Sentencia C-219 de 2017

C-219-17 Sentencia C-219/17 PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO AMBIENTAL-Infracciones en materia ambiental ACTOS ADMINISTRATIVOS EMANADOS POR AUTORIDAD AMBIENTAL COMPETENTE CONTENIDA EN LEY SOBRE PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO AMBIENTAL-Garantía efectiva en caso de violación de las condiciones, prohibiciones y obligaciones establecidas en la misma legislación ambiental La Sala concluye, conforme los argumentos expuestos, que (i) el legislador ya estableció las conductas sancionables en materia ambiental en el Decreto-Ley 2811 de 1974, en la Ley 99 de 1993, en la Ley 165 de 1994 y en las demás disposiciones ambientales vigentes, previendo las obligaciones, prohibiciones y condiciones que deben ser respetadas por sus destinatarios, razón por la que el artículo 5° de la Ley 1333 de 2009 hizo un reenvío a estas; (ii) con la expresión demandada el legislador de manera alguna desconoce los principios de legalidad y tipicidad, en la medida que el aparte demandado no faculta a la administración para crear infracciones administrativas, pues ellas se encuentran establecidas en el sistema de leyes, sino que lo previsto en el artículo 5° donde se incorpora la expresión acusada, alude a las distintas maneras de infracción en materia ambiental, que resulta del desconocimiento de la legislación, de los actos administrativos y de la comisión de un daño ambiental; (iii) los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente, bien sean de carácter general como los reglamentos o de índole particular como las licencias, concesiones y permisos otorgados a los usuarios del medio ambiente y de los recursos naturales, deben respetar lo establecido en la ley, pudiendo derivarse de su desconocimiento infracciones en materia ambiental sin que con ello pueda entenderse que la administración crea la conducta sino que esta se deriva de la propia norma legal; (iv) estos actos administrativos lo que pretenden es coadyuvar a la materialización de los fines de la administración de preservar el medio ambiente respecto a variables de tiempo, modo y lugar que no podía el legislador prever. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carga mínima de argumentación COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Presupuestos para su existencia MEDIO AMBIENTE Y REGIMEN SANCIONATORIO-Desarrollo jurisprudencial PROTECCION DE LA NATURALEZA-Perspectivas en que se concreta CONSTITUCION ECOLOGICA O VERDE-Protección MEDIO AMBIENTE-Consagración como principio y como derecho MEDIO AMBIENTE-Deberes primordiales del Estado En la sentencia C-259 de 2016, luego de hacer una lectura sistemática de la Constitución, la Corte encontró que el Estado asume cuatro deberes fundamentales con relación al medio ambiente: “(i) El deber de prevenir los daños ambientales, entre otros, se contempla en los siguientes preceptos constitucionales: (a) en el mandato de evitar factores de deterioro ambiental (CP art. 80.2), esto es, adoptando de forma anticipada un conjunto de medidas o de políticas públicas que, a través de la planificación, cautelen o impidan el daño al ecosistema y a los recursos naturales; o que, en caso de existir, permitir o habilitar algún impacto sobre los mismos, logren asegurar su aprovechamiento en condiciones congruentes y afines con el desarrollo sostenible. Este deber también se expresa en el (b) fomento a la educación ambiental (CP arts. 67 y 79) y en la garantía (c) a la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectar el medio ambiente (CP art. 79). (ii) El deber de mitigar los daños ambientales se manifiesta en el control a los factores de deterioro ambiental (CP art. 80.2), en términos concordantes con el artículo 334 del Texto Superior, el cual autoriza al Estado a intervenir, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, y en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, con el fin de racionalizar la economía en aras de mejorar la calidad de vida de los habitantes, y lograr los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. Por esta vía, por ejemplo, se destaca la existencia de los planes de manejo ambiental y de las licencias ambientales, que en relación con actividades que pueden producir un deterioro al ecosistema o a los recursos naturales, consagran acciones para minimizar los impactos y efectos negativos de un proyecto, obra o actividad. (iii) El deber de indemnizar o reparar los daños ambientales encuentra respaldo tanto en el principio general de responsabilidad del Estado (CP art. 90), como en el precepto constitucional que permite consagrar hipótesis de responsabilidad civil objetiva por los perjuicios ocasionados a los derechos colectivos (CP art. 88). Adicionalmente, el artículo 80 del Texto Superior le impone al Estado el deber de exigir la reparación de los daños causados al ambiente. Por esta vía, a manera de ejemplo, esta Corporación ha avalado la exequibilidad de medidas compensatorias, que lejos de tener un componente sancionatorio, buscan aminorar y restaurar el daño o impacto causado a los recursos naturales. (iv) Finalmente, el deber de punición frente a los daños ambientales se consagra igualmente en el artículo 80 de la Constitución, en el que se señala la posibilidad de imponer sanciones de acuerdo con la ley. De este precepto emana la potestad sancionatoria del Estado en materia ambiental, cuyo fin es el de garantizar la conservación, preservación, protección y uso sostenible del medio ambiente y de los recursos naturales. Esta atribución, como manifestación del ius puniendi, admite su ejercicio tanto por la vía del derecho administrativo sancionador (lo que incluye el derecho contravencional y el derecho correccional), como a través del derecho punitivo del Estado. Se trata en esencia, de un poder de sanción, que lejos de ser discrecional es eminentemente reglado, sobre todo en lo que refiere a la garantía del derecho fundamental al debido proceso (CP art. 29). Incluso los pronunciamientos reiterados de la Corte han destacado que cualquier medida sancionatoria debe estar sujeta a los principios de legalidad, tipicidad, presunción de inocencia, juez natural, inviolabilidad de la defensa y non bis in ídem”. REGIMEN SANCIONATORIO AMBIENTAL-Desarrollo legal/REGIMEN SANCIONATORIO AMBIENTAL-Procedimiento INFRACCIONES EN MATERIA AMBIENTAL-Alcance CODIGO DE RECURSOS NATURALES RENOVABLES-Prohibiciones, condiciones, restricciones y obligaciones ambientales a sus destinatarios, para el aprovechamiento y uso del medio ambiente y los recursos naturales AUTORIDAD AMBIENTAL-Competencia PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Integración con el principio de reserva de ley y principio de tipicidad como fundamento del debido proceso administrativo sancionador IUS PUNIENDI DEL ESTADO-Se encuentra sometido a las reglas propias del debido proceso ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS SANCIONATORIAS-Aplicación de garantías mínimas del debido proceso penal PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Garantías PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY EN PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Alcance POTESTAD REGLAMENTARIA-Sentido y alcance/POTESTAD REGLAMENTARIA CON SUJECION A LA LEY-Jurisprudencia