Sentencia C-206 de 2023

C-206-23 TEMAS-SUBTEMAS Sentencia C-206/23 MODIFICACIÓN EN LA COMPOSICIÓN DEL CONSEJO DIRECTIVO DE LA CAR-Regulación, propia de ley ordinaria, no constituye una extralimitación de la ley orgánica/LEY ORGANICA-Puede contener una disposición de naturaleza ordinaria COSA JUZGADA FORMAL Y MATERIAL, COSA JUZGADA ABSOLUTA Y RELATIVA Y COSA JUZGADA APARENTE-Conceptos COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración frente al cargo por violación del principio de unidad de materia LEY ORGANICA-Naturaleza/LEYES ORGANICAS-Rasgos y requisitos especiales/LEY ORGANICA-Criterios para identificarse ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Regulación por ley orgánica LEY ORGANICA TERRITORIAL-Contenido LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Interpretación sistemática y finalística LEYES ORGANICAS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Jurisprudencia constitucional sobre materias que guardan relación LEYES ESPECIALES Y LEYES ORDINARIAS-Relación AREAS METROPOLITANAS-Materias que son reserva de ley orgánica REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL Sala Plena SENTENCIA C-206 DE 2023 Referencia: Expediente D-14.795 Acción pública de inconstitucionalidad en contra del artículo 54 de la Ley Orgánica 2199 de 2022, “[p]or medio de la cual se desarrolla el artículo 325 de la Constitución Política y se expide el régimen especial de la Región Metropolitana Bogotá-Cundinamarca” Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar Bogotá D.C., siete (7) de junio de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES A. Norma demandada 1. El 25 de abril de 2022, el ciudadano Juan Carlos Calderón España presentó demanda de inconstitucionalidad en contra de la norma enunciada en el artículo 54 de la Ley Orgánica 2199 de 2022,[1] cuyo texto se transcribe a continuación: “LEY ORGÁNICA 2199 DE 2022 (febrero 8)[2] Por medio de la cual se desarrolla el artículo 325 de la Constitución Política y se expide el régimen especial de la Región Metropolitana Bogotá – Cundinamarca EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: (…) ARTÍCULO 54. Adiciónese el siguiente parágrafo al artículo 26 de la Ley 99 de 1993: PARÁGRAFO 4o. El Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) estará conformado de la siguiente manera: Consejo Directivo de la CAR 1 Representante del Presidente de la República 1 Representante del Ministro de Ambiente 1 Gobernador de Cundinamarca, quien preside 1 Gobernador de Boyacá 1 Alcalde de Bogotá 4 Alcaldes de municipios del territorio CAR 1 Representante de comunidades indígenas 1 Representante del sector privado 1 Representante de ONGs del territorio CAR 1 Director de la Región Metropolitana 1 Rector o su representante de una Universidad acreditada como de alta calidad de la región.” B. La demanda 2. El actor solicita que se declare la inexequibilidad de la norma enunciada en el artículo 54 de la Ley Orgánica 2188 de 2022. Afirma que dicha norma es incompatible con lo previsto en los artículos 13, 29, 151, 158 y 169 de la Constitución Política. Para sustentar su afirmación, formuló los siguientes cargos de inconstitucionalidad: a) Primer cargo: extralimitación de la ley orgánica (art. 151 CP.) 3. El actor manifiesta que el legislador, con la expedición de la norma acusada, se extralimitó en el ejercicio de sus competencias al invadir, mediante una ley orgánica, materias que son propias de la legislación ordinaria. En su criterio, la composición del Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca no hace parte de aquellas materias que, por expresa disposición del artículo 151 de la Constitución Política, deben ser reguladas por medio de leyes orgánicas. 4. Con fundamento en la Sentencia C-1042 de 2007, señala que los contenidos que tienen reserva de ley orgánica son de interpretación restrictiva, por lo que, en caso de duda sobre si una determinada materia tiene reserva de ley orgánica o es de naturaleza ordinaria, la Corte Constitucional se ha decantado por la regla según la cual, dicha cuestión “debe resolverse a favor del legislador ordinario, por dos razones fundamentales: la cláusula general de competencia del legislador y por las limitaciones de las leyes orgánicas que constituyen un límite al proceso democrático.” c) Segundo cargo: violación del principio de unidad de materia (arts. 158 y 169 CP.) 5. Para el demandante la norma acusada también quebranta el principio de unidad de materia. Sostiene que la modificación introducida al artículo 26 de la Ley 99 de 1993, que corresponde a una norma ambiental, no guarda conexidad temática, causal, teleológica ni sistemática con el asunto general sobre el que versa la Ley 2199 de 2022, esto es, la adopción y definición del régimen especial para la Región Metropolitana Bogotá-Cundinamarca, en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 325 de la Constitución Política. 6. Al respecto, resalta: (i) que no existe vinculación objetiva o razonable entre la modificación de la composición del Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca y la creación de la Región Metropolitana Bogotá-Cundinamarca, pues el primero es un tema ajeno al artículo 325 de la Constitución; (ii) que todas las disposiciones de la Ley 2199 de 2022 guardan relación con los motivos que dieron lugar a su expedición, salvo el artículo 54 demandado, “el cual parece como un parche dentro del cuerpo normativo y referido a una materia totalmente distinta a lo que debía referirse el proyecto;”[3] iii) que no se entiende en qué medida la modificación del Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca se relaciona con la creación de la Región Metropolitana Bogotá-Cundinamarca. Advierte que “si lo que pretendían era modificar la Composición del Consejo Directivo de la Car Cundinamarca, ese debate corresponde a otro escenario muy distinto dentro de las políticas de medio ambiente, pero nunca a través de una norma oculta en un proceso de Creación de un ente Territorial;”[4] y iv) que el título de la Ley 2199 de 2022 no guarda consonancia con la materia regulada en la disposición acusada, “ya que las materias que debe desarrollar tienen que ver es con la creación y dotar de instrumentos necesarios a un ente territorial que debe crearse, pero nunca realizar cambios en la legislación ambiental, como es la Ley 99 de 1993; hecho que resulta a todas luces arbitrario y enrutado en contravía del artículo 158 de la Constitución, que define que debe existir coherencia entre el título y el cuerpo del proyecto.”[5] C. Trámite procesal 7. El 27 de abril de 2022, la demanda de la referencia fue repartida al despacho del magistrado sustanciador. Por medio de Auto del 16 de mayo de 2022,[6] se dispuso, primero, su inadmisión respecto al cargo primero, referente a la omisión legislativa relativa. Asimismo, se admitió la acción pública de inconstitucionalidad frente a los cargos segundo y tercero, relativos a la extralimitación de la ley orgánica y violación del principio de unidad de materia, respectivamente. 