Sentencia C-219 de 1997

C-219-97 Sentencia C-219/97 Sentencia C-219/97 TRIBUTO-No es susceptible de dominio/PODER TRIBUTARIO-Facultad impositiva El tributo, como institución jurídica que, en cada caso concreto, establece los presupuestos objetivos para que surja un crédito y una obligación tributaria correlativa, no es susceptible de dominio. Tampoco lo es la facultad fiscal que implica el poder de crear, modificar o extinguir los presupuestos objetivos de la obligación tributaria. En los términos de la Constitución, los órganos en los cuales reposa el poder tributario -original o derivado- gozan de una facultad impositiva y no de un derecho de propiedad. TRIBUTO-Criterio para identificar entidad a que pertenece/IMPUESTO DE REGISTRO Y ANOTACION-Entidad titular No obstante, frente a una omisión del legislador que impida utilizar concluyentemente el criterio formal, opina la Corte que el intérprete debe acudir a otros criterios que le permitan, con mayor certeza, identificar a qué entidad pertenece un determinado tributo. En el presente caso, un criterio material, aporta suficientes razones para afirmar que el impuesto de registro es de carácter departamental y que, en consecuencia, es merecedor de la protección de que tratan los artículo 362 y 287 de la Carta. Por expresa disposición legal, la totalidad de los recursos captados en cada departamento por concepto del tributo, entran al presupuesto de la respectiva entidad, y se destinan a sufragar gastos propios del departamento. Los elementos que lo configuran, carecen de la movilidad interjurisdiccional que permitiría afirmar que dicha fuente tributaria pertenece al nivel central. Para que se perfeccione el mencionado tributo, se requiere de la intervención de la Asamblea Departamental. La participación del órgano de representación popular del departamento al momento de definir los elementos objetivos de la obligación tributaria, constituye un elemento adicional para considerar que la renta obtenida pertenece a la entidad territorial dentro de la cual dicho órgano ejerce su jurisdicción. Queda claro que se trata de un tributo departamental, así ello no hubiere sido establecido expresamente por el legislador. No obstante, no sobra advertir que, incluso desde una perspectiva formal, la renta estudiada es de carácter departamental. RENTA TRIBUTARIA-Alcance de la expresión/PODER TRIBUTARIO DEL LEGISLADOR-Creación,modificación y eliminación/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Modificación de impuesto territorial La acepción "rentas tributarias" debe entenderse referida al producto de un impuesto, una tasa o una contribución, pero de ninguna manera a la facultad de crear, modificar o extinguir el régimen de un determinado tributo, pues esta última no puede ser objeto de dominio. El poder tributario del Legislador es pleno. Por esta razón, puede crear, modificar y eliminar impuestos, así como regular todo lo pertinente a sus elementos básicos, sin que con ello afecte lo dispuesto en el artículo 362 de la Carta. En este orden de ideas, el Congreso de la República puede modificar el régimen legal de un impuesto territorial, así ello disminuya el recaudo efectivo de recursos por ese concepto, y puede extinguirlo con base en consideraciones de conveniencia u oportunidad, como quiera que la supresión es una facultad implícita consustancial al ejercicio de la función legislativa en materia tributaria. La expresión "renta tributaria", contenida en el artículo 362 de la Carta, se refiere a los recursos provenientes de tributos de propiedad de las entidades territoriales, que ya ingresaron a su patrimonio. RENTAS TRIBUTARIAS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Limitaciones La garantía constitucional que ampara a las entidades territoriales respecto de sus rentas tributarias es similar, pero no superior, a la que se otorga a los particulares respecto de sus bienes y derechos y, por lo tanto puede, en principio, ser limitada en los mismos términos en los cuales puede serlo la propiedad privada. Como lo ha indicado la Corte, si bien la ley puede crear, autorizar, modificar o extinguir un tributo, cuyo recaudo es de propiedad de las entidades territoriales, debe cuidarse de no afectar los principios de razonabilidad y proporcionalidad. En especial, el legislador, por expreso mandato constitucional, debe respetar la garantía institucional de la autonomía territorial y la regla constitucional según la cual no es posible el traspaso de competencias a las entidades territoriales sin garantizar la existencia de los recursos necesarios para su cumplimiento. ENTIDADES TERRITORIALES-Límites a establecimiento sistema de ingresos y gastos Uno de los derechos mínimos de las entidades territoriales, es el derecho a establecer y administrar los recursos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. A través de esta atribución, la Constitución reconoce a las entidades territoriales una potestad fundamental en materia presupuestal, que consiste en el poder de diseñar su propio sistema de ingresos y de gastos. Esta atribución se encuentra íntimamente relacionada con la capacidad de auto-gestión política, que es consustancial a las entidades autónomas. En efecto, mal puede hablarse de autonomía si la entidad no cuenta con la posibilidad de disponer libremente de recursos financieros para ejecutar sus propias decisiones. No obstante, la facultad de que gozan las entidades territoriales para establecer el sistema de ingresos y de gastos, se encuentra constitucionalmente limitada. INGRESOS TRIBUTARIOS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Principio unitario En materia de ingresos tributarios, la Carta opta por dar primacía al principio unitario y otorga al legislador la atribución de diseñar la política tributaria del Estado. En consecuencia, debe afirmarse que en estos términos, la facultad impositiva de las entidades territoriales es residual, pues sólo puede ser ejercida plenamente una vez el respectivo tributo ha sido autorizado por el legislador. Sin embargo, lo anterior no implica que el sistema de ingresos de las entidades territoriales dependa por entero de la ley. De una parte, dichas entidades tienen derecho a percibir las rentas de los bienes de los cuales son propietarias, y de los bienes y servicios que presten de manera autónoma. De otro lado, tienen derecho constitucional a participar en las rentas nacionales. En cuanto se refiere al régimen de ingresos tributarios de las entidades territoriales, pese a que existe una preferencia constitucional por el principio unitario, el propio constituyente diseñó las reglas que garantizan el ejercicio de la autonomía territorial. AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Administración de recursos Para que se mantenga vigente la garantía de la autonomía territorial, se requiere que, al menos una porción razonable de los recursos de las entidades territoriales, puedan ser administrados libremente. De otra forma, sería imposible hablar de autonomía y estaríamos frente a la figura de vaciamiento de contenido de esta garantía institucional. ENTIDADES TERRITORIALES-Fuentes exógenas y endógenas de financiación Las entidades territoriales cuentan, además de la facultad de endeudamiento -recursos de crédito-, con dos mecanismos de financiación. En primer lugar disponen del derecho constitucional a participar de las rentas nacionales. Se trata, en este caso, de