constitucional/POTESTAD REGLAMENTARIA-Límites La jurisprudencia de esta Corporación al referirse al sentido y alcance de la potestad reglamentaria prevista en el artículo 189-11 Superior, ha indicado que debe ejercerse “por mandato de la Norma Fundamental, de conformidad con los preceptos legales y constitucionales. Así, los actos administrativos emitidos como consecuencia del ejercicio de dicha potestad únicamente pueden desarrollar el contenido de la ley”. Del mismo modo, “la competencia reglamentaria se dirige a la producción de actos administrativos por medio de los cuales lo que se busca es convertir en realidad “el enunciado abstracto de la ley… [para] encauzarla hacia la operatividad efectiva en el plano de lo real”. La potestad reglamentaria se conecta, en consecuencia, con la expedición de normas de carácter general - sean ellas decretos, resoluciones o circulares - imprescindibles “para la cumplida ejecución de la ley. PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Operancia/TIPO SANCIONATORIO ADMINISTRATIVO-Elementos esenciales El otro principio que integra el derecho administrativo sancionador y que se encuentra incorporado en el de legalidad, es el de tipicidad. Según este principio “el legislador está obligado a describir la conducta o comportamiento que se considera ilegal o ilícito, en la forma más clara y precisa posible, de modo que no quede duda alguna sobre el acto, el hecho, la omisión o la prohibición que da lugar a sanción de carácter penal o disciplinario. Igualmente, debe predeterminar la sanción indicando todos aquellos aspectos relativos a ella, esto es, la clase, el término, la cuantía, o el mínimo y el máximo dentro del cual ella puede fijarse, la autoridad competente para imponerla y el procedimiento que ha de seguirse para su imposición”. De acuerdo con esta definición, son elementos esenciales del tipo sancionatorio administrativo: (i) la descripción específica y precisa de la conducta o del comportamiento que da lugar a la aplicación de la sanción, bien porque la misma esté determinada en el mismo cuerpo normativo o sea determinable a partir de la aplicación de otras normas jurídicas; (ii) la determinación por la ley de la sanción, incluyendo el término o la cuantía de la misma, (iii) que exista correlación entre la conducta y la sanción; (iv) la autoridad competente para aplicarla; y (v) el procedimiento que debe seguirse para su imposición. PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN DERECHO SANCIONADOR-Alcance de la rigurosidad PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Posibilidad de flexibilización PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Aplicación En el ámbito del derecho administrativo sancionador el principio de legalidad se aplica de modo menos riguroso que en materia penal, por las particularidades propias de la normatividad sancionadora, por las consecuencias que se desprenden de su aplicación, de los fines que persiguen y de los efectos que producen sobre las personas. Desde esta perspectiva, el derecho administrativo sancionador suele contener normas con un grado más amplio de generalidad, lo que en sí mismo no implica un quebrantamiento del principio de legalidad si existe un marco de referencia que permita precisar la determinación de la infracción y la sanción en un asunto particular. Así, el derecho administrativo sancionador es compatible con la Carta Política si las normas que lo integran –así sean generales y denoten cierto grado de imprecisión– no dejan abierto el campo para la arbitrariedad de la administración en la imposición de las sanciones o las penas. Bajo esta perspectiva, se cumple el principio de legalidad en el ámbito del derecho administrativo sancionador cuando se establecen: (i) “los elementos básicos de la conducta típica que será sancionada”; (ii) “las remisiones normativas precisas cuando haya previsto un tipo en blanco o los criterios por medio de los cuales se pueda determinar la claridad de la conducta”; (iii) “la sanción que será impuesta o, los criterios para determinarla con claridad”. POTESTAD SANCIONATORIA DE LA ADMINISTRACION-Manifestación del ius puniendi del Estado DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-Establecimiento de tipos en blanco/PRINCIPIO DE TIPICIDAD-Tipos en blanco o conceptos jurídicos indeterminados Se ha admitido que el legislador no está obligado a detallar con precisión cada uno de los elementos del tipo. Para ello los tipos en blanco o conceptos jurídicos indeterminados, que comprenden aquellos preceptos que contienen descripciones incompletas de tales conductas, “se ajustan al principio de tipicidad y son admisibles constitucionalmente, cuando pueden ser completados y precisados por el intérprete autorizado, logrando éste realizar a satisfacción el respectivo proceso de adecuación típica de la infracción”. Para establecer de manera razonable el alcance y precisión de las conductas y sus sanciones, el operador jurídico puede basarse en el mismo contexto normativo, en las remisiones de las disposiciones, en criterios técnicos, lógicos, empíricos, semánticos o de otra índole. No obstante, “si el concepto es a tal punto abierto, que no puede ser concretado en forma razonable, entonces dichos conceptos desconocen el principio de legalidad, pues la definición del comportamiento prohibido queda abandonada a la discrecionalidad de las autoridades administrativas, que valoran y sancionan libremente la conducta sin referentes normativos precisos. INFRACCIONES AMBIENTALES CONTENIDAS EN NORMA SOBRE PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO AMBIENTAL-No puede entenderse que son aquellas que señalen las autoridades administrativas, sino aquellas resultantes del desconocimiento de la normativa ambiental que alude la Ley ACTOS ADMINISTRATIVOS EMANADOS POR AUTORIDAD AMBIENTAL COMPETENTE-Contenido normativo acusado define lo que debe entenderse por infracción ambiental y, por tanto, no está facultando al reglamento para establecer infracciones MEDIO AMBIENTE Y SALUBRIDAD PUBLICA-Bienes jurídicos deben ser salvaguardados por el Estado a través de dos campos de reglamentación administrativa En materia medio ambiental y de salubridad pública la Constitución prevé que estos bienes jurídicos deben ser salvaguardados por el Estado a través de los dos campos de reglamentación administrativa. Por un lado, cuando la autoridad expide reglamentos autónomos o praeter legem en virtud de la competencia atribuida directamente por la Carta (art. 189-11), y del otro, cuando la materia es de la reserva legal, donde la administración solo emite reglamentos ejecutivos o secundum legem, por cuanto esta debe cumplir los fines de la policía y la facultad sancionadora administrativa dentro de los parámetros fijados por la norma legal. AUTORIDADES AMBIENTALES-Naturaleza policiva de la función atribuida por la ley La Corte no pierde de vista la “naturaleza policiva de la función atribuida por la ley a las autoridades ambientales”, que vigilan el cumplimiento de las obligaciones, prohibiciones y condiciones establecidas en la ley, a las cuales están sujetos todos los usuarios del medio ambiente y de los recursos naturales. Asimismo, debe tenerse presente que en materia ambiental la actividad sancionatoria tiene un claro raigambre administrativo, toda