Sentencia C-207 de 2003

C-207-03 NORMAS Sentencia C-207/03 CORTE CONSTITUCIONAL-Incompetencia para determinar sentido o alcance sobre la aplicación de normas jurídicas CORTE CONSTITUCIONAL-Interpretación de normas jurídicas PRINCIPIO DE PREVALENCIA O SUPREMACIA DE LA CONSTITUCION POLITICA-Sujeción a la ley CORTE CONSTITUCIONAL-Control abstracto a materia sobre la que recae PERDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA-Concepto La institución de la pérdida de la investidura fue consagrada en el artículo 183 de la Carta Política como una sanción para los congresistas que incurran en violación del régimen de incompatibilidades, inhabilidades o conflictos de intereses que les resulta aplicable; que incumplan ciertos deberes inherentes al cargo o sean responsables por indebida destinación de dineros públicos o por tráfico de influencias debidamente comprobado. PERDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA-Consecuencias En atención a la altísima dignidad que supone el cargo de Congresista y a la significación del Congreso dentro de un Estado democrático, la Constitución ha previsto una sanción particularmente drástica para las infracciones anotadas, puesto que la pérdida de la investidura implica no solo que el congresista pierde su calidad de tal, sino que, además, queda inhabilitado de manera permanente para ser congresista. PERDIDA DE INVESTIDURA-Carácter sancionatorio/PERDIDA DE INVESTIDURA-Características PERDIDA DE INVESTIDURA-Garantías que deben rodear el proceso PERDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA-Competencia para decretarla es una garantía institucional Dentro de las garantías, además de las que se predican del debido proceso en general y que se derivan, está la atribución de la competencia para decretar la pérdida de investidura a un órgano constitucional, el Consejo de Estado, quien la ejerce a través de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Se trata ésta de una garantía institucional, orientada a preservar la intangibilidad del Congreso de la República en el evento en el que uno de sus miembros deba ser investigado en razón de circunstancias que puedan conducir a la pérdida de su investidura. RECURSO EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISION-Objeto RECURSO EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISION-Características RECURSO EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISION-Finalidad RECURSO EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISION-Interpretación y aplicación contraria a la Constitución RECURSO EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISION-Sentido normativo atribuido por el Consejo de Estado restringe el derecho de acceso a la administración de justicia DERECHO A LA PROTECCION JUDICIAL EFECTIVA-Fundamento DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Fundamental de aplicación inmediata DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Definición por razón de su vinculación directa con otros valores constitucionales DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Elementos RECURSO EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISION-Medio de defensa judicial DERECHO A UNA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA-Fundamental de aplicación inmediata RECURSO EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISION-Orientación RECURSO EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISION-Materialización de la violación del acceso a la administración de justicia NORMA ACUSADA-Diferencia de trato no es legítimo ni encuentra sustento constitucional DECISION JUDICIAL-Intangibilidad no es imperativo per se NORMA ACUSADA-Interpretación contraría el principio de favorabilidad PERDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA-Naturaleza sancionatoria RECURSO EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISION-Aplicación El recurso extraordinario especial de revisión creado en la Ley 144 de 1994, se aplicaría en relación con todas las sentencias de pérdida de investidura respecto de las cuales no pudiese predicarse la caducidad de cinco años prevista en la norma. Para las sentencias ejecutoriadas con posterioridad a la vigencia de la ley, esa cobertura resultaría del efecto general inmediato de las leyes procesales, y para aquellas que hubiesen quedado ejecutoriadas con anterioridad, y dado que, en cualquier caso, no se habría cumplido el término de caducidad del recurso previsto en la ley, esa cobertura sería consecuencia de la aplicación del principio de favorabilidad, en razón del cual, los congresistas que hubiesen sido sancionados con la pérdida de la investidura, podrían acudir al nuevo recurso, así el mismo no estuviese previsto en la ley para el momento en el que quedó ejecutoriada la sentencia respectiva. PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD-Aplicación en el derecho sancionatorio PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD-Delimita el ámbito de potestad de configuración legislativa en eventos de tránsito de legislación NORMA PROCESAL-Aplicación general inmediata RECURSO EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISION-Aplicación PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD-Carácter absoluto NORMA ACUSADA-Vulnera debido proceso Referencia: expediente D-4174 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 17 de la Ley 144 de 1994, por la cual se establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los Congresistas. Actor: Martín Bermúdez Muñoz Magistrado Ponente: Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL Bogotá, D.C., once (11) de marzo de dos mil tres ( 2003). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES El ciudadano Martín Bermúdez Muñoz, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la inexequibilidad del artículo 17 de la Ley 144 de 1994. La Corte mediante Auto de agosto primero de 2002, proferido por el despacho del magistrado sustanciador, admitió la demanda y dio traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a pronunciarse sobre la demanda de la referencia. II. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial número 41.449 de julio 13 de 1994[1]: “LEY 144 DE 1994 Por la cual se establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los Congresistas ARTICULO 17. Son susceptibles del recurso extraordinario especial de revisión, interpuesto dentro de los cinco (5) años siguientes a su ejecutoria, las sentencias mediante las cuales haya sido levantada la investidura de un parlamentario, por las causales establecidas en el artículo 188 del C.C.A. y por las siguientes: a.- Falta del debido proceso b.- Violación del derecho de defensa”. III. LA DEMANDA 1. Normas constitucionales que se consideran infringidas Considera el actor que la disposición acusada es contraria a los artículos 13, 29 y 229 de la Constitución Política. 