8. Posteriormente, una vez recibida la corrección de la demanda, por medio de Auto del 3 de junio de 2022[7] se dispuso su rechazo en torno al cargo primero (omisión legislativa relativa). Igualmente, se dio alcance a lo previsto en el ordinal tercero de la parte resolutiva del Auto del 16 de mayo de 2022, en el cual se admitieron los cargos segundo y tercero. En dicho proveído también se decretó la práctica de una prueba,[8] y se ordenó que, una vez esta se recaudara, se procedería con la comunicación del inicio del proceso,[9] la fijación en lista de la norma acusada,[10] la invitación a participar del asunto a autoridades, organizaciones, universidades y expertos,[11] y el traslado a la señora Procuradora General de la Nación para lo de su competencia. 9. Mediante escrito del 30 de junio de 2022, el Secretario General del Senado de la República, vía correo electrónico remitió a esta Corporación: (i) la ponencia primer debate en Senado: Gaceta No. 1318/2021 – 1379/2021 (ponencia alternativa); (ii) la ponencia para segundo debate en Senado: Gaceta No. 1761 de 2021; y (iii) el texto aprobado por la Plenaria Senado: Gaceta No. 1924/21.[12] 10. A través de escrito del 25 de julio de 2022, el Secretario General de la Cámara de Representantes, remitió a esta Corporación: (i) Gaceta del Congreso No. 1014 de 2021 en donde fue publicado el proyecto de ley; (ii) Gaceta del Congreso No. 1332 de 2021, ponencia primer debate mayoritaria; (iii) Gaceta del Congreso No. 1333 de 2021, ponencia primer debate; (iv) Gaceta del Congreso No. 1381 de 2021; (v) Gaceta del Congreso No. 1557 de 2021, informe de subcomisión; (vi) Gacetas del Congreso No. 1490 de 2021 y 1640 de 2021; (vii) Gaceta del Congreso No. 1753 de 2021, ponencia segundo debate y texto aprobado en primer debate; (viii) Gaceta del Congreso No. 1773 de 2021, adhesión a la ponencia de segundo debate; (ix) Gaceta del Congreso No. 1785 de 2021, ponencia segundo debate alternativa; (x) Gaceta del Congreso No. 444 de 2022; (xi) Gaceta del Congreso No. 1897 de 2021; y (xii) Gaceta del Congreso No. 1902 de 2021.[13] 11. Por medio de Auto del 25 de noviembre de 2022,[14] se tuvieron como pruebas, las documentales aportadas al plenario por los Secretarios del Senado de la República y de la Cámara de Representantes y, a su vez, se ordenó que, por Secretaría General de esta Corporación se dé cumplimiento a lo dispuesto en el ordinal quinto de la parte resolutiva del Auto del 3 de junio de 2022. D. Intervenciones 12. En estricto orden cronológico, se recibieron las siguientes intervenciones: 1) la del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio;[15] 2) la del Ministerio de Transporte;[16] y 3) la del ciudadano Eduard Giovanny Sarmiento Hidalgo. 13. El Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, en relación con el cargo sobre la extralimitación de ley orgánica, señaló: “el legislador no se extralimita y no vulnera la reserva de la ley orgánica estipulada en el artículo 151 de la Constitución Política, teniendo en cuenta los siguientes criterios que ha expuesto la Corte en reiteradas ocasiones con relación a la reserva de la ley orgánica.”[17] Para eso efecto, trascribió apartes de la Sentencia C-421 del 2012. 14. En torno al cargo sobre vulneración del principio de unidad de materia, sostuvo que la norma demandada no trasgrede los artículos 158 y 169 de la Constitución, por cuanto esta se relaciona directamente con la Ley 99 de 1993, en encargada de regular la política ambiental. 15. En síntesis, indicó que la disposición censurada “no modifica lo reglado en el art. 26 de la ley 99 de 1993, toda vez que la misma adiciona el parágrafo 4, que no afecta, la regulación de la conformación del consejo directivo de las corporaciones autónomas regionales, toda vez que dicho parágrafo está dirigido específicamente a la conformación del El Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR), sin afectar el carácter general de la ley.”[18] Por lo tanto, “el cargo por violación del principio de unidad de materia como lo sostiene la Corte no resulta trasgredido cuando exista relación entre la norma demandada y el cuerpo normativo del cual hace parte, requiriéndose ausencia absoluta de conexión entre la materia que pretende regularse y el artículo que se considera ajeno a ella.”[19] 16. El Ministerio de Transporte expuso que no hay vulneración del principio de igualdad entre los entes territoriales, dado que, como resultado de la aplicación del inciso primero del artículo 325 de la Constitución, el Distrito Capital, la Gobernación de Cundinamarca y los municipios de ese departamento podrán asociarse a esta región cuando compartan dinámicas territoriales, ambientales, sociales y económicas. En efecto, “al momento de expedirse la ley 2199 de 2022, se le otorga el derecho en iguales condiciones a todos los municipios del Departamento de Cundinamarca a asociarse a la Región Metropolitana Bogotá, lo que indica, que es disposición de cualquiera de los municipios del departamento asociarse a esta región, sin embargo, esta vinculación es voluntaria y autónoma de cada municipio y por ende, deberán realizar su análisis de pro y contras para asociarse, lo que no implica necesariamente que todos los municipios dentro de la jurisdicción de una Corporación Autónoma Regional, tengan que estar vinculados a la Región Metropolitana Bogotá creada y por ende, no conlleva a que por no contar con su autorización para la creación de la Región Metropolitana se les esté desconociendo su derecho a la igualdad.”[20] 17. Así, entonces, la entidad interviniente indicó que las facultades otorgadas en el artículo 315 de la Carta Política son similares a las que desarrolla el Congreso de la República en la Ley 2199 de 2022, “con la claridad que esta norma se tramitó como ley orgánica, situación que le da un refuerzo legal mayor en razón de la jerarquía misma de la norma y que su trámite requiere de mayorías por encima de las exigidas en la ley ordinaria, lo que garantiza que su discusión y estudio es de mayor cuidado y exigencia para los legisladores.”[21] 18. Además de lo anterior, expresó que no “es cierto que se viole con norma demandada el principio de unidad de materia, pues como se ha dicho antes, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR), se encuentra mencionada dentro del artículo 325 de la Constitución Política, lo que evidencia que esta corporación hace parte de las disposiciones en que el legislador podía mencionar en la nueva ley, además la modificación que se hace, es sobre la ley 99 de 1993, la cual es una Ley Ordinaria, situación que en consecuencia, permite su modificación por la Ley Estatutaria 2199 de 2022.”[22] Como soporte de su afirmación, citó in extenso el contenido de las Sentencias C-1042 de 2007 y C-147 de 2015. 19. El ciudadano Eduard Giovanny Sarmiento Hidalgo consideró que la norma demandada vulnera el artículo 13 de la Constitución, por cuanto existe un riesgo de desconocimiento de las demás Corporaciones Autónomas Regionales con competencia en el Departamento de Cundinamarca, “que como lo establece el artículo 26 de la ley 99 de 1993 son entes encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente. jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente.”[23] Razón por la cual, al considerar la nueva estructura, “ello se traduce en una vulneración para algunos municipios del departamento de Cundinamarca que pueden ser susceptibles de hacer parte de la Región Metropolitana pero que quedarían excluidos de la protección ambiental de políticas metropolitanas.”