Sentencia C-207 de 1993

C-207-93 Sentencia No Sentencia No. C-207/93 COLABORACION CON LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Beneficios/ORGANIZACION SUBVERSIVA El tratamiento de la delincuencia política puede ser distinto del dispensado a la delincuencia común y que algunos beneficios allí contemplados pueden otorgarse a los miembros de las organizaciones subversivas por el legislador dentro de una política criminal de colaboración con la justicia, siempre que se tomen en consideración las condiciones y salvedades expresadas y se cumplan los trámites y exigencias consagrados en la Carta. REF: R.E. - 039 Revisión constitucional del Decreto Legislativo 445 del 8 de marzo de 1993 "Por el cual se expiden normas sobre concesión de beneficios a quienes abandonen voluntariamente las organizaciones subversivas" Magistrado Ponente: Dr. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Santafé de Bogotá, D.C., junio 3 de 1993 Aprobado por Acta Nº 40 La Sala Plena de la Corte Constitucional integrada por su Presidente Hernando Herrera Vergara y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa EN NOMBRE DEL PUEBLO Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCION Ha pronunciado la siguiente S E N T E N C I A En el proceso de revisión constitucional del Decreto Legislativo 445 del 8 de marzo de 1993 "Por el cual se expiden normas sobre concesión de beneficios a quienes abandonen voluntariamente las organizaciones subversivas". I. TEXTO DE LA NORMA REVISADA El tenor literal del Decreto 445 es el siguiente: DECRETO NUMERO 445 (8 de marzo de 1993) Por el cual se expiden normas sobre concesión de beneficios a quienes abandonen voluntariamente las organizaciones subversivas EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 213 de la Constitución Política, en desarrollo de lo dispuesto por los decretos 1793 de 1992 y 261 de 1993, y CONSIDERANDO Que mediante Decreto 1793 del 8 de noviembre de 1992 el Gobierno Nacional declaró el estado de conmoción interior en todo el territorio nacional, fundado entre otras, en la siguiente consideración: "Que en las últimas semanas la situación de orden público en el país que venía perturbada de tiempo atrás se ha agravado significativamente en razón de las acciones terroristas de las organizaciones guerrilleros y de la delincuencia organizada." Que de conformidad con el artículo 213 de la Constitución Política en virtud de la declaratoria de conmoción interior el Gobierno tiene las facultades estrictamente necesarias para conjurar las causas de perturbación e impedir la extensión de sus efectos, y por ello para restablecer la convivencia ciudadana. Que mediante decreto 264 de 1993 se expidieron normas sobre concesión de beneficios por colaboración con la justicia. Que en los últimos días como resultado de la ejecución de las políticas gubernamentales, ha aumentado significativamente el número de personas que voluntariamente abandonan los grupos subversivos, razón por la cual es necesario adoptar mecanismos que faciliten su sometimiento a la justicia y su ulterior reinserción a la vida civil y que en consecuencia contribuyan al debilitamiento de las organizaciones guerrilleras. Que para los fines señalados en el considerando anterior es conveniente que las personas que abandonen voluntariamente los grupos subversivos puedan beneficiarse del tratamiento previsto por el decreto 264 de 1993. Que miembros de la subversión permanecen en ella contra su voluntad por cuanto temen perder su vida a manos de personas vinculadas con las citadas organizaciones, debiendo en consecuencia preverse lugares donde puedan ofrecerse garantías a dichas personas cuando deseen abandonar los grupos subversivos y someterse a la justicia. DECRETA: ARTICULO 1º Quienes por decisión individual abandonen voluntariamente sus actividades como miembros de organizaciones subversivas y se entreguen a las autoridades de la República, podrán tener derecho a los beneficios de que trata el Decreto 264 de 1993, cuando presten colaboración a la justicia en los términos de dicho decreto. Para efectos de verificar si las personas que solicitan la concesión de beneficios a que se refiere el presente artículo tienen el carácter de miembros de organizaciones subversivas, la Fiscalía General de la Nación podrá solicitar la información pertinente al Ministerio de