Sentencia C-206 de 1993

C-206-93 Sentencia No Sentencia No. C-206/93 PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Modificación/CONMOCION INTERIOR La filosofía de la nueva Constitución está dirigida al fortalecimiento del Congreso, particularmente en las atribuciones que hacen relación con la normatividad en materia presupuestal; por consiguiente, durante el estado de Conmoción Interior, el Gobierno sólamente puede modificar el presupuesto de manera excepcional y dentro de los precisos límites que señala la C.N., y asegurando que las medidas sean justificadas, adecuadas y proporcionales a los hechos que le sirven de causa. PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Adición Si la Constitución encomienda a la Ley Orgánica del Presupuesto regular todo el proceso presupuestal en sus diferentes fases (programación, aprobación, modificación y ejecución), nada obsta para que contemple el caso especial de la adición presupuestal por el Gobierno para cubrir gastos ocasionados durante el estado de Conmoción Interior y con ocasión de él. REF: R.E. O40. Revisión constitucional del Decreto Legistativo 446 del 8 de marzo de 1993 "por medio del cual se ordenan y efectúan algunas operaciones presupuestales en el Presupuesto General de la Nación y Organos de la Rama Ejecutiva para la vigencia fiscal de 1993." Magistrado Ponente: ANTONIO BARRERA CARBONELL. Aprobada, según consta en Acta No. 39 correspondiente a la sesión celebrada en Santafé de Bogotá D.C., a los dos ( 2 ) días del mes de junio de mil novecientos noventa y tres (1993). I). ANTECEDENTES. Fueron tomados de la ponencia original elaborada por el Magistrado Jorge Arango Mejía, así: A). Revisión del decreto legislativo 446 de marzo 8 de 1993. En cumplimiento de lo dispuesto por el numeral 6 del artículo 214, en concordancia con el numeral 7 del artículo 241, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República envió a la Corte Constitucional el decreto legislativo 446 del 8 de marzo de 1993, "por medio del cual se ordenan y efectúan algunas operaciones presupuestales en el Presupuesto General de la Nación y Organos de la Rama Ejecutiva para la vigencia físcal de 1993", dictado con base en el artículo 213, de la Constitución como todos los mencionados. Corresponde ahora a la Corte decidir sobre la constitucionalidad del decreto, cumplido el trámite legal y oído el concepto del Procurador General de la Nación. B). Contenido del decreto legislativo 446 del 8 de marzo de 1993. En lo pertinente, el decreto legislativo 446 dice lo siguiente: "El Presidente de la República de Colombia en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 213 de la Constitución Política y en desarrollo de lo previsto en los decretos 1793 de 1992 y 261 de 1993, y "Considerando: "Que por decreto 1793 de 1992, se declaró el Estado de Conmoción Interior, en todo el Territorio Nacional por el término de 90 días calendario. "Que por decreto 261 de 1993 se prorrogó la vigencia del Estado de Conmoción Interior por un término de noventa días contados a partir del 6 de febrero de 1993; "Que con el fin de conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos es indispensable incrementar la capacidad de operación de la Fuerza Pública dotándola de nuevos recursos que le permitan disponer de un mayor número de efectivos, así como de los demás elementos y servicios necesarios para tal fin. "Que igualmente en el decreto 1793 de 1992 se señaló que con el fin de conjurar las causas de la perturbación es necesario fortalecer la acción de los Organismos Judiciales en su función de investigar, acusar y juzgar; proteger a los funcionarios judiciales y a los Organismos de Fiscalización. "Que por tal razón es indispensable dotar de recursos adecuados a la Fiscalía General de la Nación y al Departamento Administrativo de Seguridad. "Que es indispensable incorporar en el Presupuesto General de la Nación algunos recursos de que disponen las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y los Establecimientos Públicos, con el fin de coadyuvar a resolver las causas que originaron la declaratoria de Conmoción Interior. "Que por todo lo anterior es esencial modificar el Presupuesto General de la Nación de la vigencia de 1993 - Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos Nacionales- a fin de complementar gastos y adoptar los mecanismos presupuestales y legales adecuados para financiar las erogaciones que se requieren para dar respuesta a la escalada terrorísta (sic) y guerrillera. "Decreta: "Artículo 1o. Reducir las apropiaciones del Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 