[24] 20. En torno a la vulneración del principio de unidad de materia, sostuvo que coincide con los argumentos del actor, puesto que el artículo demandado modifica la conformación del Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR), “asunto que no guarda ninguna relación con el tema ni con lo establecido en el numeral 7 del parágrafo 2 del artículo 325 de la Constitución Política de Colombia “7. La región Metropolitana no modifica el régimen de financiación de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR), ni los municipios que componen su jurisdicción”, por tal motivo nos pronunciamos recordando lo manifestado por la Corte, quien ha determinado que el respecto a este principio cumple en el proceso de racionalización y tecnificación del trámite legislativo, ocupándose también de definir los presupuestos básicos que determinan su ámbito de aplicación.”[25] 21. Respecto al cargo sobre la extralimitación de ley orgánica, consideró que se vulnera el artículo 151 de la Constitución, “debido a que efectivamente este artículo establece de manera taxativa cuales son los temas objeto de las leyes orgánicas pero no permite que las cuestiones que ya se reglamentaron por leyes ordinarias sean modificadas por leyes orgánicas.”[26] 22. Síntesis de las intervenciones. Las solicitudes hechas por los intervinientes se sintetizan en el siguiente cuadro: Interviniente Solicitud o Concepto Petición subsidiaria Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Exequibilidad - Ministerio de Transporte Exequibilidad - Eduard Giovanny Sarmiento Hidalgo Inexequibilidad - E. Conceptos técnicos 23. En estricto orden cronológico, se recibieron los siguientes conceptos técnicos: 1) el de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR);[27] 2) el de la Alcaldía Mayor de Bogotá;[28] 3) el de la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales (Asocapitales);[29] 4) el de la Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible (Asocars);[30] 5) el de la Gobernación de Cundinamarca;[31] 6) el de la Federación Colombiana de Municipios;[32] 6) el de la Federación Nacional de Departamentos;[33] y 7) el de la Universidad Santo Tomás.[34] 24. La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR), como petición inicial, solicitó a la Corte acumular el presente proceso con el expediente D-14.877, por cuanto se trata de una demanda en contra de la misma disposición que ahora se analiza, sobre la base de fundamentos jurídicos similares. 25. En torno a la demanda manifestó que respalda los argumentos de esta, pues la norma censurada vulnera los artículos 2, 13, 150.7, 158 y 169 de la Constitución. En esencia, expuso que se vulnera el derecho a la participación ciudadana, que implica el cumplimiento de los fines del Estado, en relación con el libre ejercicio de participación de los ciudadanos y asociaciones que no tendrán voz ni voto en las decisiones que adopte el Consejo Directivo de la CAR en Cundinamarca. Agregó que, no “cabe duda que en el Acto Legislativo 02 de 2020, que modificó el artículo 325 de la Constitución Política, no facultó al Congreso de la República, ni al Gobierno Nacional, para modificar el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca-CAR.”[35] 26. En ese sentido, indicó que “[s]acar a las ESAL del Consejo Directivo de la CAR Cundinamarca e incluir a la Región Metropolitana “Bogotá-Cundinamarca” y a una Universidad de la Región, es totalmente contrario a lo establecido en el Acto Legislativo 02 de 2020 y a la génesis de las Corporaciones Autónoma Regionales, creadas o transformadas por la Ley 99 de 1993, en la cual se le dio principal importancia a que este tipo de organizaciones estuvieran en uno de los órganos de administración de las Corporaciones Autónomas Regionales.”[36] 27. Adicionalmente, indicó que se vulnera el derecho a la igualdad, “por cuanto solo se modifica el Consejo Directivo de una sola Corporación Autónoma Regional, como lo es la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR, siendo que los Consejo Directivos de demás Corporaciones Autónomas Regionales, no sufren modificación alguna y las dos ESAL, siguen en los mismos y en tal sentido se rompe el Derecho fundamental a la igualdad contenido en el artículo 13 de la Carta Política, ya que todas las demás Corporaciones quedan en igualdad a las condiciones establecidas en el artículo 26 de la ley 99 de 1993.”[37] 28. Por otra parte, argumentó que se vulnera el artículo 150.7 de la Carta Política, porque el Congreso de la República es competente para reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen, precisamente, de autonomía, pero no para hacerlo respecto a una sola, como lo realiza el artículo 54 de la Ley 2199 de 2022. Añadió que se vulnera, en el mismo sentido, el artículo 169 de la Constitución, puesto que se trasgrede el principio de unidad de materia, “toda vez que el Acto Legislativo 02 de 2020, es claro en establecer sobre cual es la materia que se debe regular por medio de esta ley orgánica, dentro la cual no se contempla la modificación del Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR.”[38] 29. La Alcaldía Mayor de Bogotá, frente a la extralimitación de la ley orgánica, expuso que la Ley 2199 de 2022 fue expedida en acatamiento de lo previsto por el artículo 1 del Acto Legislativo 2 de 2020, que modificó el artículo 325 de la Constitución, “el cual estableció en su parágrafo 2 que una ley orgánica definiría el funcionamiento de la Región Metropolitana. El Distrito considera que la Ley 2199 de 2022 no tenía que expedirse con fundamento en el artículo 151 de la Constitución Política, como equivocadamente lo señaló el demandante, puesto que aquella ley era una consecuencia directa de la orden impartida por el constituyente derivado en el Acto Legislativo 2 de 2020, esto es, el funcionamiento de la Región Metropolitana debía hacerse a través de una ley orgánica.”[39] 30. Adicionalmente, indicó que esta Corporación profirió la Sentencia C-248 de 2021, mediante la cual declaró la exequibilidad del acto legislativo en comento, razón por la cual, la norma se encuentra vigente. Sin embargo, recalcó que según el artículo 151 de la Carta Política, como del artículo 206 de la Ley 5 de 1992, determinan que la ley orgánica debe regular asuntos referentes a la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales y al ordenamiento territorial, motivo por el cual, “[l]a práctica corrobora que las leyes orgánicas han permitido definir los términos y condiciones de los distintos esquemas asociativos territoriales (ley orgánica 128 de 1994 derogada por la ley orgánica 1625 de 2013 y ley orgánica 1454 de 2011, entre otras).”