Gobierno y a las demás entidades del Estado. ARTICULO 2º Desde el momento en que se entreguen a las autoridades, las personas a que se refiere el artículo anterior podrán, si lo solicitan expresamente, recibir protección especial del Estado con el fin de asegurar su derecho a la vida e integridad física. De dicha entrega deberá informarse inmediatamente a la Fiscalía Regional, la cual podrá autorizar la permanencia de tales personas en instalaciones militares, así como también disponer como lugar de reclusión cuarteles militares, siempre que así lo soliciten los beneficiarios de estas medidas. Cuando el excluido manifieste su voluntad de no continuar en una instalación militar, será trasladado al centro carcelario que determinen las autoridades competentes. ARTICULO 3º La entrega de armas, municiones, explosivos, y/o pertrechos de guerra por parte de las personas a que se refiere el artículo primero del presente Decreto, podrá ser tomada en cuenta por parte de la Fiscalía General de la Nación como criterio para determinar la eficacia de la colaboración con la justicia, sin perjuicio de la aplicación de los demás criterios a que se refiere el artículo 2º del Decreto 264 de 1993. ARTICULO 4º Las personas a que se refiere el presente Decreto podrán beneficiarse en la medida que lo permita su situación jurídica, de programas de reinserción socioeconómica, adoptados por el Gobierno Nacional. ARTICULO 5º Las entidades públicas estarán obligadas a ejecutar, dentro de la órbita de su respectiva competencia y con cargo a los recursos de sus presupuestos, las tareas que se les asignen en los programas de reinserción. ARTICULO 6º El Comando General de las Fuerzas Militares y los Organismos de Seguridad podrá establecer programas especiales de trabajo que permitan vincular a los reinsertados que así lo soliciten, a las Fuerzas Armadas o a los Organismos de Seguridad, cuando estas entidades consideren que los conocimientos y experiencia de dichas personas son útiles para el desarrollo de las funciones de estas instituciones. ARTICULO 7º El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación, suspende las disposiciones que le sean contrarias y su vigencia se extenderá por el tiempo de la Conmoción Interior, sin perjuicio de que el Gobierno la prorrogue de conformidad con lo previsto por el inciso 3º del artículo 213 de la Constitución. PUBLIQUESE Y CUMPLASE Dado en Santafé de Bogotá, D.C. CESAR GAVIRIA TRUJILLO El Ministro de Gobierno, FABIO VILLEGAS RAMIREZ; La Ministra de Relaciones Exteriores, Noemí Sanín de Rubio; el Ministro de Justicia, ANDRES GONZALEZ DIAZ; El Viceministro de Hacienda y Crédito Público Encargado de las funciones del Despacho del Ministro de Hacienda y Crédito Público, HECTOR JOSE CADENA; el Ministro de Defensa Nacional, RAFAEL PARDO RUEDA; el Viceministro de Agricultura Encargado de las funciones del Despacho del Ministro de Agricultura, JAIME LOMBANA VILLALBA; el Ministro de Desarrollo Económico, LUIS ALBERTO MORENO MEJIA; el Ministro de Minas y Energía, GUIDO NULE AMIN; el Ministro de Comercio Exterior, JUAN MANUEL SANTOS; el Viceministro de Educación Nacional Encargado de las funciones del Despacho del Ministro de Educación Nacional, RAFAEL ORDUZ MEDINA; el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, LUIS FERNANDO RAMIREZ ACUÑA; el Viceministro de Salud Encargado de las funciones del Despacho del Ministro de Salud, WOLFGANG MUNAR ANGULO; el Ministro de Comunicaciones, WILLIAM JARAMILLO GOMEZ; el Ministro de Obras Públicas, JORGE BENDECK OLIVELLA. II. ANTECEDENTES 1. El Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades del artículo 213 CP y, en desarrollo de los Decretos 1793 de 1992 y 264 de 1993, por los cuales se declaró el Estado de Conmoción Interior y se decidió su prórroga, dictó el Decreto 445 del 8 de marzo de 1993 "por el cual se expiden normas sobre concesión de beneficios a quienes abandonen voluntariamente las organizaciones subversivas". En los considerandos del Decreto se señala que, como resultado de las políticas gubernamentales, ha aumentado significativamente el número de personas que abandonan voluntariamente las organizaciones subversivas. En razón de lo anterior, el Gobierno persigue extender a estas personas el tratamiento favorable previsto en el Decreto 264 de 1993, cuando colaboren con la justicia en los