Sentencia C-208 de 2016

C-208-16 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-208/16 INSTRUMENTOS PARA PREVENIR, CONTROLAR Y SANCIONAR EL CONTRABANDO, EL LAVADO DE ACTIVOS Y LA EVASION FISCAL-Se respetaron los principios de publicidad y unidad de materia, así como, la competencia de las Comisiones Constitucionales para dar primer debate de proyecto de ley En el presente caso la Sala de la Corte adopta las siguientes decisiones con relación a los cargos presentados por la demanda de la referencia. (1) Se reitera que un cargo de inconstitucionalidad debe señalar las normas constitucionales que se consideren infringidas, exponer el contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas y presentar las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución, las cuales deberán ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. (2) Se reitera que la violación del principio de unidad de materia (art. 158, CP) sólo puede predicarse de aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad (i) causal, (ii) teleológica, (iii) temática; (iv) sistémica o (v) por consecuencia, con la materia dominante de la misma. Por eso, el legislador no desconoce tal principio al haber aprobado una ley con el objeto de ‘prevenir, controlar y sancionar el contrabando, el lavado de activos y la evasión fiscal’ (Ley 12762 de 2015), por el sólo hecho de haber introducido una diversidad de temas tales como ‘reformas al código del comercio, al cobro del impuesto del consumo, y las sanciones por el no pago’, pues son asuntos que no carecen de toda relación con el tema central de la Ley. (3) El Congreso de la República no viola el principio de publicidad al dejar de publicar en el Acta del debate en Comisión, y en la Gaceta del Congreso en la que se publicó dicha Acta, el texto del Proyecto de ley que fue aprobado en debate en Comisión, cuando el texto en cuestión sí fue publicado en una Gaceta del Congreso diferente, incluyendo las modificaciones que fueron introducidas y las razones para ello. (4) Por último, el Congreso de la República no viola las reglas de competencia de las comisiones constitucionales legislativas, al tramitar un proyecto de ley que tiene un objeto complejo que aborda diversas áreas del derecho por medio de las comisiones legislativas que se ocupan especialmente de esos asuntos o de los temas más afines y prevalentes del Proyecto de ley de que se trate. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos INSTRUMENTOS PARA PREVENIR, CONTROLAR Y SANCIONAR EL CONTRABANDO, EL LAVADO DE ACTIVOS Y LA EVASION FISCAL-Inhibición para pronunciarse sobre cargos por desconocimiento del principio de publicidad parcialmente, reglas de votación, reglas de reserva de ley estatutaria y orgánica, competencias del Presidente de la República, principios de tipicidad penal, non bis in ídem y derecho penal mínimo, y violación del principio de progresividad de los derechos sociales INSTRUMENTOS PARA PREVENIR, CONTROLAR Y SANCIONAR EL CONTRABANDO, EL LAVADO DE ACTIVOS Y LA EVASION FISCAL-Principios y reglas constitucionales sobre el procedimiento legislativo/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN PROCEDIMIENTO DE FORMACION DE LEY-Jurisprudencia constitucional/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Intensidad INSTRUMENTOS PARA PREVENIR, CONTROLAR Y SANCIONAR EL CONTRABANDO, EL LAVADO DE ACTIVOS Y LA EVASION FISCAL-Conductas perseguidas PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance/INSTRUMENTOS PARA PREVENIR, CONTROLAR Y SANCIONAR EL CONTRABANDO, EL LAVADO DE ACTIVOS Y LA EVASION FISCAL-No existe obligación alguna que los documentos del procedimiento legislativo sean publicitados conjuntamente/PUBLICIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO EN NORMA SOBRE INSTRUMENTOS PARA PREVENIR, CONTROLAR Y SANCIONAR EL CONTRABANDO, EL LAVADO DE ACTIVOS Y LA EVASION FISCAL-Publicación en tiempo/PUBLICIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO EN NORMA SOBRE INSTRUMENTOS PARA PREVENIR, CONTROLAR Y SANCIONAR EL CONTRABANDO, EL LAVADO DE ACTIVOS Y LA EVASION FISCAL-No existe regla constitucional o legal alguna que obligue a que las actas sean publicadas con el texto de los proyectos de ley aprobados en ellas No se incurre en una afectación del principio de publicidad por haber dejado de publicar el texto aprobado en el primer debate en Comisión dela Cámara de Representantes y las razones de las modificaciones introducidas junto con el Acta de la sesión en la que tal debate se dio, cuando se había realizado previamente una publicación independiente y anterior en la que tal texto fue incluido, con los comentarios acerca de las modificaciones. No existe regla constitucional o legal alguna que obligue a que las Actas sean publicadas con el texto de los proyectos de ley aprobados en ellas. El principio de publicidad exige que las decisiones y los debates sean dados a conocer públicamente y a tiempo para el buen desarrollo del mismo, no que sean publicados todos a la vez o en las mismas Gacetas. REGLAS DE COMPETENCIA DE LAS COMISIONES LEGISLATIVAS-Importancia Referencia: expediente D-10970 Demandante: Henry Villarraga Oliveros Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1762 de 2015, ‘por medio de la cual se adoptan instrumentos para prevenir, controlar y sancionar el contrabando, el lavado de activos y la evasión fiscal.’ Magistrada Ponente MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Bogotá, D.C., veintisiete (27) de abril de dos mil dieciséis (2016) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y de los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente, SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el ciudadano Henry Villarraga Oliveros presentó acción de inconstitucionalidad contra la Ley 1762 de 2015, ‘por medio de la cual se adoptan instrumentos para prevenir, controlar y sancionar el contrabando, el lavado de activos y la evasión fiscal’. La demanda fue repartida a la Magistrada sustanciadora, quien la admitió para su conocimiento por la Sala Plena.[1] II. NORMAS DEMANDADAS Debido a la extensión de las normas acusadas y con el fin de lograr una mejor organización y comprensión de la presente sentencia, no se transcribirá la totalidad de la Ley acusada en esta parte de la sentencia.[2] Esta variación a la estructura tradicional de las sentencias de la Corte Constitucional la ha utilizado la jurisprudencia en múltiples ocasiones, por razones similares, desde su inicio[3] hasta recientes decisiones.[4] III. DEMANDA El ciudadano Henry Villarraga Oliveros, presentó acción de inconstitucionalidad en contra de la Ley 1762 de 2015, para pedir que la misma sea declarada inexequible por violar varias normas de la Constitución Política y del bloque de constitucionalidad. El primer conjunto de cargos presentado es de carácter procedimental, en tanto que el segundo conjunto de cargos se refiere a violaciones materiales de la Constitución. Así, los primeros tres cargos pretenden mostrar como el Congreso violó principios y reglas constitucionales del proceso legislativo, en tanto que los dos restantes, se concentran en mostrar la irrazonabilidad y desproporción de la Ley, así como el desconocimiento de principios básicos del derecho penal. 