[40] 31. Frente a la jerarquía de las leyes orgánicas en el ordenamiento jurídico, citó lo expuesto por esta Corporación en la Sentencia C-051 de 2015, para señalar que “la Constitución Política de Colombia no establece una ‘reserva de ley ordinaria’ para mostrar que una norma orgánica o estatutaria no tendría la posibilidad de regular temas que normalmente se expiden a través de leyes ordinarias. Bogotá D.C. insiste en que no es posible predicar una infracción constitucional en el caso concreto atendiendo a los mayores requisitos que tiene la ley orgánica para su aprobación con respecto a la ley ordinaria. Ahora bien, el Distrito Capital recalca que el presente asunto no se puede plantear ni discutir un tema de competencia entre autoridades. Nótese que el Congreso de la República expide de manera indistinta tanto leyes orgánicas como ordinarias, luego no cabe distinguir entre un legislador ordinario y otro orgánico como de forma errónea lo plantea el accionante.”[41] 32. Adicionalmente, respecto a la eventual transgresión de la reserva de ley orgánica, hizo referencia a la Sentencia C-915 de 2002, con la finalidad de indicar que, en criterio del Distrito Capital, “la jurisprudencia constitucional permite afirmar que no es posible declarar inexequible una norma orgánica que regula asuntos propios de leyes ordinarias, pues en dicho evento lo que debe primar es la conexidad temática, tal como ocurre en el presente asunto.”[42] 33. Cita in extenso un concepto técnico de la Dirección de Defensa Judicial de la Secretaría Distrital de Planeación sobre el cargo bajo análisis subrayó que la Ley Orgánica 2199 de 2022 distribuyó las competencias entre las entidades territoriales que hacen parte de la Región Metropolitana Bogotá-Cundinamarca, en virtud de lo previsto por el artículo 151 de la Constitución Política. Con base en ello, sostiene que el artículo 9 de esa ley reorganizó “por su parte competencias entre los entes que forman parte de la región metropolitana, por áreas temáticas en movilidad, seguridad ciudadana, convivencia y justicia, seguridad alimentaria y comercialización, servicios públicos domiciliarios, desarrollo económico, ambiente, ordenamiento territorial y hábitat.”[43] 34. Además de lo expuesto, cuestionó que en la demanda se hiciera referencia a las consideraciones realizadas por esta Corte en la Sentencia C-1042 de 2007, en tanto que, en criterio del Distrito Capital, los supuestos fácticos y jurídicos fueron diferentes a los que ahora se estudia. En consecuencia, reiteró “que no es posible aplicar los razonamientos planteados por la Corte Constitucional en la sentencia C-1042 de 2007 al caso que se analiza en esta oportunidad, pues se insiste en que se trata de situaciones que no son equiparables. Sin embargo, la interviniente considera importante señalar que en dicho fallo se declaró la exequibilidad de las normas acusadas, entre otras cosas, por considerar que la ley ordinaria no vulneró el principio de reserva orgánica cuando abordo temas propios de (sic) ésta clase de norma.”[44] 35. Respecto a la supuesta imposibilidad de que, a través de la norma demandada, se aborden aspectos que fueron reglamentados integralmente por la Ley 99 de 1993, consideró “que el demandante no refirió fundamento normativo del que se desprendiera que por el solo hecho de que una materia previamente regulada mediante ley ordinaria, necesariamente tenga que seguirse regulado haciendo de esta manera, máxime cuando la ley posterior regula de manera integral un asunto.”[45] 36. Por otro lado, en lo referente al cargo sobre el incumplimiento del principio de unidad de materia, el Distrito Capital sostuvo que no le asiste razón al demandante. Para ello, citó las Sentencia C-993 de 2014, para exponer que la conexidad temática se presenta desde el encabezado de la norma censurada, en sintonía con el artículo 325 de la Constitución. En consecuencia, “el Distrito Capital encuentra que la temática de la ley orgánica demandada y del acto legislativo que la fundamenta es general, puesto que consiste en regular todo lo atinente al régimen jurídico de una Región Metropolitana, lo cual involucra aspectos de diversa índole, como el ambiental.”[46] Igual situación ocurre, frente a la conexidad sistemática, pues la Ley 2199 de 2022 regula integralmente todos los asuntos de interés para la Región Metropolitana Bogotá- Cundinamarca, conforme a lo previsto en su artículo 9. 37. La Asociación Colombiana de Ciudades Capitales (Asocapitales), frente al primer cargo (extralimitación de la ley orgánica), indicó que la jurisprudencia de esta Corte ha puntualizado que el legislador puede incluir en una misma ley asuntos de naturaleza orgánica y temas de ley ordinaria, siempre que exista una conexidad temática razonable. Para ese efecto, citó las Sentencias C-600 de 1995, C-540 de 2001 y 1042 de 2007. 38. Al respecto, Asocapitales señaló puntualmente que la norma: (i) respeta el principio de unidad de materia, en tanto que la Ley 2199 de 2022 regula, en su artículo 9, temas de índole ambiental, y, en su artículo 10, prevé las competencias en ese ámbito; (ii) la expedición de la norma no vulneró ningún proceso legislativo; (iii) no existe una separación sustancial del tema contenido en la ley; y (iv) se respetaron las materias de ley orgánica, en los términos del artículo 151 de la Carta. 39. En relación con el cargo sobre violación del principio de unidad de materia, explicó que este no estaba llamado a prosperar, en la medida en que se cumplen las exigencias previstas para ese propósito en las Sentencias C-1025 de 2001 y C-261 de 2015. Para ello, analizó el artículo demandado frente a cada uno de los tipos de conexidad estudiados por la jurisprudencia constitucional. En el siguiente cuadro, se muestra lo anteriormente señalado, así: Tipo de conexidad Cita jurisprudencial Explicación interviniente Causal “La conexidad causal entre una ley y cada una de sus disposiciones puede ser definida como la identidad en los motivos que ocasionaron su expedición. En otras palabras, tal conexidad hace relación a que las razones de la expedición de la ley sean las mismas que dan lugar a la consagración de cada uno de sus artículos en particular, dentro del contexto de la posible complejidad temática de la ley.” Sentencia C-400 de 2010. Indicó que es acertado que el legislador haya regulado un tema relativo a la composición del consejo directivo de la CAR Cundinamarca, puesto que esta es la autoridad máxima en materia ambiental dentro de la Región Metropolitana. Lo anterior, además, en sintonía con la exposición de motivos al momento de su creación. Temática “La conexidad temática puede definirse como la vinculación objetiva y razonable entre la materia o el asunto general sobre el que versa una ley y la materia o el asunto sobre el que versa concretamente una disposición suya en particular. Como se hizo ver ad supra, la Corte ha explicado que la unidad temática, vista desde la perspectiva de la ley en general, no significa simplicidad temática, por lo que una ley bien puede referirse a varios asuntos, siempre y cuando entre los mismos exista una relación objetiva y razonable.” Sentencia C-400 de 2010. El artículo demandado busca la materialización de las competencias previstas en la Ley 2199 de 2022 y las dispuestas en el artículo 325 de la Constitución, de ahí que en sus artículos 9 y 10 se prevean las respectivas competencias, tanto de la región metropolitana como por áreas temáticas. Teleológica “[C]onsiste en la identidad de objetivos perseguidos por la ley vista en su conjunto general, y cada una de sus disposiciones en particular. Es decir, la ley como unidad y cada una de sus disposiciones en particular deben dirigirse a alcanzar un mismo designio o designios, nuevamente dentro del contexto de la posible complejidad temática de la ley.” Sentencia C-400 de 2010. La modificación del consejo directivo de la Región Metropolitana concuerda con los fines de la Ley 2199 de 2022, puesto que, además, se define el modo como esta será representada para interactuar con la CAR Cundinamarca. Sistemática “[P]uede ser entendida como la relación existente entre todas y cada una de las disposiciones de una ley, que hace que ellas constituyan un cuerpo ordenado que responde a una racionalidad interna.” Sentencia C-400 de 2010. El artículo demandado tiene una relación notoria con el resto de las disposiciones de la ley, en la medida en que desarrolla la interacción de la Región Metropolitana con la CAR Cundinamarca, aspecto que permite una influencia en temas transversales y de competencia plena de la entidad asociativa como la toma de decisiones en materia ambiental. 