Sentencia C-216 de 2011

C-216-11 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-216/11 CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA POR SEGUNDA VEZ-Carácter riguroso y autónomamente justificado/DECRETO LEGISLATIVO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA POR SEGUNDA VEZ-Inconstitucional por no superar juicio de necesidad e insuficiencia de medidas dictadas en primera emergencia Si bien el Decreto Legislativo 020 del 7 de enero de 2011 que declara la emergencia económica, social y ecológica por razón de grave calamidad pública, por segunda vez, cumple con los requisitos formales, en la medida que se motiva adecuada y suficientemente, está firmado por el Presidente y todos sus Ministros, fija un límite temporal no mayor de treinta días, determina el ámbito territorial de su aplicación y convoca al Congreso para que se reúna los diez días siguientes al vencimiento del término de vigencia de dicho Estado de Emergencia; no así los requisitos materiales exigidos por las normas constitucionales y estatutarias para la declaratoria de un estado de emergencia, pues no se demostró por el Gobierno de manera concreta y específica, las razones por las cuales los hechos que se aducen no podían ser atendidos en su momento con las facultades de excepción que ostentaba en virtud del estado de emergencia declarado mediante el Decreto 4580 de 2010, con vigencia hasta el 5 de enero de 2011, como tampoco que estas atribuciones resultaran insuficientes para superar la perturbación causada por el fenómeno climático de La Niña e impedir la extensión de sus efectos, y por tanto la necesidad de acudir a una nueva declaratoria de emergencia económica, social y ecológica, habida cuenta del carácter riguroso y autónomamente justificado del control que debe ejercitarse, predicable de las extraordinarias facultades que el Presidente de la República adquiere en virtud de los estados de excepción, máxime si se trata de una segunda, declarada por los mismos hechos que dieron lugar a la promulgación de una serie de decretos de excepción, en los que el Gobierno tuvo la oportunidad de utilizar dichas facultades para algo que ya se preveía, resultando para la Corte suficientes las medidas dictadas para mitigar los efectos de la ola invernal generados por el Fenómeno de La Niña, en las fases diseñadas por el propio Gobierno. DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA, ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA POR SEGUNDA VEZ-Hechos del presupuesto fáctico no tenían carácter de sobrevinientes y extraordinarios Si bien los hechos enumerados en los considerandos del Decreto Legislativo 020 de 2011 se encuentran vinculados a la ola invernal, no constituyen ciertamente hechos novedosos, impensables e inusitados que ameritaran acudir a una nueva declaratoria de emergencia o que no pudieran ser conjurados con los múltiples instrumentos ya creados en desarrollo del Decreto Legislativo 4580 de 2010, que previó una amplia gama de mecanismos orgánicos, presupuestales y administrativos para enfrentar la crisis provocada por la grave calamidad pública. ESTADOS DE EXCEPCION-Clases/ESTADOS DE EXCEPCION-Declaratorias con particularidades específicas/ESTADOS DE EXCEPCION-Prohibición de suspensión de los derechos humanos y las libertades fundamentales/ESTADOS DE EXCEPCION-Restricción de derechos La Constitución de 1991 estableció un triple sistema de estado de excepción, consagrando los estados de guerra exterior, de conmoción interior y el de emergencia económica, social y ecológica o que constituya grave calamidad pública, dando lugar a diferentes tipos de declaratoria, cada una con sus particularidades específicas respecto al objeto de la declaratoria, los términos de vigencia y los controles políticos que se deben realizar en el Congreso. ESTADOS DE EXCEPCION-Facultad reglada del Presidente de la República sujeta a Controles concurrentes CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS DE ESTADOS DE EXCEPCION-Estricto, riguroso e integral/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS DE ESTADOS DE EXCEPCION-Parámetros de constitucionalidad La Corte ha insistido en el carácter excepcionalísimo de las medidas de emergencia en Colombia y en que el uso de estas herramientas es una potestad reglada que se encuentra sometida a las disposiciones constitucionales, legales y del bloque de constitucionalidad, toda vez que las facultades de excepción pueden comprometer entre otros los derechos fundamentales y los principios democrático de separación de poderes y de estructura y organización del Estado. De ahí que el control de constitucionalidad deba ser estricto y riguroso para evitar la eventual vulneración de los postulados y preceptos superiores a los que deben sujetarse tanto su declaratoria, como los decretos de desarrollo de las facultades de las que temporalmente se inviste al Ejecutivo. La Corte ha sido constante en establecer que el control de constitucionalidad de los estados de excepción debe ser riguroso, estricto y de carácter integral, que se realiza tanto del decreto de declaratoria como de los decretos de desarrollo en donde se verifican los requisitos formales y materiales que se establecen en la Constitución, en la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (LEEE), Ley 137 de 1994, y en los tratados y convenios internacionales sobre el tema firmados y ratificados por Colombia, que hacen parte del bloque de constitucionalidad y que son el parámetro de constitucionalidad del control de la declaratoria. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Presupuestos formales y materiales La Declaratoria de los estados de emergencia, económica, social y ecológica o por razón de grave calamidad pública del artículo 215 de la C.P, debe cumplir con unos presupuestos estrictamente formales y otros presupuestos materiales que han sido decantados por la jurisprudencia constitucional. El análisis de los requisitos eminentemente formales se refiere a que la Corte analizará si el decreto se encuentra plenamente motivado, si se encuentra firmado por el Presidente y todos sus Ministros, si se fija un límite temporal no mayor de treinta días, en cada caso, que sumados, no podrán exceder de noventa días en el año calendario, si en el decreto se determina el ámbito territorial, si se informó a los organismos internacionales al día siguiente de la declaratoria, y si el Congreso estaba reunido o si se convocó si éste no estuviere reunido para los diez días siguientes al vencimiento de dicho Estado de emergencia. En cuanto a los presupuestos materiales comprende el estudio de la declaratoria del estado de emergencia fundada en los presupuestos establecidos por el artículo 215 de la Constitución, esto es, el presupuesto fáctico en donde se analiza la ocurrencia de hechos sobrevinientes que perturben o amenacen perturbar el orden económico, social y ecológico, o que constituyan grave calamidad pública; el presupuesto valorativo en donde se examina la gravedad de la situación y la explicación de por qué la perturbación o la amenaza de perturbación al orden económico, social y ecológico es grave e inminente, o los hechos constituyen una grave calamidad pública, y el presupuesto de necesidad o de insuficiencia