1. En primer lugar el accionante considera que se violaron principios y reglas constitucionales del procedimiento legislativo. A saber, los principios de unidad de materia, de publicidad legislativa, la regla de exigencia de votación nominal y el principio de consecutividad e identidad flexible. 1.1. En cuanto al principio de unidad de materia, el accionante sostiene que no es posible entender por qué si la temática de la ley era “[…] la adopción de instrumentos para prevenir, controlar y sancionar el contrabando, el lavado de activos y la evasión fiscal, no se explica entonces, la razón por la cual se realizó la modificación al Código Penal respecto del delito de lavado de activos, sabiéndose que esta conducta que ya aparecía dentro del ordenamiento jurídico, y contaba con un amplio espectro de delitos subyacentes o determinantes del miso –pues, en total ascendían a 55 conductas punibles graves generadoras de dinero sucio que causan daño al orden económico y social–, hoy, en virtud a este marco normativo se le adicionan cuatro conductas punibles subyacentes.”[5] Para el accionante, “[…] resulta no solo un contrasentido sino una verdadera desproporción del legislador, que bajo el sofisma de querer adoptar instrumentos contra el lavado de dinero, se quiera presentar como una circunstancia conexa el delito de contrabando, y al abrigo de dicho argumento, se haya incorporado sin razón alguna otra serie de conducta subyacentes o determinantes del lavado de activos, como es el caso del favorecimiento al contrabando, el favorecimiento al contrabando de hidrocarburos y el fraude aduanero; pues en realidad, si lo que se quería era adoptar instrumentos jurídicos para prevenir, controlar y sancionar el contrabando, no requería el legislador acudir a modificación de un complejo de normas que nada tienen que ver con la prevención del lavado de activos, y quizá con el contrabando, como es el caso de las reformas al código del comercio, al cobro del impuesto del consumo, y las sanciones por el no pago, por cuanto, ese proceder se erige como un sofisma de distracción para realizar una expansión punitiva innecesaria que por la complejidad que demanda la investigación del delito de lavado de activos, lo que se convierte es en un verdadero modelo de atascamiento de las diferentes investigaciones.” [6] El accionante, al referirse a las competencias de las Comisiones Constitucionales Permanentes de las Cámaras (asunto que será expuesto posteriormente), reafirmó este cargo en los siguientes términos: “[se vulneró] el principio de identidad que consiste en que las Cámaras debatan y aprueben regulaciones concernientes a las materias de que trata la ley, esto es, que exista identidad en el contenido material de las disposiciones.”[7] 1.2. En relación a la violación del principio de publicidad como requisito esencial del trámite legislativo en el proceso de aprobación de la ley acusada, la acción presentada dijo que se habían cometido las siguientes ‘irregularidades’: “1) Ni el Acta 055 del 2 de junio de 2015 ni en la Gaceta del Congreso N° 484 del 15 de julio de 2015 se consignó el texto que fue aprobado por la Comisión Primera de la Cámara de Representantes. || 2) Tampoco se consagró en ellas como fue su votación del proyecto de ley 190 de Cámara. || 3) Menos aún se consignó ni publicitó cuales fueron las modificaciones que se realizaron al citado proyecto de Ley N° 190 de Cámara. || 4) Las demás publicaciones que se surtieron no cumplieron las publicaciones dentro de los periodos o términos señalados en la Ley 5ª de 1992.”[8] 1.3. Con relación a las reglas de votación en el trámite legislativo la acción de inconstitucionalidad señaló lo siguiente, “Conforme dan cuenta las grabaciones magnetofónicas y televisivas de los debates, trámites y discusión y aprobación del Proyecto de Ley 94 de 2013 de Senado y 190 de 2014 de Cámara, se podrá observar, escuchar y constatar que allí no se surtió ni dio cumplimiento estricto a las exigencias establecidas en los artículos 133, 146 y 157 de la CP, esto es, no hubo votación nominal con relación a la aprobación de la citada ley, y por ende, la misma está llamada a ser declarada inexequible por la ocurrencia de esta clase de vicios de forma. || Tampoco se demuestra dicha votación nominal en las Gacetas del Congreso que contienen el trámite surtido de la Publicidad del Proyecto de Ley 94 de 2013 Senado y 190 de 2014 Cámara, las cuales anexo como elementos probatorios documentales válidos para demostrar la falencia y comprobación de esta sustancial irregularidad que debe conllevar a la exclusión del ordenamiento jurídico de la ley 1762 de 2015, por ser ella abiertamente inconstitucional al haber acontecido en su trámite esta clase de irregularidades procedimentales.” 1.4. Con relación a la competencia de las comisiones legislativas del Congreso de la República, la acción indicó que se había incurrido en una violación en los siguientes términos, “[…] la ley 1762 de 2015 por su fárrago de temas jurídicos incluidos en ella (violación del principio de unidad de materia) desconoció las cláusulas de competencia de las comisiones constitucionales permanentes del Congreso de la República conforme lo señala la Constitución Política en sus artículos 151 y 152 y las Leyes Orgánicas 3ª y 5ª de 1992. […] || El Proyecto de ley número 094 de 2013 Senado y 190 de 2014 Cámara rindió ponencia para primer debate en la Comisión Primera Constitucional Permanente, con fundamento en los artículos 150 y 156 de la Ley 5ª de 1992; los asuntos de competencia de la Comisión Primera Constitucional Permanente se encuentran consagrados en el artículo 2 de la ley 3 de 1992 […]. || Una vez analizados los temas que son de conocimiento de la Comisión Primera Constitucional Permanente podemos decir que la ley 1762 de 2015 inició su trámite y se presentó ponencia en una Comisión Constitucional permanente diferente a aquella que le correspondía conocer por su contenido de los temas a tratar en dicha ley; pues, la ley regula temas de comercio exterior en relación a las prácticas desleales del comercio, lucha contra la corrupción, medidas de integración, control policivo y control aduanero, normas del ordenamiento penal y procesal penal, régimen sancionatorio común para productos sometidos al impuesto al consumo, disposiciones en materia comercial, normas de fortalecimiento institucional contra el contrabando y caracteriza ciertas modalidades de comercio ilegal.”[9] Para el accionante, al ser un tema de comercio exterior la materia central del proyecto de ley, “[…] debió debatirse en primer debate en las Comisiones Segundas del Senado y de la Cámara de Representantes por ser ellas las competentes para tramitarlo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 157 de la Constitución Política y el artículo 2° de la Ley 3ª de 1992, norma que asignan a estas Comisiones los proyectos de ley referentes al comercio exterior.”[10] 2. En segundo lugar se considera que la Ley acusada es inconstitucional por cuanto el legislador ordinario modificó a través de ella leyes orgánicas y estatutarias sin tener la competencia para hacerlo. Implicaría, la violación de las reglas de los procedimientos legislativos especiales para cierto tipo de leyes de la República. A su juicio, “[…] la Ley 1762 de 2015 se torna abiertamente inconstitucional en tanto que reglamenta materias de competencia exclusiva de leyes orgánicas, y por ende conforme se señaló inicialmente, ese irregular trámite genera un vicio competencial que afecta de suyo toda la ley expedida.”