40. La Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible (Asocars) contextualiza la naturaleza jurídica de las Corporaciones Autónomas Regionales y el régimen de autonomía aplicable. Para ello, se apoya en la Sentencia C-035 de 2016. Adicionalmente, expone que en Colombia “existen 33 Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, de las cuales 26 son Corporaciones Autónomas Regionales, de conformidad con lo señalado por el artículo 33 de la Ley 99 de 1993, y siete son Corporaciones para el Desarrollo Sostenible, en tanto gozan de un régimen especial, siendo encargadas de la administración del ambiente y los recursos naturales de un número igual de ecosistemas considerados estratégicos para el país5, reguladas por los artículos 34, 35, 37, 38, 39, 40 y 41 de la referida Ley 99 de 1993.”[47] 41. Frente al caso concreto, expone que el artículo 54 de la Ley 2199 de 2022 “rompe con ese equilibro recogido en el artículo 26 de la Ley 99 de 1993 original, en lo que refiere a las 26 Corporaciones Autónomas Regionales, grupo del cual hace parte la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, que además en su oportunidad (1992-1993) fue resultado de una larga y específica discusión en el Congreso de la República.”[48] Adicionalmente, aduce que se “vulnera el principio de unidad de materia. Si bien su contenido se encuentra desde el texto radicado del proyecto de ley, no se halla en las diferentes exposiciones de motivo durante el trámite legislativo, una argumentación suficiente que satisfaga los criterios de conexidad temática, teleológica y sistemática que sustenten la inclusión de este artículo en una ley orgánica cuyo objeto es “adoptar el régimen especial para la Región Metropolitana Bogotá - Cundinamarca, definir y reglamentar su funcionamiento, en el marco de la autonomía reconocida a sus integrantes por la Constitución Política.”[49] 42. En lo que toca al cargo sobre extralimitación de la ley orgánica, “de acuerdo con el artículo 150 numeral 7 de la Constitución Política, corresponde al Congreso de la República hacer las leyes, por medio de las cuales deberá regular el funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible dentro de un régimen de autonomía, sin señalar que dicha facultad será ejercida a través de la expedición de leyes orgánicas, cuyas materias están reguladas en el artículo 151 Constitucional, norma que no preceptúa lo relativo al funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible como es el caso de la Ley 2199 de 2022 contentiva del artículo 54 demandado.”[50] 43. La Gobernación de Cundinamarca, luego de realizar una contextualización sobre las generalidades de la Región Metropolitana Bogotá-Cundinamarca, se pronunció sobre los cargos de la demanda. En torno al primero de estos (extralimitación de ley orgánica), sostuvo que la afirmación realizada en la demanda desconoce que la Carta Política “no prohíbe que una ley orgánica contenga materias propias de ley orgánica y temas de ley ordinaria siempre y cuando entre ellos se guarde una conexidad temática razonable.” 44. Bajo ese aspecto, la entidad estudió lo referente a la reserva de ley orgánica, para lo cual se apoyó en las Sentencias C-600A de 1995, C-515 de 2004, C-1042 de 2007, C-421 de 2012, y C-052 de 2015. En consecuencia, indicó que “es evidente que se acredita la conexidad temática del artículo 54 y la Ley Orgánica 2199 de 2022 puesto que el objeto de la (sic.) esta última, de acuerdo con su artículo 1, es adoptar el régimen especial para la Región Metropolitana Bogotá-Cundinamarca, definir y reglamentar su funcionamiento en el marco de la autonomía reconocida a sus integrantes por la Constitución Política. Lo que incluye, en virtud del Acto Legislativo 02 de 2020, la posibilidad de que el legislador modifique la conformación del Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca.”[51] 45. Más adelante, la Gobernación argumentó que, una lectura conjunta de los artículos 9 y 10 de la Ley 2199 de 2022 permite comprender que el Congreso de la República reconoció la necesidad de articular las figuras existentes en materia ambiental, con las recién creadas, en pro de la efectividad de las decisiones que, para ese propósito adopte la Región Metropolitana. 46. Por último, afirmó que, aunque “es cierto que el artículo 54 de la Ley Orgánica 2199 de 2022 versa sobre una materia objeto de legislación ordinaria, esto no conlleva a que se desconozca el principio de reserva de ley orgánica. En especial, porque la Corte Constitucional ha reconocido que es posible [que] una ley orgánica verse sobre materias ordinarias siempre que guarden conexidad temática, lo que se acredita en el caso bajo estudio.”[52] 47. En lo que se refiere al cargo sobre el principio de unidad de materia, argumentó que existe conexidad temática, porque el objeto de la norma censurada es materializar uno de los mandatos del artículo 325 de la Constitución, como lo es la articulación de la Región Metropolitana Bogotá – Cundinamarca con la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, mediante la configuración de su consejo directivo. 48. Adujo que, contrario a lo indicado por el actor, la creación de la Región Metropolitana Bogotá – Cundinamarca es de origen constitucional y no legal. Por consiguiente, “el hecho de que la norma constitucional específicamente haya mencionado a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca da lugar a entender que habilitó al [l]egislador, entre otros temas, a pronunciarse al respecto en la norma que defina la Región Metropolitana Bogotá – Cundinamarca. Por lo que el artículo 54 de la Ley 2199 de 2022, contrario a lo que afirma el demandante, guarda conexidad causal con el cuerpo normativo que le comprende ya que versa sobre uno de los temas de la norma le origina.”[53] 49. A su juicio, también se acredita el requisito de conexidad teleológica, dado que, de conformidad con el artículo segundo de la Ley Orgánica 2199 de 2022, su finalidad “es garantizar la formulación y ejecución de políticas públicas, planes y programas y proyectos de desarrollo sostenible, así como la prestación oportuna y eficiente de los servicios a su cargo, promoviendo el desarrollo armónico, la equidad, el cierre de brechas entre los territorios y la ejecución de obras de interés regional.”