de las medidas ordinarias en donde se estudian las razones por las cuales la perturbación o amenaza de perturbación grave e inminente de orden económico, social y ecológico, o que constituya grave calamidad pública, no puede ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades estatales. DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Principios rectores La jurisprudencia constitucional ha precisado los principios y reglas que se deben cumplir en la declaratoria de los estados de emergencia. Estos presupuestos se encuentran consagrados en la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (LEEE) y se refieren a los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, de motivación de incompatibilidad y el principio de no discriminación. El principio de finalidad se refiere a que las medidas que adopte el gobierno con ocasión del estado de excepción, deben guardar relación con las circunstancias que originaron la declaratoria; el principio de necesidad dice que los decretos legislativos deben expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas se hace perentoria debiendo el gobierno demostrar que las medidas ordinarias no son suficientes para hacerle frente a la situación de crisis que perturba el orden social, económico y ecológico, y de otro lado, demostrar que las medidas que se adopten para enfrentar la emergencia están destinadas exclusivamente a ese fin; el principio de motivación de incompatibilidad se refiere a que cuando durante los estados de guerra y conmoción interior se suspendan las leyes, el gobierno deberá justificar las razones concretas de la incompatibilidad de dichas disposiciones con el régimen de excepción; el principio de proporcionalidad se refiere a que tiene que existir una justa medida entre las disposiciones que se adopten y la gravedad de la crisis que se pretende conjurar; y finalmente, el principio de no discriminación se refiere a que todas las personas recibirán el mismo trato y no se harán distinciones basadas en criterios como la raza, la lengua, la religión, el origen familiar y las creencias políticas o filosóficas. PRINCIPIOS DE ECONOMIA Y EFICACIA DE PODERES EXCEPCIONALES EN ESTADO DE EMERGENCIA-Alcance DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA POR GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Recuento y características de las decretadas La Corte constata que a través de las sentencias C-366 de 1994, C-216 de 1999 y la reciente C-156 de 2011 se ha venido realizando el control de constitucionalidad de las declaratorias de estados de emergencia derivadas de una grave calamidad pública. En la primera se hizo el control de constitucionalidad del Decreto 1178 de 1994 por la emergencia declarada en razón de la grave calamidad pública derivada de la avalancha y desbordamiento del Río Páez en el Departamento del Cauca, declaratoria que se dio por el término de quince días calendario y su ámbito territorial se limitaba a los departamentos de Huila y Cauca; en la segunda por el terremoto del eje cafetero en 1999, declarada mediante Decreto 195 de 1999, se dio por un término de veintinueve días, estableciéndose también un ámbito territorial limitado a los departamentos y municipios afectados por el terremoto, es decir que su validez espacial se restringía a los municipios de los departamentos de Caldas, Quindío, Risaralda, Tolima y Valle del Cauca; y la tercera, por la primera declaratoria de estado emergencia, económica, social y ecológica por el aumento inusitado de las lluvias por el fenómeno de la Niña 2010-2011 declarada mediante Decreto 4580 de 2010, la cual se dio por un término de treinta días, del 7 de diciembre de 2010 al 5 de enero de 2011, siendo su ámbito territorial extendido a todo el territorio nacional, ya que se consideró que el fenómeno de la Niña había afectado a gran parte del país, concluyendo la Corte que el Decreto 4580 de 2010 se ajustaba tanto a los requisitos formales como a los requisitos materiales señalados en la Constitución, la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción y en los tratados internacionales de derechos humanos, razón por la cual se declaró exequible CALAMIDAD PUBLICA-Definición/CALAMIDAD PUBLICA-características para fundamentar un estado de emergencia económica, social y ecológica La calamidad pública se define como aquella situación catastrófica que se deriva de causas naturales o técnicas, y que produce una alteración grave e intempestiva de las condiciones sociales, económicas y ecológicas de una región o de todo el país, o, como aquella desgracia o infortunio que afecte intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella y que perturbe o amenace perturbar de manera grave, inminente o intempestiva el orden económico, social o ecológico. Esta situación catastrófica puede tener una causa natural, por ejemplo terremotos, sismos, avalanchas, desbordamientos de ríos, inundaciones, tsunamis (maremotos), incendios, entre otros, o puede tener una causa técnica como por ejemplo “accidentes mayores tecnológicos”. El carácter catastrófico no solo debe ser grave sino que debe tener una ocurrencia imprevista o sobreviniente a las situaciones que normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus diferentes manifestaciones, y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante la utilización de sus competencias normales, presupuesto que se relaciona con el juicio valorativo. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Elementos que deben verificarse La declaratoria de emergencia económica, social y ecológica por grave calamidad pública tiene varios presupuestos que se relacionan con los elementos formales y materiales de carácter general que deben verificarse, como: i) que se trate de una calamidad pública sea por causas naturales o por causas técnicas; ii) que dicha eventualidad no sólo sea grave sino que debe tener una ocurrencia imprevista o sobreviniente; iii) que la calamidad no sea generada por efectos de la guerra exterior o por el estado de conmoción; iv) que las facultades ordinarias del Ejecutivo resulten insuficientes para adoptar medidas de carácter económico, social y ecológico destinadas a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, y desborde la capacidad de atención ordinaria del sistema nacional para prevención y atención de desastres; v) que la ocurrencia de la calamidad pública y la eventual constitucionalidad de la declaratoria no elimine la posibilidad de responsabilidad del Estado o de sus funcionarios en el desarrollo de tales hechos; vi) que el decreto de declaratoria este motivado y establezca término de vigencia y ámbito territorial de aplicación; y vii) que en el decreto de declaratoria estén enunciados pormenorizadamente los hechos, la gravedad y el impacto en el orden económico, social y ecológico, así como la insuficiencia de las facultades gubernamentales ordinarias y la necesidad de las medidas extraordinarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. TEMPORALIDAD DE LOS ESTADOS DE EXCEPCION-Objeto/TEMPORALIDAD DE LOS ESTADOS DE EXCEPCION-Aplicación Sobre la temporalidad de los estados de excepción, acogido el principio de limitación temporal, tiene como finalidad evitar la prolongación y la perennidad de las potestades normativas