términos de dicho decreto y, además, entreguen armas, municiones, explosivos o pertrechos de guerra (art. 3º). Si los reinsertados así lo solicitan, pueden recibir protección especial del Estado, consistente en su permanencia o reclusión en instalaciones militares (art. 2º). Adicionalmente, el Decreto prevé la posibilidad de estructurar programas de reinserción socioeconómica que amparen a las personas que abandonen voluntariamente los grupos guerrilleros (art. 5º). El artículo 6º, por su parte, autoriza al Comando General de las Fuerzas Militares y a los organismos de seguridad para vincular en su seno a los reinsertados, cuando sus conocimientos sean de utilidad para las funciones que desempeñan dichas entidades. 2. El término de fijación en lista del Decreto, según informe de Secretaría General, transcurrió en silencio. 3. El Ministro de Justicia presentó un escrito justificando la constitucionalidad de las normas bajo revisión, en el cual se exponen los siguientes argumentos: Señala, en primer término, que el Decreto 445 de 1993 reúne los requisitos de forma exigidos por los artículos 213 y 214 CP, y guarda la debida relación de conexidad con las causas que generaron la declaratoria del Estado de Conmoción Interior, pues las medidas que contiene "son una actuación directa del Ejecutivo, en uso de sus facultades constitucionales, con miras a fomentar la importante colaboración de los implicados en la subversión, el terrorismo y el narcotráfico, para el logro de una efectiva administración de justicia y consiguiente restablecimiento del orden público". Además, agrega, se trata de medidas proporcionales y equitativas, puesto que tienden a restablecer la paz pública "por medio de la recta y cumplida justicia, con la ayuda de sistemas universalmente aceptados". Señala que las medidas brindan la posibilidad de ofrecer beneficios penales a los subversivos que abandonen voluntariamente las organizaciones guerrilleras y se entreguen a las autoridades, para lo cual se autoriza a la Fiscalía General de la Nación, de conformidad con su órbita ordinaria de competencias, para recabar información relativa a la real pertenencia de dichas personas a las organizaciones subversivas. Afirma que se adicionan criterios de política criminal a los contenidos en el Decreto 264 de 1993, como el abandono de grupos guerrilleros, entrega a las autoridades y dejación de armas y explosivos, conductas éstas que contribuyen a desarticular las organizaciones subversivas y, como fin último, a restablecer el orden público turbado. Estas medidas, anota, "no son nuevas en nuestro ordenamiento jurídico", y "corresponden a la política criminal que debe trazar el legislador ordinario o de excepción". Se disponen, agrega, medidas "complementarias (...) orientadas a garantizar la protección especial por parte del Estado, a quienes bajo las condiciones referidas se entreguen a las autoridades. La norma se explica por la circunstancia de que quienes se acojan a la medida no pueden ser recluídos en centros carcelarios ordinarios, pues dada la presencia allí de sindicados y condenados pertenecientes a los grupos guerrilleros y a la delincuencia organizada, no habría condiciones para garantizar la vida e integridad, de quienes con su entrega pretendan colaborar con la justicia y con las instituciones democráticas. De ahí por qué la permanencia de tales personas en instalaciones militares es voluntaria, ya que expresamente dispone el decreto, que se requiere la solicitud del beneficiario de la medida. "Asímismo, las medidas tienden a consolidar el proceso de convivencia ciudadana, al establecer los fundamentos legales necesarios para adoptar y ejecutar programas de reinserción económica y social". El Señor Ministro concluye que las normas adoptadas son constitucionales, puesto que la convivencia y la paz son principios de la organización estatal y constituyen uno de los presupuestos de las normas de excepción, a lo cual agrega que se sustentan en la prevalencia del interés general sobre el particular, en el libre ejercicio por parte del Estado de la acción penal y de su potestad sancionatoria y punitiva, en los principios de solidaridad, igualdad, dignidad humana, y tampoco vulneran el derecho a la no autoincriminación. 