[54] 50. Por último, consideró que también se cumple con la conexidad temática, por cuanto se puede comprender, desde la propia titulación de la norma, esta “versa sobre la manera en la Región Metropolitana Bogotá – Cundinamarca va a poder interactuar y ser oída en la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. Además, pretende garantizar el ejercicio de las competencias en materia ambiental de la nueva entidad.”[55] 51. La Federación Colombiana de Municipios, en lo referente al cargo sobre la extralimitación de ley orgánica, manifestó que la norma enjuiciada no vulneró los artículos 150.4 y 151 de la Constitución Política, por cuanto fue tramitada “mediante el procedimiento de leyes orgánicas, el cual exige el cumplimiento de cuatro condiciones Jurisprudenciales, verificables en este caso concreto de la siguiente manera: a) finalidad en la ley al expedir un estatuto especial para los distritos que sujeta el posterior ejercicio de la actividad legislativa ordinaria en esta materia; b) contenidos propios de ley orgánica, al fijarse en los artículos acusados las bases y condiciones para la existencia y modificación de los distritos, y asignarse competencia normativa en asuntos relacionados con una entidad territorial; c) aprobación por la mayoría absoluta exigida por la Constitución Política para la aprobación de leyes de naturaleza orgánica y; d) un propósito claro, expreso e inequívoco reflejado en la exposición de motivos del proyecto de ley, así como en tres de los debates legislativos, adelantados en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, en la Plenaria de la Cámara de Representantes y en la Comisión Primera del Senado de la República, para aprobar una ley de naturaleza orgánica.”[56] 52. Respecto a la trasgresión del principio de unidad de materia, expresó que no se logra estructurar un cargo de inconstitucionalidad, en la medida en que, de conformidad con los criterios establecidos en la jurisprudencia constitucional, deberán tramitarse por medio de una ley ordinaria: “(i) los elementos estructurales del derecho fundamental definidos en la Constitución, (i) cuando se expida una normatividad que consagre los límites, restricciones, excepciones y prohibiciones que afecten el núcleo esencial, (iii) cuando el legislador tenga la pretensión de regular la materia de manera integral, estructural y completa [ . ] , (iv) que aludan a la estructura general y principios reguladores y (v) que refieran a leyes que traten situaciones principales e importantes de los derechos.”[57] 53. Adicionalmente, argumentó que la norma que se pretende expulsar del ordenamiento constitucional fue el resultado de lo pretendido por el Acto Legislativo 02 de 2020, cuyo control por parte de esta Corporación se realizó en la Sentencia C-348 de 2021, que lo declaró exequible. 54. La Federación Nacional de Departamentos, sobre el cargo de la eventual extralimitación de la ley orgánica, manifestó que resultaba importante revisar lo establecido por la Corte en ese sentido, para lo cual, citó un texto que en su criterio corresponde a una providencia de esta Corporación, sin embargo, no se identificó a que sentencia pertenecía dicho extracto. Agregó que, sobre esa base, “no se observa como el artículo demandado viole las competencias de una ley ordinaria, sienta esta jerárquicamente inferior a la ley orgánica, así, en aplicación al principio universal del derecho de quien puede lo más, puede lo menos la validez constitucional de la disposición acusada por su sola superioridad jerárquica se impone como criterio constitucionalmente válido.”[58] 55. Luego, en torno a la naturaleza jurídica de las Corporaciones Autónomas Regionales, citó textualmente, entre otras, la Sentencia C-894 de 2003, con el propósito de “inferir razonablemente que, al tratarse de entidades con funciones de administración de recursos naturales y de planeamiento ambiental, resultan perfectamente coincidente con aquellas funciones que despliegan en el marco de sus atribuciones los entes territoriales, sin embargo, fuerza aclarar que el al tratarse de un nivel intermedio coincide con la naturaleza misma de la Región creada a través de la norma acusada.”[59] 56. En lo relativo al cargo sobre la vulneración del principio de unidad de materia, adujo la institución interviniente, que la disposición demandada no prevé ningún vicio que deba ser enmendado, puesto que “tanto el contenido temático, causal, teleológico y sistemátic[o] de la norma acusada se estima que supera el test de validez constitucional al guardar con el propósito y titulación de la norma una adecuada relación.”[60] 57. La Universidad Santo Tomás consideró que la norma demandada no vulnera la Carta Política, en tanto que “la libertad de configuración legislativa es aquella prerrogativa que se encuentra en cabeza del Congreso, habiendo sido endilgada esta por la Constitución Política de 1991, específicamente, en su artículo 150,”[61] por lo tanto, “dicha libertad de configuración normativa, faculta al poder legislativo para expedir las leyes que crea necesarias, en especial aquellas que desarrollen los contenidos normativos, dogmáticos y axiológicos que se encuentran inmersos en la Constitución Política, es por ello que puede de forma libre determinar quienes conforman el Consejo Directivo de una Corporación Autónoma Regional, sin que ello implique vulneración alguna de las normas constitucionales.”[62] 58. Síntesis de los conceptos técnicos. Las solicitudes hechas por quienes rindieron su concepto técnico se sintetizan en el siguiente cuadro: Entidad Concepto Petición subsidiaria Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) Inexequibilidad - Alcaldía Mayor de Bogotá Exequibilidad - Asociación Colombiana de Ciudades Capitales (Asocapitales) Exequibilidad - Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible (Asocars) Inexequibilidad - Gobernación de Cundinamarca Exequibilidad - Federación Colombiana de Municipios Exequibilidad - Federación Nacional de Departamentos Exequibilidad - Universidad Santo Tomás Exequibilidad - F. Concepto de la Procuradora General de la Nación 59. La Procuradora General de la Nación, en concepto número 7167 del 6 de febrero de 2023, le solicitó a la Corte estarse a lo resuelto en la sentencia que se profiera en relación con el proceso D-14.877, en cual el Ministerio Público defendió la exequibilidad de la norma demandada. Esto, por cuanto, en su criterio, los argumentos de dicho proceso guardan identidad con los fundamentos expuestos en esta oportunidad. 60. Así las cosas, explicó aspectos relacionados con la naturaleza y el alcance de las leyes orgánicas, según las Sentencias C-1187 de 2000, C-540 de 2001, C-460 de 2004, C-1042 de 2007, C-052 de 2015, y C-053 de 2109. Ello, para concluir que, “es válido desde una perspectiva superior que una ley orgánica se incluyan artículos de naturaleza ordinaria para asegurar la coherencia y sistematicidad del cuerpo dispositivo correspondiente. Empero, se ha exigido que en dicho caso exista una conexidad razonable entre el precepto ordinario y el estatuto normativo orgánico, es decir, que se atiendan las exigencias de unidad de materia.”