2. Fundamentos de la demanda Manifiesta el actor que de acuerdo con la norma parcialmente demandada, serían susceptibles del recurso extraordinario especial de revisión “las sentencias mediante las cuales haya sido levantada la investidura de un parlamentario”, expresión que, a su juicio, comprende todas aquellas providencias que para el momento en que se expidió la ley hubiesen decretado la pérdida de investidura de un parlamentario. Sin embargo, señala, el Consejo de Estado ha considerado que dicho recurso sólo es procedente respecto de las sentencias de pérdida de investidura ejecutoriadas con posterioridad al 19 de julio de 1994, fecha en la cual entró en vigencia la Ley 144 de 1994 y a la cual no puede dársele aplicación retroactiva. Para el demandante, la interpretación hecha por el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo se aparta, tanto del tenor literal de la ley, como del principio de irretroactividad, y resulta violatoria de los derechos a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la justicia. El actor hace un análisis gramatical de la norma, para mostrar que la inflexión verbal utilizada, “haya sido levantada”, para determinar la sentencias susceptibles del recurso, comprende aquellas que se hubiesen dictado ya para el momento en el que se expidió la ley. Interpretación que, en su concepto, se ve confirmada por el hecho de que la ley, que se expidió en julio de 1994, hubiese fijado un plazo de cinco años, que es amplio, para la interposición del recurso, con el objeto, precisamente, de permitir que al mismo tuviesen acceso todos los congresistas a quienes a partir de 1991 se les hubiese decretado la pérdida de la investidura. 2.1. En relación con el principio de irretroactividad de la ley, señala que la interpretación del Consejo de Estado “... confunde el principio de la irretroactividad de la ley consagrado para amparar derechos adquiridos, con la aplicación inmediata de la ley que se impone especialmente cuando ésta regula un procedimiento de conformidad con lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887”. Expresa que la norma acusada, en su tenor literal, no modifica ninguna situación jurídica creada a favor de persona alguna, y que no es posible confundir el fenómeno de la aplicación inmediata de la ley con el concepto de la irretroactividad de la misma. Señala el actor que es claro que dar trámite a un recurso extraordinario establecido contra una sentencia de pérdida de investidura proferida antes de que se expidiera la ley que consagró el recurso, no implica hacer una aplicación retroactiva de la ley sino retrospectiva, “la cual es plenamente admitida en cuanto implica su aplicación a situaciones de hecho existentes en el momento de la promulgación de la norma y que en forma alguna conlleva el desconocimiento de derechos adquiridos que es lo que pretende proteger el principio de la no aplicación retroactiva de la ley”. Agrega que por tratarse de una disposición de carácter procedimental debe aplicarse a todos quienes se encontraran en la situación prevista por la norma, en forma inmediata. Señala que como para el momento de entrar a regir la norma había personas para las cuales el término previsto en ella estaba corriendo, la misma, por virtud de su efecto inmediato, debe aplicárseles. 2.2. Afirma el demandante que considerar que el recurso especial de revisión consagrado por el artículo 17de la Ley 144 de 1994, sólo procede contra las sentencias proferidas con posterioridad a la vigencia de la ley, sin justificación alguna, genera una situación discriminatoria y da un tratamiento desigual a los exparlamentarios a quienes se les declaró la pérdida de la investidura con anterioridad al 19 de julio de 1994, fecha en la que entró en vigencia la ley, lo que comporta, a su juicio, la vulneración del derecho a la igualdad. 2.3. Así mismo, sostiene que negar a quienes se les ha declarado con anterioridad al 19 de julio de 1994 la pérdida de investidura, la más alta sanción de orden disciplinario de la que puede ser objeto un parlamentario, el acceso al recurso extraordinario de revisión vulnera el derecho al debido proceso y a la defensa, teniendo en cuenta que dado su carácter sancionador a la pérdida de la investidura le resultan aplicables los principios del derecho penal, en particular el de favorabilidad previsto en el artículo 29 Superior. Expresa que resulta igualmente violatorio del derecho de defensa que se le niegue a una persona la posibilidad de ejercer un recurso establecido precisamente para controvertir una decisión que se ha proferido con desconocimiento de las normas que la rigen. Para apoyar su argumentación, pone de presente la jurisprudencia constitucional acerca de la importancia del recurso extraordinario especial de revisión en los procesos de pérdida de investidura, como una efectiva garantía del derecho de defensa.[2] 2.4. A juicio del actor, el artículo parcialmente demandado, impide de manera injustificada a quienes se les ha decretado la pérdida de investidura con anterioridad a la entrada en vigencia de la ley acudir a un mecanismo judicial que ha sido establecido para la defensa de sus derechos, violándose el derecho al acceso de la administración de justicia. 2.5. Como pretensión subsidiaria, el accionante solicita que la Corte declare que el artículo demandado sólo es exequible bajo el entendido de que son susceptibles del recurso extraordinario de revisión las sentencias mediante las cuales se haya levantado la investidura de un parlamentario, independientemente de que éstas hubiesen sido proferidas con anterioridad a la vigencia de la Ley 144 de 1994. IV. INTERVENCIONES 1. Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho El ciudadano José Camilo Guzmán Santos, actuando en representación del Ministerio de Justicia y del Derecho, y dentro de la oportunidad procesal prevista, presentó escrito de intervención para señalar que en el caso sub examine existe cosa juzgada absoluta, pues la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-247de 1995, declaró la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 144 de 1994, con excepción de su literal c), que fue declarado inexequible, sin limitar los efectos de la decisión y, por ende, ha de entenderse que el estudio de la norma demandada se hizo con referencia a todos los preceptos constitucionales. 2. Intervención del Ministerio del Interior La ciudadana Ana Belén Fonseca, actuando en representación del Ministerio del Interior y dentro de la oportunidad procesal prevista, presentó escrito de intervención en defensa de la disposición demandada, solicitando en consecuencia la declaratoria de exequibilidad de la misma. En primer lugar, sostiene la interviniente que “si bien la acción de inconstitucionalidad tan sólo exige un grado de motivación razonable que permita inferir una acusación constitucional, también lo es que las razones deben explicar una contradicción entre la norma impugnada y la Constitución, puesto que la incompatibilidad debe tener origen en la norma y no en un juicio valorativo de la misma, producto de la interpretación o la aplicación de una disposición en un proceso en particular (...). Considera que, en gran parte del escrito demandatorio, el actor, para sostener que el artículo 17 de la Ley 144 de 1994 viola los artículos 13, 29 y 229 Superiores, se basó en la interpretación dada por el Consejo de Estado en un caso particular, siendo necesario, agrega, “sopesar desde el punto de vista constitucional el grado de motivación o fundamento razonable de la aparente oposición entre la no retroactividad de la ley prevista en la norma en cuestión, la violación al principio de igualdad y el principio del debido proceso, derecho de defensa y acceso a la justicia, plasmados en la carta.” En concepto de la interviniente, la ley, por principio general, no es