1993, en la suma de SETENTA Y TRES MIL NOVECIENTOS TREINTA Y DOS MILLONES TRESCIENTOS SETENTA Y NUEVE MIL CUATROCIENTOS PESOS MONEDA CORRIENTE ($73.932.379.400), según el siguiente detalle: " . . . " "Artículo 2o. Modifíquese el presupuesto de la Empresa Colombiana de Petróleos -ECOPETROL- y de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones -TELECOM- en las siguientes cuantías: "Empresa Colombiana de Petróleos -ECOPETROL- -Disponibilidad final 26.000.000.000 Transferencias 26.000.000.000 "Empresa Nacional de Telecomunicaciones -TELECOM- Gastos de inversión 6.495.478.000 Transferencias 6.495.478.000 "Los valores trasladados en el presente artículo serán consignados por éstas (sic) Entidades del Estado en la Dirección Tesorería General de la Nación, como recurso de la Nación para los fines de que trata el presente decreto. "Artículo 3o. Efectúanse los siguientes contracréditos y créditos en el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 1993, así: " . . . " "Artículo 4o. Adiciónese el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital del Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 1993, así: " . . . " "Artículo 5o. Sustitúyase en el Presupuesto General de la Nación -Fondo Víal Nacional- para la vigencia fiscal de 1993, la fuente de financiación de las apropiaciones del presupuesto de gastos de inversión con recurso 17 (crédito interno nacional) por recurso 90 (recursos administrados por la entidad) en la suma de TREINTA MIL MILLONES DE PESOS MONEDA CORRIENTE ($ 30.000.000.000), según el siguiente detalle: " . . . " "Artículo 6o. Adiciónase el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 1993 en ciento sesenta y tres mil novecientos diez millones de pesos moneda corriente ($163.910.000.000) provenientes de la operación presupuestal de reducción autorizada en el artículo primero por valor de $73.932.379.400; de los recursos de la Nación por valor de $58.977.620.600 y de los recursos administrados por establecimientos públicos nacionales por $1.000.000.000 a que se refiere el artículo cuarto, y de los provenientes de la sustitución por $30.000.000.000 realizada en el artículo quinto del presente Decreto, según el siguiente detalla (sic): " . . . " "Artículo 7o. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación. " Partiendo de la base de la declaración del Estado de Conmoción Interior hecha por el decreto 1793 de 1992 y de su prórroga por medio del 261 de 1993, el Gobierno señaló así las finalidades del decreto que se examina: 1a. Incrementar la capacidad de la fuerza pública, mediante nuevos recursos económicos, 2a. "Fortalecer la acción de los organismos judiciales en su función de investigar, acusar y juzgar", mediante la asignación de "recursos adecuados a la Fiscalía General de la Nación y al Departamento Administrativo de Seguridad". Para atender tales erogaciones, "es indispensable incorporar en el Presupuesto General de la Nación recursos de que disponen las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y los Establecimientos Públicos". Todo lo cual implica la necesidad de "modificar el Presupuesto General de la Nación de la vigencia de 1993 - Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos Nacionales - a fin de complementar gastos y adoptar mecanismos presupuestales y legales adecuados para financiar las erogaciones que se requieren para dar respuesta a la escalada terrorista y guerrillera". La modificación del Presupuesto General de la Nación, consistió en reducir gastos y sustituír fuentes de financiación del gasto de inversión por $163.910'.000.000.oo, en lo correspondiente a la Administración Central y a varias entidades descentralizadas del orden nacional, para aumentar en la misma suma los gastos correspondientes al Departamento Administrativo de Seguridad, a la Fiscalía General de la Nación y al Ministerio de Defensa. En síntesis, el decreto legislativo 446 del 8 de marzo de 1.993, dictado por el Presidente de la República en uso de las facultades que le confirió la declaración del Estado de Conmoción Interior, modificó el Presupuesto General de la Nación para la vigencia de 1993. C). Intervención del Ministerio de Hacienda. El apoderado del Ministerio de Hacienda, doctor Antonio José Núñez Trujillo, sostiene la constitucionalidad del decreto, pues, según su concepto, tanto por la forma como por el aspecto material, se ajusta a las normas constitucionales. Argumenta que el Decreto 466 de 1993 no suspende derecho fundamental alguno y tampoco interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del poder