fuentes exógenas de financiación que admiten un mayor grado de injerencia por parte del nivel central de gobierno. Adicionalmente, las entidades territoriales disponen de aquellos recursos que, en estricto sentido, pueden denominarse recursos propios. Se trata fundamentalmente, de los rendimientos que provienen de la explotación de los bienes que son de su propiedad exclusiva o las rentas tributarias que se obtienen en virtud de fuentes tributarias -impuestos, tasas y contribuciones- propias. En estos eventos, se habla de fuentes endógenas de financiación, que resultan mucho más resistentes frente a la intervención del legislador. ENTIDADES TERRITORIALES-Intervención legislativa en destino recursos nacionales Ha sido criterio constante de esta Corporación, considerar ajustada a la Constitución, la intervención del legislador al momento de definir las áreas a las cuales las entidades territoriales deben destinar los recursos provenientes de rentas de propiedad de la nación, siempre que se trate de aquellas áreas que, constitucionalmente, merecen especial atención. RECURSOS PROPIOS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Constitución Aquellos que en estricto sentido se denominan "recursos propios" de las entidades territoriales constituyen, generalmente, un porcentaje menor de los ingresos de los fiscos locales y departamentales. En efecto, en las circunstancias actuales, el sistema de financiación de tales entidades está sustentado fundamentalmente en fuentes exógenas que, como el situado fiscal o las transferencias, superan ampliamente los recursos propios. Puede afirmarse que, en sentido estricto, los llamados recursos propios de las entidades territoriales son, fundamentalmente, de dos tipos. En primer lugar, están constituidos por las rentas que provienen de la explotación de bienes que son de su propiedad exclusiva. En segundo término, los que se obtienen como recaudo de tributos -impuestos, tasas y contribuciones- cuya fuente puede ser calificada como una fuente endógena de financiación. RECURSOS PROPIOS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Criterio orgánico de determinación del tributo/RECURSOS PROPIOS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Participación en la definición de un tributo El criterio orgánico es de suma utilidad a la hora de determinar si un tributo constituye una fuente de recursos propios de las entidades territoriales o, si por el contrario, se trata de una fuente tributaria exógena. En este caso, basta con identificar si, para el perfeccionamiento del respectivo régimen tributario, es suficiente la intervención del legislador o, si adicionalmente, es necesaria la participación de alguna de las corporaciones locales, departamentales o distritales de elección popular habilitadas constitucionalmente para adoptar decisiones en materia tributaria. En la medida en que una entidad territorial participa en la definición de un tributo, a través de una decisión política que incorpora un factor necesario para perfeccionar el respectivo régimen y que, en consecuencia, habilita a la administración para proceder al cobro, no puede dejar de sostenerse que la fuente tributaria creada le pertenece y, por lo tanto, que los recursos captados son recursos propios de la respectiva entidad. Sin embargo, la regla no es similar en el caso inverso. Efectivamente, no resulta posible afirmar que en todos los eventos en los cuales el legislador defina integralmente los elementos del tributo, este constituirá una fuente exógena de financiación de las entidades territoriales. RECURSOS PROPIOS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Criterio material de determinación del tributo Existen casos en los que el legislador ha establecido integralmente el régimen de un tributo y, no obstante, este es la fuente directa de recursos propios de las entidades territoriales y no, simplemente, de recursos nacionales que se transfieren a éstas. Esta conclusión se alcanza fácilmente si se apela a un criterio material o sustantivo. En efecto, el criterio material, permite afirmar que, en principio, una fuente tributaria constituye una fuente endógena de financiación cuando el producto recaudado dentro de la jurisdicción de la respectiva entidad entra integralmente al presupuesto de la misma -y no al presupuesto general de la Nación-, y se utiliza para sufragar gastos propios de la entidad territorial, sin que pueda verificarse ningún factor sustantivo. Por último, puede ocurrir que el legislador establezca que una determinada fuente tributaria pertenece a la nación y, sin embargo, la regule de manera tal que, materialmente, de lugar a recursos propios del departamento o del municipio. AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Respeto del reducto mínimo por legislador/ORDENACION DEL GASTO POR ENTIDADES TERRITORIALES-Justificación objetiva y suficiente por intervención legislativa El legislador debe respetar el reducto mínimo de la autonomía, constituido, entre otras cosas, por el derecho de las entidades territoriales a administrar sus recursos propios. En consecuencia, una intervención del legislador, en la facultad de ordenación del gasto que la Carta asigna a las entidades territoriales, requiere de una justificación objetiva y suficiente. RECURSOS PROPIOS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Inexistencia general que justifique intervención legislativa/PLAN DE GASTOS E INVERSIONES DE ENTIDADES TERRITORIALES-Autonomía respecto de sus propios recursos/RENTAS PROPIAS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Por excepción legislador puede imponer destinación específica/ESTABILIDAD ECONOMICA DE LA NACION-Protección No encuentra la Corte que exista una justificación constitucional que avale, de manera general, la intervención del legislador en la definición de la destinación de los recursos que, strictu sensu, son de propiedad exclusiva de las entidades territoriales. De lo contrario se privaría completamente a las autoridades competentes de los departamentos, distritos y municipios de la posibilidad de diseñar un plan de gastos e inversiones con arreglo a objetivos económicos, sociales o culturales, definidos según sus propias necesidades y prioridades. Sin esta facultad, resulta inequívocamente lesionada la capacidad de las entidades territoriales de gestionar sus propios asuntos y, en consecuencia, la garantía institucional de la autonomía territorial se vería comprometida en su misma esencia. La autonomía financiera de las entidades territoriales respecto de sus propios recursos, es condición necesaria para el ejercicio de su propia autonomía. Si aquella desaparece, ésta se encuentra condenada a permanecer sólo nominalmente. En principio, la ley no puede intervenir en el proceso de asignación del gasto de los recursos de las entidades territoriales que provienen de fuentes endógenas de financiación. Sin embargo, el legislador está autorizado para fijar el destino de las rentas tributarias de propiedad de las entidades territoriales, cuando ello resulte necesario para proteger la estabilidad económica de la nación y, especialmente, para conjurar amenazas ciertas sobre los recursos del presupuesto nacional. IMPUESTO DE REGISTRO Y ANOTACION-Pertenece a los departamentos/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Injerencia injustificada El impuesto de registro y anotación pertenece, en forma exclusiva, a los departamentos. La norma demandada establece una injerencia injustificada en asuntos que competen exclusivamente a las entidades territoriales y, por tanto, incide ilegítimamente en el ámbito de su autonomía. IMPUESTO DE REGISTRO Y ANOTACION-Porcentaje para salud y fondo de pensiones públicas Referencia: Expediente D-1444 Actor: Gaspar Caballero Sierra Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 236 de la Ley 223 de 1995, "Por la cual se expiden normas sobre racionalización tributaria y se dictan otras disposiciones" Magistrado Ponente: Dr. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Santa Fe de Bogotá, D.C., del veinticuatro (24) de abril de mil novecientos noventa y siete (1997). Aprobada por acta Nº 16 La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por su Presidente Antonio Barrera Carbonell y por los Magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Carmenza Isaza de Gómez, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa EN NOMBRE DEL PUEBLO Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN ha pronunciado la siguiente S E N T E N C I A En el proceso de constitucionalidad contra el artículo 236 de la Ley 223 de 1995, "Por la cual se expiden normas sobre racionalización tributaria y se dictan otras disposiciones". I. TEXTO DE LA NORMA REVISADA LEY 223 DE 1995 (Diciembre 20) "Por la cual se expiden normas sobre racionalización tributaria y se dictan otras disposiciones" El Congreso de Colombia DECRETA: (...) Artículo 236.- Destinación. Los departamentos y el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá deberán destinar al Servicio Seccional de Salud o al Fondo de Salud un porcentaje del producto de este impuesto no menor al porcentaje que destinaron en promedio durante los años 1992, 1993 y 1994. No obstante, tal destinación no podrá exceder el 30% del producto del impuesto. Igualmente los departamentos y el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá deberán destinar el 50% del producto del impuesto a los Fondos Territoriales de Pensiones Públicas con el fin de atender el pago del pasivo pensional Parágrafo. Los departamentos y el Distrito Capital, por intermedio de las tesorerías, girarán a los Servicios Seccionales de Salud o a los Fondos de Salud, según el caso, y a los Fondos Territoriales el monto correspondiente del impuesto, dentro de la última semana de cada mes. II. ANTECEDENTES 1. El Congreso de la República expidió la Ley 223 de 1995, "Por la cual se expiden normas sobre Racionalización Tributaria y se dictan otras disposiciones", la cual fue publicada en el Diario Oficial Nº 42.160 de diciembre 22 de 1995. 2. El ciudadano Gaspar Caballero Sierra demandó el artículo 236 de la Ley 223 de 1995, por considerarlo violatorio de los artículos 287, 294, 298, 356 y 362 de la Constitución Política. 3. El 26 de septiembre de 1996, el Presidente del Instituto Colombiano de Derecho Tributario dio respuesta a una serie de interrogantes formulados por el magistrado sustanciador en el proceso de la referencia. 4. La apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de memorial fechado el 28 de octubre de 1996, se opuso a las pretensiones del demandante y expuso las razones que sustentan la exequibilidad de la norma acusada. 5. Mediante escrito fechado el 13 de noviembre de 1996, el apoderado del Gobernador del Departamento del Magdalena defendió la constitucionalidad de la norma demandada. 6. El Procurador General de la Nación, mediante concepto fechado el 27 de noviembre de 1996, solicitó a esta Corporación declarar la exequibilidad de la norma acusada. III. LA DEMANDA El demandante manifiesta que el impuesto de registro y anotación de que trata la norma cuestionada, es un tributo de carácter eminentemente departamental, según lo dispone el artículo 166 del Decreto-Ley 1222 de 1986. Por esta razón, la determinación legal del destino que debe darse a los recursos recaudados por concepto del impuesto de registro, equivale a disponer de una renta que, según lo preceptuado por el artículo 362 de la Carta Política, es de propiedad exclusiva de los departamentos, la cual goza de las mismas garantías de la propiedad y renta de los particulares, y, por ello, no puede ser trasladada a la Nación, salvo en casos de guerra exterior. Opina que si la ley no puede trasladar estos impuestos a la Nación, con mayor razón le está vedado decidir acerca de su destinación, lo cual equivaldría a vulnerar el principio de autonomía departamental consagrado en el artículo 287 de la Constitución. Por último, el actor señala que "si la ley puede entrar a saco en el patrimonio departamental se corre el riesgo que las entidades territoriales queden sin facultades de disposición en materia patrimonial e inclusive de planeación. De otra parte, la Constitución fue muy clara al precisar que recursos departamentales deberían destinarse al sector salud, tal como se infiere del artículo 356, inciso 3". IV. INTERVENCIONES Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público Por intermedio de apoderada, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público se opuso a las pretensiones del demandante e indicó las distintas razones por las cuales debe considerarse que la norma acusada es exequible. En primer lugar, la representante judicial de la Nación indica que, en el artículo 166 del Decreto-Ley 1222 de 1986, sólo se establece que la sobretasa de 10% al impuesto de registro y anotación, creada mediante la Ley 128 de 1941, es de propiedad exclusiva de los departamentos y no - como lo señala el actor - que la integridad de los recaudos por concepto del mencionado tributo pertenezcan a esas entidades territoriales. La interviniente manifiesta que el artículo 29 de la Ley 44 de 1990 determina que el impuesto de registro y anotación cedido a los departamentos será de propiedad exclusiva de éstos y del Distrito Capital en la medida en que las respectivas corporaciones de elección popular lo adopten "dentro de los mismos términos y condiciones establecidos en las respectivas leyes". En este sentido, la Ley 24 de 1963 dispuso que el aumento del impuesto de registro y anotación sería destinado a las entidades territoriales para que éstas lo invirtieran, preferentemente, en proyectos de asistencia social. Con posterioridad, el artículo 1° de la Ley 14 de 1982 estableció que los recursos antes mencionados debían ser destinados, en forma exclusiva, a la atención de programas de asistencia social desarrollados por los Servicios Seccionales de Salud. De otro lado, la apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público pone de presente que la Ley 223 de 1995 deroga expresamente todas aquellas disposiciones anteriores relativas al impuesto de registro y anotación (artículo 285) y regula, en forma exclusiva, el impuesto de registro sin hacer referencia a sobretasa alguna (capítulo XII). Entre otras regulaciones relativas al mencionado tributo, la Ley 223 de 1995 incrementa los ingresos de los departamentos por concepto de impuesto de registro, lo hace extensivo a aquellos documentos que deban registrarse en las Cámaras de Comercio y establece el destino que estas entidades territoriales deben otorgar a esta renta (artículo 236). En relación con la supuesta violación al principio de autonomía territorial (C.P., artículo 287), la interviniente señala que "la misma Carta Política circunscribe la autonomía de las entidades territoriales a las disposiciones