retroactiva, pues se expide para que rija en el futuro. En efecto, indica, sólo en casos expresamente señalados y por vía de excepción fundada en motivos de equidad e interés público, el legislador dispone de facultades excepcionales frente a la regla general, circunstancia que no aconteció en el caso del artículo acusado, sino que por el contrario, considera, se dispuso expresamente en el artículo 19, que “[e]sta Ley deroga y modifica las disposiciones legales anteriores y rige desde la fecha de su promulgación.” Resalta la ciudadana que la regla de irretroactividad de la ley tiene como fundamento la seguridad y estabilidad del orden jurídico, pues de lo contrario, afirma, se generaría permanente zozobra al desconocer tales derechos por la acción de leyes posteriores. Así mismo, señala que “... el mismo accionante advierte la Ley 144 de 1994 entró en vigencia el 19 de julio de 1994 deducción a la que se llega al revisar su integralidad y en la misma no se prevé caso especial o excepcional para su aplicación.” En este orden de ideas, afirma la interviniente, no se entiende hacia donde se dirige la presunta vulneración del debido proceso, pues una de las garantías constitutivas de éste es según la Constitución que “nadie pordrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de las formas propias de cada juicio”, y que “[a]plicados estos conceptos al caso sub lite, se advierte como bien lo expone el Consejo de Estado, que la Ley 144 de1994 prevé el recurso especial de revisión a las sentencias ejecutoriadas a partir de su promulgación, no siendo posible aplicarse a sentencias anteriores pues la misma, no era preexistente al tiempo en que se juzgó.” Considera oportuno señalar la interviniente que el recurso extraordinario de revisión no constituye una tercera instancia o continuación de un debate juzgado y su procedencia, indica, “depende de especiales circunstancias consagradas taxativamente en la ley, precisamente porque, en caso de prosperar y reabrir el proceso para dictar la sentencia que en derecho habrá de sustituir la revocada, violenta el principio de inmutabilidad y firmeza de los fallos judiciales.” Concluye que la pretendida interpretación que de la norma realiza el actor repugna al principio de ley preexistente y por ende al debido proceso. Indica que la norma examinada no adolece de ningún vicio de inconstitucionalidad y como la controversia posiblemente radica en su interpretación de ser necesario la expedición de una norma aclaratoria para resolverla, el órgano natural que posee esta facultad es el Congreso de la República, en virtud del numeral 1° del artículo 150 de la Carta Política, según el cual, corresponde al Congreso hacer las leyes, a través de las cuales ejerce, entre otras funciones, la de interpretar, reformar y derogar las leyes. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El señor Procurador General de la Nación solicitó a la Corte Constitucional declarar la constitucionalidad de la norma demandada. En primer lugar, el Jefe del Ministerio Público, analiza si cabe que la Corte Constitucional se pronuncie sobre cuál ha de ser la interpretación más ajustada a la Constitución del precepto acusado, a pesar de que no se presenta contradicción aparente entre el tenor literal de éste y el ordenamiento constitucional. Señala que en el planteamiento de la demanda, el problema expuesto por el ciudadano Bermúdez Muñoz, no hace referencia a una confrontación entre el texto legal acusado y el ordenamiento constitucional, lo cual en principio daría lugar a solicitar a esta Corporación un pronunciamiento inhibitorio por ineptitud de la demanda, toda vez que no se cumpliría con uno de los requisitos de procedibilidad consagrado en el artículo 2° del Decreto 2067, concretamente, el de señalar un cargo directo de inconstitucionalidad contra la norma impugnada. En el presente caso, señala el concepto fiscal, las normas de la Constitución que se estiman vulneradas, lo serían por determinada interpretación de la norma acusada, por consiguiente las razones que llevan a la aparente vulneración de la Carta no se relacionan con el texto demandado sino con la actuación de las autoridades judiciales, específicamente del Consejo de Estado, que en concepto del demandante, ha dado a la norma una interpretación y aplicación inconstitucional vulnerando el derecho a la igualdad, al debido proceso y el acceso a la justicia. Destaca que no obstante lo anterior, la Corte Constitucional “... ha admitido su competencia para resolver conflictos de constitucionalidad relacionados con la interpretación de la ley, cuando en ellos se involucre un problema de interpretación constitucional, si éste se deriva directamente del texto o contenido de la disposición impugnada, como resultado de la indeterminación semántica del precepto, caso en el cual, la Corte debe fijar el contenido normativo del mismo para poder hacer la confrontación con la Carta, de tal manera que la guarda de la Constitución debe superar la evaluación exegética de la norma en relación con la Constitución y analizar también el significado acogido por la autoridad judicial competente.(C-496 de 1994 y C-426 de 2002, entre otras)” Con base en las anteriores consideraciones, el Jefe del Ministerio Público considera que debe analizarse la norma y el conflicto que se plantea en torno a su interpretación. Afirma que la revisión de la interpretación constitucional de una norma, se justifica cuando con la misma se afecten derechos y garantías constitucionales. Señala que en este caso, ella se justifica por tratarse del proceso de pérdida de investidura, consagrado y parcialmente desarrollado en los artículos 183 y 184 de la Carta, y frente al cual se encuentran en tensión distintos derechos fundamentales y garantías institucionales. Señala que la pérdida de investidura implica un juicio de responsabilidad política con referencia al código de conducta ética de los parlamentarios, cuya inobservancia tiene una pena de carácter jurisdiccional. Indica que estos procesos buscan defender la dignidad que representa el cargo, “símbolo del proceso democrático y de la confianza que el pueblo ha depositado en sus representantes, por ello se trata de una sanción que conlleva además de la desvinculación del cargo, la inhabilidad permanente para volver a ocupar cargos públicos de elección popular.” Así mismo, destaca que la dignidad que comporta esa investidura, hace necesario que sea protegida de tal manera que, en el proceso de pérdida de investidura se observen todas las garantías procesales consagradas en el artículo 29 Superior y las demás que señale la ley, pues se trata de un funcionario que ha sido elegido por el pueblo en ejercicio de sus derechos políticos y por tanto, cualquier vulneración a esta investidura por fuera de los parámetros constitucionales y legales afecta la voluntad de los electores. Concluye este punto, afirmando que se trata de una figura que por sus características y su contenido ético y político requiere un tratamiento particular, razón por la cual el legislador consagró el recurso especial de revisión, cuando se presenten las causales contenidas en los artículos 188 del C.C.A y 17 de la Ley 144 de 1994. Causales que se refieren a circunstancias que “vulneran el debido proceso, bien sea en relación con el acerbo probatorio en que se fundamentó la decisión, o con