[63] 61. Bajo ese aspecto, explicó que “el principio de unidad de materia no debe aplicarse de forma inflexible al punto de superar su finalidad y, por consiguiente, anular el mandato democrático, por lo que sólo debe declararse la inexequibilidad de aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales no sea posible establecer una relación con su materia dominante de manera objetiva y razonable.”[64] 62. De esta manera, al igual que en el proceso D-14.877, la Procuradora General de la Nación concluyó que la disposición demandada respeta las exigencias que explican la existencia del principio de unidad de materia, “dado que no se trató de una disposición aislada y oculta para los congresistas durante el trámite legislativo, pues el precepto: (i) fue incluido en primer debate, y (ii) se cuestionó su conveniencia en las audiencias públicas debido a la supuesta ausencia de relación entre la reorganización del Consejo Directivo de la CAR y el objeto del cuerpo normativo, pero dicho reproche fue descartado por los miembros de las cámara, bajo el argumento de que ‘Bogotá y Cundinamarca comparten ecosistemas claves para el sostenimiento de la biodiversidad y de los recursos naturales de la región’.”[65] 63. Finalmente, la señora Procuradora General de la Nación señaló que, aunque es cierto que la conformación de los integrantes del consejo directivo de una Corporación Autónoma Regional es un asunto de ley ordinaria, lo cierto es que la norma demandada cumple con las exigencias para no violar la reserva de ley orgánica. Ello, “porque, según se explicó líneas atrás, se trata de un precepto que respeta las exigencias del principio de unidad de materia, en tanto existe una conexidad razonable entre este y el cuerpo dispositivo en el que se inserta.”[66] II. CONSIDERACIONES A. Competencia 64. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, la Corte es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia. B. Cuestiones previas a) Viabilidad del juicio de constitucionalidad 65. Se debe destacar que la norma demandada hace parte de la Ley Orgánica 2199 de 2022, “[p]or medio de la cual se desarrolla el artículo 325 de la Constitución Política y se expide el régimen especial de la Región Metropolitana Bogotá-Cundinamarca.” Esta norma, al momento de proferirse esta sentencia se encuentra vigente y produce efectos jurídicos, pues no existe una disposición que la haya derogado. 66. Ahora bien, es preciso destacar que estando en curso esta actuación procesal, esta Corporación, recientemente, mediante la Sentencia C-152 de 2023, estudió y resolvió otra demanda de inconstitucionalidad formulada contra el artículo 54 la Ley 2199 de 2022. En dicha Sentencia, la Corte estudió tres cargos, a saber: (i) trasgresión del principio de unidad de materia, (ii) vulneración del mandato de progresividad, y (iii) desconocimiento de la cláusula de igualdad. 67. Sobre esa base, en relación con el cargo relativo a la unidad de materia, como acaba de advertirse, es posible que se configure el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, en tanto que este fue formulado tanto en este proceso como en el proceso en el cual se estudió de fondo el cargo que culminó con la Sentencia C-152 de 2023, mediante la que se declaró exequible la norma demandada en lo relativo a dicho cargo. Por lo tanto, corresponde analizar si dicho fenómeno se ha configurado o no, como se hace enseguida. b) Existencia de cosa juzgada constitucional respecto del cargo relativo a la unidad de materia 68. La jurisprudencia constitucional ha sido reiterada y pacífica frente a la estructura tanto dogmática como metodológica de la cosa juzgada constitucional. En esa medida, la Corte ha indicado que esta se configura en los eventos en que se identifiquen los siguientes tres elementos: (i) identidad de objeto, esto es, “que se proponga estudiar el mismo contenido normativo de la misma proposición normativa, ya estudiada en una sentencia anterior”[67]; ii) identidad de causa petendi, es decir, “que se proponga dicho estudio por las mismas razones (esto incluye el referente constitucional o norma presuntamente vulnerada), ya estudiadas en una sentencia anterior”[68] y, por último, iii) identidad del parámetro de control de constitucionalidad, a saber, “que no exista un cambio de contexto o nuevas razones significativas que de manera excepcional hagan procedente la revisión, lo que la jurisprudencia ha referido como un nuevo contexto de valoración.”[69] Estos elementos son, “en conjunto, condiciones necesarias y suficientes para declarar la cosa juzgada”[70]. 69. Adicionalmente, debe destacarse que, entre otras, en la Sentencia C-337 de 2021, esta Corporación sistematizó las diversas formas en que, según la jurisprudencia constitucional, puede configurarse la cosa juzgada en el ámbito del control constitucional, y las clasificó según: (i) el objeto de control, identificando la cosa juzgada formal y material, (ii) el cargo de inconstitucionalidad, identificando la cosa juzgada absoluta y relativa (explícita e implícita), y (iii) cosa juzgada aparente, tal y como se explica en la siguiente tabla: Por el objeto de control Cosa juzgada formal: Cuando la decisión previa de la Corte ha recaído sobre un texto igual al sometido nuevamente a su consideración. Cosa juzgada material: Cuando la sentencia previa examinó una norma equivalente a la demandada contenida en un texto normativo distinto. De forma que, aunque se trate de disposiciones diferentes, producen los mismos efectos en cuanto contienen la misma regla. Por el cargo de inconstitucionalidad Cosa juzgada absoluta: Cuando la primera decisión agotó cualquier debate sobre la constitucionalidad de la norma acusada. Ocurre cuando se analizó la validez de la norma acusada con la totalidad del bloque de constitucionalidad. Por regla general corresponde a las sentencias emitidas en ejercicio del control automático e integral que la Constitución Política asigna a cierto tipo de normas con rango de ley. Cosa juzgada relativa: Cuando la decisión previa juzgó la validez constitucional solo desde la perspectiva de algunos de los cargos posibles. La cosa juzgada relativa puede ser explícita o implícita. Será cosa juzgada relativa explícita cuando en la parte resolutiva de la sentencia se establece expresamente que el pronunciamiento de la Corte se limita a los cargos analizados. Será cosa juzgada relativa implícita cuando, pese a no hacerse tal referencia en la parte resolutiva, de las consideraciones de la sentencia se puede desprender que la Corte limitó su juicio a determinados cargos. Cosa juzgada aparente Ocurre cuando la Corte, “a pesar de adoptar una decisión en la parte resolutiva de sus providencias declarando la exequibilidad de una norma, en realidad no ejerce función jurisdiccional alguna y, por ello, la cosa juzgada es ficticia.”