extraordinarias en el ejecutivo, y fue desarrollado por el constituyente de 1991 en los artículos sobre los estados de excepción en donde se consagran diferentes términos de vigencia, que como ha establecido la jurisprudencia constitucional restringen, la temporal asunción de la función legislativa por parte del Gobierno y el virtual poder que de ello se sigue para restringir las libertades y garantías constitucionales. Así, para el estado de guerra exterior se establece que estos rigen durante el tiempo que ellos mismos señalen y dejarán de tener vigencia tan pronto se declare reestablecida la normalidad; para el estado de conmoción interior se consagra que podrá declararse por un término no mayor de noventa días, prorrogables hasta por dos períodos iguales, el segundo de los cuales requiere el concepto previo y favorable del Senado de la República; y para el estado de emergencia se establece que se puede declarar por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario. PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN ESTADOS DE EXCEPCION-Alcance/PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN ESTADOS DE EXCEPCION-Inaplicación de interpretaciones analógicas relacionadas con vigencias Por el principio de identidad cada uno de los estados de excepción tiene sus propias características, causas distintas y límites temporales propios, por lo que no resulta aplicable la interpretación analógica de sus términos de vigencia, ya que el propio constituyente previó que las restricciones temporales tienen que ser diferenciadas no solo por las razones que dieron lugar a la declaratoria, sino también por los hechos que se pretenden conjurar a través de las medidas de excepción. ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Vigencia temporal/ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Improcedencia de prórrogas Cuando se trata de la emergencia por grave calamidad pública, declarada autónomamente o en conjunción con las otras modalidades de emergencia, se han venido aplicando los términos de vigencia temporal que se consagran en el artículo 215 de la Constitución, en el cual el constituyente previó que estos se pueden declarar por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario, lo que implica que se pueden declarar varios estados de emergencia en un mismo año, siempre y cuando no superen la limitación temporal de los noventa días que se establecen como restricción temporal por el constituyente, al igual que las declaratorias pueden ser continuas o discontinuas o puede darse incluso el caso de declaratorias de emergencias conjuntas o variadas. DECRETO DE PRORROGA DE ESTADO DE EXCEPCION-Naturaleza jurídica PRORROGAS EN ESTADOS DE EXCEPCION-Sólo en Conmoción Interior/PRORROGAS EN ESTADO DE CONNMOCION INTERIOR-Subreglas/PRORROGAS EN ESTADOS DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA.Improcedencia La prórroga de un estado de excepción solo es posible en los estados de conmoción interior cumplidas las subreglas para evaluar la constitucionalidad de decreto correspondiente, las cuales se refieren, en primer lugar, a un requisito material que consiste principalmente en analizar la persistencia o el mantenimiento de los hechos que generaron la conmoción. Igualmente, y en segundo lugar, la Corte ha determinado que se tiene que cumplir con unos requisitos eminentemente formales en los decretos de prórroga, que se refieren a que el decreto se encuentre adecuadamente motivado (i), que se encuentre firmado por el Presidente de la República y los respectivos ministros del despacho (ii); que se encuentre establecido el período por el cual se prorroga el estado de conmoción interior que debe estar ajustado al límite máximo autorizado por la Constitución (90 días calendario) (iii); que haya sido adoptado durante la vigencia del decreto mediante el cual se declaró el estado de conmoción interior (iv); y que sea publicado en el Diario Oficial (v). ESTADOS DE EXCEPCION-Requisito de informar y comunicar a organismos internacionales la declaratoria/ESTADOS DE EXCEPCION-Falta de prueba de información y comunicación a organismos internacionales no constituye vicio grave e insubsanable La Ley Estatutaria de los Estados de Excepción establece el deber de información y comunicación a los organismos internacionales al día siguiente de la declaratoria del estado de excepción, enviando al Secretario General de la Organización de Estados Americanos y al Secretario General de las Naciones Unidas, una comunicación en que dé aviso de la declaratoria del estado de excepción, y de los motivos que condujeron a ella, al igual que sobre los decretos legislativos que limiten el ejercicio de derechos. Igual comunicación deberá enviarse cuando sea levantado el estado de excepción. Este deber de información se establece para evitar los llamados Estados de Excepción de Hecho, que se presenta cuando los estados adoptan medidas excepcionales, sin que se encuentre en vigor un estado de excepción oficialmente proclamado. En el caso concreto, si bien en el Decreto no se encuentra referenciado el envío de la información correspondiente, en el Concepto de la Secretaría Jurídica de la Presidencia se dijo que se había dado el cumplimiento de este requisito, por lo que la Corte estima que la falta de la plena prueba de la comunicación e información a los organismos internacionales, no puede considerarse en este caso como un vicio grave e insubsanable CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Metodología de revisión de cumplimiento de requisitos materiales El control constitucional desde el punto de vista material o de contenido se realiza a través de: un juicio fáctico u objetivo consistente en determinar la ocurrencia (i), sobreviniencia (ii) e identidad de los hechos (iii); un juicio valorativo que consiste en verificar la gravedad (i), inminencia (ii), e intensidad e importancia de los hechos (iii); y por último, un juicio de necesidad o de subsidiaridad por la insuficiencia de las medidas ordinarias, que tiene como finalidad establecer si se desbordaron las medidas e instituciones ordinarias para superar la crisis, en el presente caso derivada de la ola invernal por el Fenómeno de la Niña. DECRETO LEGISLATIVO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA POR SEGUNDA VEZ-Inexistencia de hechos extraordinarios o sobrevinientes que sirvieran de fundamento a la declaratoria En el caso concreto del Decreto 020 de 2011 que constituye una nueva declaratoria de estado de emergencia económica, social y ecológica, derivada de lo que ha sido denominado por el gobierno como “una causa ecológica común”, es decir, del aumento inusitado de las lluvias como consecuencia del fenómeno de La Niña 2010-2011, los hechos que le sirven de fundamento se presentaron durante la vigencia del estado de emergencia del Decreto 4580 de 2010, y respecto de los hechos de amenaza, el gobierno y todas las instancias ya tenían conocimiento de éstos y por ende no podrían ser calificados como extraordinarios o sobrevinientes, además que el Gobierno ya contaba con las potestades del estado de excepción para poder afrontar las posibles amenazas inminentes que se presentarían por la agravación de la ola invernal derivada del Fenómeno de La Niña y