vez que por expreso mandato superior corresponde a las autoridades de ese sector, con sujeción a la Constitución y a la ley, llevar a cabo las labores de control, inspección y vigilancia de las entidades y particulares que utilizan, aprovechan o afectan el medio ambiente y los recursos naturales (C.P. arts. 49, 70, 80, 188-11-22 y 370). Referencia.: Expediente D-11662 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 5° (parcial) de la Ley 1333 de 2009, “Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones”. Actor: Milton José Pereira Blanco. Magistrado Ponente (e.): IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO. Bogotá D.C., diecinueve (19) de abril dos mil diecisiete (2017) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia. I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el artículo 241 numeral 4º de la Constitución Política, el ciudadano Milton José Pereira Blanco presentó demanda contra el artículo 5° (parcial) de la Ley 1333 de 2009, “Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones”. Mediante auto del 22 de septiembre de 2016, el magistrado sustanciador admitió la demanda al constatar que reunía los requisitos exigidos en el artículo 2º del Decreto Ley 2067 de 1991. En la misma providencia dispuso correr traslado al Procurador General de la Nación, a fin de que emitiera su concepto en los términos establecidos en los artículos 241-2 y 278-5 de la Constitución, se fijó en lista el proceso con el objeto de que cualquier ciudadano impugnara o defendiera la norma y se comunicó de la iniciación del mismo al Presidente de la República y al Presidente del Congreso, para los fines previstos en el artículo 244 de la Carta, así como al Ministro de Minas y Energía y al Ministro de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible. Adicionalmente se invitó a participar a las Facultades de Derecho de las Universidades de los Andes, Externado de Colombia, Javeriana, Nacional de Colombia, Libre, Sergio Arboleda, del Rosario y Santo Tomás, para que intervinieran en el proceso con la finalidad de rendir concepto técnico sobre la constitucionalidad de la disposición demandada. Asimismo, se invitó a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Agencia Nacional de Licencias Ambientales –ANLA-, a la Asociación de Corporaciones Autónomas y de Desarrollo Sostenible –Asocars-, al Instituto de Investigaciones de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt, a la Federación Nacional de Departamentos y a la Federación Colombiana de Municipios. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2067 de 1991, esta Corporación procede a resolver sobre la demanda de la referencia. II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe la norma demandada según publicación en el Diario Oficial Nº 47.417 de 21 de julio de 2009, subrayando el segmento acusado: “Ley 1333 de 2009 (Julio 21) Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones. EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DECRETA: (…) TITULO II. LAS INFRACCIONES EN MATERIA AMBIENTAL. ARTÍCULO 5o. INFRACCIONES. Se considera infracción en materia ambiental toda acción u omisión que constituya violación de las normas contenidas en el Código de Recursos Naturales Renovables, Decreto-ley 2811 de 1974, en la Ley 99 de 1993, en la Ley 165 de 1994 y en las demás disposiciones ambientales vigentes en que las sustituyan o modifiquen y en los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente. Será también constitutivo de infracción ambiental la comisión de un daño al medio ambiente, con las mismas condiciones que para configurar la responsabilidad civil extracontractual establece el Código Civil y la legislación complementaria, a saber: El daño, el hecho generador con culpa o dolo y el vínculo causal entre los dos. Cuando estos elementos se configuren darán lugar a una sanción administrativa ambiental, sin perjuicio de la responsabilidad que para terceros pueda generar el hecho en materia civil. PARÁGRAFO 1o. En las infracciones ambientales se presume la culpa o dolo del infractor, quien tendrá a su cargo desvirtuarla. PARÁGRAFO 2o. El infractor será responsable ante terceros de la reparación de los daños y perjuicios causados por su acción u omisión”. III. LA DEMANDA El actor considera que el segmento normativo acusado, que forma parte del artículo 5º de la Ley 1333 de 2009, contraviene el artículo 29 de la Constitución Política. Fundamenta la demanda en un cargo único que denomina “vulneración del debido proceso administrativo por desconocimiento del principio de legalidad”. Señala que la expresión demandada quebranta dicho principio, “ya que faculta al reglamento a establecer las infracciones ambientales, lo cual es contrario al principio de tipicidad y reserva de ley de que trata el debido proceso”. En su criterio se desconocen las atribuciones del Congreso al permitirse que a través de actos administrativos se creen infracciones ambientales, lo cual, en el marco del debido proceso administrativo sancionador, contraría los principios de reserva de ley y de tipicidad, pues solo el legislador está constitucionalmente autorizado para establecer las infracciones y sanciones administrativas. Determina que el derecho al debido proceso es extensivo a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, por lo que el principio de legalidad no solo se aplica al proceso penal sino a las actuaciones sancionatorias de la administración, aun cuando con menos rigurosidad. En ese orden, aduce que conforme a la Carta “las conductas sancionables no sólo deben estar descritas en la norma previa sino que, además, deben tener fundamento legal, por lo cual su definición no puede ser delegada a las autoridades administrativas. Además, este principio también exige que la sanción se encuentre predeterminada, ya que debe haber certidumbre normativa previa sobre la sanción a ser impuesta”. Todo ello, indica, contribuye a delimitar al máximo la facultad discrecional de la administración en ejercicio del poder sancionador que les es propio. Remitiéndose al artículo parcialmente demandado el actor ejemplifica su análisis asegurando que la autoridad pesquera cuenta con facultades para emitir actos administrativos en aplicación del régimen ambiental contenido en el Código de Recursos Naturales, la Ley 99 de 1993, la Ley 165 de 1994, entre otras, pero que en ningún caso puede entrar a tipificar las conductas sancionables. Pone de presente la sentencia C-699 de 2015 donde esta Corporación declaró inexequible la expresión “y reglamentarias” contenida en el artículo 53 de la Ley 13 de 1990 (Estatuto de Pesca), que en su criterio tiene características similares al segmento que ahora cuestiona. Precisa que en dicha providencia la Corte señaló que las remisiones a los reglamentos de manera indeterminada comporta un reenvío impreciso que impide determinar en qué consiste la conducta prohibida, quedando a la discrecionalidad de la autoridad administrativa su configuración y, con ello quebrantando la exigencia constitucional de tipicidad y reserva legal, imperativa en el derecho administrativo sancionador. Insiste en que el principio de legalidad opera con menor intensidad en el derecho administrativo sancionador que en materia penal, para destacar que el uso de conceptos