[71] La cosa juzgada aparente depende de que la declaración de exequibilidad carezca de toda motivación en el cuerpo de la providencia. En este caso, aunque la declaración de exequibilidad da la apariencia de cosa juzgada, en realidad la norma demandada no está revestida de cosa juzgada, ni formal, ni material debido a la ausencia de motivación de la providencia en tal sentido. La cosa juzgada aparente tiene lugar en dos hipótesis: (i) cuando la Corte resuelve declarar exequible una disposición, pero en la parte motiva de la sentencia omite totalmente el estudio de constitucionalidad de aquella, de forma que la disposición no fue objeto de función jurisdiccional alguna; (ii) cuando se declara exequible una disposición, pero en la parte motiva del fallo solo se estudió una de las normas contenidas en aquella.[72] En este caso, las normas que carecieron de pronunciamiento jurisdiccional pueden ser objeto de un estudio de constitucionalidad en una nueva ocasión.[73] 70. De ese modo, sobre la misma base metodológica, a continuación, se realizará un análisis de la Sentencia C-152 de 2023, se insiste, respecto al cargo sobre la vulneración del principio de unidad de materia. En él, se realizará el estudio de los cargos propuestos tanto en dicha sentencia como en la que ahora resuelve la Sala Plena. Luego, se trascribirá el problema jurídico, una síntesis de la decisión y la parte resolutiva de la Sentencia C-152 de 2023. Sentencia C-152 de 2023 Expediente D-14.795 Cargo Cargo Los accionantes afirman que los consejos directivos de las corporaciones autónomas regionales fueron creados como su órgano de administración y, entre otras, adoptan decisiones que involucran el manejo del presupuesto, al mismo tiempo que influyen en los acuerdos que se expiden con ocasión del cumplimiento de sus funciones, en materia de protección al ambiente y de aprovechamiento de los recursos naturales en las zonas donde ejercen su jurisdicción. Por este motivo, su conformación con miembros del sector privado y de las ONGs es una concreción del principio de participación en materia ambiental, “(…) que garantiza a los ciudadanos [intervenir] efectivamente no solo en la toma de decisiones sino en la estructura administrativa que la[s] sustenta”[74]. Para el efecto, se advierte que, según el artículo 26 de la Ley 99 de 1993, la integración de los consejos directivos de las corporaciones autónomas regionales exige una participación activa de los ciudadanos, a través de dos (2) representantes del sector privado y de dos (2) representantes de las entidades sin ánimo de lucro, “que tengan su domicilio en el área de jurisdicción de la corporación y cuyo objeto principal sea la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, elegido[s] por ellas mismas.” Sin embargo, a partir de la expedición del precepto legal demandado y tan solo para el caso de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (en adelante “CAR”), mediante una norma de excepción, se restringe dicha participación y se prevé únicamente la asistencia de (i) un representante del sector privado y de (ii) un representante de las ONGs del territorio CAR. Por virtud de lo anterior, se considera que la norma acusada vulnera el principio de unidad de materia (CP art. 158), ya que el título y el articulado de la Ley 2199 de 2022 tienen por objeto reglamentar el artículo 325 del texto superior, modificado por el artículo 1° del Acto Legislativo 02 de 2020[75], en el que se ordena crear la Región Metropolitana de Bogotá - Cundinamarca[76] y proferir el régimen especial que la regula. Por lo anterior, “es evidente que el artículo [demandado] no tiene relación alguna con las demás disposiciones normativas [de la ley mencionada], porque modifica la conformación de la Junta Directiva de la CAR[,] [cuando], desde el artículo 1° la ley [en cita], [se] enuncia que pretende adoptar el régimen especial para la nueva región, así como definir y reglamentar su funcionamiento, temas que son abiertamente incompatibles con la estructura de la corporación autónoma afectada”. Lo anterior implica, en criterio de los demandantes, que no se satisface el criterio de conexidad temática. Por lo demás, tampoco existe conexidad teleológica, pues los fines buscados por la Ley 2199 de 2022 son opuestos a los del artículo que se demanda, cuando se constata que nada de lo dispuesto en este último apunta a convertirse en un desarrollo de la Región Metropolitana, y en sus dinámicas vinculadas con la economía, movilidad, servicios públicos, etc. Por último, se descarta la existencia de una conexidad sistemática, puesto que “(…) la [disminución] en la participación de la sociedad civil en la Junta Directiva de la CAR, no encuentra relación alguna con la creación de la Región (…) mencionada (…)” , lo que se agrava cuando se evidencia que la regulación que se modifica, es decir, la Ley 99 de 1993, corresponde a un cuerpo normativo distinto a la creación de regiones, pues su objetivo es integrar el SINA (Sistema Nacional Ambiental). Para el demandante la norma acusada también quebranta el principio de unidad de materia. Sostiene que la modificación introducida al artículo 26 de la Ley 99 de 1993, que corresponde a una norma ambiental, no guarda conexidad temática, causal, teleológica ni sistemática con el asunto general sobre el que versa la Ley 2199 de 2022, esto es, la adopción y definición del régimen especial para la Región Metropolitana Bogotá-Cundinamarca, en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 325 de la Constitución Política. Al respecto, resalta: (i) que no existe vinculación objetiva o razonable entre la modificación de la composición del Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca y la creación de la Región Metropolitana Bogotá-Cundinamarca, pues el primero es un tema ajeno al artículo 325 de la Constitución; (ii) que todas las disposiciones de la Ley 2199 de 2022 guardan relación con los motivos que dieron lugar a su expedición, salvo el artículo 54 demandado, “el cual parece como un parche dentro del cuerpo normativo y referido a una materia totalmente distinta a lo que debía referirse el proyecto;”[77] iii) que no se entiende en qué medida la modificación del Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca se relaciona con la creación de la Región Metropolitana Bogotá-Cundinamarca. Advierte que “si lo que pretendían era modificar la Composición del Consejo Directivo de la Car Cundinamarca, ese debate corresponde a otro escenario muy distinto dentro de las políticas de medio ambiente, pero nunca a través de una norma oculta en un proceso de Creación de un ente Territorial;”[78] y iv) que el título de la Ley 2199 de 2022 no guarda consonancia con la materia regulada en la disposición acusada, “ya que las materias que debe desarrollar tienen que ver es con la creación y dotar de instrumentos necesarios a un ente territorial que debe crearse, pero nunca realizar cambios en la legislación ambiental, como es la Ley 99 de 1993; hecho que resulta a todas luces arbitrario y enrutado en contravía del artículo 158 de la Constitución, que define que debe existir coherencia entre el título y el cuerpo del proyecto.”[79] Problema jurídico Sentencia C-152 de 2023 “De acuerdo con los argumentos expuestos en la demanda, en las distintas intervenciones y teniendo en cuenta el concepto de la Vista Fiscal, le corresponde a la Corte decidir si el artículo 54 de la Ley 2199 de 2022, que regula lo concerniente a la conformación del Consejo Directivo de la CAR, como lo afirman los accionantes, vulnera el principio de unidad de materia”. Síntesis del análisis...