en esa medida disponía de facultades extraordinarias para impedir la extensión de los efectos de la emergencia, por lo que la Corte no encuentra que se haya cumplido con el presupuesto de sobreviniencia en la Declaratoria de emergencia, económica, social y ecológica en razón de grave calamidad pública del Decreto 020 de 7 de diciembre de 2011. PRINCIPIO DE IDENTIDAD DE LOS HECHOS EN ESTADO DE EMERGENCIA-Contenido Sobre el principio de identidad de los hechos se ha establecido que dicho principio se refiere a que los presupuestos fácticos descritos en la declaratoria sean diferentes a aquellos que dan lugar a la guerra exterior y a la conmoción interior, correspondiéndole a la Corte Constitucional determinar si los hechos que causaron la perturbación no son asimilables a los actos de agresión o de guerra externa en que se basa el Estado de Guerra Exterior, ni consistan en actos lesivos de la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, que integran la noción de orden público del Estado de Conmoción Interior. En el caso concreto del Decreto 020 de 2011 se cumple con dicho presupuesto, en la medida que los hechos de mantenimiento, agravación y amenaza que dan lugar a la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica por grave calamidad pública, no son de aquellos hechos que dan lugar a la declaratoria de Conmoción Interior o al estado de Guerra Exterior, y guardan identidad propia ya que se relaciona directamente con la calamidad pública que se ha producido por el aumento desproporcionado de las lluvias, que tiene como origen el Fenómeno de la Niña 2010-2011 ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Medidas adoptadas con carácter permanente a excepción de normas tributarias y penales JUICIO VALORATIVO EN DECLARATORIA DE ESTADO DE EMERGENCIA-Contenido La jurisprudencia constitucional ha determinado que dentro de los presupuestos materiales que se deben verificar por parte de la Corte, se encuentra el que los hechos descritos en el Decreto son de aquellos que por su gravedad, inminencia, intensidad e importancia justifican la declaratoria de emergencia, presupuesto éste dispuesto en el artículo 215 de la C.P. cuando establece que los hechos deben perturbar o amenazar de forma “grave e inminente” el orden económico, social o ecológico o deben constituir una grave calamidad pública, pero no cualquier calamidad pública o perturbación, sino sólo aquella que por su intensidad e importancia logre trastornar ese orden y no pueda atenderse por vías previamente estatuidas. La jurisprudencia ha establecido que los elementos que debe analizar la Corte en este juicio son el de la gravedad, inminencia, intensidad e importancia de los hechos y si la declaratoria por parte del gobierno no tuvo una motivación errónea o arbitraria, subrayándose que la gravedad de la perturbación puede ser actual o potencial, es decir, que la perturbación puede ser un hecho consumado o pueden ser aquellos hechos causales que aún no constituyen perturbación, sino amenaza inminente de ésta. En tal sentido, si bien los hechos descritos en el Decreto 020 de 2011 son de aquellos que pueden calificarse como graves ya que por su intensidad e importancia han llegado a producir una serie de efectos que han logrado trastornar el orden económico, social y ecológico en algunas regiones del país y han afectado de manera significativa los derechos a la vida, la integridad física, la subsistencia digna, el trabajo, la propiedad, la salud, la educación, la movilidad y circulación, el ambiente sano y en general los derechos fundamentales, económicos, sociales y ambientales de las victimas del general invierno, el gobierno ya había establecido una serie de medidas de emergencia que estaban vigentes al momento de la ocurrencia de los hechos catastróficos descritos amén de que, como se ha anotado, los hechos no fueron sobrevinientes, súbitos o imprevisibles. JUICIO DE NECESIDAD O DE INSUFICIENCIA DE MEDIDAS ORDINARIAS EN DECLARATORIA DE ESTADO DE EMERGENCIA-Contenido/JUICIO DE NECESIDAD O DE INSUFICIENCIA DE MEDIDAS ORDINARIAS EN DECLARATORIA DE ESTADO DE EMERGENCIA POR SEGUNA VEZ-Justificación estricta y rigurosa El juicio de necesidad o de insuficiencia de las medidas ordinarias parte de la regla según la cual sólo se puede acudir al estado de emergencia cuando las herramientas jurídicas a disposición de las autoridades, no permitan conjurar por sí solas la grave calamidad pública o la grave perturbación del orden económico, social y ecológico. El juicio de suficiencia de las medidas ordinarias tiene asidero en los principios de necesidad y proporcionalidad consagrados en la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, e implica tres pasos: (i) se tiene que verificar la existencia de las medidas ordinarias; (ii) se tiene que comprobar si dichas medidas fueron utilizadas por el Estado; y (iii) se tiene que analizar si las medidas ordinarias para superar la crisis eran insuficientes para afrontar la emergencia. La Corte considera que el Gobierno Nacional debe justificar de una manera rigurosa y estricta la utilización del estado de emergencia, económica, social y ecológica, máxime cuando se trata de una segunda declaratoria de emergencia por los mismos hechos, no solo porque el Gobierno pudo contar con las potestades ordinarias, que fueron insuficientes para afrontar la calamidad, sino también con las facultades extraordinarias que le fueron otorgadas en la primera declaratoria de emergencia. En el caso concreto del Decreto 020 de 2011, la Corte no encuentra que el Gobierno haya demostrado la insuficiencia de los medios ordinarios de que disponía en virtud del primer estado de excepción vigente para remediar los hechos que ahora se invocan como causa de una nueva declaratoria de emergencia, ya que se contaban con las medidas financieras, administrativas e institucionales para atender al menos la fase de atención humanitaria y la fase de rehabilitación de la emergencia. Además los Decretos expedidos se dirigen a complementar, aclarar y modificar los decretos dictados en la primera emergencia, sin una conexión directa y especifica con los hechos en que se fundó el Gobierno para dictar esa segunda emergencia, como ya quedo dicho en el presupuesto fáctico sobre el carácter extraordinario de los hechos. En consecuencia, el Decreto 020 de 2011 no supera el juicio de necesidad Referencia: expediente RE-197 Revisión de constitucionalidad del Decreto 020 del 7 de enero de 2011 “Por el cual se declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por razón de grave calamidad pública”. Magistrado Ponente: JUAN CARLOS HENAO PEREZ Bogotá, D.C., veintinueve (29) de marzo de dos mil once (2011). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en especial las previstas en el artículo 241 numeral 7 de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA En el proceso de revisión constitucional del Decreto Legislativo 020 del siete (7) de enero de 2011 “Por el cual se declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por razón de grave calamidad pública”. I. ANTECEDENTES El Presidente de la República, mediante oficio de once (11) de enero de 2011, recibido en la Secretaría General de la Corte el mismo día, remitió copia auténtica del Decreto número 020 de siete (7) de enero de 2011, “Por el cual se declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por razón de grave calamidad pública”, para su revisión constitucional. Que en cumplimiento al reparto por Sala Plena, en sesión del catorce (14) de enero de dos mil once (2011), se envió el presente expediente a este despacho. II. TEXTO DEL DECRETO REVISADO A continuación se transcribe el texto del decreto legislativo sometido a revisión: Diario Oficial No 47945 Ministerio del Interior y de Justicia Decreto Número 020 de 2011 (7 de enero de 2011) Por el cual se declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por razón de grave calamidad pública. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA En uso de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política y en desarrollo de lo previsto en la Ley 137 de 1994 y. Considerando Que en los términos del artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, el Presidente de la República con la firma de todos los ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá declarar el estado de emergencia. Que esta misma disposición establece que el Estado de Emergencia podrá ser declarado por períodos hasta de treinta (30) días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa (90) días en el año calendario. Que una vez declarado el Estado de Emergencia, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Que estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y especifica con el Estado de Emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. Que en el mes de noviembre de 2010 se agudizó en forma inusitada e irresistible el fenómeno de La Niña desatado en todo el país y que constituyó un desastre natural de dimensiones extraordinarias e imprevisibles. Que ante este hecho sobreviniente, el Ministerio del Interior y de Justicia -Dirección de Gestión del Riesgo expidió la Resolución No. 573 de 2010 declarando la situación de calamidad pública de carácter nacional en todo el territorio colombiano. Que posteriormente, el Gobierno Nacional mediante el Decreto 4580 de 7 de diciembre de 2010, declaró en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días contados a partir de la fecha de expedición de esta norma, el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, con el fin de conjurar la crisis originada por este fenómeno. Que durante la declaratoria de este Estado de Excepción, el Gobierno Nacional dictó varias medidas mediante decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de los efectos generados por este fenómeno invernal. Que después de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, se han presentado hechos nuevos relacionados con el fenómeno de la Niña, los cuales fueron posteriores a la expedición del Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010 y que hacen necesario que se adopten medidas encaminadas a contrarrestar esta crisis y sus efectos. Que según el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales -IDEAM, en varias regiones del país se mantienen las alertas debido a los efectos del fenómeno de la Niña relacionadas con deslizamientos de tierra, inundaciones y crecientes súbitas. A nivel de inundaciones se mantienen anegados los Municipios de Campo de la Cruz, Manati, Santa Lucia y Suán en el Atlántico, debido al rompimiento del canal del Dique. Igualmente persisten los niveles altos en la parte media y baja de la Cuenca del rio Magdalena, desde Barrancabermeja hasta la desembocadura en el mar Caribe; en las cuencas media y baja del rio Cauca y su confluencia con el río Magdalena, en especial las zonas ribereñas bajas en la Depresión Monposina Sucreña y la Cuenca del río Catatumbo en Norte de Santander, en donde se reportan niveles muy altos y superiores a las cotas de inundación y rupturas de los jarillones en varios sectores que generan inundaciones lentas afectando a los pobladores y zonas cultivables. Que así mismo, se ha reportado la persistencia de lluvias por encima del promedio que satura los suelos y los hace inestables manteniendo la amenaza alta por deslizamientos de tierra en zonas de montaña en los departamentos de Cauca, Caldas, Antioquia, Chocó Quindío, Risaralda, Norte de Santander, Santander, Tolima, Huila, Valle del Cauca, Nariño, Cundinamarca y en el Piedemonte del Meta. Igualmente se mantiene la alerta ante la posibilidad de descargas de vertimientos en la mayoría de los embalses de Antioquia y en el embalse de Prado-Tolima. Que para el 16 de diciembre de 2010, según reporte de la Empresa URRA al IDEAM, las fuertes precipitaciones que se produjeron en la cuenca alta del rio Sinú en su nacimiento en el Nudo de Paramillo (Córdoba), hicieron que se presentara un incremento importante del embalse de Urrá ocasionando inundaciones que se extienden a lo largo de su cauce hasta su desembocadura en la bahía de Cispatá en el golfo de Morrosquillo, por lo que el IDEAM mantiene la alerta para la cuenca del río Sinú y sus afluentes. Que los volúmenes de lluvia para el mes de diciembre estuvieron por encima del promedio en la mayoría de las ciudades, las más destacadas son Riohacha y Cartagena con un total de precipitación 6 veces mayor a lo normal; Montería y Valledupar con un total de lluvia 5 veces mayor a lo normal y Barranquilla, Santa Marta y Apartadó con un total de precipitación 4 veces mayor a lo normal. En la región Andina, ciudades como Cúcuta, Bucaramanga y Barrancabermeja en donde conforme con los promedios históricos del mes se presentaron precipitaciones hasta 5 veces mayor a lo normal. En Bogotá también se registraron precipitaciones que sobrepasaron hasta 2 veces el promedio para el mes. Que en la, Región Pacífica, ciudades como Quibdó y Buenaventura fueron los sitios de mayor pluviosidad con un total de lluvia hasta 2 veces por encima de lo normal para la época. En la Orinoquía se destacan los extremos oriental y occidental, ciudades como Villavicencio y Puerto Carreño donde también se reportaron altas precipitaciones, hasta 2 veces por encima de lo normal. Que para el 17 de diciembre de 2010, se reporta la ruptura de los diques de contención en varios sectores del canal del Dique afectando a los pobladores y las zonas cultivables. El IDEAM destaca una condición crítica del Río Sinú. Que igualmente el 17 de diciembre de 2010, se reporta un fenómeno de remoción en masa en la cabecera del municipio de Gramalote-Norte de Santander que afectó 4.000 personas dejando 100 viviendas destruidas y 900 averiadas y que obligó a la evacuación total del municipio. Que para el 18 de diciembre de 2010 se presentan desbordamientos en las Ciénagas de El Totumo y El Guájaro que afectan a los Municipios de Luruaco y Repelón -Atlántico. Que para el 20 de diciembre de 2010 de acuerdo con reporte de la Empresa de Energía del Pacifico -EPSA, la represa de Prado – Tolima se encuentra en alerta roja debido a un ascenso en el nivel del embalse. Se mantiene la alerta de amenaza por deslizamientos de tierra en áreas inestables en los Departamentos de Cauca, Antioquia, Caldas, Norte de Santander, Santander, Nariño, Valle del Cauca y Chocó y se incrementa la saturación de humedad de los suelos. Que según la Dirección de gestión del Riesgo del Ministerio del Interior, el 23 de diciembre de 2010 se produjo