4. El concepto del Procurador señala que el Decreto 445 cumple con los requisitos de forma exigidos por la Constitución para los de su clase. Además, se aprecia la existencia de la necesaria relación causal entre las circunstancias invocadas y las materias reguladas, porque consagran una serie de beneficios para quienes voluntaria e individualmente se desmovilicen, se sometan y colaboren con la justicia. En relación con la obligatoria proporcionalidad de las medidas examinadas en orden a conjurar las causas perturbadoras e impedir la extensión de sus efectos, el Procurador advierte que "respetan los criterios de necesidad y necesariedad - v.g. de ineludibilidad y de conducencia - exigidos por el Constituyente como pautas de eficiencia y de justicia, en orden a la consecución de los fines inmediatos y mediatos propuestos por el Decreto, y aún, en orden a alcanzar los objetivos normativamente descritos por el artículo 213 de la Carta". En su opinión, las diferentes disposiciones contenidas en el Decreto "constituyen medios proporcionados al fin propuesto, vale decir, medios mínimos de probada o previsible idoneidad para incentivar a los guerrilleros a que abandonen las filas de sus organizaciones, y en último término para combatir a estas últimas". En lo atinente al examen material del Decreto bajo examen, el Despacho del Procurador se limita a reiterar su preocupación en torno al sistema de rebajas de penas por delación, dado su posible efecto inequitativo en el tratamiento de los delincuentes. Concluye su concepto solicitando a esta Corporación la declaratoria de exequibilidad del Decreto 445 de 1993. II. FUNDAMENTOS JURIDICOS Competencia 1. En los términos del artículo 241-7 CP, esta Corporación es competente para conocer de la revisión constitucional del Decreto Legislativo 445 de 1993. En efecto, la norma bajo revisión fue expedida con base en las facultades que el artículo 213 de la CP confiere al Presidente de la República. Requisitos formales 2. El Decreto 445 de 1993 cumple con los requisitos de forma exigidos para los de su clase: se expidió bajo la vigencia del Decreto 261 de 1993, por medio del cual se prorrogó el estado de conmoción interior declarado en virtud del Decreto 1793 de 1992 (i); está firmado por el Presidente y todos sus Ministros, entre ellos, cuatro Viceministros encargados de los respectivos Despachos (ii); en los considerandos del Decreto se expresan los motivos de la decisión (iii), y su vigencia se extiende por el término de la conmoción interior (iv). Conexidad 3. Las normas examinadas guardan relación directa y específica con la situación que determinó la declaratoria del estado de excepción. La declaratoria de conmoción interior efectuada mediante el Decreto 1793 de 1992, prorrogado en virtud del Decreto 261 de 1993, puso de presente una perturbación grave del orden público originada en el incremento de las acciones terroristas de las organizaciones guerrilleras y de la delincuencia organizada, particularmente enderezadas contra la población civil y la infraestructura económica y de servicios. Las disposiciones contenidas en el Decreto Legislativo 445 de 1993, consagran beneficios de diverso tipo para los miembros de las organizaciones subversivas que las abandonen voluntariamente. Es evidente que tales estímulos pueden incidir significativamente en la tasa de deserción de las mencionadas organizaciones, lo cual indudablemente contribuye al paulatino desmantelamiento de uno de los principales agentes de violencia y perturbación del orden público. Proporcionalidad 4. Las medidas adoptadas son proporcionales a la gravedad de los hechos. Salvo lo que se expresará en relación con la extensión de los beneficios establecidos en el Decreto 264 de 1993, los restantes no entrañan abuso de las facultades extraordinarias de que dispone el Presidente como consecuencia de la declaratoria de la conmoción interior. Establecer estímulos para la desmovilización de los miembros de los grupos subversivos no representa exceso alguno de poder. Por el contrario, la amenaza que se deriva de su acción violenta, justifica toda política orientada a promover la práctica de la deserción. Examen material 5. El artículo 1º extiende a los miembros de las organizaciones subversivas que abandonen voluntariamente sus actividades, los beneficios señalados en el D. 264 de 1993. De otra parte, faculta a la Fiscalía General de la Nación para solicitar información