de la Constitución y de la Ley, por lo cual la autonomía a ellas conferida no es ilimitada sino residual y debe ejercerse dentro de los límites que la Ley les imponga. Bajo este contexto, la autonomía de los departamentos en el caso que nos ocupa, consiste en decidir si adopta o no dentro de su jurisdicción el tributo autorizado por la ley, fijar las tarifas dentro de los límites establecidos, determinar si la liquidación y recaudo lo efectúan las Cámaras de Comercio y las Oficinas de Registro de Instrumentos Público o asume esta función directamente el Departamento, y establecer las exenciones que considere pertinentes de acuerdo con sus planes y programas de desarrollo. En todo caso, su adopción deberá efectuarse conservando los elementos de la estructura del tributo definidos y las destinaciones previstas en la norma superior". Igualmente, la representante de la Nación indica que, en materia de planeación, la autonomía departamental no es absoluta y, por ello, se encuentra enmarcada dentro de los parámetros constitucionales y legales (C.P., artículo 339). En este sentido, la apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público manifiesta que el destino que se otorga a los recursos provenientes del impuesto de registro, consagrado en la norma acusada, no incide en las determinaciones que hagan los departamentos en materia de inversiones en el sector salud, "ni modifica las competencias para la vinculación de sus empleados que son en últimas los destinatarios de las pensiones". A la luz de las anteriores reflexiones y de la jurisprudencia de la Corte Constitucional en materia de autonomía territorial, la interviniente concluye que el artículo 236 de la Ley 223 de 1995 sólo se limita a señalar los parámetros a que deben sujetarse los departamentos para ejercer su facultad impositiva y, por ende, no viola ninguna disposición constitucional. Por otra parte, la representante judicial de la Nación señala que el artículo 294 de la Carta no resulta vulnerado por la norma acusada, como quiera que ésta no establece ni exenciones ni tratamientos preferenciales ni determina recargos en relación con el impuesto de registro. De igual forma, el artículo 236 de la Ley 223 de 1995 tampoco vulnera el artículo 356 del Estatuto Superior, toda vez que "se limita a regular la destinación del impuesto de registro y en ningún momento entra a disponer en contrario de las destinaciones previstas para el situado fiscal y las rentas derivadas de los monopolios mencionados". En cuanto a la supuesta violación del artículo 362 de la Constitución por parte del artículo demandado, la interviniente señala que la propiedad no es un derecho de carácter absoluto que, por lo tanto, puede ser modulado y limitado por vía legal. Alega que este tipo de limitaciones cobran mayor importancia en el caso de las rentas de propiedad de las entidades territoriales, como quiera que éstas deben ser destinadas "al cumplimiento de los fines esenciales del Estado de servir a la comunidad y promover la prosperidad general" (C.P., artículo 366). Para concluir su intervención, la apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público señaló que "el artículo demandado no traslada en forma alguna a la nación los ingresos provenientes del impuesto de registro ni hace expropiación de los mismos para trasladarlos a otro ente diferente; son y siguen siendo recursos de los departamentos, asignados en algunos porcentajes al cumplimiento de sus funciones y obligaciones asignadas por la Constitución y la Ley, sin que por tal motivo se vulnere el derecho de propiedad sobre los mencionados recursos". Por último, la interviniente indica que el actor incurrió en un error al transcribir el artículo 236 de la Ley 223 de 1995, toda vez que sustituyó la expresión "Servicio Seccional de Salud" por "Servicio Nacional de Salud". Intervención del Gobernador del Departamento del Magdalena El apoderado judicial del Gobernador del Departamento del Magdalena consideró que la norma acusada no es violatoria del principio de autonomía territorial, toda vez que el artículo 287 de la Carta determina que la mencionada autonomía no tiene carácter absoluto, por cuanto se enmarca dentro de los límites de la Constitución y la ley. Adicionalmente, el interviniente señaló que el artículo 294 de la Constitución no resulta vulnerado por el artículo demandado, como quiera que éste no consagra ninguna especie de exención, tratamiento preferencial o recargo en relación con el impuesto de registro. Igualmente, el artículo 236 de la Ley 223 de 1995 no viola el artículo 298 del Estatuto Superior, toda vez que la destinación dada a los recursos provenientes del impuesto de registro por la norma acusada no contradice la posibilidad de que el departamento defina, en forma autónoma, sus procesos de planificación y promoción del desarrollo económico y social. A juicio del representante judicial del Departamento del Magdalena, la norma demandada no modifica las destinaciones que el artículo 356 de la Carta establece para las rentas departamentales provenientes del situado fiscal y, por ende, el anotado artículo constitucional tampoco resulta vulnerado. Por otra parte, el artículo 236 de la Ley 223 de 1995 no efectúa el traslado de ningún impuesto de carácter departamental a la nación, razón por la cual no contraviene las disposiciones del artículo 362 del Estatuto Superior. Por último, el interviniente indica que el artículo 166 del Decreto-Ley 1222 de 1986, en donde se determinaba que los recursos provenientes del recaudo del impuesto de registro y anotación eran de propiedad de los departamentos, fue expresamente derogado por el artículo 285 de la Ley 223 de 1995. Concepto del Instituto Colombiano de Derecho Tributario -ICDT- Por conducto de su presidente, el ICDT dio respuesta a dos interrogantes formulados por el magistrado sustanciador en el proceso de la referencia. El primero de los anotados interrogantes buscaba esclarecer si el impuesto de registro de que trata el capítulo XII de la Ley 223 de 1995, corresponde al tributo contemplado en el artículo 10 de la Ley 128 de 1941, reconocido como de propiedad exclusiva de los departamentos por el artículo 166 del Decreto-Ley 1222 de 1986. En primer término, el ICDT indica que la Ley 223 de 1995 derogó la normatividad anterior referente al impuesto de registro y, en especial, las leyes 39 de 1890, 56 de 1904, 52 de 1920, el artículo 10 de la Ley 128 de 1941 y el artículo 4° de la Ley 24 de 1963. Así mismo, manifestó que la nueva legislación amplió los hechos generadores del impuesto, señaló nuevas bases de liquidación y determinó los rangos para la fijación de tarifas, los términos para el registro y las formas y el lugar de pago del impuesto. Por estos motivos, el ICDT concluye que la Ley 223 de 1995 creó un nuevo impuesto en materia de registro. Como respuesta a la segunda pregunta formulada por el magistrado sustanciador, tendente a dilucidar si entre el impuesto contemplado en el capítulo XII de la Ley 223 de 1995 y el artículo 166 del Decreto-Ley 1222 de 1986 existía alguna diferencia, el ICDT indicó que "el impuesto creado por el artículo 10 de la Ley 128 de 1941 y que el artículo 166 del Decreto 1222 de 1986 dice que es de propiedad exclusiva de los Departamentos, Intendencias y Comisarías, no es impuesto de registro, sino un recargo del impuesto de registro, creado por la ley mencionada 'para atender los gastos