público. Sobre esto último dice: "Como hemos indicado, se trata, en primer lugar, de reducir las apropiaciones del Presupuesto General de la Nación, modificando, asimismo (sic), los presupuestos de ECOPETROL y TELECOM de manera que se trasladen (sic) apropiaciones como recursos de la Nación, y se efectúan unos créditos y contracréditos. Con base en las anteriores medidas se adiciona el presupuesto de rentas y recursos de capital del Presupuesto General de la Nación,(...) finalizando con la adición en el Presupuesto General de la Nación para esta vigencia fiscal..." (folio 117). Y agrega: "3. No se interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del poder público. " El sistema de tridivisión de poderes no encuentra menoscabo con las disposiciones de excepcionalidad. Sus competencias esenciales no se alteran de tal manera que el aumento presupuestal que sufren seis entidades tanto de la Rama Ejecutiva como de la Rama Judicial, concernidas en cuanto al manejo del orden público se refiere, respeta en esencia el presupuesto y el funcionamiento de la otra rama y de las demás entidades de las mismas a las que afecta" (Folios 117 y 118). Después afirma: " Con base en lo anterior y teniendo en cuenta la colaboración armónica que debe existir entre los diferentes órganos del Estado, es propio que los decretos de conmoción interior, que suspenden las leyes temporalmente, modifiquen el funcionamiento de estas empresas (empresas industriales y comerciales del Estado), afectando su capital independiente, con el fin de reorientar los recursos de la administración pública y dirijirlos (sic) a la financiación de gastos que permitan la subsistencia del Estado. No sobra advertir que estas afectaciones al presupuesto se hicieron con la aquiescencia de las mencionadas empresas ( Ecopetrol y Telecom)." ( fl 119). D). Concepto del Procurador General de la Nación. En oficio número 188 del 22 de abril del año en curso, el Señor Procurador General de la Nación, solicita la declaratoria de constitucionalidad del decreto 466 de 1993. Para el Ministerio Público, el decreto cumple los requisitos de forma, fondo y conexidad, exigidos por la Constitución. El Agente del Ministerio Público se pregunta: " ¿ Puede el Ejecutivo durante el Estado de Conmoción Interior adicionar el Presupuesto General de la Nación?." Y responde: " Para absolver afirmativamente este cuestionamiento el Despacho hace las siguientes consideraciones: " ..." " De conformidad con lo preceptuado por el numeral 11 del artículo 150 constitucional, es competencia del Congreso, previa iniciativa del Congreso artículo (154 inciso 2o. ibíd.), la expedición del Prepuesto General de la Nación con arreglo a los principios rectores contemplados en el Capítulo III del Título XII de la Ley Fundamental. " También por regla general, y como obvia consecuencia del anterior postulado, corresponde al Congreso a iniciativa Gubernamental la introducción de modificaciones al Presupuesto General para lo cual debe observar los lineamientos que sobre el particular consagra la Ley Orgánica del Presupuesto, tal como lo enseña el artículo 352 de la Carta. " Principio fundamental e inspirador del Presupuesto es el de legalidad, concebido el artículo 345 de la Constitución Política..." (Fl 134 y 135) A continuación, explica el Procurador, que en los Estados de Excepción el Gobierno, a través de un decreto legislativo, puede efectuar adiciones presupuestales, así: "Instrumentalización de las modificaciones presupuestales en Estados de Conmoción Interior. La discrecionalidad del Gobierno en esta materia. "La nueva Constitución dota al Ejecutivo, con ocasión del Estado de Conmoción Interior de capacidad para excepcionar, mediante mecanismos de concentración, el principio de la tridivisión e independencia de los poderes públicos, de manera que en condiciones de crisis pueda respetando las barreras establecidas por la propia constitución - regular distintas materias, entre ellas la relativa al Presupuesto, en la medida en que el objetivo sea el restablecimiento del orden público." " Luego, el instrumento idóneo y eficaz en las particulares circunstancias que determinan la declaratoria del Estado de Conmoción Interior, es el Decreto Legislativo con jerarquía y fuerza normativa que le permite suspender la legislación contraria al estado de excepción". "Así sucede con el Decreto Legislativo 446 de 1993 por el cual el Gobierno modificó el presupuesto de la actual vigencia fiscal que es la Ley 21 del 8 de noviembre de 1992 por la cual se decretó el Presupuesto de Rentas y Recursos de capital y la Ley