pública tendiente a verificar la condición de subversivo de quien solicita la concesión de los respectivos beneficios. Esta Corte declaró la inexequibilidad integral del D. 264 de 1993 (Sentencia Nº C-171 del 3 de mayo de 1993). Por lo tanto, la referencia que en la norma se hace al citado Decreto se declarará inexequible en razón del primado de la cosa juzgada constitucional (CP, art. 243) y la Corte, a este respecto, se estará a lo resuelto en aquella sentencia. En todo caso, juzga oportuno la Corporación reiterar que el tratamiento de la delincuencia política puede ser distinto del dispensado a la delincuencia común y que, como se advirtió en la sentencia citada, algunos beneficios allí contemplados pueden otorgarse a los miembros de las organizaciones subversivas por el legislador dentro de una política criminal de colaboración con la justicia, siempre que se tomen en consideración las condiciones y salvedades expresadas y se cumplan los trámites y exigencias consagrados en la Carta. En este orden de ideas, cabe transcribir el siguiente apartado de la sentencia que arroja suficiente luz sobre la viabilidad de una política penal especial frente a la subversión que tenga impronta política y no sea equiparable a la delincuencia común: "Considera la Corte que algunos de los beneficios contemplados en el Decreto 264 tienen el alcance de un indulto, gracia ésta reservada exclusivamente a los delitos políticos. Constituye flagrante quebrantamiento de la justicia, y de la propia Constitución, el dar al delincuente común el tratamiento de delincuente político. La Constitución distingue los delitos políticos de los delitos comunes para efectos de acordar a los primeros un tratamiento más benévolo con lo cual mantiene una tradición democrática de estirpe humanitaria, pero en ningún caso autoriza al legislador, ya sea ordinario o de emergencia para establecer por vía general un tratamiento más benigno para cierto tipo de delitos comunes, con exclusión de otros. El Estado no puede caer en el funesto error de confundir la delincuencia común con la política. El fin que persigue la delincuencia común organizada, particularmente a través de la violencia narcoterrorista, es el de colocar en situación de indefensión a la sociedad civil, bajo la amenaza de padecer males irreparables, si se opone a sus proditorios designios. La acción delictiva de la criminalidad común no se dirige contra el Estado como tal, ni contra el sistema político vigente, buscando sustituirlo por otro distinto, ni persigue finalidades altruistas, sino que se dirige contra los asociados, que se constituyen así en víctimas indiscriminadas de esa delincuencia... " ... La Constitución es clara en distinguir el delito político del delito común. Por ello prescribe para el primero un tratamiento diferente, y lo hace objeto de beneficios como la amnistía o el indulto, los cuales sólo pueden ser concedidos, por votación calificada por el Congreso Nacional, y por graves motivos de conveniencia pública (art. 150, num. 17), o por el Gobierno, por autorización del Congreso (art. 201, num 2o.)..." (Sentencia C-171, folios 27 a 28). 6. El artículo 2º dispone, respecto de los desertores voluntarios de las organizaciones subversivas, mecanismos especiales para la protección de su vida e integridad personal, consistentes en un amparo especial por parte del Estado y en su reclusión en los cuarteles militares o en los centros penitenciarios que determinen las autoridades competentes. La norma no vulnera ningún canon constitucional. Por el contrario, es un desarrollo específico del deber de protección que la Constitución confía a las autoridades (CP, art. 2) que se torna si se quiere más obligante con las personas que abandonan una actividad ilícita con miras a incorporarse pacíficamente a la vida civil y que, por ese motivo, pueden ser objeto de retaliación por parte de las organizaciones de las que se desligan. La Corte, al declarar la exequibilidad de este precepto, da por sentado que la reclusión a que se alude es eminentemente temporal, toda vez que, de no serlo, se corre el riesgo de que las instalaciones militares se conviertan de manera permanente en lugares que sirvan como subrogados penitenciarios, lo que desvirtuaría la función de medio de la instalación militar con miras al cumplimiento de su misión constitucional