algún vicio en la voluntad de los falladores o con la violación al derecho de defensa o la inobservancia del trámite establecido en la Ley 5° de 1992, todas las cuales cuestionan la validez de la decisión tomada por el juez, en perjuicio del procesado, y justifican tal revisión extraordinaria.” . Sostiene que como la controversia que en esta ocasión se suscita se fundamenta en la interpretación que realiza el Consejo de Estado y que tiene como efecto negar la posibilidad de interponer el recurso extraordinario especial de revisión a los parlamentarios que perdieron su investidura antes de la entrada en vigencia de la norma, se hace necesario revisar de manera abstracta el contenido de la misma y verificar si ella contiene indeterminaciones semánticas que permitan interpretaciones diversas, caso en el cual habría que establecer si alguna de ellas resulta contraria a los valores, principios y garantías constitucionales. A partir del contenido literal de la norma acusada, sostiene el Jefe del Ministerio Público, se concluye que ésta no hace ninguna distinción entre las sentencias proferidas antes o después de su expedición, “por tanto, no hay discusión con relación al tenor mismo de la norma, originada en la existencia de indeterminaciones semánticas, sino, diferencias en torno a la aplicación de la ley en el tiempo.” Al respecto considera que “la aplicación de la norma es inmediata y por tanto, al momento de su expedición (1994) debería cobijar todas las sentencias de pérdida de investidura proferida por el Consejo de Estado desde la consagración de esta en la constitución de 1991.” Señala que no se trata de aplicación retroactiva de la ley, “... por cuanto no se modifican los efectos ya consolidados de una situación sino que el legislador abre la posibilidad de interponer un recurso extraordinario precisamente contra sentencias que han hecho tránsito a cosa juzgada, en un término de cinco (5) años contados desde su ejecutoria.” Según la vista fiscal, el recurso extraordinario especial de revisión, tal como se señala en el precepto objeto de interpretación, se establece de forma genérica contra las sentencias mediante las cuales haya sido levantada la investidura de un parlamentario. Por tanto, agrega, teniendo en cuenta que es competencia del legislador establecer los recursos contra decisiones administrativas y judiciales, el Ministerio Público no comparte una interpretación a partir de la cual “... el juez distinga en donde no lo ha hecho el legislador, especialmente, tratándose de un proceso sancionatorio en donde debe aplicarse el principio de favorabilidad en la interpretación y aplicación de la ley, cuando se presenta alguna duda, con mayor razón cuando el texto no contiene elementos que conduzcan a una interpretación desfavorable para los sancionados.” En consecuencia, sostiene que “al no prever la norma ninguna diferencia, debe entenderse que, en principio, todas las sentencias que sancionen con la pérdida de investidura, hacen tránsito a cosa juzgada y que, excepcionalmente, cuando operen las causales señaladas en el artículo 17 de la Ley 144 de 1994, pueden ser revisadas dentro del término de cinco (5) años establecido por el legislador; así, en concepto del Ministerio Público, el artículo 17 cubría al momento de su expedición todas las sentencias proferidas durante la vigencia de la Constitución de 1991.” Por lo anteriormente, expuesto, el Jefe del Ministerio Público, expresa que lo lógico sería solicitar a esta Corporación, declarar la constitucionalidad de la norma, “con la aclaración pertinente sobre la interpretación de la misma en el sentido de que ella cobija todas las sentencias en las que se decretó la pérdida de la investidura de un parlamentario, sin importar si fueron o no proferidas antes o después de la vigencia de la norma, con el único requisito de que el recurso se interponga dentro de los cinco (5) años siguientes a su ejecutoria.” Advierte que pese a la pertinencia de este pronunciamiento los efectos del mismo son nulos, pues las sentencias que actualmente son susceptibles del recurso mencionado son las que tiene máximo cinco años de ejecutoria y la discusión que se plantea en la demanda hace referencia a las sentencias proferidas antes de la expedición de la norma, es decir, anteriores a 1994. Según el concepto fiscal, ya no es procedente el recurso para las sentencias anteriores a la expedición de la Ley 144 de 1994, pues ya se venció el término de cinco años señalado en la norma. Señala que los parlamentarios a los cuales se les inadmitió el recurso especial de revisión, presentado oportunamente, tuvieron la posibilidad de utilizar otros mecanismos de protección como la acción de tutela, si consideraban vulnerados sus derechos fundamentales. Por las anteriores razones, a pesar de estar de acuerdo con las razones del demandante, en cuanto a la interpretación no restrictiva de la norma, el Jefe del Ministerio Público solicita a esta Corporación declarar la exequibilidad del precepto demandado sin condicionamientos, pues a su juicio, éstos no surtirían ningún efecto en razón del lapso transcurrido entre la entrada en vigencia del precepto acusado y el momento en que profiera el fallo de inconstitucionalidad y porque el texto de la norma no contiene indeterminaciones semánticas. VI. CONSIDERACIONES 1. Competencia. Por dirigirse la demanda contra una disposición que forma parte una Ley de la República, la Corte Constitucional es competente para decidir sobre su constitucionalidad, tal y como lo prescribe el artículo 241-4 de la Constitución Política. 2. El problema jurídico. 2.1. La demanda se orienta a establecer si el contenido normativo que conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado tiene el artículo 17 de la Ley 144 de 1994, en el sentido de que el recurso de revisión allí previsto sólo procede contra las Sentencias de pérdida de investidura que se hayan ejecutoriado con posterioridad al 19 de julio de 1994, resulta contrario a las garantías constitucionales del debido proceso, el acceso a la administración de justicia y la igualdad. a. En el presente caso, el anterior problema jurídico comporta la necesidad de dilucidar dos asuntos previos: En primer lugar es necesario determinar si frente a la disposición demandada ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, en atención a que la Corte, mediante Sentencia C-247 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, declaró la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 144 de 1994, con excepción de su literal c), que fue declarado inexequible. En segundo lugar, dado que el demandante no confronta el texto de la norma acusada con las disposiciones constitucionales que estima violadas, sino que tal confrontación se hace a partir de la interpretación que de la norma acusada hace el Consejo de Estado, y, más exactamente, a partir de la manera como ella ha sido aplicada por esa alta Corporación, es necesario establecer si, en este caso, están presentes los presupuestos que la jurisprudencia constitucional ha sentado para la procedencia de un juicio de inconstitucionalidad a partir de debates suscitados en torno al proceso de aplicación o interpretación de la ley. En la medida en que la segunda de las cuestiones planteadas versa sobre la individualización del contenido normativo demandado, la Corte habrá de referirse a ella en primer lugar, para abordar después, en desarrollo de las definiciones así obtenidas, lo relativo a la posible cosa juzgada constitucional. 