indeterminados es admisible en una infracción administrativa siempre y cuando logren ser determinables de forma razonable, pudiéndose prever con precisión el alcance de los comportamientos prohibidos y sancionados. Así, estima que cuando el concepto es a tal punto abierto que no puede ser concretado razonablemente, los mismos “desconocen el principio de legalidad, pues la definición del comportamiento prohibido queda abandonada a la discrecionalidad de las autoridades administrativas, que valoran y sancionan libremente la conducta sin referentes normativos precisos (…)”. Concluye que “las leyes que deleguen sin más en los reglamentos la actividad punitiva de la Administración, sin que incluyan los elementos básicos de las infracciones y las sanciones, no cumplen con las exigencias de la reserva de ley en el marco del derecho administrativo sancionador, ya que el Congreso en ningún caso puede transferirle o delegarle al Gobierno o a cualquier otra autoridad administrativa una facultad abierta en esa materia, porque con ello se estaría entregando unas competencias legislativas que no le son propias a las autoridades administrativas”. IV. INTERVENCIONES. INTERVENCIONES DE ENTIDADES OFICIALES. 1. Ministerio de Minas y Energía. Esta entidad, a través de apoderado especial, interviene ante esta Corporación para solicitar se declare la exequibilidad del aparte demandado. Luego de transcribir los resúmenes hechos por la Relatoría de la Corte Constitucional a las sentencias C-595 de 2010 y C-412 de 2015, el apoderado del Ministerio considera que la expresión acusada no propende por la creación de tipos de infracción a las normas ambientales, sino que “simplemente señala la posibilidad de que en actos administrativos se incorporen dichas infracciones”. Estima que la reserva legal no es absoluta, pudiendo la administración de forma excepcional “modular o concretar lo que ha podido dejarse de manera amplia por el legislador”. Asegura que del texto acusado no se infiere que los actos administrativos emanados de las autoridades ambientales se encuentren dentro o fuera de las excepciones establecidas por la Corte respecto de la reserva legal. En su concepto, si el actor cree que un acto emanado por la autoridad ambiental desconoce la reserva legal, debe demandar el mismo ante la jurisdicción contencioso administrativa. A su juicio, “no puede señalarse per se, que el aparte demandado es inconstitucional o violatorio del debido proceso por el solo hecho de señalar que podrán existir actos administrativos que establezcan acciones u omisiones que puedan considerarse infracciones ambientales”. Colige que del aparte cuestionado no puede deducirse que la ley esté autorizando o estableciendo algún asunto que no pueda enmarcarse dentro de la colaboración propia que ha de existir entre el ejecutivo y el legislador. 2. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Interviene en el presente asunto por intermedio de apoderada judicial solicitando se desestime la demanda. Aduce que de la expresión censurada del artículo 5° no se deriva una facultad otorgada a las autoridades ambientales para que diseñen infracciones, sino que el mencionado artículo en su integralidad apunta a que la violación de las disposiciones ambientales se constituye en una infracción. Así, precisa que “las infracciones ambientales no están constituidas porque una autoridad administrativa consagre una determinada conducta como sancionable, sino aquel que actúe u omita actuar conforme a las normas ambientales, en aplicación a la Ley 1333 de 2009, incurrirá en una infracción ambiental”. En su concepto el criterio interpretativo empleado por el actor se aparta del sentido estricto y claro de la norma, desatendiendo su tenor literal. A su juicio, de prosperar la demanda, implicaría que la normativa aludida por el solo hecho de que el legislador se haya referido a ellas, las haría contrarias al debido proceso. Hace referencia al artículo 337 del Código Penal, para denotar que en el delito de invasión de áreas de especial importancia ecológica, el legislador hace remisión en la tipificación del delito, a las áreas definidas por la ley o reglamento, sin que por ello pueda entenderse que las autoridades administrativas en dichos actos administrativos expidan normas penales. En suma, desprende que en los procesos sancionatorios los principios de tipicidad y legalidad no se aplican con la misma rigurosidad que en el derecho penal, en la medida que no se dispone del derecho. INTERVENCIONES DE INSTITUCIONES DE EDUCACION SUPERIOR. 1. Universidad Externado de Colombia. El Grupo de Investigaciones en Derecho del Medio Ambiente de la Universidad Externado de Colombia interviene ante la Corte para solicitar que la misma disponga estarse a lo resuelto en la sentencia C-595 de 2010, al estructurarse el fenómeno de la cosa juzgada. Indica que en la referida decisión, la Corte, luego de realizar un estudio integral del régimen sancionatorio ambiental, declaró la exequibilidad del artículo 5º de la Ley 1333 de 2009, donde el cargo en esa oportunidad se centraba en la supuesta vulneración del debido proceso administrativo por desconocimiento del principio de legalidad. Adicionalmente, refiere que el derecho administrativo sancionador reconoce que los distintos órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente en la realización de los fines; por tanto, “la represión de los ilícitos que correspondía exclusivamente a la Rama Judicial y más concretamente a la Jurisdicción Penal, se muestra hoy insuficiente frente al aumento del repertorio de infracciones producto de la mayor complejidad de las relaciones sociales en el Estado moderno que, como se señaló, ha incrementado sus funciones”. Considera que por las características propias del derecho administrativo sancionador el sistema exige acudir a la prohibición, a la advertencia y al deber para luego establecer la sanción. Explica que lo mismo ocurre en el derecho ambiental, donde es preciso fijar obligaciones y deberes en permisos, trámites y autorizaciones de las autoridades ambientales competentes. 2. Universidad del Rosario. La Directora de la Especialización en Derecho Ambiental de esta institución solicita que se declare exequible el aparte acusado. Luego de explicar las formas de constituirse en infractor y de referirse a la ausencia en la Ley 1333 de 2009 de un catálogo de conductas que puedan considerarse atentatorias del bien jurídico ambiental, estima que “los actos administrativos al establecer obligaciones, prohibiciones y condiciones para los diferentes sectores de la población; el incumplimiento de los parámetros allí dispuestos podrá ser considerado como una infracción ambiental”. Entre los actos administrativos proferidos por las autoridades ambientales competentes de que trata el artículo demandado, determina que hacen parte del decreto único del sector ambiente las resoluciones del Ministerio del Ambiente y Desarrollo sostenible, los acuerdos de las Corporaciones Autónomas Regionales y demás autoridades ambientales regionales que establezcan los regímenes de usos de reservas forestales protectoras, etc. Asevera que los reglamentos no definen infracciones, ni el procedimiento para su imposición sino que, junto con toda la normatividad ambiental, establece las obligaciones, prohibiciones y condiciones que se deben atender en el territorio colombiano. En ese orden, precisa que las autoridades ambientales no crean las aludidas infracciones sino que vigilan el cumplimiento de las obligaciones, prohibiciones y condiciones que deben atenderse por los particulares, que en caso de desconocimiento dan lugar al procedimiento sancionatorio. De esta manera, encuentra que todos los permisos, concesiones, autorizaciones y licencias ambientales que establecen obligaciones, condiciones y prohibiciones son actos administrativos, por lo que de aceptarse la posición del actor no serían viables las medidas de la autoridad ambiental ante el incumplimiento de las obligaciones previstas. INTERVENCIONES DE ORGANIZACIONES O CORPORACIONES SOCIALES O CIVILES. 