[11] En la demanda se dijo lo siguiente, “[…] al expedirse la [Ley acusada] el Congreso de la República no tuvo en cuenta que con esas modificaciones se estaban mudando normas cuyo procedimiento no era el mismo que corresponde a las leyes ordinarias como es el caso de la ley orgánica de la UIAF, el estatuto orgánico financiero, la ley orgánica del transporte, ordenamientos jurídicos estos cuyo procedimiento de expedición y modificación, tiene señalado un trámite diferente el marco constitucional. || Las disposiciones de las leyes orgánicas antes referidas, no es el mismo que se previó para la expedición de una ley ordinaria por cuanto ellas tienen y deben sujetarse al estricto procedimiento señalado en el artículo 151 de la carta política y al haberse realizado una modificación a los citados estatutos orgánicos por la vía de una ley ordinaria, se incurrió entonces en un grave defecto formal que impide el nacimiento a la vida jurídica de la reformas introducidas a tales estatutos.”[12] Se sostiene que la Ley 1762 de 2015 acusada en el presente proceso violó las reglas de procedimiento legislativo especial (1) “[…] al introducir modificaciones a una Ley Estatutaria como los es la Ley 1712 de 2014, por medio de la cual se crea la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional […] sin tener en cuenta el trámite establecido en el artículo 153 de la CP”[13]; (2) al realizar “[…] modificaciones a la Ley 1454 de 2011 y a la Ley 338 de 1997 o Ley de ordenamiento territorial, ordenamiento que es una extensión de la Constitución Nacional […] es una Ley orgánica que requería conforme al artículo 151 de la CP, unas exigencias y especialidades en su trámite, debate, aprobación y expedición […]”[14]. Adicionalmente, la acción presentó argumentos contra normas específicas de la Ley acusada. 2.1. Se considera que el artículo 15 de la Ley acusada pues en éste se designa competencias a los departamentos y el Distrito Capital, a pesar de que ello no podía hacerse mediante el procedimiento legislativo seguido. Se dijo al respecto, “Esta función asignada a los departamentos y el Distrito Capital de Santafé de Bogotá no podían asignarse por medio de una ley ordinaria pues tal como lo establece el artículo 151 de la CP la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales debe ser sujeto de regulación por medio de una ley orgánica, cuestión que no aconteció en el presente evento. || Igualmente ese aspecto regulado por la ley 1454 de 2011, por medio de la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones, analizando el contenido del Capítulo III de Competencias: [artículo 26]”[15]. 2.2. En cuanto al artículo 16 de la Ley 1762 de 2015, la acción considera que el “Congreso extralimitó sus funciones”. No obstante en este caso no se hace referencia a violaciones respecto del procedimiento legislativo de la norma, sino a cuestiones materiales acerca de las mismas.[16] 2.3. Con relación al Capítulo II de la Ley 1761 de 2015 la acción dijo lo siguiente, “Actualmente cada departamento tiene su propio régimen sancionatorio, con multas y sanciones diferentes, pues según los establecido el artículo 287 de la CP las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses y dentro de los límites de la Constitución y la Ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: 1. Gobernarse por autoridades propias. || 2. Ejercer las competencias que les correspondan. || 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. || 4. Participar en las rentas nacionales. El Congreso de la República al unificar las sanciones aplicables al impuesto al consumo se extralimitó en sus funciones, pues, como esta norma le está quitando o se está abrogando la competencia que por la autonomía entregada constitucionalmente a las entidades territoriales de regular y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones asignadas, genera su expedición un vicio competencial legislativo que determina la inconstitucionalidad de la ley.”[17] 2.4. Concluye el accionante la presentación de estos argumentos de inconstitucionalidad por supuesta incompetencia legislativa en los siguientes términos: “[así] las cosas este cargo está claramente llamado a prosperar por cuanto con él se ha desconocido y violentado el marco constitucional competencial del poder legislativo en tanto se presenta la violación a la reserva de la ley orgánica en tanto el Congreso no podía ni debía tramitar de esta forma la reforma que se aprobó.”[18] 3. En tercer lugar, se alega que la expedición de la Ley acusada violó las cláusulas competenciales constitucionales que le corresponden al Presidente de la República (num. 25, art. 189, CP). De acuerdo con la acción de inconstitucionalidad el Congreso no sólo desconoció las reglas de los procedimientos legislativos especiales, sino también las competencias presidenciales. Dice al respecto, “[…] todas las normas que reforman, adicionan o complementan el Estatuto Aduanero, son de resorte y competencia exclusiva del señor Presidente de la República, cuando ellas tienen que ver con la regulación de aspectos aduaneros, por expresa autorización que de ello hace el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política. || Resulta entonces un contrasentido que mientras el Congreso de la República a través de la Ley Marco 1609 de 2 de enero de 2013 le confiera facultades pro tempore al señor Presidente de la República para regular los aspectos aduaneros que dicha ley marco contempla y el Legislativo se abrogue una competencia que no le es propia del poder legislativo. || Esto es una flagrante violación al principio de división de poderes y usurpación de funciones públicas.”[19] 4. En cuarto lugar, la acción de la referencia considera que algunas de las normas consagradas en la Ley 1762 de 2015 desconocen el principio constitucional de no juzgar a una persona dos veces por lo mismo (no bis in idem). En su criterio, esto ocurriría con el delito de lavado de activos (art. 11, Ley 1762 de 2015) y el concierto para delinquir (art. 12, Ley 1762 de 2015). Dijo al respecto, “No obstante los diferentes pronunciamiento que ha realizado la Corte Constitucional respecto del delito de lavado de activos, y de cara a las cuatro estructuras típicas […], ellas contienen una serie de verbos rectores para identificar las conductas en ellas descritas, que no es factible delimitarlas con claridad por cuanto varias de tales acepciones verbales llevan implícito un comportamiento al que necesariamente debe preexistir otro, sin que sea factible realizar esa delimitación acudiendo [a] la teoría del concurso de conductas punibles y los principios interpretativos de especialidad, subsunción, alternatividad y consunción, que podrían aplicarse por los operadores judiciales, puesto que la sombra común existente entre cada uno de los verbos rectores, no permite que se delimite claramente un comportamiento del otro, lo que conduce a que se quebrante el principio de legalidad estricta. Veamos por qué. (a) Tal ocurre con la comunidad que existe entre los verbos ‘ingresar’ o ‘extraer’ mercancías, que presuponen la existencia de otros comportamientos como el de haber adquirido las mercancías, el poseerlas, conservarlas, administrarlas, resguardarlas, custodiarlas, transportarlas