3. Competencia de la Corte para conocer sobre cargos relacionados con la interpretación y aplicación de las normas jurídicas. La Corte ha señalado que cuando no se trata de cuestionar el contenido literal de la norma impugnada, sino el sentido o alcance que a ésta le haya fijado la autoridad judicial competente, “... en tanto es la propia Constitución la que establece una separación entre la jurisdicción constitucional y las otras jurisdicciones, los conflictos jurídicos que surjan como consecuencia del proceso de aplicación de las normas legales han de ser resueltos por los jueces ordinarios y especializados a quien se les asigna dicha función.” [3] Sin embargo esta Corporación también ha precisado que por vía de la acción pública de inconstitucionalidad es posible resolver los conflictos atinentes a la interpretación de las normas jurídicas, cuando en ellos está envuelto un problema de interpretación constitucional,[4] y el mismo se origina directamente en el texto o contenido de la disposición impugnada. Ha dicho la Corte que “[e]l hecho de que a un enunciado normativo se le atribuyan distintos contenidos o significados, consecuencia de la existencia de un presunto margen de indeterminación semántica, conlleva a que la escogencia práctica entre sus diversas lecturas trascienda el ámbito de lo estrictamente legal y adquiera relevancia constitucional, en cuanto que sus alternativas de aplicación pueden resultar irrazonables y desconocer los mandatos superiores.”[5] Así, si bien no le corresponde a la Corte Constitucional, en sede de control abstracto de normas, fijar el sentido en el que deban interpretarse las leyes, ni pronunciarse sobre la interpretación de la ley que mejor se adecue a los postulados de la Carta, cuando una determinada preceptiva legal “... puede ser interpretada en más de un sentido por parte de las autoridades judiciales que tienen a su cargo la aplicación de la ley, y alguna de ellas entra en aparente contradicción con los valores, principios, derechos y garantías que contiene y promueve la Constitución Política, corresponde a la Corte adelantar el respectivo análisis de constitucionalidad con el fin de establecer cual es la regla normativa que, consultando el espíritu del precepto, en realidad se ajusta o se adecua a la Carta Política.”[6] Ha señalado de manera específica la Corte que, “... cuando lo que se impugna es la orientación jurisprudencial dominante de un texto legal, [su labor] no puede limitarse a la mera confrontación exegética entre éste y el Estatuto Superior, sino que debe extenderse también al plano de la interpretación procediendo a ‘dilucidar los distintos sentidos posibles de los supuestos impugnados, las interpretaciones que resultan intolerables y los efectos jurídicos diversos o equívocos que contrarían la Constitución’.” [7] En esa línea ha dicho la Corte que “... el principio de prevalencia o supremacía de la Carta, contenido en el artículo 4° Superior, se hace extensivo tanto al tenor literal de la ley como al significado abstracto y real fijado por la autoridad judicial responsable -derecho viviente-, ya que en un Estado de Derecho no pueden subsistir aplicaciones normativas irrazonables que desborden el marco jurídico que fija la Constitución.”[8] Y en otro pronunciamiento, la Corte reiteró que en ocasiones, no obstante que la controversia de constitucionalidad se haya planteado, no en torno al texto de las normas acusadas, sino a la interpretación que se ha hecho de las mismas, no cabe el fallo inhibitorio, sino que si el asunto sometido a su consideración comporta un problema de interpretación constitucional, el mismo debe ser resuelto por esta Corporación, como ente encargado de la guarda e integridad de la Constitución.[9] En este contexto, no corresponde a la Corte determinar la manera como deben interpretarse los textos legales sometidos a su consideración, sino establecer si una o varias de las posibles interpretaciones de un texto legal -y más precisamente, los contenidos normativos que de ellas se derivan- resultan contrarias a la Constitución. En tales hipótesis, no efectúa la Corte, por consiguiente, un juicio sobre la corrección hermenéutica de las decisiones judiciales que fijan el sentido de la ley, sino que su pronunciamiento recae, exclusivamente, sobre un contenido normativo, aquel que resulta del proceso de interpretación y aplicación de la ley por los operadores jurídicos autorizados. Así, en la Sentencia C-426 de 2002 concluyó la Corte que “[a]delantar el juicio de inconstitucionalidad de aquellas normas que generan conflictos en torno a su verdadero significado y alcance, no implica, entonces, una intromisión o desplazamiento de la competencia asignada a los jueces para aplicar la ley en cada caso en concreto, pues, en realidad, el proceso de control abstracto -en estos casos- se lleva a cabo sobre uno de los contenidos de la norma sometida a examen: el que surge de la interpretación que en sentido general hace la autoridad judicial competente, y al cual se le han reconocido todos los efectos jurídicos como consecuencia de constituir la orientación jurisprudencial dominante o el criterio judicial obligatorio para quienes son destinatarios de la ley.” [10] 3.1. La demanda que se estudia plantea una situación interpretativa que habilitaría a la Corte para proferir decisión de fondo. Siguiendo los fundamentos de la demanda, no cabe duda que la actual controversia constitucional se plantea en torno a la forma como el Consejo de Estado viene interpretando el artículo 17 de la Ley 144 de 1994, por medio del cual se regula el recurso extraordinario de revisión frente a las sentencias que decreten la pérdida de investidura de un congresista. A partir de consideraciones en torno a la vigencia de la ley en el tiempo y la intangibilidad que se predica de las providencias judiciales, el máximo organismo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo sostiene que como el recurso extraordinario especial de revisión no existía para el momento en que las sentencias proferidas antes del 19 de julio de 1994 quedaron ejecutoriadas, el nuevo recurso establecido por la Ley 144, que empezó a regir en esa fecha, no les resulta aplicable.