en La Cruz – Nariño un gigantesco alud debido a las lluvias, dejando un saldo de 13 personas muertas, y 5 viviendas destruidas. Que para el 27 de diciembre de 2010 se conserva la alerta en las poblaciones de El Banco, Magangué, Plato y Calamar en cuanto se mantiene el nivel de alerta para el canal del Dique. Que durante todo este período se mantiene la alerta por el nivel del rio Magdalena desde Gamarra – Cesar hasta la desembocadura en el Mar Caribe. Que según la Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia al 30 de diciembre de 2010 se ha presentado un aumento progresivo de personas afectadas por el fenómeno de La Nina en todo el país: 2.220.482, el número de familias afectadas 458.087, pérdidas humanas 310, heridos 289, personas desaparecidas 63, viviendas destruidas 5.157 viviendas averiadas 325.379; vías averiadas 737 y en general 711 municipios afectados. Que según esta misma fuente, el incremento en las lluvias afectó en diversa (sic) regiones del país la prestación de varios servicios públicos esenciales: acueductos 223, alcantarillados 16, centros de salud 12, centros educativos 157 y centros comunitarios 37. Que este fenómeno natural afectó 726.172 hectáreas en todo el territorio nacional según reporte de la Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia del 30 de diciembre de 2010. Que la situación descrita ha llevado a los pobladores de las zonas afectadas a abandonar sus viviendas y alojarse en albergues provisionales generando riesgos de salud por hacinamiento. Que la interrupción de los servicios públicos esenciales en varios municipios genera riesgos sanitarios y de salubridad pública para las poblaciones afectadas. Que en razón a que el fenómeno de la Niña, de acuerdo con los centros internacionales de Predicción Climática y los análisis del lDEAM, se prolongará hasta mediados del año 2011, las temporadas secas de las regiones Caribe y Andina presentarán volúmenes de lluvia por encima de sus valores mensuales y estarán seguidas de temporadas lluviosas, las cuales también se caracterizan por presentar cantidades de lluvia superiores a los valores usuales registrados para esa época. Que por todo lo anterior, se ven afectados o en riesgo los derechos fundamentales de las personas, en especial, los derechos a la vida, a la salud, a la educación, a la vivienda digna, al trabajo, a la locomoción y al mínimo vital de subsistencia, Que a pesar de que el Gobierno Nacional dictó medidas para conjurar la crisis generada por los hechos descritos en el Decreto 4580 de 2010, las nuevas situaciones sociales, económicas, ecológicas y de calamidad pública descritas conllevan un cúmulo de riesgos imprevisibles que debe atender el Gobierno Nacional. Que la magnitud de la tragedia desborda las facultades ordinarias del Estado para atender la situación de desastre nacional, por lo que se requiere de medidas adicionales a las adoptadas a raíz de la expedición del Decreto 4580 de 2010, debido a que las inundaciones han dañado las estructuras de contención que hace que el proceso de recuperación normal sea mucho más lento y se pueden presentar nuevos eventos de remoción en masa debido a que los suelos se encuentran saturados. Que estos hechos sobrevinientes obligan al Gobierno Nacional a adoptar nuevas medidas destinadas a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Decreta Artículo Primero. – Declárase. el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional hasta el 28 de enero de 2011, con el fin de conjurar la grave calamidad pública e impedir la extensión de sus efectos. Artículo Segundo. – El Gobierno Nacional ejercerá las facultades a las cuales se refiere el artículo 215 de la Constitución Política y el artículo 10 del presente Decreto. Artículo Tercero. – Convócase al Congreso de la República en cumplimiento de lo previsto por el artículo 215 de la Constitución Política, para el 7 de febrero de 2011. Artículo Cuarto. - El presente Decreto rige a partir de la fecha de su expedición. Publíquese y cúmplase. Dado en Bogotá D. C., a 7 de enero de 2011. JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN[1] GERMÁN VARGAS LLERAS El Ministro del Interior y de Justicia, MARÍA ÁNGELA HOLGUÍN CUELLAR Ministra de Relaciones Exteriores JUAN CARLOS ECHEVERRY GARZÓN Ministro de Hacienda y Crédito Público RODRIGO RIVERA SALAZAR Ministro de Defensa Nacional JUAN CAMILO RESTREPO SALAZAR Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural BEATRIZ LONDOÑO SOTO La Viceministra de Salud y Bienestar del Ministerio de la Protección Social, encargada de las funciones del despacho del Ministro de la Protección Social CARLOS RODADO NORIEGA Ministro de Minas y Energía CARLOS ANDRÉS DE HART PINTO El Viceministro de Desarrollo Empresarial del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo MARÍA FERNANDA CAMPO SAAVEDRA Ministra de Educación Nacional BEATRIZ HELENA URIBE BOTERO Ministra de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial DIEGO ERNESTO MOLANO VEGA Ministro de Tecnologías de la información y las Comunicaciones GERMÁN CARDONA GUTIÉRREZ Ministro de Transporte MARIANA GARCÉS CÓRDOBA Ministra de Cultura III. INTERVENCIONES A. Intervenciones que solicitan la declaratoria de exequibilidad del Decreto 020 de 2011 Las intervenciones que piden la exequibilidad del Decreto 020 de 2011, según el orden del expediente, son la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República (i), la del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (ii), la de la Defensa Civil (iii) y la de la Cruz Roja Colombiana (iv). 1. Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República 1.1. La Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República Cristina Pardo Schlesinger en escrito de 27 de enero de 2011 dice que el Decreto Legislativo 020 de 2011 debe declararse constitucional por razones de forma y de fondo. 1.2. En primer lugar explica que desde los presupuestos formales se cumple con los requisitos previstos en el artículo 215 de la C.P. para este tipo de normas, así como de los previstos en la Ley Estatutaria 137 de 1994. 1.3. En cuanto al requisito de que el decreto legislativo que declara el estado de emergencia, social y ecológico por grave calamidad pública, haya sido suscrito por el Presidente de la República con la firma de todos los Ministros indica que todos los Ministros que conforman el gabinete, el Viceministro de Desarrollo Empresarial del Ministerio de Comercio, Industria y por la Viceministra de Salud y Bienestar, encargada de las funciones del Despacho del Ministro de Protección Social firmaron el decreto[2]. 1.4. Del mismo modo indica que el Decreto se encuentra motivado “con la exposición de los nuevos hechos que provocaron la declaratoria de la emergencia, la calificación de los mismos y de las consecuencias sobre los distintos órdenes protegidos por la Constitución Política, así como la referencia a consideraciones relacionadas con la insuficiencia de las facultades ordinarias para atender la situación”[3]. 1.5. En cuanto a la determinación del ámbito territorial y temporal dice que el Decreto indica en forma expresa la declaratoria tiene efectos en todo el territorio nacional y que ésta se extenderá hasta el día 28 de enero de 2011. 