ya sea directa o indirectamente, por cuanto precisamente lo que se ingresa al territorio nacional, son bienes denominados ‘mercancías’, que antes de su ingreso, han sido ‘adquiridos’ por el autor de la conducta posterior denominada como ‘ingreso’ o ‘extracción’ del o al territorio nacional, los debe ‘transportar’, para posteriormente atravesar con ellos la frontera, los ‘custodia’ como es obvio, los ‘conserva’, ‘oculta’ su verdadera naturaleza u origen, y por esa razón, al realizar el ingreso de tales bienes, de manera inmediata su comportamiento se adecua al tipo penal de lavado de activos, con lo cual, se pone no sólo doblemente el mismo comportamiento, sino triplemente, dado que tanto el favorecimiento al contrabando como el lavado de activos, fácticamente tienen unas acepciones verbales, que no permiten realizar una distinción precisa de las conductas en cuestión, contrariándose así entonces la prohibición del doble juzgamiento por el mismo hecho. || Los tipos penales en cuestión se refieren a un sujeto activo indeterminado, el mismo sujeto pasivo que es el Estado Colombiano como titular del orden económico y social del bien jurídico protegido; un mismo objeto material las cuales son las mercancías ingresadas de contrabando, las que deben haber sido adquiridas previamente, es decir, la confusión es tal, que necesariamente el operador jurídico se verá en la necesidad de sancionar triplemente o cuádruplemente un mismo comportamiento, dada la evidente falla técnica legislativa con la cual se quebrantó la prohibición constitucional. (b) Se erige como delito subyacente del delito de los punibles de Lavado de activos (art. 11 de la Ley 1762 de 2015) y concierto para delinquir (art. 12 de la Ley 1762 de 2015), los reatos de contrabando, contrabando de hidrocarburos o sus derivados, fraude aduanero, favorecimiento y facilitación del contrabando y favorecimiento de contrabando de hidrocarburos, cuando estos ya han sido no sólo objeto de regulación y tratamiento en el delito transnacional de lavado de activos como se observó antes y como a continuación lo precisaré, sino que esas conductas ya han sido tenidas en cuenta en los tratados, convenios, acuerdos y recomendaciones de la lucha contra este flagelo. || Si la intención del legislador era la de combatir el contrabando, contrabando de hidrocarburos o sus derivados, fraude aduanero, favorecimiento y facilitación del contrabando y favorecimiento del contrabando de hidrocarburos haciendo más gravosas esas conductas de quien incurra en dicho comportamiento, no requería razonablemente hablando, acudir a semejante galimatías jurídico, pues le basta simple y llanamente aumentar el marco punitivo como lo realizó con otros tipos penales, sin tener la necesidad de acudir a ese tipo de alambique jurídico con el que abandonó el deber de garantía que también tenía como límite para la elaboración de las normas, previsto en el artículo 2° de la Constitución, evitando de manera precisa que a cualquier ser humano se le juzgue doblemente por dicho comportamiento. || Aquí el legislador abandonó esa obligación, ese deber de garantía o de garante, y se colocó al servicio del expansionismo irracional del parco punitivo sin que existiera una necesidad para ello […].”[20] Para el accionante, el legislador abandonó dentro de su libertad de configuración sus obligaciones constitucionales de intervención mínima y “[…] se colocó al servicio del expansionismo irracional del marco punitivo sin que existiera una necesidad para ello, desconociendo en esta forma las orientaciones que sobre el tema ha trazado la Corte Constitucional […]. || […] como si no existiera otra forma más racional para combatir el contrabando […]”.[21] A juicio de la demanda, existen 55 conductas punibles subyacentes, tanto directa como indirectamente que pueden servir para penalizar la conducta de lavado de activos (la demanda presenta una lista de 55 nombres de delitos, en especial aquellos contra el sistema financiero y contra la administración pública).[22] Se menciona que los delitos contemplados en la ley de contrabando de hidrocarburos o sus derivados, fraude aduanero, favorecimiento del contrabando y favorecimiento de contrabando de hidrocarburos, no eran necesarios. Dice al respecto: “Ninguno o muy pocos de estos punibles ha tenido que introducirse dentro del tipo penal de lavado de activos para ser considerado delito subyacente de aquel; en tanto el operador jurídico en aplicación a las recomendaciones, tratados y convenios internacionales, han venido desarrollando jurisprudencialmente y en acatamiento a esa persecución de tan grave delito, las cincuenta y cinco conductas penales que directa o indirectamente tocan con el punible de lavado de activos.”[23] Por ello concluye categóricamente: “Aceptar y avalar la redacción del tipo penal de lavado de activos como hoy está siendo considerado en su redacción y técnica jurídica por la Ley 1762 de 2015, como también lo está siendo la redacción del punible de enriquecimiento ilícito, es, no sólo gravar doble o triplemente una misma conducta, bajo el tamiz de la justicia penal, sino que, violenta y desconoce grandemente ese principio constitucional que prohíbe que cualquier persona sea juzgada dos veces por el mismo hecho.”[24] Al querer precisar la acusación, la acción de la referencia sostiene lo siguiente, “[…] al haberse abandonado por el Congreso la función garantista de derechos que también le atañe y le correspondía aplicar, y potar por ese expansionismo punitivo, adoptando una redacción tal, que no permite distinguir una conducta de la otra, esto es, que dentro de este contexto, no se avino a la obligación de cumplir con el principio de tipicidad estricta, dejando entonces al azar del intérprete la delimitación de las conductas y en riesgo de que en un juzgamiento futuro, se sancionen o puedan llegar a investigar y sancionar más de dos veces por el mismo comportamiento a la persona que llegue a incurrir en la conducta punible de contrabando, contrabando de hidrocarburos o sus derivados, fraude aduanero, favorecimiento y facilitación del contrabando y favorecimiento de contrabando de hidrocarburos […], por cuanto como ya se ha precisado, para ingresar bienes al territorio nacional o extraerlos del mismo sin el cumplimiento de las obligaciones tributarias y aduaneras, implica ello, que tales bienes: (i) ya hayan sido adquiridos por quien los ingresa o los extrae, (ii) sea transportados, (iii) administrados, (iv) resguardados, (v) poseídos, (vi) ocultados, antes del ingreso o extracción, y en esas condiciones, aquí en realidad surge la posibilidad cierta y real de confundir al operador jurídico penal en tanto no se puede determinar con claridad, qué es lo primero en esas conductas; o es la realización o conjugación del reato de lavado de activos, o lo es el contrabando de hidrocarburos y sus derivados, o lo es el fraude aduanero, o lo es el favorecimiento y facilitación del contrabando o por el contrario lo es el contrabando. Ahí existen no sólo ese panorama oscurantista de la ley sino que genera y produce el interrogante de qué es lo que debe realmente reprocharse. || Si es primero el lavado de activos y después el contrabando, entonces, cuál es el subyacente de cuál o es éste de aquel o es aquel de éste, se trata de un asunto en el que por la definición de las conductas el legislador ha dejado en el limbo al intérprete, quien en manera alguna puede usurpar las competencias que le son propias al legislador y quien constitucionalmente no podía delegarlas al operador jurídico. Justamente el principio de configuración legislativa consiste en la facultad y amplitud del legislador para configurar de manera clara, precisa, concreta y determinada los injustos, los procedimientos pero ello no es óbice para que se deje la puerta abierta para que sea el operador jurídico hacer [sic] las adecuaciones normativas.”