claramente señalada en el artículo 217 de la CP. 7. El artículo 3º señala que la entrega de armas y demás elementos de guerra por parte de los desertores de las organizaciones subversivas, puede ser tenida en cuenta por parte de la Fiscalía General de la Nación como criterio para determinar la eficacia de la colaboración con la justicia, "sin perjuicio de la aplicación de los demás criterios a que se refiere el artículo 2º del Decreto 264 de 1993". Por las razones anotadas, con excepción de la alusión que se hace al D. 264 de 1993, la norma es exequible. Las normas vigentes sobre sometimiento a la Justicia contemplan medidas sustanciales y procedimentales de favor para quienes adoptan conductas del género de las descritas en la disposición. El principio de igualdad y de favorabilidad justifican la extensión de dichas consecuencias para esta categoría de personas. Se trata de normas que válidamente puede adoptar el Ejecutivo durante un estado de conmoción interior, de mediar las respectivas relaciones de conexidad y proporcionalidad. 8. Los artículos 4º, 5º y 6º del Decreto contemplan distintas medidas de resocialización de los desertores voluntarios de las organizaciones subversivas y de las cuales podrán gozar siempre que lo permita su situación jurídica. Son ellas los programas de reinserción socioeconómica establecidos por el Gobierno Nacional (art. 4º) - a los que deben contribuir con cargo a su presupuesto las diferentes entidades públicas, siempre que dicha cooperación sea razonable y no interfiera en el ámbito de su autonomía, ni desvirtúe su objeto (art. 5º) - y los programas especiales de trabajo en el seno de las Fuerzas Armadas y de los Organismos de Seguridad (art. 6º). Si lo permite la situación jurídica del ex-miembro de una organización subversiva, no se observa ningún quebranto a la Constitución con la introducción de las anteriores disposiciones. La convivencia pacífica - fin esencial del Estado (CP, art. 2) - y la doble naturaleza de la paz como derecho y deber de obligatorio cumplimiento (CP, art. 22), le brindan suficiente sustento constitucional a los beneficios autorizados en la norma revisada. El paso de la confrontación armada a la plena civilidad debe acompañarse de las condiciones que hagan de dicho tránsito un proceso definitivo que ofrezca a los antes alzados en armas oportunidades para lograr su plena reincorporación a la vida civil. Si bien los beneficios analizados, suprimida la posibilidad de acceder a los contemplados en el D. 264 de 1993, quizá no susciten el mismo poder de estímulo que habría podido derivarse de su régimen originario, en todo caso traducen esfuerzos de reconciliación nacional e integran el repertorio de soluciones pacíficas a la perturbación del orden público que afecta al país. Su constitucionalidad no sólo puede apoyarse en una razón de conexidad con la situación de orden público sino también en una razón teleológica pues la norma se inscribe en el inalterable propósito de propender al logro y mantenimiento de la paz que debe caracterizar tanto a la acción pública como a la privada. IV. DECISION En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional R E S U E L V E : Primero.- Declarar inexequibles las expresiones "de que trata el Decreto 264 de 1993" y "en los términos de dicho decreto" contenidas en el artículo 1º del Decreto 445 de 1993, de conformidad con lo resuelto en la Sentencia Nº C - 171 del 3 de mayo de 1993. Segundo.- Declarar inexequible el artículo 3º del mismo estatuto en su parte final, que dice "sin perjuicio de la aplicación de los demás criterios a que se refiere el artículo 2º del Decreto 264 de 1993". Tercero.- Declarar exequibles los artículos 1º, salvo las expresiones señaladas en el numeral primero, 2º, 3º, salvo la parte señalada en el numeral anterior, 4º, 5º, 6º y 7º del Decreto Legislativo 445 de 1993. COMUNIQUESE, COPIESE, INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL, Y ARCHIVESE EL EXPEDIENTE. HERNANDO HERRERA VERGARA Presidente JORGE ARANGO MEJIA ANTONIO BARRERA CARBONELL Magistrado Magistrado EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ CARLOS GAVIRIA DIAZ Magistrado Magistrado JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Magistrado FABIO MORON DIAZ VLADIMIRO NARANJO MESA Magistrado Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General