1. Academia Colombiana de Jurisprudencia. Esta organización, por intermedio de uno de sus académicos, interviene solicitando la inexequibilidad de lo impugnado. Para sustentar su postura refiere a los principios de legalidad, tipicidad y reserva de ley que rigen el derecho administrativo sancionador, anotando que estos se aplican con menos rigurosidad que en el derecho penal, pero debiendo el legislador prescribir como mínimo (i) los elementos básicos de la conducta típica que será sancionada, (ii) el procedimiento, (iii) la definición de la sanción o los criterios para determinarla con claridad y (iv) los entes competentes para imponerla. Indica que en el derecho administrativo sancionador disciplinario y correccional es dable el uso de preceptos jurídicos indeterminados y de tipos en blanco, siempre que sean determinables de manera razonable, puesto que de lo contrario se desconocería el principio de legalidad, dejando al albur de la discrecionalidad de las autoridades administrativas la ponderación de las conductas y sus sanciones. Bajo los anteriores criterios estima que el precepto acusado establece como infracción ambiental toda acción u omisión que constituya violación de las normas contenidas en distintas leyes y en los actos administrativos emanados de la autoridad pública competente, “sin que en modo alguno se aluda a los elementos básicos de la conducta típica que será sancionada, al procedimiento, ni a la definición de la sanción o los criterios para determinarla con claridad”. 2. Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt. El Director General (e.) de este instituto se dirige a la Corte para manifestar que por no ser el referido ente una autoridad ambiental y ser ajeno el tema de la demanda a sus competencias de investigación científica y técnica, no pueden pronunciarse al respecto. INTERVENCIONES DE ASOCIACIONES E INSTITUCIONES GREMIALES. 1. Federación Colombiana de Municipios. A través de su Director Ejecutivo, la Federación solicita declarar la exequibilidad de la norma acusada en el presente trámite. Señala que la determinación de los elementos de la infracción corresponde a la ley. No obstante, reconoce la imposibilidad que tiene el legislador para aprehender por completo la realidad, haciendo que “los conceptos jurídicos totalmente determinados resulten excepcionales y que en cambio las más de las veces sea imperativo que el legislador entienda que inevitablemente debe remitir a otras autoridades la fijación de elementos que acaben de determinar el concepto”. Para ilustrar esta aseveración, alude a los artículos 277, 298 y 338 del Código Penal, en donde la ley reenvía a decisiones de las autoridades administrativas competentes para establecer la tipificación de los delitos de circulación ilegal de monedas, especulación y explotación ilícita de yacimiento minero. Estima que las autoridades ambientales, a través de los actos administrativos, pueden fijar deberes que deben sea atendidos por sus destinatarios. Agrega que al obrar de esta manera “no están participando en la creación, (…) de una infracción y su correspondiente sanción, puesto que una y otra ya han sido elaboradas por el legislador, que en la norma acusada ha cumplido con la fijación de todos los elementos que comprende la reserva de ley”. Pone de presente que en materia ambiental la Constitución Política no defirió exclusivamente en el Congreso la potestad de dictar normas, sino que también los Concejos Municipales están facultados para ello cuando se trata del patrimonio ecológico del municipio, siendo entonces la elaboración normativa una competencia concurrente en los términos de la sentencia C-535 de 1996. 2. Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible – Asocars. Por intermedio de su Director Ejecutivo, esta asociación gremial interviene en favor de la exequibilidad del precepto parcialmente cuestionado. Considera que en virtud del principio de rigor subsidiario las autoridades ambientales que conforman el Sistema Nacional Ambiental – SINA, entre ellas las Corporaciones Autónomas Regionales, cuentan con la facultad para expedir actos administrativos “que reglamenten de manera más estricta aquellas situaciones que por razones ecológicas y por particularidades de la región escapan a la normativa general, así como planificar y ordenar ambientalmente el territorio que les ha sido encomendado, autorizar el uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables y la ejecución de obras, actividades y proyectos que puedan producir deterioro grave al medio ambiente con las condicionantes y obligaciones ambientales correspondientes, haciendo el respectivo control y seguimiento a todas estas decisiones contenidas en dichos actos administrativos que son conocidos en las oportunidades debidas por los administrados”. Precisa que ello no implica que se desconozca el principio de legalidad y la reserva de ley a que alude el demandante, porque la propia Carta Política facultó al Estado para que por intermedio de sus autoridades ambientales se cumplan los propósitos constitucionales, “previniendo y controlando los factores de deterioro ambiental, imponiendo las sanciones legales a que diera lugar a los causantes del detrimento al medio ambiente y garantizando un medio ambiente sano”. De este modo, aduce que conforme al aparte normativo cuestionado una autoridad ambiental competente puede iniciar un proceso sancionatorio con base en un acto administrativo por ella misma expedido y dado a conocer debidamente a sus destinatarios, de acuerdo con las características y condiciones ambientales de su jurisdicción, “siempre que no contraríe la normatividad superior ni perturbe la denominada armonía regional”. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN La Procuradora General de la Nación, en ejercicio de las competencias previstas en los artículos 242-2 y 278 de la Constitución Política, presentó concepto, en el que solicita declararse inhibida para decidir de fondo y, subsidiariamente, la exequibilidad de la expresión acusada. Estima el Ministerio Público que la demanda presenta una ineptitud sustancial, al incumplir el requisito de certeza, dado que el cargo formulado no se dirige contra el texto literal de la disposición atacada sino contra la propia interpretación que el actor hace de la misma. En su concepto, el artículo 5° de la Ley 1333 de 2009 indica que incurre en infracción ambiental quien quebrante las normas ambientales, es decir, toda disposición que salvaguarde el medio ambiente y los recursos naturales renovables, que no necesariamente están contenidas en las leyes sino también en los actos administrativos, tanto de carácter general como particular, tales como los que otorgan licencias ambientales para la ejecución de obras o actividades que puedan ocasionar deterioro grave al medio ambiente conforme a la ley o reglamento. Así, entonces, asevera que la norma demandada refiere a que quien desconozca o incumpla las obligaciones impuestas en el acto administrativo que otorga una licencia ambiental, incurre en una infracción de la misma naturaleza. Por consiguiente, observa que no puede entenderse que la norma demandada otorgue competencia a las autoridades ambientales para establecer o definir las infracciones ambientales a través de reglamentos. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL. 1. Competencia de la Corte. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241-4 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, toda vez que el segmento normativo cuestionado hace parte de una ley de la República, en este caso, la Ley 1333 de 2009. 2. Cuestión previa: aptitud de la demanda e inexistencia de la cosa juzgada. 2.1. Aptitud de la demanda. 2.1.1. La Procuradora General de la Nación considera que la Corte debe inhibirse para emitir un pronunciamiento de fondo, por cuanto en su parecer la demanda no cumple con el requisito de certeza ya que el cargo se dirige contra la propia interpretación que hace el actor del artículo 5° de la Ley 1333 de 2009 y no contra su texto literal. A su juicio, la disposición parcialmente cuestionada alude a que las infracciones ambientales comprenden también la normativa contenida en los actos administrativos, tales como las licencias, sin que de allí pueda entenderse que el legislador otorgó competencia a las autoridades ambientales para que a través de reglamentos establezcan dichas infracciones. 2.1.2. En términos del artículo 40.6 de la Constitución, todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para la efectividad de este derecho puede interponer acciones públicas en defensa de la Constitución. Ello permite caracterizar la acción de inconstitucionalidad como una herramienta de naturaleza pública e informal, que abandona los excesivos formalismos técnicos o rigorismos procesales para beneficiar a la ciudadanía y el interés general, siempre que sea posible advertir la exposición adecuada del concepto de la violación, es decir, la existencia de argumentos que muestren la oposición objetiva y verificable entre lo demandado y la Carta Política, así no se participe del razonamiento presentado o se termine declarando la exequibilidad[1]. Lo anterior en virtud del principio pro actione, según el cual al resolver la Corte sobre la admisión de la demanda no se exige del actor un profundo conocimiento de las instituciones jurídicas, como tampoco una exposición académicamente erudita. Mediante el escrito respectivo el ciudadano pone en movimiento la estructura de la jurisdicción constitucional buscando excluir del sistema una norma, generando así controversias sociales y políticas con consecuencias para toda la comunidad. Sin embargo, la presentación de la acción no está exenta del cumplimiento de un mínimo de requisitos (art. 2º, Decreto ley 2067 de 1991), que exigen expresar las razones por las cuales se estima violado el texto constitucional[2]: “La acusación debe ser suficientemente comprensible (clara) y recaer verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada (cierta). Además el actor debe mostrar cómo la disposición vulnera la Carta (especificidad), con argumentos que sean de naturaleza constitucional, y no legales ni puramente doctrinarios (pertinencia). Finalmente, la acusación debe no sólo estar formulada en forma completa sino que debe ser capaz de suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicie realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte [suficiencia]”[3]. 2.1.3. Observa la Sala, una vez examinada la demanda en su integralidad, que la misma cumple con el requisito de certeza que echa de menos la Vista Fiscal, ya que en ella se alude a una interpretación razonable que puede desprenderse del texto de la expresión acusada. Debe recordarse que para el actor con dicho segmento “se dejó de manera abierta en manos de los actos administrativos de la autoridad ambiental, la facultad de crear infracciones administrativas”. Al respecto, debe anotarse que cuando el artículo 5º de la Ley 1333 de 2009 refiere a que se considera infracción en materia ambiental toda acción u omisión que constituya violación de las normas contenidas en las leyes reseñadas “y en los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente”, es plausible entender que todo lo dispuesto en los actos emanados de dicha autoridad, al igual que las leyes que allí se citan, es también un marco normativo de referencia al momento de establecer el acaecimiento de una infracción ambiental, con lo que pareciera que el legislador facultó a las aludidas autoridades para diseñar las conductas sancionables. A esta interpretación se aproxima uno de los intervinientes como fue la Academia Colombiana de Jurisprudencia. En consecuencia, la Sala no comparte la apreciación del Ministerio Público cuando estima que la demanda no cumple con el requisito de certeza, no solo porque el cargo en principio encuentra respaldo en la norma acusada al no resultar descontextualizada la lectura que se hace de la expresión cuestionada, infiriendo que la autoridad ambiental puede terminar estableciendo conductas que constituyan infracción ambiental; sino también porque las razones que se invocaron para justificar su inobservancia hacen parte de la discusión de fondo cuya decisión definitiva debe ser adoptada en esta providencia. Adicionalmente, los argumentos expuestos por la Procuraduría General no demuestran la ineptitud de la demanda, sino que pretenden justificar la constitucionalidad del aparte acusado, al punto que el mismo razonamiento es el soporte de su solicitud subsidiaria de exequibilidad. Así las cosas, es necesario iniciar el proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a la norma legal, por lo que en esta ocasión se habilitará un pronunciamiento de fondo por parte de esta Corporación. 2.2. Inexistencia de la cosa juzgada constitucional. 2.2.1. La Universidad Externado de Colombia señala que en el presente asunto se estructura el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, porque la Corte en la sentencia C-595 de 2010 abordó de forma integral el régimen sancionatorio ambiental al analizar el cargo relacionado con la presunta vulneración del debido proceso por desconocimiento del principio de legalidad, declarando la exequibilidad del artículo 5° de la Ley 1333 de 2009. 