[25] Finalmente, la acción de inconstitucionalidad concluye este cargo señalando que “[…] dicha violación no se hubiera producido si únicamente se hubiese incrementado la punibilidad en cada uno de los preceptos y no se hubiere modificado el delito de lavado de activos, porque en ese evento no existiría peligro de sancionarse dos veces el mismo hecho o el mismo comportamiento, tampoco se hubiese presentado para la construcción o la redacción de las modificaciones a tales tipos penales, una redacción diferentes acudiendo a otro tipo de verbos rectores en los que no implica dejar una sombra común entre ellos […]”[26] 5. En quinto lugar, la acción presentada considera que la Ley viola los principios de no regresividad, proporcionalidad y razonabilidad, conforme a la exposición de motivos de la misma. A juicio del demandante la Ley 1762 de 2015 es un mecanismo jurídico que pretende hacer más dura la labor de pequeños comerciantes en favor de los productos de las grandes marcas y grandes comerciantes.[27] En su concepto, “[…] mientras no se realicen los controles totales a las mercancías que ingresan al país, no se puede, so pretexto de perseguir el delito de contrabando, tratar de enmarcar dicho comportamiento con la conducta de lavado de activos para buscar proteger actividades monopolísticas que la Constitución Política de Colombia prohíbe.”[28] De manera particular, el accionante se refiere a que la Ley acusada pretende constituirse en el “azote de los pequeños comerciantes organizados en los Sanandresitos de Colombia, en tanto que ellos realizan actividades completamente lícitas, no son los que transportan, ingresan ni ocultan mercancías ingresadas al país contraviniendo el régimen aduanero o […] tributario, pues sólo han buscado una actividad u oficio lícito con el cual han logrado obtener su sustento diario y el de su familia, y allí más de cuatro millones y medio de personas obtienen sus ingresos personales y familiares diariamente. […].”[29] Con relación a la violación de los derechos económicos, sociales y culturales y del principio de progresividad y no regresividad y desconocimiento de la costumbre judicial la acción sostiene lo siguiente: “[…] Colombia estaba obligada conforme al principio de progresividad a: (i) no reducir la protección que había sido reconocida por el Estado y a no derogar los regímenes o condiciones más favorables para los empresarios-trabajadores y a minorías étnicas; (ii) a la no expedición de medidas legislativas que retrotraigan o menoscabe algún derecho reconocido o desmejorar alguna situación de hecho favorable que tenga cualquier trabajador o grupo étnico. Acorde a lo anterior, la Corte Constitucional frente a los derechos de la seguridad social ha fijado unos criterios mínimos para ser tenidos en cuenta en defensa de aquellos derechos sociales, y bien pueden ellos, por analogía, ser aplicados al caso en particular que nos ocupa. La Corte ha señalado que una vez alcanzado un nivel del protección de un derecho económico, social y cultural, existe prima facie la presunción de inconstitucionalidad de todo retroceso y por lo tanto la necesidad de realizar un juicio de constitucionalidad más severo en el caso de que se presenten legislaciones regresivas atentatorias a estos derechos y a esos grupos minoritarios más desprotegidos (C-228 de 2011), como ocurre hoy en día con la Ley 1762 de 2015. || Igualmente, como consecuencia de lo anterior, se ha precisado que se debe realizar un test de no regresividad para hacer el control de constitucionalidad de las normas que aparentemente se desconocen o crean un retroceso de esos derechos. Y es eso, precisamente lo que ocurre con la Ley 1762 de 2015 y lo cual solicito sea aplicado al marco jurídico que contiene esta ley demandada a efecto de que se establezca si en verdad la misma representa un claro desconocimiento de estos principios.” Sin dar ningún argumento concreto de porqué la aplicación de los criterios señalados por la jurisprudencia para determinar cuándo se ha violado el principio de progresividad y no regresividad llevaría a la conclusión de que, en efecto, sí se han desconocido tales principios, la acción de tutela afirma que esa sería la conclusión a la que se debería llegar.[30] Expresamente dice el accionante en el texto presentado a la Corte, “Estando absolutamente seguro que de realizarse la aplicación de estos pasos y este test la ley 1762 de 2015 se torna regresiva y atentatoria contras este sector social y económico de la vida nacional. Cuando esta ley atenta contra el empleo y supervivencia de cuatro millones y medio de personas que obtienen sus ingresos propios para sostener a su familia y sostenerse ellos mismos, pretendiendo acabar con este sector formal de la economía colombiana a punta de un expansionismo punitivo propiciado por ciertos sectores económicos del país y de la mano del Gobierno de turno y unos legisladores que presionados por la maquinaria del Estado, aprueban una legislación regresiva y desestimulante para un sector de la economía nacional que tiene un nicho de mercado que no es otros que las clases de estratos 2, 3 y 4 de la sociedad, es buscar generar con esa clase de legislación elementos generadores de violencia y descontento ciudadano que podrían generar más violencia y desestabilización en la sociedad colombiana […]”[31] La acción sostiene que la Ley acusada crea “una gran brecha entre ricos y pobres” por cuanto, “[…] con ella sólo se pretende proteger y amparar a unos pocos sectores de la economía colombiana y de capital extranjero, que al amparo de la citada ley entronizan sus actividades monopolísticas en la comercialización de productos o mercancías de vinos y licores; de perfumería y cosméticos; de repuestos y autopartes; de textiles, ropa y calzado; de drogas o fármacos; de tecnología y electrodomésticos, los cuales están hoy en cabeza de pocas personas que han logrado que se les entregue exclusividad y franquicia para su distribución en regiones como América del Sur y el Caribe. Con ella sólo se benefician quienes se han prevalido de la obtención de esas franquicias o distribuciones exclusivas quienes al amparo de la ley en comento pretenden (i) imponer los precios de mercado de sus productos, (ii) ser distribuidos mayoristas exclusivos (sic) en este país; (iii) venderle sus productos a determinados distribuidores minoritarios. || La ley no desarrolla salvaguardas ni protecciones para los sectores menos favorecidos, por el contrario los desprotege como lo está haciendo hoy con sectores indígenas que sobreviven de la distribución minoritaria de combustibles o de mercancías que adquieren en las ciudades fronterizas de Colombia como lo son la tribu Wayuu residente en la Guajira o las que residen en Cúcuta, Leticia o Nariño. || Tampoco se protege ni se dan oportunidades para que importen los pequeños y medianos comerciantes de Colombia, por el contrario, las trabas y demás gravámenes impuestos por el INVIMA, o por el Ministerio de Comercio Exterior o por la misma DIAN atentan contra este sector valioso de la economía nacional.”