[11] Como quiera que de esa interpretación se deriva una posible afectación de los derechos de acceso a la administración de justicia, de igualdad y de debido proceso, cabría un pronunciamiento de la Corte sobre la misma. En efecto, del contenido normativo según el cual el recurso extraordinario de revisión solo cabe frente a sentencias ejecutoriadas con posterioridad al 19 de julio de 1994, surgen problemas de constitucionalidad que no están presentes en el entendimiento contrario del texto del artículo 17 de a ley 144 de 1994. Así, de entenderse que la norma se aplica a todas las sentencias de pérdida de investidura que se hubiesen dictado desde el establecimiento de la figura en 1991, no se presentaría la controversia en torno al derecho a la igualdad, que si puede plantearse cuando, a la luz del contenido normativo demandado, se contrasta la situación de los congresistas a quienes se les decretó la pérdida de la investidura mediante sentencia ejecutoriada antes del 19 de julio de 1994 y quienes la perdieron por sentencia posterior a esa fecha. Del mismo modo, en cuanto que el contenido acusado comporta limitar para algunas personas una garantía que el legislador estableció para el derecho de defensa en los procesos de pérdida de investidura, cabe indagar si tal limitación es una consecuencia razonable de la aplicación de la ley en el tiempo, o por el contrario, constituye una previsión contraria a los postulados del debido proceso. Finalmente, también surge del contenido normativo acusado, la necesidad de establecer si el mismo constituye una limitación contraria a la Carta del derecho de acceder a la administración de justicia. Habiéndose establecido que de la interpretación que el Consejo de Estado ha venido haciendo del artículo demandado surge un contenido normativo respecto del cual es posible plantear los cargos de inconstitucionalidad que han sido presentados por el actor, procede la Corte a establecer si sobre el particular ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. 4. Análisis de cosa juzgada constitucional Formalmente, la demanda presentada por el ciudadano Bermúdez Muñoz se dirige contra el artículo 17 de la Ley 144 de 1994, norma que, salvo uno de sus literales, fue declarada exequible por la Corte, mediante Sentencia C-247 de 1995, en los siguientes términos: Séptimo.- Declárase EXEQUIBLE el artículo 17 de la Ley 144 de 1994, salvo el literal c), que se declara INEXEQUIBLE. En principio, sería posible concluir que en relación con la norma acusada ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. Sin embargo, en atención a que, como se ha visto, el demandante dirige su acusación, no contra el contenido normativo que se deriva directamente del texto de la disposición acusada, sino contra el sentido normativo derivado de su interpretación y aplicación por el Consejo de Estado, se impone un análisis ulterior. La Corte, en la Sentencia C-247 de 1995, se pronunció sobre un contenido normativo conforme al cual, (i) se crea el recurso extraordinario especial de revisión para las sentencias mediante las cuales haya sido levantada la investidura de un parlamentario, (ii) se señalan la causales por las cuales el mismo sería procedente y, (iii) se le establece un término de caducidad de cinco años. Esa norma fue complementada por la Ley 446 de 1998, que señaló cual sería la autoridad competente para conocer del recurso extraordinario de revisión contra las sentencias por medio de las cuales se hubiese decretado la pérdida de la investidura de un congresista. La manera como, a partir de entonces, la misma ha sido aplicada por el Consejo de Estado ha dado lugar a otro contenido normativo, conforme al cual el recurso de revisión previsto en el artículo 17 de la Ley 144 de 1994, sólo procede frente a las sentencias mediante las cuales haya sido levantada la investidura de un parlamentario y que hayan quedado ejecutoriadas a partir del 19 de julio de 1994. De hecho, el Consejo de Estado, teniendo en cuenta que sólo a partir de la vigencia de la Ley 446 de 1998, que señaló la autoridad competente para conocer del recurso, fue posible el ejercicio útil del mismo, ha expresado ese contenido normativo en los siguientes términos: “1. El recurso extraordinario de revisión establecido en el artículo 17 de la ley 144 de 1.994 procede solo contra sentencias mediante las cuales se hubiera decretado la pérdida de la investidura de congresista ejecutoriadas a partir del 19 de julio de 1.994, no contra las ejecutoriadas antes de esa fecha; 2. El término de cinco años dentro del cual ha de interponerse el recurso se cuenta a partir del 8 de julio de 1.998 respecto de aquellas sentencias que hubieran quedado ejecutoriadas después del 19 de julio de 1.994 y antes del 8 de julio de 1.998, y 3. Respecto de las que hayan quedado ejecutoriadas a partir del 8 de julio de 1.998, ese término se cuenta desde la fecha de su ejecutoria.”[12] Para la Corte es claro que este segundo contenido normativo es distinto del que originalmente tenía el artículo 17 de la Ley 144 de 1994. Es posible que el mismo, en cuanto limita el recurso para la sentencias ejecutoriadas con posterioridad al 19 de julio de 1994, se encuentre implícito en el primero, en atención a los principios que gobiernan la aplicación de la ley en el tiempo, y tal es la interpretación del Consejo de Estado. Pero hay quienes consideran que ese contenido no se deriva de la disposición que establece el recurso, y que al mismo no puede arribarse conforme a los criterios de aplicación de la ley en el tiempo.[13] Lo anterior conduce a que, al examinar el fenómeno de la cosa juzgada, sea necesario referirse a los dos contenidos normativos, a aquel conforme al cual se establece el recurso y se le fija un término de caducidad de cinco años, y al otro, según el cual ese recurso solo procede hacia el futuro, para las sentencias ejecutoriadas a partir de la vigencia de la ley que lo estableció. Encuentra la Corte que el segundo de los contenidos normativos referidos sólo surge a partir de la modificación que en la ley que regula el proceso de pérdida de la investidura de los congresistas se introdujo por la Ley 446 de 1998, y como consecuencia de la interpretación realizada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, órgano al que ésta última ley atribuyó la competencia para conocer del recurso. En efecto, el artículo 33 de la Ley 446 de 1998, modificó el artículo 97 del Código Contencioso Administrativo, y adicionó entre las funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, la de conocer “Del recurso extraordinario de revisión en los casos de pérdida de investidura de los Congresistas.” Agregó la norma que, “[e]n estos casos, los Consejeros que participaron en la decisión impugnada no serán recusables ni podrán declararse impedidos por ese solo hecho.” Estas disposiciones deben entenderse incorporadas al texto del artículo 17 de la Ley 144 de 1994, el cual hasta ese momento carecía de efectividad práctica debido a que, precisamente, no había señalado la autoridad que sería competente para conocer del recurso. Y es este contenido normativo así modificado el que ha venido aplicando el Consejo de Estado, con la interpretación que es objeto de la presente demanda de inconstitucionalidad. Así, se tiene que se está ante dos normas de distinto contenido normativo, una, que establece el recurso extraordinario especial de revisión para las sentencias de perdida de investidura de los congresistas y que fue declarada exequible por la Corte mediante Sentencia C-247 de 1995, y otra, que surge a partir de la entrada en vigencia de la Ley 446 de 1998 y de la interpretación que, a partir del señalamiento de competencia que en ella se hace, ha realizado el Consejo de Estado, para concluir que el recurso extraordinario de revisión contra las sentencias por medio de las cuales se haya decretado la pérdida de la investidura de un congresista sólo procede contra aquellas sentencias que hayan quedado ejecutoriadas con posterioridad al 19 de julio de 1994. Esta nueva disposición que, se repite, es el objeto del presente proceso, no ha sido estudiada por la Corte, ni, por consiguiente, sobre la misma ha recaído pronunciamiento alguno de esta Corporación. Y si bien, tal como se ha dejado sentado, el nuevo contenido normativo que surge a partir de la vigencia de