1.6. También indica que se cumple con el artículo 16 de la Ley 137 de 1994, en consonancia con el artículo 27 de la Convención Americana de los Derechos Humanos y el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y políticos, ya que el Presidente de la República mediante escritos de 11 de enero de 2011, informó al Secretario General de la Organización de Naciones Unidas – ONU – y al Secretario General de la Organización de Estados Americanos –OEA– sobre la expedición del Decreto Legislativo 4580 de 7 de diciembre de 2010[4]. 1.7. En cuanto a los presupuestos materiales de la Declaratoria expone que la jurisprudencia de la Corte ha establecido que el cumplimiento de los requisitos materiales comprende tres elementos o presupuestos generales: la existencia de los hechos (presupuesto fáctico), la valoración de la gravedad de los mismos (presupuesto valorativo) y la insuficiencia de las medidas ordinarias para dar respuesta a esto (juicio de suficiencia). Dice que hay que tener en cuenta que la intensidad del control efectuado por la Corte, difiere para cada uno de estos presupuestos. 1.8. En lo concerniente a la existencia de hechos sobrevinientes afirma que aunque bajo el amparo del Decreto 4580 de 2010 se tomaron varias medidas destinadas a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, entre el 7 de diciembre de 2010 y el 7 de enero de 2011 ocurrieron hechos nuevos que ameritaron la declaratoria de un segundo estado de emergencia, por ser “sobrevinientes, graves e imprevisibles y requerir su atención medidas adicionales complementarias a las previamente adoptadas”[5]. 1.9. Señala que, “la magnitud de estos hechos nuevos: algunos, por sí solos, habría justificado la declaratoria de un estado de emergencia, de no ser porque en el contexto de la tragedia provocada por la Niña algunos de ellos parezcan relativamente ordinarios. Un ejemplo de ello, es el del rompimiento del canal del Dique, un hecho nuevo cuya magnitud e implicaciones no pueden ser minimizados. Otro es el número de hectáreas inundadas e inhabilitadas durante el mes anterior al 7 de enero de 2011, cuya magnitud es superior al hecho que condujo a la declaratoria de la emergencia el 7 de diciembre de 2010”[6]. 1.10. Considera que aunque la persistencia de las lluvias era previsible, dados los estudios del IDEAM, “…lo que era imposible de anticipar era la magnitud de los impactos ocasionados por dicha persistencia. No solo desde el punto de vista cuantitativo, sino también cualitativo…”[7]. Por esta razón indica que el Presidente de la República estimó en el considerando 29 del Decreto que “…las nuevas situaciones (…) conllevan un cúmulo de riesgos imprevisibles que debe atender el Gobierno Nacional”. 1.11. Indica que las medidas adoptadas en desarrollo del Decreto 020 de 2011 fueron las siguientes: (i) Medidas que tienen como finalidad enfrentar la prolongación de las lluvias en diciembre y enero que aumentó los riesgos para las personas y sus propiedades: - Decreto 125 de 2011 estableciendo un programa de reforestación - Decreto 142 de 2011 añadiendo aseguramiento y controles al Fondo de Adaptación para manejar los cuantiosos recursos que implica atender los nuevos impactos (ii) Medidas relacionadas con el aumento del número de personas damnificadas en términos de vivienda, establecimientos educativos y acceso a servicios públicos domiciliarios: - Decreto 127 de 2011 que establece seguridad jurídica para la inversión en educación. - Decreto 128 de 2011 que considera la incapacidad de pago para servicios públicos por parte de personas en situación de vulnerabilidad (iii) Medidas relacionadas con los daños en las estructuras de contención que hacen que el proceso de recuperación sea más lento: - Decreto 130 de 2011 que tiene en cuenta esta circunstancia para modificar el Decreto 016 de 2011 - Decreto 143 de 2011 haciendo énfasis en necesidad de expropiar para establecer la faja paralela a ciertos cuerpos hídricos para prevenir inundaciones (iv) Medidas relacionadas con la necesidad de establecer respuestas coordinadas por parte del Estado a los impactos de más largo alcance en donde se expidieron los Decretos 144, 145 y 146 de 2011 que manejan distintas facetas de la coordinación entre organismos del Estado. (v) La necesidad de que las CAR actúen dentro de una visión de cuenca hidrográfica, no de división político administrativa del territorio. 1.12. Explica que aunque las medidas tomadas bajo la vigencia del Decreto 4580 de 2010 fueron idóneas para dar respuesta a los hechos invocados en este decreto, durante el mes de diciembre se identificaron nuevos hechos y el surgimiento de nuevos problemas críticos, lo cual hizo necesario declarar una nueva emergencia y adoptar medidas complementarias a las anteriores. En este sentido explica que, “No es que las medidas adoptadas durante la primera emergencia fueran inadecuadas o de corto alcance. Lo que el Presidente valoró, en ejercicio de su margen de apreciación de la suficiencia de los medios disponibles, es que ante los nuevos impactos era indispensable complementar las herramientas para hacerle frente a la magnitud de los nuevos impactos provocados por el fenómeno de la Niña”[8]. 1.13. Concluye sobre este punto diciendo que, “Aunque ambos decretos declarativos tienen la misma causa ecológica (el fenómeno de la Niña), éstos obedecen a impactos nuevos (en su gravedad y magnitud cuantitativa y cualitativa) que dio lugar a que se expidieran doce Decretos nuevos, “cuyo fin es hacer frente a estos nuevos hechos y a su impacto – tanto nuevo como acumulativo – sobre las personas, los bienes y la naturaleza”[9]. 1.14. En un siguiente punto explica “Los límites temporales en el ejercicio de la facultad de declarar el estado de emergencia”, afirmando que el artículo 215 indica un límite que no admite interpretación, el cual consiste en que las declaratorias de emergencia, independientemente de las razones que las motivan, no pueden exceder de 90 días en el año calendario. Igualmente se dice que en el mismo precepto existe una limitación de acuerdo con la cual “en cada caso” la declaratoria no podrá exceder de 30 días. 1.15. Sobre la expresión “en cada caso” del artículo 215 de la C.P. indica que esta parte, “…plantea el interrogante sobre si impide que un decreto legislativo declaratorio de emergencia comparta causa con la de otro previamente adoptado y cuyo plazo máximo de vigencia de 30 días se agotó, cual es la hipótesis que se somete al examen de la H. Corte en la presente oportunidad”[10]. Indica que, “resulta importante reconocer que la declaratoria de emergencia efectuada mediante el Decreto 020 de 2011 que ahora se examina tiene una causa ecológica común con la invocada en el Decreto 4580 de 2010…” ya que, “…estas normas hicieron referencia en sus considerandos a las “precipitaciones de lluvias ocasionadas por el fenómeno de La Niña 2010 – 2011 como la (sic) origen de los impactos que requerían ser conjurados a través de la declaratoria de emergencia”. 