[32] Para el accionante, “[…] el legislador se equivocó al tratar de penalizar conductas que son de contenido económico y peor aún en enfocar su poder represivo en perseguir a los pequeños y medianos comerciantes y no a los grandes y mayores contrabandistas de Colombia, de manera pues, que atacar con sevicia y desproporción a un sector valioso de la economía colombiana, que son gestores de paz, que buscan día a días su sustento diario y el de su familia, desarrollando actividades lícitas como lo son los pequeños y medianos comerciantes de Colombia es desconocer sus derechos económicos, a desempeñar con libertad su oficio y su actividad económica que por más de 50 años ha sido tolerada y aceptada socialmente por toda la sociedad colombiana. Esto va en contravía de los derechos constitucionales consagrados en los artículos 26, 38, 58 y 333 de la CP y por ello se acude a esta Augusta Corporación para implorar el amparo de este importante sector socioeconómico de Colombia.”[33] IV. INTERVENCIONES A continuación se presentan las posiciones de cada una de las intervenciones presentadas dentro del proceso, agrupándolas, para mayor claridad, de forma general y por cada uno de los cargos presentados por la acción de inconstitucionalidad de la referencia.[34] 1. Intervenciones. Las posiciones de las autoridades, instituciones y personas que participaron en el proceso, pueden agruparse de la siguiente manera. 1.1. Tres de las autoridades que intervinieron, presentaron a la Corte Constitucional como solicitud principal que se inhibiera de resolver de fondo los argumentos de la demanda. A su juicio ninguno de los cargos presentados reúne los requisitos para poder ser analizados en sede de constitucionalidad. Tal es el caso del Ministerio de Minas y Energía;[35] el Ministerio de Relaciones Exteriores;[36] y de la Dirección de Impuestos y Aduanas (DIAN).[37] Otra de las autoridades intervinientes en el proceso, la Fiscalía General de la Nación, consideró que la Corte se debería inhibir de conocer algunos de los cargos, sobre todo los referentes a la supuesta irrazonabilidad de las medidas legales acusadas, puesto que éstos no son pertinentes, ya que se fundan básicamente en razones de conveniencia, no en argumentos constitucionales.[38] 1.2. Las siete autoridades y la asociación que participó en el proceso pidieron a la Corte que declarara exequible la Ley 1762 de 2015 con relación a los cargos presentados en la demanda, por considerar que ninguno de ellos debe prosperar. Tres de las autoridades, como se dijo, presentaron esta petición como subsidiaria, mientras que las cuatro restantes y la asociación la presentaron como petición principal. Así, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público;[39] el Ministerio de Minas y Energía (subsidiariamente); el Ministerio de Relaciones Exteriores (subsidiariamente); Ministerio de Justicia;[40] la Dirección de Impuestos y Aduanas, DIAN (subsidiariamente); el Representante legal de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI);[41] y la Fiscalía General de la Nación (en la mayoría de los cargos). Defendió la exequibilidad de las normas acusadas la Unidad de Información y Análisis Financiero (UIAF).[42] 1.3. Por otra parte, un conjunto de ciudadanos, dedicados a actividades de comercio (según lo afirman en sus escritos), participaron en el proceso para coadyuvar la demanda y solicitar la inconstitucionalidad de las reglas acusadas, su posición fue presentada y suscrita por seiscientos veintiún (621) ciudadanos.[43] 1.4. Sólo una institución académica participó en el proceso, sin presentar una posición o solicitud a la Corte más allá de someter a su consideración sus argumentos y reflexiones; la Universidad Externado de Colombia.[44] 2. Argumentos de las intervenciones. Ahora bien, los principales argumentos en los que cada una de las intervenciones fundó su posición fueron los siguientes. 2.1. Inhibición 2.1.1. El Ministerio de Minas y Energía consideró que se debe declarar la ineptitud sustantiva de la demanda. A su parecer, “no puede ser aceptado que se cite que todos los artículos de la Ley 1762 de 2015 son inconstitucionales y no se haga una confrontación artículo por artículo de la ley de la Constitución y menos que unas especulaciones y aseveraciones críticas de la deficiencia institucional del control de contrabando como fuerza de violación material normativa […]”.[45] En su criterio, la demanda se ocupa en gran parte de “[…] opiniones e interpretaciones vagas y plantea un querer del actor en el sentido que se aplique y reviva la despenalización [de] las conductas para dar puertas abiertas a la apertura económica, razonamiento que […] parece inoportuno e inconducente en una acción de constitucionalidad, más adelante se limita a plantear una serie de fallas de la institucionalidad administrativa de control del fenómeno del contrabando, desconociendo justamente el objetivo principal de la demanda contra la ley atacada.”[46] El Ministerio, no obstante, solicitó a la Corte Constitucional que si decide entrar a conocer de fondo la demanda, haga un pronunciamiento de exequibilidad. Las razones para sustentar esa solicitud serán presentadas a medida que se presenten los argumentos frente a cada uno de los cargos. 2.1.2. El Ministerio de Relaciones Exteriores solicitó la inhibición por parte de la Corte, por considerar que el actor no indica con “suficiente claridad (coherencia argumentativa)” las razones de inconstitucionalidad. No indica “[…] uno a uno los artículos demandados, los fundamentos de su supuesta contrariedad con la Constitución Política de Colombia. Por el contrario, se militan a traer a colación en todas las normas demandadas los mismos fundamentos e idénticas consideraciones a lo largo de su escrito. Es decir, existe un pobre estudio de constitucionalidad respecto de cada uno de los artículos objeto de la presente acción. || Igualmente, brilla por su ausencia el requisito de especialidad que debe contener este tipo de controles judiciales excepcionales; en efecto, no existe un solo cargo concreto en el escrito demandatorio contra las normas acusadas y precisadas cada una de ellas, su fundamento es absolutamente vago, impreciso y abstracto, ni siquiera se razona en la demanda los antecedentes de cada artículo demandado, su finalidad y la contrariedad con preceptos constitucionales y pilares fundamentales de nuestro sistema jurídico constitucional.”