de Apropiaciones". "Para efectuar las modificaciones al presupuesto el Gobierno debe ceñirse a las preceptivas de la Ley Orgánica del Presupuesto, según lo dispone el artículo 352 constitucional: "Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución, de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar". "En punto a la modificación del Presupuesto el Estatuto Orgánico respectivo, Ley 38 de 1989, en el título IX "De la ejecución del presupuesto", literal d) "Modificaciones al Presupuesto", prescribe en el artículo 69 lo siguiente:" "Los créditos adicionales destinados a pagar gastos por calamidad pública o los ocasionados durante Estado de Sitio (debe entenderse hoy Conmoción Interior) o Estado de Emergencia Económica, declarados por el Gobierno Nacional, para los cuales no se hubiese incluído apropiación en el Presupuesto, serán abiertos conforme a las normas de los artículos anteriores, o en la forma que el Presidente de la República y el Consejo de Ministros lo decidan." n "Como puede apreciarse, el Gobierno goza de cierto grado de discrecionalidad en la apertura de créditos adicionales durante los Estados de Excepción, pues no puede perder de vista que ellos deben estar encaminados a la financiación de los gastos pertinentes. Esto fue lo que hizo el Gobierno con el Decreto Legislativo 446 de 1993." Y a renglón seguido, después de haberse extendido sobre la apertura de créditos adicionales con base en la Ley 38 de 1989, concluye reconociendo que ya no existen: "Así mismo, conviene precisar que al desaparecer en la nueva constitución la figura de los créditos suplemetales (sic) o extraordinarios, consagrada en el anterior artículo 212 de la Ley Suprema, el Gobierno no cuenta con otra herramienta distinta a la de los decretos legislativos para introducirle modificaciones al Presupuesto durante los Estados de Conmoción Interior." ( FL. 139) Hace al final una afirmación ininteligible, sobre el artículo 7o. que se limita a señalar que "El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación": "Finalmente, el artículo 7o. deviene constitucional en tanto que ratifica la vocación de temporalidad de las medidas adoptadas por el Gobierno en el decreto materia de revisión." II). CONSIDERACIONES DE LA CORTE. 1. Competencia De conformidad con los artículos constitucionales 214 numeral 6o. y 241 numeral 7, corresponde a la Corte Constitucional decidir en forma definitiva sobre la constitucionalidad del decreto legislativo 446 del ocho (8) de marzo de mil novecientos noventa y tres (1993), dictado por el Gobierno Nacional con fundamento en el artículo 213 de la Constitución Nacional. 2. Conexidad del Decreto 446 de 1993 con la situación que determinó la declaratoria del Estado de Conmoción Interior. El decreto 446 de 1993, fue dictado, no sólo con fundamento en el artículo 213 de la C.N., sino en el decreto 1793 de 1992, mediante el cual se declaró el Estado de Conmoción interior, en todo el territorio nacional, por el lapso de 90 días, contados a partir del 8 de noviembre de 1992, declarado constitucional por ésta Corte según sentencia No. C 031 del 8 de febrero de 1993; decreto 1793 de 1992, cuya vigencia fue prolongada por el decreto legislativo 261 de 1993, el cual fue declarado igualmente exequible por ésta Corte, a través de la Sentencia No. C-154, de 1993. Al hacer un cotejo en relación con el contenido material, tanto del 1793 de 1992, como del decreto 446 de 1993, se evidencia la conexidad de ambos ordenamientos, si se tienen en cuenta las causas que se invocaron para decretar el estado de conmoción interior - agravación de la situación de orden público -"en razón de las acciones terroristas de las organizaciones guerrilleras y de la delincuencia organizada" y los motivos que determinaron la adopción de las medidas, cuya constitucionalidad se revisa, tendientes a arbitrar recursos con destino a la fuerza pública, a la Fiscalía General de la Nación y al Departamento Administrativo de Seguridad "DAS", a través de la modificación del Presupuesto General de la Nación y de los presupuestos de la Empresa Colombiana de Petróleos ECOPETROL y de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones-TELECOM y otras entidades . 