que demanda el funcionamiento de las oficinas seccionales y el levantamiento catastral y de la Carta Militar y Agrícola (...)'". Por último, el ICDT señaló que, al haber desaparecido el impuesto de registro, también desapareció el recargo del 10% sobre el mismo de que trataba el artículo 166 del Decreto-Ley 1222 de 1986. V. Concepto del Procurador General de la Nación En opinión del representante del Ministerio Público, el cargo del demandante se sustenta en una premisa falsa, toda vez que a la luz de la Ley 223 de 1995 y de la normatividad anterior (leyes 39 de 1890, 56 de 1904, 52 de 1920 y 24 de 1963), el impuesto de registro no es un tributo que corresponda, en forma exclusiva, a los departamentos. En efecto, a éstas entidades territoriales sólo corresponde el recargo nacional del 10% sobre el anotado impuesto, creado por el artículo 10 de la Ley 128 de 1941 y asignado a los departamentos por el artículo 166 del Decreto-Ley 1222 de 1986. De otro lado, el Procurador coincide con el concepto emitido por el ICDT en el sentido de considerar que la Ley 223 de 1995 crea un nuevo impuesto en materia de registro y en que el artículo 166 del Decreto-Ley 1222 de 1986 fue derogado por el artículo 285 de la mencionada ley. Por último, la vista fiscal señala que, según lo establecido por el artículo 49 de la Carta, la salud es un servicio público, cuya organización, dirección y reglamentación son responsabilidad del Estado, quien debe llevarlas a cabo de conformidad con los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, "estableciendo al efecto los recursos que deben arbitrarse y los aportes de las entidades territoriales para su efectiva prestación, en los términos y condiciones señalados en la ley". Por este motivo, el Procurador estima que las destinaciones de los recursos provenientes del impuesto de registro, contempladas en la norma acusada, se avienen a los postulados constitucionales, "sin que pueda llegar a pensarse que tal determinación lesione la autonomía de los entes territoriales, como quiera que de un lado no se afecta un gravamen de propiedad exclusiva de los departamentos y de otro, porque se persigue un objetivo constitucionalmente admisible, como lo es el de la atención de la seguridad social de la población, uno de los propósitos fundamentales del accionar estatal". VI. FUNDAMENTOS 1. Por dirigirse la demanda contra preceptos que forman parte de una ley, compete a esta Corporación decidir sobre su constitucionalidad, según el numeral 4 del artículo 241 de la Carta Política. 2. La norma demandada dispone que los departamentos y el Distrito Capital, deberán destinar un porcentaje del impuesto de registro, consagrado en el capitulo XII de la Ley 223 de 1995, al servicio seccional de salud y a los fondos territoriales de pensiones públicas. Según el demandante, en virtud de lo dispuesto en el artículo 166 del decreto ley 1222 de 1986, el impuesto de registro pertenece, al menos desde 1986, a las entidades departamentales. En consecuencia, tratándose de un tributo departamental, la disposición cuestionada de la Ley 223 de 1995, no puede definir su destinación, so pena de comprometer la protección constitucional de las rentas tributarias de las entidades territoriales (C.P. art. 362), así como la autonomía de que gozan los departamentos para el manejo de sus asuntos propios (C.P. arts. 287 y 298). Al respecto indica que "si la ley puede entrar a saco en el patrimonio departamental se corre el riesgo que las entidades territoriales queden sin facultades de disposición en materia patrimonial e inclusive de planeación". De otra parte, el actor sostiene que el precepto impugnado compromete lo dispuesto en los artículos 294 y 356-3 de la Constitución. Sin embargo no aporta razones adicionales para fundamentar su aserto. Los intervinientes desestiman las pretensiones de la demanda. En punto a la presunta vulneración de la garantía constitucional de las rentas de las entidades territoriales, la representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público indica que la Carta garantiza a las entidades territoriales la propiedad de las rentas adquiridas con arreglo a las leyes, las que, en el presente caso, definen la destinación de un porcentaje del recaudo. Por su parte, el Procurador General sostiene que el impuesto de registro no es un tributo departamental y, en consecuencia, es impertinente la alusión al artículo 362 de la Carta. Adicionalmente, la totalidad de las intervenciones coinciden en señalar que el artículo 287 de la Constitución Política autoriza al legislador para limitar el ámbito de la autonomía de las entidades territoriales. A su juicio, la intervención que resulta de la aplicación de la disposición estudiada, se encuentra legitimada en tal autorización. Para resolver la presente demanda, se requiere, en primer término, identificar la entidad a la cual pertenece el impuesto de registro. Si se tratare, como lo indica el actor, de un tributo de propiedad exclusiva del departamento, deberá la Corte definir si la determinación específica de un porcentaje de los recursos recaudados, afecta la protección constitucional de las rentas departamentales, contenida en el artículo 362 de la Carta, o compromete la autonomía de las entidades territoriales garantizada por la Constitución (C.P. arts. 1, 2 y 287). Entidad titular del impuesto de registro 3. El demandante entiende que el impuesto de registro y anotación pertenece a los departamentos. Funda su aserto en el artículo 166 del decreto ley 1222 de 1986. El Instituto Colombiano de Derecho Tributario indica que el citado artículo 166 se refiere a un tributo diferente del impuesto de registro de que trata la norma demandada. Coincide con esta apreciación, la representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 4. El citado artículo 166 traslada a los departamentos una renta de propiedad de la nación, distinta del impuesto de registro. Ciertamente, el tributo al cual se refiere la mencionada norma corresponde a un gravamen creado por el artículo 10 de la Ley 128 de 1941, igual al 10% de lo que los particulares cancelan por concepto de impuesto predial y de registro y anotación. El mencionado gravamen sólo se relaciona con el impuesto de registro, en la medida en que éste le sirve de base para la liquidación. En estas condiciones, encuentra la Corte infundado el razonamiento del demandante. No obstante, el hecho de que el fundamento normativo aportado por el demandante resulte equivocado, no resuelve el problema planteado respecto de la titularidad del tributo en cuestión. Resta a la Corte definir si el impuesto de registro consagrado en el capítulo XII de la Ley 223 de 1995, es una fuente tributaria de propiedad de la Nación, como lo afirma el Procurador o si, por el contrario, se trata de un tributo departamental, como lo señala el demandante. De esta definición dependerá el análisis posterior respecto de la presunta violación de la protección constitucional a las rentas de las entidades territoriales (C.P. art. 362) y de la garantía institucional de la autonomía de los departamentos (C.P. art. 287, 298, 300-2, 300-3, 305- 4). 