[47] 2.1.3. La DIAN, por su parte, sostuvo que del “contenido de la demanda se establece que la misma no cumple con ninguno de los presupuestos de procedibilidad que se exigen para que la Corte Constitucional pueda estudiar la constitucionalidad de la Ley 1762 del 6 de julio de 2015 […] y adoptar una decisión de fondo, si se tiene en cuenta que: 1) en la demanda […] se fundamenta la supuesta violación constitucional al modificarse leyes orgánicas y estatutarias afirmando simplemente que en la Ley 1762 de 2015 se desconoció y vulneró el trámite para modificar o reformar leyes orgánicas y leyes estatutarias; 2) en relación con el primer cargo afirma sin ninguna explicación jurídica y razonada que al analizar la nueva estructura típica de los delitos [acusados], el legislador patrio, rompiendo con los límites de la razonabilidad y la proporcionalidad en un acto de expansionismo punitivo desproporcionado, quebrantó el artículo 29 de la carta de derechos, en la nueva confección sistemática de esos tipos penales, por la incorporación de los delitos de favorecimiento al contrabando, favorecimiento al contrabando de hidrocarburos y contrabando como delitos subyacentes del punible de lavado de activos, lo cual conduce necesariamente a que se termine juzgando y sancionando por más de dos veces el mismo comportamiento asignándole un nombre diferente; 3) afirmar frente al segundo cargo que la Ley 1762 de 2015 debe ser declarada inconstitucional por cuanto en el debate, trámite y aprobación de la misma se realizó un rompimiento de la unidad temática, sin especificar puntualmente cuál de los artículos de la ley demandada pudo haber violado el principio de unidad de materia; afirmaciones que carecen de respaldo jurídico real, convirtiéndose en simples apreciaciones subjetivas. || En este orden de ideas, [se solicitó] no acceder al examen constitucional de fondo de la norma acusada, en la medida en que no se presentan razones específicas que permitan definir con claridad la manera como la norma acusada viola la Constitución Política, y no se presenta un reproche de naturaleza constitucional fundado en la apreciación del contenido de la norma constitucional que se considera vulnerada y la disposición acusada.”[48] 2.1.4. Para la Fiscalía General de la Nación, la Corte debería abstenerse de responder de fondo los cargos por violación de las reglas de trámite; por violación de la reserva de ley orgánica y de ley estatutaria; y por violación de las competencias especiales del Gobierno Nacional en la materia. 2.2. Inexequibilidad Seiscientos veintiún ciudadanos que apoyaron la demanda, suscribiendo un documento conjunto para respaldarla, consideraron que las normas acusadas crean un “[…] expansionismo punitivo innecesario y nos lleva a la conclusión de creer que resulta más beneficioso, rentable y admisible por el Estado colombiano pertenecer a un grupo armado al margen de la ley que ser o haber escogido la profesión de comerciante”.[49] 2.2.1. En su intervención, consideran que las normas acusadas desconocen el principio de buena fe que debería regir la actividad comercial. Al respecto afirman: “[…] bajo la gravedad del juramento, que todas nuestras actuaciones relacionadas con nuestra actividad son cimentadas en la presunción de buena fe, cuando compramos o vendemos algún bien mueble (mercancías), lo hacemos amparados en esta garantía fundamental, lo podemos decir sin temor a equivocarnos que nunca hemos realizado un negocio, transacción o negociación pensando o con la intención de defraudar a nuestros clientes o al estado colombiano; por el contrario –con mucho orgullo lo señalamos– nos hemos formalizado, declaramos y pagamos todas y cada una de las cargas tributarias que el Estado nos ha impuesto, es decir somos actores y competidores en la economía colombiana, pero de forma extraña, encontramos que el Estado o un sector que los representa se ha ensañado contra nosotros, cuando nos realizan operativos sin el respeto del debido proceso; se nos realizan decomisos arbitrarios y somos víctimas de la corrupción de algunos funcionarios de la DIAN y de extorciones de grupos armados ilegales. Hoy denunciamos a través de esta coadyuvancia el trato diferencial y discriminatorio que recibimos por parte del Estado colombiano, nos hemos convertido en el patito feo de las grandes superficies comerciales y de los pocos beneficiarios de franquicias y distribuciones exclusivas de mercancías extranjeras que sólo a través nuestro se han logrado posicionar en nuestro país y no tienen otra alternativa más que perseguirnos utilizando el Legislativo y a las fuerzas represivas del Estado para poder ellos desarrollar al amparo de esta ley, su actividad monopolística de esa distribución exclusiva de mercaderías. Ustedes pueden revisar o preguntar señores Magistrados de la Corte Constitucional cuantos operativos le hacen al Éxito, Falabella, centros comerciales como Andino, Unicentro o Santa Fe, y encontrarán que la respuesta es ninguno; nunca ve uno que estén haciendo control en esos centros comerciales o grandes superficies, pero, a nosotros nos persiguen con saña, con sevicia, eso es discriminatorio ¿o es que los dueños de los centros comerciales o los propietarios de las grandes superficies son colombianos de mejor estatus? O nosotros por ser casi todos, por no decir que todos, comerciantes de clase media o baja, de la clase obrera colombiana ¿somos ciudadanos de segunda categoría.”[50] 2.2.2. Para este grupo de personas, su actividad se encuentra regulada por las normas civiles, las cuales, sostienen, permiten la venta de cosa ajena. Dicen al respecto, “Podemos observar que nosotros realizamos nuestra actividad amparados en el artículo 1857 del Código Civil y en virtud a ese amparo legal nuestras ventas o compras de mercancías son perfectamente válidas y ajustadas al ordenamiento jurídico a la luz del marco jurídico sustantivo civil. Por ello, mal puede el Gobierno Nacional presumir como lo hace, amparado en la Ley 1762 de 2015, que las mercancías que nosotros distribuimos son ilícitas y de contrabando y que por ende somos contrabandistas, o lavadores de activos o peor aún, narcotraficantes. En Colombia está permitida la venta de cosa ajena; sólo que, quien vende debe salir al saneamiento de ello. Es decir, si se permite como lícito la venta de algo que no es del propietario y quien vende debe salir al saneamiento, mal puede, pregonarse que las mercancías que nosotros distribuimos son ilícitas por el simple hecho que según las autoridades aduaneras, aquellas fueron introducidas a nuestro país ilícitamente o contraviniendo el régimen aduanero. || Nosotros no introducimos al país esas mercancías, solo las adquirimos para comercializarlas, en nuestros locales comerciales; las mercancías que pueden y deben ser incautadas por las autoridades aduaneras son todas aquellas que en los puertos, aeropuertos y puestos fronterizos de Colombia ingresan o egresan ilícitamente a nuestro país, contraviniendo ese régimen aduanero. En nuestros centros comerciales, al comprar nosotros esos bienes muebles, aplicamos las normas del código civil colombiano, que permite la perfección de la venta con la entrega de la cosa. […] || Cuando adquirimos las mercancías para revenderlas o comercializarlas en nuestros locales comerciales, nosotros solo acatamos los preceptos legales que rigen la compraventa de bienes muebles dentro del territorio Colombiano; […]”[51] 2.2.3. Finalmente las personas intervinientes dentro del proceso, pequeños y medianos comerciantes, como se identifican, sostienen que la decisión de perseguir su actividad penalmente implica un grave impacto social. Consideran que sus negocios y su actividad “[…] subsiste por el esfuerzo de todas las personas que derivan su sustento de esta actividad que desde siempre ha sido macartizada o discriminada; nunca hemos sido beneficiarios de absolutamente ninguna prerrogativa o subsidio del Estado como pasa con otros sectores de la economía y sin embargo nos hemos mantenido a pesar de todos los embates de los que hemos sido víctimas por parte del Estado a través de los operativos arbitrarios de la Policía Fiscal y Aduanera, por parte de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y pero aún por parte de todos los grupos armados ilegales.”