1.16. Sobre el punto de la “causa ecológica común” señala que, “…la circunstancia de tener un fundamento o causa común no conduce a considerar que el Decreto 020 de 2011 corresponde a una prórroga inopinada del ejercicio de la atribución prevista en el artículo 215 de la Constitución Política, que provoque la afectación de la regla según la cual “en cada caso” la declaratoria no puede superar el límite temporal de 30 días al que se ha hecho referencia”. Explica sobre este punto que el Decreto 020 de 2011 parte de hechos nuevos de gran magnitud y gravedad, que ameritan la adopción de nuevas medidas para proteger los derechos fundamentales de la población colombiana[11]. 1.17. En cuanto al “margen de apreciación” en la valoración de la gravedad, dice que el Presidente de la República es quien tiene que valorar la gravedad de los hechos invocados y la necesidad de adoptar nuevas medidas.[12] En este sentido indica que la nueva declaratoria de estado de emergencia no obedeció a un juicio arbitrario ni un error manifiesto de valoración, ya que el Presidente de la República ejerció su razonable margen de apreciación que determinó que existieron nuevos hechos y que las medidas que fueron tomadas en desarrollo del mismo se dirigieron de manera exclusiva a responder a los mismos hechos “no a ampliar de manera inopinada las facultades legislativas del Presidente de la República…”. 1.18. Por otra parte explica que aunque las declaratorias de emergencia referidas ocurrieron en forma sucesiva en el tiempo éstas “…terminaron por complementarse y conformar un grupo de herramientas para atender un conjunto de situaciones calamitosas de extrema gravedad con origen en el mismo fenómeno climático…”. Señala que se justifica la facultad de declarar el Estado de Emergencia en dos momentos sucesivos, pues fue precisamente en el tiempo transcurrido entre ellas cuando se materializaron algunas “graves afectaciones que resultaron imprevisibles y se agravaron en forma considerable otras, lo cual demandó del Gobierno Nacional la adopción de nuevas herramientas legales que complementaran las medidas hasta entonces adoptadas”. Por las razones señaladas dice que en éste caso no se trata de una mera prórroga de la emergencia anterior sino de una nueva declaratoria que se basa en los hechos sobrevinientes que comparten una causa común: el Fenómeno de la Niña[13]. 1.19. En cuanto a los supuestos fácticos y la acreditación sobre su ocurrencia se señala i) El dramático incremento de las afectaciones que venían siendo registradas por la Dirección de Gestión de Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia, ii) Nuevos episodios calamitosos de gran envergadura acaecidos en diferentes lugares de la geografía nacional y iii) La identificación del aumento de riesgos específicos con fundamento en la información levantada por las autoridades técnicas. 1.20. En este sentido explica que en comparación con la situación de 30 de diciembre de 2010 ocurrió lo siguiente: Afectaciones Reporte a 06/12/2010 Reporte a 30/12/2010 Muertos 206 310 Heridos 246 289 Desaparecidos 119 63 Personas afectadas 1´614.676 2´220.482 Familias 337.513 458.087 Viviendas Destruidas 2.049 5.157 Viviendas Averiadas 275.569 325.379 Hectáreas 220.000 726.172* 1.21. Teniendo en cuenta este cuadro se explica que ha variado desde el 7 hasta el 30 de diciembre de 2010, en un cincuenta punto cinco por ciento (50,5%) el número de muertos, en diecisiete punto cinco por ciento (17,5%) el número de heridos, en treinta y cinco punto siete por ciento (35,7%) el número de familias afectadas, en ciento cincuenta y uno punto siete por ciento (151,7%) el número de viviendas destruidas, en dieciocho punto uno por ciento (18,1%) el número de de viviendas averiadas y en doscientos treinta punto uno por ciento (230,1%) el número de hectáreas afectadas.[14] Por otra parte explica que se constató que la infraestructura destinada a la educación incrementó su número de daños y de afectación a estudiantes en el período de referencia[15] y que al mismo tiempo se presentaron afectaciones de las sedes prestadoras del servicio de salud[16] y en materia servicios públicos, también se presentaron afectaciones, especialmente en agua potable y saneamiento básico. 1.22. Dice que en la declaratoria se invocaron algunos hechos nuevos de considerables dimensiones entre los que reseñan los siguientes: 1. El fenómeno de remoción en masa ocurrido el 17 de diciembre de 2010 en el Municipio de Gramalote – Norte de Santander – que dio lugar a la evacuación total del municipio “…dejando 4.000 personas afectadas, 100 viviendas destruidas y 900 averiadas”; 2. El desprendimiento o alud de tierras ocurrido el 23 de diciembre de 2010 en el Municipio de la Cruz de Nariño, en donde la Dirección de Gestión de Riesgo certificó su ocurrencia y el trágico saldo de 13 personas muertas y 5 viviendas destruidas; 3. El desbordamiento de las ciénagas de El Totumo y el Guájaro el 18 de diciembre de 2010, con la consecuente afectación, entre otros, de los municipios de Luruaco y Repelón en el Departamento de Atlántico; 4. La rotura del Canal del Dique en su costado norte que afectó la zona baja correspondiente al casco urbano del municipio de Santa Lucía, Manatí, Calamar y zonas rurales aledañas; 5. El aumento de los niveles de los embalses de Urrá y de Prado (Tolima); 6. El aumento de los niveles de los ríos especialmente la cuenca media y baja del Río Cauca, el Río Magdalena y el Río Sinú; y 7. El aumento generalizado e imprevisto de las lluvias durante el mes de diciembre de 2010. 1.23. Explica que toda esta información permite concluir que en el mes anterior a la declaratoria y aún en la víspera: “i) Todos los indicadores de afectaciones experimentaron incrementos extraordinarios, ii) el efecto acumulativo de las lluvias y su comportamiento en el curso del mes de diciembre provocó específicos eventos calamitosos de gran envergadura que están acreditados dentro del presente trámite y iii) información oficial permitió establecer el aumento de la situación de riesgo”. 1.24. Por otra parte indica que los hechos descritos no tienen relación alguna con los supuestos fácticos que permitirían declarar el estado de guerra exterior o de conmoción interior (C.P. Artículos 212 y 213). 1.25. En cuanto al presupuesto valorativo señala que de acuerdo con la Sentencia C – 802 de 2002 el Presidente de la República tiene un margen de apreciación amplia y razonable que debe ser respetado al revisar el decreto declarativo[17]. Señala que en la misma sentencia se dijo que la Corte solo debe declarar inexequible un decreto declarativo si considera que “ha existido apreciación arbitraria o error manifiesto en la valoración del presupuesto fáctico que el constituyente confía al Presidente de la República”. 1.26. Explica que lo que llevó al Presidente a declarar otro estado de emergencia se deriva de que en el breve tiempo transcurrido entre las dos declaratorias se duplicaron, y hasta más, las cifras de afectaciones en distintas áreas. 1.27. Señala que estos nuevos impactos tienen un efecto acumulativo muy gravoso de afectación de los derechos fundamentales de las personas afectadas, “…y por ende exigen nuevas medidas complementarias para solucionar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”. Concluye diciendo que el Presidente ha hecho una apreciación razonable de la gravedad de estos hechos, y “en ejercicio de su margen de valoración no ha incurrido en apreciación arbitraria o en error manifiesto”. 1.28. Sobre el presupuesto de la Insuficien...