5. En primer lugar, resulta determinante precisar que al hablar de “propiedad” sobre una determinada especie tributaria, la Corte se refiere, en estricto sentido, a la propiedad sobre el recaudo de un impuesto, una tasa o una contribución. En efecto, el tributo, como institución jurídica que, en cada caso concreto, establece los presupuestos objetivos para que surja un crédito y una obligación tributaria correlativa, no es susceptible de dominio. Tampoco lo es la facultad fiscal que implica el poder de crear, modificar o extinguir los presupuestos objetivos de la obligación tributaria. En los términos de la Constitución, los órganos en los cuales reposa el poder tributario - original o derivado - (C.P. art. 338) gozan de una facultad impositiva y no de un derecho de propiedad. En las condiciones expuestas, la Corte deberá limitarse a analizar, a que entidad le corresponde el derecho a percibir y administrar, en su beneficio, los recursos que se recauden en virtud del impuesto de registro, en otras palabras, cuál es la entidad titular del mencionado impuesto. 6. El impuesto de registro y anotación perteneció originalmente a los estados soberanos. (Cfr. Ley 25 de 1882 de la Asamblea legislativa del Estado Soberano de Cundinamarca). Una vez expedida la Carta de 1886, el impuesto de la referencia fue expresamente cedido por la ley a los nacientes departamentos. En este sentido, el artículo 3 de la Ley 48 de 1887, indicó que “el producto de la renta de registro, organizada por la Ley, se cede a los respectivos departamentos”. Posteriormente, las Leyes 39 de 1890 y 56 de 1904 modificaron parcialmente el régimen del mencionado tributo - especialmente en cuanto se refiere a las tarifas y a los hechos gravables -, sin afectar su destinación. La ley 1 de 1908 dispuso que “las rentas y contribuciones de los extinguidos departamentos ingresarán al Tesoro Nacional”. Sin embargo, la Ley VIII de 1909 restableció el régimen anterior indicando que “son bienes de los departamentos los que les pertenecían antes de la vigencia de la ley 1 de 1908”. La mencionada ley VIII de 1909 reiteró, expresamente, el carácter departamental del impuesto de registro y anotación. Al respecto, el artículo 1 indicó: “serán en lo sucesivo rentas departamentales, además de las que lo eran antes de la expedición de la ley 1 de 1908 y que no estén cedidas a los Municipios, la de licores nacionales, degüello de ganado mayor, registro y anotación”. Posteriormente, la Ley 52 de 1920, modificó las tarifas establecidas para el cobro del mencionado impuesto, sin alterar su destinación. La Ley 24 de 1963 aumentó las respectivas tarifas e indicó que el aumento debería ser destinado por el departamento, preferentemente, a fines de asistencia social. El artículo 1° de la Ley 14 de 1982 modificó el artículo 8° de la Ley 24 de 1963 en el sentido de establecer que el aumento del impuesto de registro y anotación debería ser transferido a las entidades recaudadoras para ser destinado, en forma exclusiva, a los programas de asistencia social desarrollados por los servicios seccionales de salud. Más tarde, el Decreto 910 de 1982 desarrolló la Ley 14 de 1982, en punto a las entidades recaudadoras a nivel departamental (artículo 1°) y local (artículo 2°) y a la destinación de estos recursos por parte de los departamentos (artículo 3°). La ley 44 de 1990 ( vigente hasta antes de expedirse la ley 223 de 1995) indicó que “el impuesto de registro y anotación cedido a las entidades departamentales adquirirá el carácter de renta de su propiedad exclusiva en la medida en que las Asambleas, Consejos Intendenciales y Comisariales, y el Concejo del Distrito Especial de Bogotá lo adopten dentro de los mismos términos y condiciones establecidos en las respectivas leyes” (art. 29). Finalmente, la Ley 223 de 1995 reguló integralmente el impuesto de registro y derogó la legislación preexistente[1]. En la actualidad, para definir a qué entidad pertenece la mencionada renta, es necesario acudir al régimen legal vigente, contenido integralmente en la ley 223 de 1995, dado que este modificó el régimen anterior. En este sentido se manifestó el Instituto de Derecho Tributario que, en concepto solicitado por el Magistrado ponente, expresó: “El impuesto de registro de que tratan los artículos 226 a 236 de la Ley 223 de 1995 es un nuevo impuesto?. El Impuesto de registro, si nos atenemos al hecho generador, es uno de los impuestos más antiguos que conoce el país, pues su existencia data de la Ley 39 de 1890, en cuanto grava la traslación de inmuebles, puesto que la de los documentos privados sujetos a registro desapareció al ser eliminado el Libro Segundo que llevaban para este fin los Registradores de Instrumentos Públicos. Pero, la Ley 223 de 1995 deroga expresamente las Leyes 39 de 1890, 56 de 1904, 52 de 1920, el artículo 10 de la Ley 128 de 1941, y el artículo 4º de la Ley 24 de 1963, por las cuales se regía el anterior impuesto. La nueva ley amplió no solo los hechos generadores del impuesto, incluyendo los que de conformidad con las disposiciones legales deban registrarse en las Cámaras de Comercio, sino que señala las nuevas bases, los rangos para la fijación de las tarifas, los términos para el registro, el lugar de pago y la liquidación y recaudo del impuesto. Estos hechos nos indican que estamos en presencia de un nuevo impuesto, pues del anterior toma únicamente el nombre o denominación y algunos hechos generadores”. En efecto, el capítulo XII de la Ley 223 de 1995 estableció una nueva normatividad relativa al impuesto de registro que define todo lo relacionado con el hecho generador del impuesto (artículo 226), sujetos pasivos (artículo 227), causación (artículo 228), base gravable (artículo 229), tarifas (artículo 230), términos para el registro (artículo 231), lugar de pago (artículo 232), liquidación y recaudo (artículo 233), participación del distrito capital (artículo 234), administración y control (artículo 235), y destinación (artículo 236). 7. Estudiadas la integridad de las disposiciones legales que establecen el régimen del impuesto en cuestión - arts. 226 a 236 de la Ley 223 de 1995 -, resulta claro que el legislador no indicó, en forma expresa, la entidad pública titular del mismo. Según el Procurador, el hecho de que el legislador no haya otorgado la propiedad del tributo a las entidades territoriales, conduce a afirmar que pertenece a la Nación. No obstante, frente a una omisión del legislador que impida utilizar concluyentemente el criterio formal, opina la Corte que el intérprete debe acudir a otros criterios que le permitan, con mayor certeza, identificar a qué entidad pertenece un determinado tributo. En el presente caso, un criterio material, aporta suficientes razones para afirmar que el impuesto de registro es de carácter departamental y que, en consecuencia, es merecedor de la protección de que tratan los artículo 362 y 287 de la Carta. Efectivamente, por expresa disposición legal, la totalidad de los recursos captados en cada departamento por concepto del tributo, entran al presupuesto de la respectiva entidad, y se destinan a sufragar gastos propios del departamento. Adicionalmente, no sobra indicar que los elementos que lo configuran - V.gr. la base gravable (art. 229 de la Ley 223 de 1995), constituida por el valor incorporado en el documento que contiene el acto, contrato o negocio jurídico que se registra, por el valor del capital suscrito para aquellos contratos de constitución o reforma de sociedades anónimas o asimiladas y, por el valor del capital social cuando se trate de registro de contratos de constitución o reforma de sociedades de responsabilidad limitada o asimiladas -, carecen de la