3. Constitucionalidad formal del Decreto 446 de 1993. El Decreto 446 de 1993, es constitucional desde el punto de vista formal, es decir, no adolece de vicios de procedimiento en su expedición que afecten su validez, por cuanto: Se expidió por el Presidente de la República, de acuerdo con las competencias que le fueron asignadas por los artículos 213 y 214 de la Constitución Nacional. De conformidad con el artículo 213 inciso 1° de la Carta, se firmó por el Presidente de la República y todos los Ministros; anotándose que, para la fecha de la firma del decreto, los Viceministros de Hacienda y Crédito Público, Agricultura, Educación Nacional y Salud se encontraban encargados de las funciones de los respectivos despachos. Se expidió dentro del término de vigencia del Decreto 1793 de noviembre 8 de 1992, por medio del cual se declaró, en todo el territorio nacional, el Estado de Conmoción Interior, y cuya vigencia se prorrogó por el decreto 261 de 1993. 4. ANALISIS DEL CONTENIDO MATERIAL DEL DECRETO 446 DE 1993 Las facultades excepcionales que se otorgan al Gobierno mediante el mecanismo constitucional de la Conmoción Interior, lo habilitan para ejercer la competencia en materia legislativa, es decir, para sustituir transitoriamente al legislador ordinario en la función de expedir leyes. Tales atribuciones, por supuesto, no son ilimitadas ni onnímodas, como lo ha señalado esta Corte, pues la Constitución se encarga de señalar las materias y precisar los límites dentro de las cuales puede el Gobierno moverse sin vulnerar la voluntad constitucional. Justamente por eso, se debe establecer, antes de abordar el examen de constitucionalidad del decreto en revisión, confrontando el contenido de su texto con las normas pertinentes de la Carta Política, si el Gobierno es titular de la facultad jurídica para modificar el Presupuesto General de la Nación, durante el régimen del Estado de Conmoción Interior. 4.1 OBJECIONES A LA POSIBILIDAD DE QUE EL EJECUTIVO PUEDA MODIFICAR EL PRESUPUESTO EN ESTADO DE CONMOCION INTERIOR. Se ha sostenido que el Presupuesto General de la Nación, únicamente puede ser modificado por el Congreso, aún en el caso de declaratoria del Estado excepcional de Conmoción Interior. Esta afirmación, se apoya en los argumentos que se resumen, así : a) En primer término, en virtud de que la nueva Constitución Política no consagró una norma igual o semejante a la del artículo 212 de la Carta de 1.886, que expresamente autorizaba la adición administrativa del presupuesto a través de las figuras de los créditos suplementales y extraordinarios. El texto en cuestión decía en lo pertinente: "Cuando haya necesidad de hacer unos gastos imprescindibles a juicio del Gobierno, estando en receso las Cámaras, y no habiendo partida votada o siendo ésta insuficiente, podrá abrirse un crédito suplemental o extraordinario. Estos créditos se abrirán por el Consejo de Ministros, instruyendo para ello expediente y previo dictamen favorable del Consejo de Estado" Hay que admitir, después de un examen cuidadoso y exhaustivo de la Carta, que los créditos en cuestión no fueron objeto de tratamiento particular por el Constituyente del noventa y uno, y, por supuesto, no se puede hoy apelar a tales figuras para validar una adición presupuestal administrativa. Pero por ello no se puede deducir que desapareció definitivamente la modalidad presupuestal de la adición en el Estado de Conmoción Interior, como se explicará más adelante. b) El otro argumento, se construye a partir del hecho de que el presupuesto es una ley, porque así se instrumenta su formulación, según los términos del artículo 150-11 de la Constitución Política, cuando le atribuye al Congreso la función de " establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración", por medio de ley, caracterización que igualmente señalan, entre otros, los artículos 346, 347 y 349 de la Carta. La ley, sólo puede ser modificada por el Congreso mediante otra ley, de manera que al modificarse el presupuesto por el ejecutivo, se estaría violando la rígida prohibición del artículo 121 de la Carta, según la cual, ninguna autoridad del Estado puede ejercer funciones distintas a las que le atribuyen la Constitución y la ley. 4.2 FACULTAD DEL GOBIERNO PARA MODIFICAR EL PRESUPUESTO DE LA NACION DURANTE EL ESTADO DE CONMOCION INTERIOR. 