[52] 2.3. Exequibilidad Como se dijo, las intervenciones de las ocho autoridades que participaron en el proceso de la referencia presentaron los siguientes argumentos para defender la constitucionalidad de las normas acusadas. 2.3.1. Cargo por violación al principio de unidad de materia Para los intervinientes, la inclusión de los delitos acusados, delitos subyacentes del lavado de activos, guarda relación estrecha y directa con el objeto de prevenir y sancionar el delito de contrabando, por lo que su inclusión no afecta el principio de unidad de materia. Así, por ejemplo, para el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, durante el trámite legislativo del proyecto de ley de ‘anticontrabando’ las modificaciones introducidas –en plenarias y comisiones- se relacionaron siempre con los ejes temáticos del mismo –contrabando, lavado de activos, evasión fiscal- no se evidencia ninguna violación al principio de identidad flexible.[53] Para el Ministerio, la Ley 1762 de 2015 se ajusta a tal principio, debido a que aborda contenidos temáticos objetiva y razonablemente conexos entre sí. De hecho, se afirma, la ley “[…] se estructuró como regulación especializada para combatir el contrabando, el lavado de activos y la evasión fiscal, por lo cual todos los capítulos que la componen se relacionan con tales temas y se complementan […]”[54] El Ministerio de Justicia resaltó en su intervención que las normas acusadas, que a su juicio fueron debatidas adecuadamente a lo largo de los debates en Comisiones y Plenarias de las Cámaras del Congreso, guardan relación temática entre sí, y por lo tanto, unidad de materia. En su parecer, desde las exposiciones de motivos de la ley quedó claro este asunto. Dijo al respecto, “Se ha diagnosticado por las autoridades de control aduanero y, en general, por el Estado colombiano, que el comercio delictivo está siendo utilizado para efectos de lavar activos, respecto de lo cual se identifican dos fenómenos que se deben tener en cuenta: primero, cuando el lavado de activos se comete de manera simultánea con las conductas de contrabando, acudiendo a las diferentes modalidades del mismo y dando visos de legalidad a los bienes respectivos y, segundo, cuando cometido el contrabando y el fraude aduanero, los bienes derivados de este tipo de conductas se quieren ingresar al torrente legal de bienes, de divisas u otros, caso en el cual las conductas perseguidas adquieren el carácter de delito subyacente al lavado de activos. En el proyecto de ley se propuso la modificación de la tipificación del lavado de activos, buscando adecuar la norma a una realidad diagnosticada por la autoridad aduanera, la Unidad de Información y Análisis Financiero de la Fiscalía. Por su parte, las modificaciones introducidas al Código de Comercio se sustentaron al señalar que era imprescindible que al tratar el proyecto de ley temas relacionados con el comercio ilegal se deben prever algunos cambios necesarios en materia de legislación mercantil, particularmente aquellas normas relacionadas con el comercio ilegal se deben prever algunos cambios necesarios en materia de legislación mercantil, particularmente aquellas normas relacionadas con las sanciones a quienes suministren información requerida por la Superintendencia de Sociedades o el ente correspondiente en ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y control. Asimismo se menciona la importancia que tienen los revisores fiscales en materia de control al contrabando, como terceros llamados a detectar y poner en conocimiento de los administradores, socios y autoridades correspondientes, las irregularidades que se puedan presentar sobre el manejo de los bienes, por lo cual se les impone el deber de informar tales irregularidades para efectos de determinar en qué casos la empresa comercial es utilizada para fines ilícitos. En esa medida el proyecto de ley modifica el Estatuto Anticorrupción imponiendo a los revisores fiscales el deber de denunciar los actos de contrabando y lavado de activos, además de los actos de corrupción pública y privada. En cuanto tiene que ver con el impuesto al consumo de cervezas, licores, vinos, cigarrillos y tabaco, igualmente se adujo como justificación del proyecto de ley, que se pretendía contemplar un régimen sancionatorio más robusto para el control en materia de defraudación por evasión de este impuesto a los departamentos y al Distrito Capital, en orden a combatir diversos fenómenos en materia de comercio de bienes sujetos al impuesto al consume que se comercializan ilegalmente y gran medida derivan de actividades de contrabando. Al respecto ha de tenerse en cuenta que el impuesto al consumo debe ser asumido tanto por quienes producen este tipo de bienes en el país como por aquellos que los ingresan para ser consumidos en el territorio nacional. El fenómeno del contrabando de cigarrillos, licores y cerveza tiene un elevado impacto fiscal. La evasión del impuesto al consumo genera competencia desleal y ello afecta gravemente a los productores nacionales y a los importadores legales, quienes deben asumir el pago de impuesto y aranceles por el ingreso del producto. Con fundamento en lo anterior, es clara la conexión o relación temática de cada una de las citadas disposiciones con el objeto y finalidad de la Ley 1762 de 2015, mediante la cual se adopta instrumentos para prevenir, controlar y sancionar el contrabando, el lavado de activos y la evasión fiscal, por lo cual de manera alguna se configura la vulneración del principio de unidad de materia.”[55] En su intervención, la DIAN resaltó que la unidad de materia no significa ‘simplicidad temática’, “[…] de tal suerte que se piense erróneamente, que un proyecto de ley, o la ley en sí misma, sólo puede referirse a un mismo o único tema, pues la expresión ‘materia’ a que hace referencia el artículo 158 Superior, debe entenderse desde una perspectiva amplia y global, de forma tal que permita comprender diversos temas cuyo límite es la coherencia que la lógica y la técnica jurídica suponen para valorar el proceso de formación de la ley.”[56] La Fiscalía General de la Nación, por su parte, sostuvo que la Ley 1762 de 2015, “[…] dese el inicio de su trámite en el Congreso evidenció una temática clara, consistente en combatir las conductas criminales del contrabando, el lavado de activos y la evasión fiscal”; el legislador tenía la intención “[…] inclusive de modificar normas vigentes en el ordenamiento, referentes a tales conductas criminales. Tales fenómenos delictivos se caracterizan por su notoria especialidad, modernización y complejidad. Ello necesariamente obliga a ajustar las normas penales y de otras ramas del derecho a tales realidades cambiantes. || […] La estructuración de esta nueva ley permitió tender un esquema integral de prevención, control y sanción del contrabando, el lavado de activos y la evasión fiscal, que forzosamente debía extenderse a diferentes regímenes legales. Todo ello, con el propósito coherente de combatir eficazmente...