movilidad interjurisdiccional que permitiría afirmar que dicha fuente tributaria pertenece al nivel central. Por último, resulta de especial relevancia advertir que para que se perfeccione el mencionado tributo, se requiere de la intervención de la Asamblea Departamental que, según el artículo 230 de la Ley 223 citada, es el órgano encargado de definir la tarifa dentro de unos límites - máximos y mínimos - fijados por la ley. La participación del órgano de representación popular del departamento al momento de definir los elementos objetivos de la obligación tributaria, constituye un elemento adicional para considerar que la renta obtenida pertenece a la entidad territorial dentro de la cual dicho órgano ejerce su jurisdicción. En estas condiciones, queda claro que se trata de un tributo departamental, así ello no hubiere sido establecido expresamente por el legislador. No obstante, no sobra advertir que, incluso desde una perspectiva formal, la renta estudiada es de carácter departamental. El artículo 285 de la Ley 223 de 1995 no derogó lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley VIII de 1909 que otorgó expresamente a los departamentos la propiedad del Tributo estudiado. En las circunstancias anotadas, compete a la Corte definir si, como lo sostiene el demandante, el artículo 236 de la Ley 223 de 1995, al establecer la destinación específica de un porcentaje de los recursos recaudados en virtud del impuesto de registro, viola el mandato constitucional que ordena al legislador dotar a las rentas tributarias de las entidades territoriales de las mismas garantías que se otorgan a la propiedad y renta de los particulares, o compromete la autonomía departamental. Presunta vulneración del artículo 362 de la Constitución Política 8. El actor considera que la norma demandada desconoce la protección que el artículo 362 de la Carta otorga a las rentas departamentales. A su juicio, al legislador le está proscrito definir el destino de los recursos propios de la entidad departamental, de la misma manera que no puede fijar el uso que un particular debe dar a los bienes de su propiedad. 9. El artículo 362 de la Constitución establece, entre otras cosas, que las rentas tributarias de las entidades territoriales gozarán de las mismas garantías que la propiedad y renta de los particulares (C.P. art. 58) y prohibe trasladar los impuestos de tales entidades a la nación, salvo en el caso de guerra exterior. Una primera interpretación de la norma constitucional mencionada, permitiría afirmar que el alegato del demandante resulta improcedente puesto que, como lo indica la representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, “la misma Constitución en su artículo 58 garantiza la propiedad privada adquirida con arreglo a las leyes y establece que la propiedad es una función social que implica obligaciones, por lo cual el derecho de propiedad no se ejerce en forma absoluta e ilimitada sino que se sujeta a las previsiones de la ley”. A este respecto señala que el legislador desde sus orígenes, limitó el derecho de dominio sobre los recursos provenientes del impuesto de registro, para lo cual definió la destinación específica de un porcentaje del monto recaudado. 10. La Constitución garantiza la propiedad de las rentas tributarias de las entidades territoriales, en los términos y condiciones que establezca la ley. No obstante, la afirmación precedente no es suficiente para resolver los problemas constitucionales que plantea el estudio de la norma demandada. Aunque la propiedad de una renta tributaria puede estar limitada o condicionada por la ley que otorga el título, el legislador sin embargo, tiene límites constitucionales a la hora de diseñar las relaciones fiscales intergubernamentales y, en particular, al intervenir en el manejo de los recursos propios de las entidades territoriales. En estas condiciones, surgen dos problemas fundamentales que constituyen, a juicio de la Corporación, el centro del debate constitucional planteado en el presente proceso. En primer lugar, resulta definitivo determinar el alcance del artículo 362 de la C.P., a fin de definir si el legislador tiene plena libertad para reformar o incluso derogar una disposición legal que consagre un tributo de propiedad de las entidades territoriales. En el evento de que la mencionada garantía constitucional abarque la disposición legal que crea o autoriza el tributo, deberá analizarse si la norma demandada, a través de la cuál se limita el derecho de dominio sobre un porcentaje de las rentas tributarias de las entidades territoriales, viola derechos adquiridos de los departamentos. En segundo término, es decisivo, para resolver el presente caso, precisar si el legislador está autorizado para definir el uso que las entidades territoriales deben dar a los recursos propios, o si ello viola la autonomía de tales entidades. Sin embargo, este no es un asunto que pueda resolverse simplemente, a la luz del artículo 362 de la Carta. Conforme se analizará más adelante, la garantía de la autonomía territorial se encuentra consagrada en un conjunto amplio de disposiciones constitucionales. Alcance del artículo 362 y presunta violación de derechos adquiridos 11. El problema que surge al confrontar la disposición legal demandada con el artículo 362 de la C.P. reside, primariamente, en determinar el alcance de la expresión “rentas tributarias”. Es indudable que al hablar de “rentas tributarias”, la Carta se esta refiriendo, al menos, al producto de un determinado tributo, entendiendo por tributo el genero que abarca tanto los impuestos, como las tasas y las contribuciones. Sin embargo, se trata de precisar si, adicionalmente, la garantía constitucional de que gozan las entidades territoriales respecto de sus rentas tributarias ampara la facultad tributaria que emana de una ley que autoriza o crea un impuesto territorial. En otras palabras, se busca definir si una vez la ley ha autorizado o creado un tributo departamental o municipal, el poder de imposición que surge de tal ley, entra a formar parte del patrimonio de la respectiva entidad y, por lo tanto, el Congreso no podrá derogarla, ni alterar los factores que configuran el régimen original. Si ello fuere así, sería necesario estudiar los antecedentes del impuesto de registro, a fin de establecer si la disposición demandada violó “derechos adquiridos” de los departamentos, al modificar el régimen legal preexistente estableciendo la destinación especifica, de hasta un 80%, del recaudo del mencionado tributo. 12. La garantía institucional de la autonomía de las entidades territoriales para el manejo de sus propios asuntos, podría fundamentar una respuesta positiva al asunto planteado. La interpretación puramente autonomista de la expresión “rentas tributarias” contenida en el artículo 362 de la C.P., permitiría una interpretación amplia, en virtud de la cual, una vez expedida la norma legal que autoriza el impuesto, la facultad de establecer el respectivo tributo entra a formar parte del patrimonio de las entidades territoriales y da lugar a derechos adquiridos que merecen la misma garantía que la Carta otorga a la propiedad de los particulares. Esta interpretación, impediría que las finanzas de las entidades territoriales dependieran de decisiones políticas eventuales del legislador histórico. Adicionalmente, podría sostenerse que el resultado de una tal interpretación no sería otro que el de la construcción de fiscos departamentales y municipales sobre sistemas seguros y permanentes en el tiempo, que permitirían una mejor planeación y ejecución de sus propias políticas, así como el cumplimiento cabal de las responsabilidades que les asigna la ley y la Constitución. Ello, fortalecería el proceso de descentralización fiscal e impediría que sufriera reveses a raíz de cambios eventuales en la Ley. No obstante, tal interpretación se opone a los mandatos que articulan el principio democrático (C.P. art. 1, 2, 3, 40, 103, 133 y 150, entre otros) y, en particular, a la atribución que le compete al legislador de definir la política tributaria general, a fin de garantizar, entre otras cosas, la efectividad de las funciones de estabilización y redistribución de la hacienda pública. 