectuada por los actores frente al artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, por la presunta vulneración del principio de unidad de materia, debe ser analizada de fondo por el juez constitucional. Veamos: El cargo imputado, de manera clara, se funda en argumentos referidos a la falta de relación de la norma acusada con el Plan Nacional de Desarrollo, por lo que en la demanda es fácil seguir el hilo argumentativo en torno de esta premisa. En cuanto hace a la certeza del cargo, se encuentra que el mismo recae sobre una proposición jurídica real y existente en la norma censurada, por manera que se entiende que para los demandantes esta define el Ingreso Base de Cotización (IBC) de los trabajadores independientes por cuenta propia y aquellos que tengan un contrato diferente al de prestación de servicios, lo cual se constata a partir de una lectura del contenido del artículo 135 de la Ley 1753 de 2015. En cuanto a la especificidad del cargo, es preciso recordar que los demandantes señalan que la norma acusada no guarda relación alguna con el Plan Nacional de Desarrollo y, en esa medida, solicitan a la Corte que aplique los estándares que ha desarrollado la jurisprudencia constitucional a fin de verificar que el artículo 135 no tiene una naturaleza instrumental ni se relaciona con los objetivos, metas, planes o estrategias del Plan Nacional de Desarrollo. A juicio de la Corte, se trata de un planteamiento concreto para determinar si se terminó incluyendo en la Ley 1753 de 2015 un precepto que, a primera vista, desconoce la unidad de materia. En lo relacionado con la pertinencia, la Corte advierte que por invocarse una vulneración de la unidad de materia se trata de una alegación de orden constitucional y no subjetiva o meramente doctrinaria o legal. Finalmente, la suficiencia del cargo ha de verse reflejada en la generación de una duda de inconstitucionalidad sobre la norma acusada. En este caso, para la Sala Plena es admisible el reproche constitucional que deben cumplir los artículos de una ley frente a una misma materia, según las reglas que se han decantado en la jurisprudencia constitucional. En tal sentido, se considera que la argumentación está encaminada a demostrar la falta de conexidad temática, causal, teleológica y sistemática del artículo 135 respecto de la Ley 1753 de 2015. En consecuencia, al cumplirse con los requisitos mínimos de procedibilidad, toda vez que la demanda propone un verdadero cargo de contenido constitucional por acreditarse los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, la Corte habrá de pronunciarse sobre si el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 vulnera el principio de unidad de materia, consagrado en el artículo 158 de la Carta Política. 2.3.2. La configuración del principio de unidad de materia como un vicio de carácter material La jurisprudencia constitucional ha sido consistente en señalar que la violación del principio de unidad de materia constituye un vicio material, lo que apunta a que las acciones públicas de inconstitucionalidad en las que se alegue la violación de este principio no les es aplicable el término de caducidad previsto en el numeral 3º del artículo 242 de la Carta Política. Sobre este particular, en la Sentencia C-531 de 1995[17], la Corte señaló: “Sin embargo, un análisis más detenido muestra que no se trata de un vicio puramente formal, puesto que tiene que ver con el contenido material de la norma acusada. Así, una ley puede haber surtido un trámite intachable, por haber sido aprobadas todas sus disposiciones conforme al procedimiento establecido por la Constitución y el Reglamento del Congreso. La ley es pues formalmente inatacable; sin embargo, algunos de sus artículos pueden ser declarados inexequibles por violar la regla de unidad de materia, si su contenido normativo no tiene una conexidad razonable con la temática general de la ley. Y sin embargo, se repite, la ley es formalmente inatacable, pues se surtió de manera regular todo el proceso de aprobación, sanción y promulgación. Esto significa entonces que el vicio de inconstitucionalidad de esos artículos, por desconocer la regla de unidad de materia, no puede ser formal pues la forma no ha sido cuestionada. El vicio deriva entonces de que el Congreso no tenía competencia para verter esos contenidos normativos en esa forma particular, esto es, en esa ley específica, y por ello son inconstitucionales, a pesar de que el trámite formal de la ley fue ajustado a la Constitución. (…) Todo lo anterior muestra entonces que la violación de la regla de unidad de materia no es un vicio de forma, y por ende la acción contra una norma legal por violar el artículo 158 de la Carta no caduca (Subrayas no originales)[18]. Esta regla se ha tenido en cuenta, por igual, cuando se pretende verificar la unidad de materia de las leyes que aprueban el Plan Nacional de Desarrollo[19]. Bajo esa comprensión, por ejemplo, en la Sentencia C-008 de 2018[20], esta Corporación indicó que “cuando se trata de verificar la unidad de materia de leyes, incluyendo las que aprueban el Plan Nacional de Desarrollo, no se trata de un vicio puramente formal, puesto que la demanda tiene que ver con el contenido material de la norma acusada” (…)”De lo anterior se deduce que en el caso concreto, aunque la demanda de inconstitucionalidad se presentó pasado el año de promulgación de la Ley 1753 de 2015, es apta dado que en este caso la unidad de materia se configura como un vicio sustancial, y no tendría el término de caducidad dispuesto en el artículo 242.3. de la Constitución”. Vistas así las cosas, bien puede concluirse que la demanda que se examina en la presente oportunidad es apta para su estudio de fondo, pues si bien es cierto que la Ley 1753 de 2015 fue expedida el nueve de junio de 2015 y la demanda fue incoada hasta el 27 de septiembre de 2017, el término de caducidad dispuesto en el numeral 3º del artículo 242 de la Carta Política no le es aplicable, en tanto el cargo por violación del principio de unidad de materia se configura en un vicio sustancial. 3. El problema jurídico planteado En virtud de lo expuesto, corresponde a la Corte definir si el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, que dispone el Ingreso Base de Cotización para los trabajadores independientes por cuenta propia y los trabajadores independientes con contrato diferente al de prestación de servicios, vulnera el principio de unidad de materia previsto en el artículo 158 de la Carta Política, teniendo en cuenta las reglas que ha fijado la jurisprudencia constitucional sobre la necesidad de que exista un vínculo directo entre la parte general del Plan y las disposiciones instrumentales que lo componen, y no se trate de una conexión simplemente eventual o mediata. Para resolver el problema jurídico propuesto, la Sala reiterará su jurisprudencia sobre el principio de unidad de materia en las leyes aprobatorias del Plan Nacional de Desarrollo para, posteriormente, resolver el cargo propuesto por los demandantes. 4. Del principio de unidad de materia en las leyes aprobatorias del Plan Nacional de Desarrollo. Reiteración de jurisprudencia Esta Corporación ha tenido la oportunidad de estudiar en diversas ocasiones la naturaleza jurídica de las leyes que aprueban el Plan Nacional de Desarrollo y la forma en que debe aplicarse el principio de unidad de materia a las mismas. A continuación, la Sala Plena hará un breve repaso de las principales reglas que se han fijado en la jurisprudencia sobre la materia. 4.1. En desarrollo de la función de planificación del Estado, el artículo 341 de la Carta Política dispone que, dentro de los seis meses siguientes al inicio de un nuevo período presidencial, el Gobierno Nacional deberá presentar para aprobación del Congreso de la República el pro...