la Ley 446 de 1998 proviene de la interpretación que el Consejo de Estado ha hecho de la norma y de la manera como ha venido aplicándola, conforme a la doctrina del derecho viviente, que ha sido avalada por la Corte en diversas oportunidades, no resulta admisible que el pronunciamiento de constitucionalidad o inconstitucionalidad recaiga exclusivamente sobre un contenido que si bien puede ajustarse al tenor literal de la norma, no corresponde a la manera como la misma es aplicada por los órganos competentes. Tal pronunciamiento sería inocuo e inane desde el punto de vista constitucional. Eludiría el verdadero problema constitucional, cual es confrontar la norma, de la manera como es entendida y aplicada por las autoridades competentes, con la Constitución, para hacer un ejercicio meramente académico, de contrastar un contenido textual, sin significación normativa real, con las disposiciones constitucionales, con la consecuencia de que, al margen de su pronunciamiento, en la realidad regiría la norma sobre la que la Corte no se pronuncia, por considerar que no se desprende del texto de la disposición demandada. En este caso concreto, para el momento en el que se produjo la Sentencia C-247 de 1995[14], el artículo 17 de la Ley 144 de 1994 tenía un distinto contenido normativo y habría resultado ontológicamente imposible que el pronunciamiento de la Corte hubiese tenido en cuenta un contenido normativo que surgió sólo después de 1998, cuando la ley estableció cual sería el órgano competente para conocer el recurso y éste fijo el alcance del mismo en su aplicación al caso concreto. La Corte, no se pronunció, entonces, sobre la norma tal como fue modificada por la Ley 446 de 1998 ni hubo la posibilidad efectiva de una confrontación de la misma tal como es interpretada y aplicada por los operadores jurídicos -derecho viviente-, razón por la cual el fallo de la Corte recayó sobre unos contenidos que si bien hacen parte de la disposición que ahora se estudia no daban lugar a los problemas de constitucionalidad que en esta oportunidad se han planteado. De este modo, el contenido normativo acusado en el presente proceso no ha sido objeto de consideración por la Corte ni sobre el mismo existe cosa juzgada constitucional. Con base en las anteriores consideraciones, la Corte habrá de integrar la unidad normativa de la disposición demandada con el artículo 33 de la Ley 446 de 1998, pero solamente en el aparte de esta última norma que señala que corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, conocer del recurso extraordinario de revisión en los casos de pérdida de investidura de congresistas. De esta manera, la Corte incorpora a su análisis, el alcance que de ésta última norma, y de la interpretación que a partir de ella ha hecho el Consejo de Estado en torno a la norma acusada, se deriva en cuanto al término de caducidad del recurso extraordinario de revisión, materia que es relevante para establecer, tanto la procedencia de la acción de inconstitucionalidad como el sentido de la decisión que debe adoptar la Corte. El señor Procurador General de la Nación, por otra parte, sin referirse a la eventualidad de la cosa juzgada, expresa en su concepto, que no obstante que la Corte debe emitir un pronunciamiento de fondo, el mismo tendría un valor meramente pedagógico y sería inocuo desde el punto de vista normativo, porque ya habría caducado el recurso para todas las sentencias anteriores a 1994, que son la materia que suscita la controversia. Si así fuese, el fallo de la Corte debería ser inhibitorio, por carencia actual de objeto, en la medida en que el contenido normativo que se reputa inconstitucional ya no estaría produciendo efectos, y la norma resultante, en el evento de que el mismo se declarase inexequible, tampoco sería susceptible de producirlos. Así las cosas, por sustracción de materia, no podría la Corte pronunciarse. Sin embargo, observa la Corte que conforme a la interpretación del Consejo de Estado, sólo desde el 8 de julio de 1998, fecha en la que entró a regir la Ley 446 de ese año, se cuenta el término de cinco años de caducidad del recurso extraordinario de Revisión previsto en el artículo 17 de la Ley 144 de 1994, luego, una eventual decisión de inconstitucionalidad del contenido normativo acusado, le privaría de sus efectos jurídicos y permitiría que el recurso contra las sentencias ejecutoriadas con anterioridad al 19 de julio de 1994 se interpusiese hasta el 8 de julio de 2003. Por consiguiente, se tiene que sobre el contenido normativo acusado no ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, dado que se trata de una nueva disposición que surge a partir de la Ley 446 de 1998 y de la interpretación que sobre el alcance del recurso extraordinario de revisión ha realizado, a partir de esa ley, el Consejo de Estado. De esa interpretación se desprende también que hay un interés actual en el resultado del proceso de inconstitucionalidad y por consiguiente la Corte habrá de emitir un pronunciamiento de fondo sobre la nueva controversia de constitucionalidad que ha sido planteada. 5. Análisis de los cargos Para el análisis de los cargos de inconstitucionalidad que se han planteado, la Corte se referirá, en primer lugar, a la institución de la pérdida de la investidura de los Congresistas, y en particular a la manera como ella operó hasta antes de la expedición de la Ley 144 de 1994, para examinar después la naturaleza y las características del recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 17 de la Ley 144 de 1994, y estudiar, finalmente, en ese contexto, si el contenido normativo demandado se ajusta o no a la Constitución. 5.1. La pérdida de la investidura de los Congresistas La institución de la pérdida de la investidura fue consagrada en el artículo 183 de la Carta Política como una sanción para los congresistas que incurran en violación del régimen de incompatibilidades, inhabilidades o conflictos de intereses que les resulta aplicable (numeral 1); que incumplan ciertos deberes inherentes al cargo (numerales 2 y 3) o sean responsables por indebida destinación de dineros públicos o por tráfico de influencias debidamente comprobado (numerales 4 y 5). En atención a la altísima dignidad que supone el cargo de Congresista y a la significación del Congreso dentro de un Estado democrático, la Constitución ha previsto una sanción particularmente drástica para las infracciones anotadas, puesto que la pérdida de la investidura implica no solo que el congresista pierde su calidad de tal, sino que, además, queda inhabilitado de manera permanente para ser congresista. Del mismo modo, la Constitución señala un término especialmente breve para que el Consejo de Estado decida acerca de la pérdida de investidura, en las condiciones que fije la ley. En diversas sentencias la Corte ha resaltado el carácter sancionatorio que tiene la pérdida de la investidura, institución que, en cuanto que comporta el ejercicio del ius puniendi del Estado, está sujeta, de manera general a los principios que gobiernan el debido proceso en materia penal, con las modulaciones especiales que son necesarias para la realización de sus fines constitucionales. Esta Corporación ha señalado cómo, dentro de la complejidad del derecho sancionatorio, existen diversas especies a las que corresponde un distinto nivel de exigencia en cuanto al rigor con el que se apliquen las garantías del debido proceso.