2.2.2. Pasa entonces la Sala a verificar si en el presente asunto se configura la cosa juzgada constitucional y para ello es necesario hacer énfasis en las siguientes consideraciones. En la sentencia C-595 de 2010, el accionante solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad del parágrafo del artículo 1º y del parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 1333 de 2009, por considerar que transgredían los artículos 4° y 29 Superiores, que establecen el principio de supremacía de la Constitución y el derecho al debido proceso. Surtido todo el trámite reglamentario, esta Corporación declaró la exequibilidad del parágrafo 1° del artículo 5° de la Ley 1333 de 2009, “por el cargo formulado”. Contrastando la demanda presentada en esta ocasión y la sentencia C-595 de 2010 no se evidencia la existencia de la cosa juzgada constitucional, ya que si bien en la presente acción también se cuestiona parcialmente el artículo 5° de la Ley 1333 de 2009, no se trata del mismo segmento normativo estudiado en la referida providencia. Ciertamente, en la sentencia C-595 de 2010 se analizó la demanda contra el parágrafo 1° del artículo 5° de la Ley 1333 de 2009, según el cual: “En las infracciones ambientales se presume la culpa o dolo del infractor, quien tendrá a su cargo desvirtuarla”. Sin embargo, en el presente trámite el aparte acusado se dirige contra la expresión “(…) y en los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente”, contenida en el único inciso del mismo artículo, donde se define lo que debe considerarse como infracción en materia ambiental. De esta manera, aun cuando la Corte conoció de una demanda contra el artículo 5° (parcial) de la Ley 1333 de 2009, el segmento normativo cuestionado difiere en su contenido y alcance, toda vez que mientras el parágrafo 1° alude a la presunción de culpa y dolo del infractor ambiental, la expresión ahora cuestionada refiere a lo que se considera infracción ambiental, es decir, a los actos administrativos proferidos por las autoridades ambientales competentes como normas sancionadoras administrativas[4]. Por tanto, ante la falta de similitud del contenido normativo acusado[5], la Corte concluye que no se configura el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. 3. Planteamiento del problema jurídico y metodología de decisión. 3.1. En el presente asunto el demandante solicita la declaratoria de inexequibilidad de la expresión “y en los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente” del artículo 5º de la Ley 1333 de 2009, al presuntamente desconocer el artículo 29 de la Constitución (debido proceso administrativo), por cuanto “se dejó de manera abierta en manos de los actos administrativos de la autoridad ambiental, la facultad de crear infracciones administrativas”, lo cual, en su concepto, es una competencia que solo corresponde al legislador y, por tanto, resultaría contrario a los principios de legalidad y tipicidad, así como a la reserva de ley. 3.2. Por su parte, el Ministerio de Minas y Energía, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Federación Colombiana de Municipios, la Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, la Universidad del Rosario y el Ministerio Público[6] proponen la exequibilidad del segmento demandado del artículo 5° de la Ley 1333 de 2009, por cuanto lo demandado no está facultando a la autoridad ambiental para crear infracciones de esa naturaleza. Asimismo, consideran que la reserva legal no es absoluta pudiendo la administración concretar lo que el legislador prescribió de manera amplia. También encuentran que la expresión cuestionada no está otorgando a las autoridades ambientales la posibilidad de establecer infracciones y sanciones, pues ya han sido fijadas por la propia ley, sino que quien desconozca o incumpla las obligaciones puestas en el acto administrativo que otorga una licencia ambiental incurre en una infracción de la misma naturaleza. 3.3. Una vez superados los cuestionamientos sobre la aptitud de la demanda y la existencia de la cosa juzgada constitucional, debe la Corte resolver a partir del cargo formulado el siguiente interrogante: si al considerar como infracción ambiental toda acción u omisión que constituya violación de normas contenidas en actos administrativos, desconoció el legislador el principio de legalidad y con ello el de reserva de ley y tipicidad, al dejar de manera abierta en la autoridad ambiental la facultad de crear infracciones administrativas? 3.4. Para resolver el anterior interrogante, la Sala adoptara la siguiente metodología. En primer lugar, hará referencia al medio ambiente y al régimen sancionatorio, estudiando en particular lo relativo a las infracciones en esta materia. Luego, destacará el desarrollo jurisprudencial del principio de legalidad en el ámbito del derecho administrativo sancionador, con especial enfoque en los principios de reserva de ley y tipicidad. Finalmente, con base en las reglas que se deriven del análisis precedente, resolverá el problema jurídico. 4. Sobre el medio ambiente y el régimen sancionatorio. 4.1. El ambiente constituye un patrimonio común de toda la humanidad, de cuya conservación y protección depende la supervivencia de las actuales y futuras generaciones. En la actualidad, de los problemas medioambientales más apremiantes se encuentran el cambio climático, la destrucción de la capa de ozono, la deforestación, la pérdida de biodiversidad, la sobreexplotación de la pesca global y el suministro de agua potable, entre otros, que demandan medidas efectivas de orden nacional e internacional, para desterrar y mitigar la amenaza y afectación de los ecosistemas y su entorno. Como uno de los principales mecanismos para lograr la superación del daño medioambiental, los Estados se han enfocado en crear e implementar medidas de precaución y prevención, así como regulaciones y políticas públicas más estrictas, que van desde la propia consagración constitucional, el orden internacional, pasan por la ley y terminan en los actos de la administración. Así, el medio ambiente fue una de las principales preocupaciones del Constituyente de 1991[7], el cual quiso imprimir un nuevo paradigma en la relación de la sociedad colombiana con la naturaleza y su entorno, al punto que hoy en día a la Carta Política se le da el apelativo de “Constitución ecológica” o “Constitución verde”. Como reflejo de esta preocupación, en gran parte del cuerpo normativo de la Carta Política fueron consagradas treinta y tres cláusulas que le otorgan un interés superior al medio ambiente[8]. La defensa de los recursos naturales, del entorno ecológico y del medio ambiente ha sido objeto de regulación legal y de múltiples pronunciamientos de esta Corporación, donde se han desarrollado distintos enfoques jurídicos que se han concretado en visiones: i) antropocéntricas, ii) biocéntricas y iii) ecocéntricas, entre otras. Así se expuso en la sentencia C-449 de 2015 en que la Corte concluyó: “Conforme a lo anterior, es admisible sostener por la Corte que los enfoques heterogéneos de protección al medio ambiente encuentran respaldo en las disposiciones de la Carta de 1991. El paradigma a que nos aboca la denominada “Constitución Ecológica”, por corresponder a un instrumento dinámico y abierto, soportado en un sistema de evidencias y de representaciones colectivas, implica para la sociedad contemporánea tomar en serio los ecosistemas y las comunidades naturales, avanzando hacia un enfoque jurídico que se muestre más comprometidos con ellos, como bienes que resultan por sí mismos objeto de garantía y protección[9]”. La misma sentencia también señaló: “Ha explicado la Corte que la defensa del medio ambiente sano constituye un objetivo de principio dentro de la actual estructura del Estado social de derecho[10]. Bien jurídico constitucional