13. La tensión entre la exigencia constitucional de dotar a los fiscos departamentales y municipales de sistemas fiscales relativamente seguros y el principio democrático, no puede resolverse, simplemente, a favor de la primera, sin atender a las graves distorsiones constitucionales que ella implica. Suponer que la garantía contemplada en el artículo 362 de la C.P. comporta un poder de resistencia a favor de las entidades territoriales contra las normas legales que revocan la autorización para cobrar un determinado tributo o que modifican los factores que lo integran, equivale a proponer la completa exclusión del principio democrático de ciertos ámbitos cuya regulación, por expresa atribución constitucional, corresponde al legislador (C.P. art. 150-12 y 338). Esta contradictoria tesis tendría como consecuencia, la adscripción, a las mayorías políticas eventuales, de un poder igual o, incluso, superior, al propio poder constituyente. En efecto, tal interpretación aseguraría la perpetuación en el tiempo de una decisión legislativa que terminaría vinculando a los futuros legisladores y, en consecuencia, a las generaciones futuras de colombianos que no podrán variar la opción que una mayoría política eventual, en ejercicio del poder legislativo, adoptó en un cierto momento histórico. A la luz del sistema constitucional vigente, mal puede aceptarse que, una vez expedida la norma tributaria que habilita a las entidades a cobrar un tributo, surja, en cabeza de estas últimas, el derecho a que la disposición original permanezca inalterada. Ciertamente, nada en el artículo 362 estudiado, conduce a que el intérprete de la Carta, pueda sacrificar completamente el principio democrático en nombre de la estabilidad de los fiscos territoriales. De otra parte, una interpretación amplia del artículo 362 de la C.P., terminaría por sacrificar el interés general ínsito en la defensa de una política económica nacional coherente, estable y sana. En efecto, el impacto de la política tributaria en las funciones estabilizadoras y de redistribución de la hacienda pública, hace que las decisiones fiscales que, en un momento histórico, parezcan oportunas, deban poder ser revisadas si, con el paso del tiempo, cambian las circunstancias y resulta imperativo modificar tal decisión para la implementación de un nuevo modelo o, simplemente, para realizar la función estabilizadora o de redistribución, de la que se ha hablado. En estas condiciones, no parece ajustado a los mandatos constitucionales, dar supremacía absoluta a la estabilidad de los fiscos de las entidades territoriales, perpetuando el régimen legal que define sus fuentes internas de financiación, sobre una nueva opción de política económica o sobre la estabilidad de la economía nacional. 14. Adicionalmente, las rentas tributarias a las que se refiere el artículo 362 de la C.P., deben corresponder a bienes o derechos susceptibles de ser objeto de dominio, pues de otra manera no se entendería la referencia a la propiedad de los particulares. En otras palabras, el artículo constitucional estudiado, protege sólo aquello respecto de lo cual puede predicarse un derecho de propiedad. En estos términos, como fue explicado en el fundamento 5 de esta sentencia, la acepción “rentas tributarias” debe entenderse referida al producto de un impuesto, una tasa o una contribución, pero de ninguna manera a la facultad de crear, modificar o extinguir el régimen de un determinado tributo, pues esta última no puede ser objeto de dominio. 15. Las consideraciones hasta aquí realizadas, conducen a reiterar, una vez más, la posición de la Corte en la materia que se estudia. En efecto, en oportunidades anteriores, esta Corporación ha establecido que el nivel central de Gobierno se encuentra limitado por el artículo 362 de la Carta, según el cual los bienes y rentas de propiedad de las entidades territoriales gozan de la misma protección que la propiedad de los particulares[2]. No obstante, a juicio de esta Corporación, las disposiciones del artículo 362 de la Constitución deben armonizarse con el contenido de los artículos 150-12, 300-4 y 313-4 del Estatuto Superior, en el sentido de afirmar que la garantía contenida en la primera de las normas mencionadas no es contraria a la facultad del Congreso de autorizar, modificar o derogar tributos de las entidades territoriales[3]. En suma, el poder tributario del Legislador es pleno. Por esta razón, puede crear, modificar y eliminar impuestos, así como regular todo lo pertinente a sus elementos básicos, sin que con ello afecte lo dispuesto en el artículo 362 de la Carta[4]. En este orden de ideas, el Congreso de la República puede modificar el régimen legal de un impuesto territorial, así ello disminuya el recaudo efectivo de recursos por ese concepto, y puede extinguirlo con base en consideraciones de conveniencia u oportunidad[5], como quiera que la supresión es una facultad implícita consustancial al ejercicio de la función legislativa en materia tributaria[6]. De lo anterior se deriva con claridad que, la expresión “renta tributaria”, contenida en el artículo 362 de la Carta, se refiere a los recursos provenientes de tributos de propiedad de las entidades territoriales, que ya ingresaron a su patrimonio. 16. En virtud de las Consideraciones realizadas, debe la Corte desestimar el cargo del demandante en cuanto se refiere a una presunta violación del artículo 362 de la Carta. De una parte, queda claro que la mencionada disposición constitucional protege los recursos tributarios propios, en los términos en los cuales la ley autorizó la fuente tributaria que los originó y no en forma plena o absoluta. En efecto, atendiendo al texto del artículo 362 estudiado, cabe sostener que, la garantía constitucional que ampara a las entidades territoriales respecto de sus rentas tributarias es similar, pero no superior, a la que se otorga a los particulares respecto de sus bienes y derechos y, por lo tanto puede, en principio, ser limitada en los mismos términos en los cuales puede serlo la propiedad privada. De otro lado, como quedó visto, la norma demandada no afecta derechos adquiridos de las entidades territoriales. 17. No obstante, el artículo 362 no es la única norma constitucional que protege los recursos propios de las entidades territoriales frente a eventuales injerencias del legislador. En este sentido, como lo ha indicado la Corte, si bien la ley puede crear, autorizar, modificar o extinguir un tributo, cuyo recaudo es de propiedad de las entidades territoriales, debe cuidarse de no afectar los principios de razonabilidad y proporcionalida...