[15] Así, por ejemplo, al paso que en el derecho penal, en la medida en que se encuentra comprometida la libertad personal, tal rigor debe ser el máximo previsto en el ordenamiento, en otras disciplinas sancionadoras puede darse una mayor flexibilidad, en atención, por ejemplo, al tipo de sanción o al especial régimen de sujeción que pueda predicarse de sus destinatarios.[16] Para establecer el nivel en el que deben aplicarse las garantías del debido proceso en el trámite de perdida de investidura, es necesario examinar las características propias de la institución, en particular, la especial gravedad de la sanción que se impone para un conjunto muy variado de infracciones, y la brevedad del término dentro del cual el Consejo debe Estado debe adoptar la decisión. Por otra parte, si bien la alta dignidad que corresponde a quien debe ejercer la función legislativa, y la necesidad de preservar impoluta la imagen de la más alta corporación democrática, explican tanto la gravedad de la sanción como la brevedad del procedimiento, esas mismas condiciones abogan a favor del más estricto cumplimiento de las garantías del debido proceso. Así, debe tenerse en cuenta que nos encontramos ante una situación en la cual, al amparo de la presunción de inocencia, se va a juzgar a una persona cuya alta investidura le ha sido conferida directamente por el pueblo por la vía electoral. La decisión que en este contexto afecte a un congresista, no le concierne exclusivamente a él, sino que tiene una significación determinante, tanto para el órgano del que hace parte, como para el electorado en su conjunto. Por tal razón el proceso debe estar rodeado de las más amplias garantías. La Corte, al referirse a las garantías que deben rodear el proceso de pérdida de la investidura de los congresistas, expresó: “Es claro que la pérdida de investidura es la sanción más grave que puede imponerse a un congresista, no solamente por el carácter mismo de las faltas respecto de las cuales ha sido prevista y por el inocultable daño que su comisión ocasiona al Congreso y al interés colectivo, sino en cuanto a las consecuencias del fallo, ya que implica la separación inmediata de las funciones que el condenado venía ejerciendo como integrante de la Rama Legislativa y, por expresa disposición de la propia Carta, la inhabilidad permanente para serlo de nuevo en el futuro. Por otra parte, frente a la sentencia que dicte el Consejo de Estado ha sido prevista una sola instancia, dado el nivel de dicho Tribunal, el máximo en la jurisdicción Contencioso Administrativa. Todo ello deja ver que no se trata de un castigo cualquiera sino de uno excepcional que, por lo tanto, requiere en grado sumo la plena observancia de las garantías y requisitos constitucionales del debido proceso.”[17] Dentro de tales garantías, además de las que se predican del debido proceso en general y que se derivan del artículo 29 Superior, está la atribución de la competencia para decretar la pérdida de investidura a un órgano constitucional, el Consejo de Estado, quien la ejerce a través de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Se trata ésta de una garantía institucional, orientada a preservar la intangibilidad del Congreso de la República en el evento en el que uno de sus miembros deba ser investigado en razón de circunstancias que puedan conducir a la pérdida de su investidura. La Constitución señala en su artículo 184, que la pérdida de la investidura será decretada por el Consejo de Estado de acuerdo con la ley. Al tramitar las primeras solicitudes de pérdida de investidura, el Consejo de Estado manifestó que “El instituto jurídico y judicial de la pérdida de investidura de los congresistas, de estirpe constitucional como se ha visto, no hace depender su vigencia de la expedición de una ley especial o particular que desarrolle su consagración en la Carta Política. El art. 184 es bien claro al decir que la ‘pérdida de la investidura será decretada por el Consejo de Estado de acuerdo con la ley...’ de manera que se está refiriendo a algo que ya existe, a la ley, en el sentido amplio, pero también preciso de la palabra”.[18] De este modo, y en el periodo que transcurrió entre la expedición de la Constitución de 1991 y la expedición de la Ley 144 de 1994 que reguló el proceso de pérdida de investidura, el mismo se adelantó mediante el procedimiento ordinario previsto en el artículo 206 del C.C.A., y que resulta aplicable a aquellos litigios para los cuales no exista un procedimiento especial. No obstante que de la Constitución se desprendía la necesidad de establecer un nuevo procedimiento, que consultase las particularidades de la nueva institución y se ajustase al breve término de 20 días previsto en la Carta, el Consejo de Estado decidió, en interpretación que fue avalada por la Corte Constitucional en sede de tutela,[19] que mientras no se expidiese una ley que de manera especial regulase el trámite de pérdida de investidura, no resultaba contrario a la Constitución, en particular al debido proceso, que el mismo se adelantase por la vía del artículo 206 del C.C.A. De esta manera, del proceso de pérdida de investidura conocía, mediante el procedimiento ordinario, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y contra su decisión no cabía recurso alguno. La Ley 144 de 1994 reguló el procedimiento de pérdida de investidura de los congresistas y, en su artículo 17, estableció el recurso extraordinario especial de revisión para las sentencias mediante las cuales haya sido levantada la investidura de un Parlamentario. Dicha ley, sin embargo, no estableció la autoridad competente para conocer del recurso, razón por la cual el mismo sólo pudo hacerse efectivo a partir de 1998, cuando la Ley 446 de ese año dispuso que sería competente para conocer del recurso la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, caso en el cual, los Consejeros que participaron en la decisión impugnada no serían recusables ni podrían declararse impedidos por ese solo hecho. a. El Recurso Extraordinario Especial de Revisión del artículo 17 de la Ley 144 de 1994 En relación con la naturaleza del Recurso Extraordinario de Revisión previsto en del artículo 17 de la Ley 144 de 1994, el Consejo de Estado ha expresado: “Tal como fue concebido por el legislador en el artículo 17 de la ley 144 de 1994, en armonía con lo dispuesto el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 57 de la ley 446 de 1998, el recurso extraordinario especial de revisión de las sentencias de pérdida de investidura, constituye un medio de impugnación cuyo propósito es remover una sentencia estimatoria de las pretensiones, que haya hecho tránsito a cosa juzgada, pero en la cual se haya incurrido en ilegalidad por haber sido proferida con violación del debido proceso o del derecho de defensa, o en injusticia por haberse proferido el fallo con fundamento en hechos que no corresponden a la realidad, bien porque se basó en documentos falsos o adulterados, o que no hayan podido ser allegados oportunamente al proceso, o en dictámenes de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición; o bien por haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia; existir nulidad en la sentencia que puso fin al proceso o ser la sentencia contraria a otra anterior...