que presenta una triple dimensión, toda vez que: es un principio que irradia todo el orden jurídico correspondiendo al Estado proteger las riquezas naturales de la Nación; es un derecho constitucional (fundamental y colectivo) exigible por todas las personas a través de diversas vías judiciales; y es una obligación en cabeza de las autoridades, la sociedad y los particulares, al implicar deberes calificados de protección. Además, la Constitución contempla el “saneamiento ambiental” como servicio público y propósito fundamental de la actividad estatal (arts. 49 y 366 superiores). En la sentencia C-123 de 2014[11] la Corte refirió a los deberes que surgen para el Estado, a partir de la consagración del medio ambiente como principio y como derecho: “Mientras por una parte se reconoce el medio ambiente sano como un derecho del cual son titulares todas las personas -quienes a su vez están legitimadas para participar en las decisiones que puedan afectarlo y deben colaborar en su conservación-, por la otra se le impone al Estado los deberes correlativos de: 1) proteger su diversidad e integridad, 2) salvaguardar las riquezas naturales de la Nación, 3) conservar las áreas de especial importancia ecológica, 4) fomentar la educación ambiental, 5) planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para así garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, 6) prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, 7) imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados al ambiente y 8) cooperar con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas de frontera[12]”.[13] En este sentido, en la sentencia C-259 de 2016[14], luego de hacer una lectura sistemática de la Constitución, la Corte encontró que el Estado asume cuatro deberes fundamentales con relación al medio ambiente: “(i) El deber de prevenir los daños ambientales, entre otros, se contempla en los siguientes preceptos constitucionales: (a) en el mandato de evitar factores de deterioro ambiental (CP art. 80.2), esto es, adoptando de forma anticipada un conjunto de medidas o de políticas públicas que, a través de la planificación, cautelen o impidan el daño al ecosistema y a los recursos naturales; o que, en caso de existir, permitir o habilitar algún impacto sobre los mismos, logren asegurar su aprovechamiento en condiciones congruentes y afines con el desarrollo sostenible. Este deber también se expresa en el (b) fomento a la educación ambiental (CP arts. 67 y 79) y en la garantía (c) a la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectar el medio ambiente (CP art. 79). (ii) El deber de mitigar los daños ambientales se manifiesta en el control a los factores de deterioro ambiental (CP art. 80.2), en términos concordantes con el artículo 334 del Texto Superior, el cual autoriza al Estado a intervenir, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, y en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, con el fin de racionalizar la economía en aras de mejorar la calidad de vida de los habitantes, y lograr los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. Por esta vía, por ejemplo, se destaca la existencia de los planes de manejo ambiental y de las licencias ambientales, que en relación con actividades que pueden producir un deterioro al ecosistema o a los recursos naturales, consagran acciones para minimizar los impactos y efectos negativos de un proyecto, obra o actividad. (iii) El deber de indemnizar o reparar los daños ambientales encuentra respaldo tanto en el principio general de responsabilidad del Estado (CP art. 90), como en el precepto constitucional que permite consagrar hipótesis de responsabilidad civil objetiva por los perjuicios ocasionados a los derechos colectivos (CP art. 88). Adicionalmente, el artículo 80 del Texto Superior le impone al Estado el deber de exigir la reparación de los daños causados al ambiente. Por esta vía, a manera de ejemplo, esta Corporación ha avalado la exequibilidad de medidas compensatorias, que lejos de tener un componente sancionatorio, buscan aminorar y restaurar el daño o impacto causado a los recursos naturales. (iv) Finalmente, el deber de punición frente a los daños ambientales se consagra igualmente en el artículo 80 de la Constitución, en el que se señala la posibilidad de imponer sanciones de acuerdo con la ley. De este precepto emana la potestad sancionatoria del Estado en materia ambiental, cuyo fin es el de garantizar la conservación, preservación, protección y uso sostenible del medio ambiente y de los recursos naturales. Esta atribución, como manifestación del ius puniendi, admite su ejercicio tanto por la vía del derecho administrativo sancionador (lo que incluye el derecho contravencional y el derecho correccional), como a través del derecho punitivo del Estado. Se trata en esencia, de un poder de sanción, que lejos de ser discrecional es eminentemente reglado, sobre todo en lo que refiere a la garantía del derecho fundamental al debido proceso (CP art. 29). Incluso los pronunciamientos reiterados de la Corte han destacado que cualquier medida sancionatoria debe estar sujeta a los principios de legalidad, tipicidad, presunción de inocencia, juez natural, inviolabilidad de la defensa y non bis in ídem”. De esta manera, la concepción ecológica de la Constitución Política exige que la legislación que se adopte propenda por la garantía y protección del medio ambiente en los aspectos sustanciales como en su régimen sancionatorio. Así, en el ámbito legal debe destacarse que con la expedición de la Ley 99 de 1993, el legislador creó el Ministerio del Medio Ambiente, hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, reordenó el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, así como organizó el Sistema Nacional Ambiental –SINA; todo lo cual ha respondido a los compromisos del Estado en respuesta a los deberes calificados de protección que tienen las autoridades. Aun cuando en Colombia se contaba con un marco jurídico apropiado en los aspectos sustanciales se cuestionaba la ausencia de un régimen sancionatorio apropiado para la preservación del medio ambiente que se limitaba al Decreto 1594 de 1984[15]. 4.2. La entrada en vigencia de la Ley 1333 de 2009[16] significó para el país un régimen sancionatorio ambiental más completo, que respondió a la necesidad de actualizar el marco legal a las exigencias propias que implicó la vigencia de la Constitución[17]. Es de recordar que antes de la Ley 1333 de 2009, el régimen sancionatorio se encontraba disperso y desactualizado, lo cual no daba claridad sobre el procedimiento sancionatorio, las circunstancias de atenuación o agravación de las conductas, los eximentes de responsabilidad, entre otros. Así, el régimen aplicable era el contenido en las Leyes 23 de 1973, 9ª de 1979, 99 de 1993 y en los Decretos 2811 de 1974, 622 de 1977, 1541, 1681 y 1715 de 1978, 1594 de 1984, 948 de 1995, lo cual ponían en evidencia la necesidad de organizar y actualizar el mismo. El procedimiento sancionatorio ambiental establecido en la Ley 1333 de 2009 fue referido en la sentencia C-595 de 2010 en los siguientes términos: “Específicamente, instituye unas disposiciones generales (Título I), las infracciones en materia ambiental (Título II), el procedimiento para la imposici...