4.2.1 La conservación del orden público y su restablecimiento donde fuere turbado, constituye uno de los deberes insoslayables del Presidente de la República (C.P. art. 189-4). Esa responsabilidad del ejecutivo encuentra su correspondencia y justificación en el hecho de que, entre los fines esenciales del Estado, se consagra uno de capital importancia como es el de "asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo"(C.P., art. 2o in fine). La significación práctica de esta finalidad político-social se objetiva en la noción de paz, que es, como lo quiere la Constitución, " un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento" (C.P. art. 22). Son diferentes los instrumentos que la Carta Política coloca en manos del Gobierno para hacer frente a esta responsabilidad y a los hechos que atenten "contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana", pero el más socorrido es, sin lugar a dudas, el del Estado de Conmoción Interior, donde el Presidente de la República recibe, por designio de la propia Constitución, ciertas prerrogativas exorbitantes de la vida institucional ordinaria. Por eso puede el Gobierno suspender, mediante decretos legislativos, las normas incompatibles con el Estado de Conmoción. Es oportuno destacar una particularidad que acusa este estado de excepción, y es que la Carta no excluye de las normas que pueden ser limitadas o suspendidas, las que tiene que ver con la materia atinente al manejo presupuestal, como sí lo hace, por ejemplo, tratándose de los derechos humanos, las libertades fundamentales, o cuando se impone el respeto de las reglas del derecho internacional humanitario, o se prohibe la interrupción del normal funcionamiento de las ramas del poder público o de los órganos del Estado (arts. 213 y 214). 4.2.2 Es innegable el hecho de que la nueva Carta Política fortaleció de manera particularmente ostensible la participación y las atribuciones del Congreso en la vida institucional del país a contrapeso de las del ejecutivo, que se vieron evidentemente disminuídas. Tal circunstancia explica, por lo menos en lo esencial, la supresión de las prerrogativas que la Carta de 1886 había atribuído al ejecutivo en materia presupuestal, mediante el artículo 212; aunque ello no significa que hoy el Gobierno haya quedado definitivamente marginado de la posibilidad de introducir modificaciones al Presupuesto General de la Nación, porque como se examinará enseguida, aún es viable tal alternativa en el Estado de Conmoción Interior. Partamos de esta afirmación evidente: restablecer el orden público gravemente perturbado por hechos y circunstancias que no se han podido conjurar "mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía", como lo señala el artículo 213, significa para el Gobierno la posibilidad de recurrir al empleo de facultades especiales, no sólo por que exceden las que le atribuye la Carta dentro del estado de normalidad, sino también, porque sus decisiones exigen un ejecución ágil, por fuera de los procedimientos ordinarios, sin que con ello se quiera admitir que el ejecutivo queda investido de atribuciones abusivas que le permitan obrar caprichosamente, ya que la Constitución le establece prohibiciones y le traza límites, de tal suerte que sólo puede adoptar decisiones que directa y exclusivamente estén encaminadas a conjurar la causa de las perturbaciones e impedir la extensión de sus efectos. A la luz de lo expresado, se puede percibir claramente el verdadero sentido del artículo 345 de la Carta, según el cual, "en tiempo de paz" no se podrá percibir impuesto o contribución que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacerse erogación que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco, agrega la norma, podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, las Asambleas departamentales o los Concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto. La norma en cuestión, en armonía con el artículo 347 de la misma obra, consagra el principio de legalidad del presupuesto, y convierte el gasto en elemento fundamental del mismo, con lo cual se reduce la importancia del principio del equilibrio, del cual se había hecho, en la constitución derogada, la guía esencial de la formación y modificación del presupuesto. Ahora bien, si en "tiempo de paz" no se puede hacer un gasto que no haya sido decretado por el Congreso, qué ocurre en el evento en que se haya perturbado esa paz y decretado el Estado de Conmoción Interior para hacerle frente a esa situación excepcional?. El tránsito de las condiciones de normalidad (tiempo de paz), a situaciones de anormalidad (tiempo de no paz), permiten admitir la viabilidad de la alternativa, según la cual, el ejecutivo está facultado para introducirle modificaciones al presupuesto, exclusivamente, como es obvio, cuando la medida esté dirigida a contribuir a remover las causas que dieron origen a la perturbación del orden interno y a recuperar la paz. La anterior afirmación es válida frente a la circunstancia de que si en tiempo de paz la facultad de modificar el presupuesto la tiene el Congreso, en tiempo de anormalidad -Estado de Conmoción Interior- también puede tenerla el Gobierno, sólo que de manera excepcional, por habilitación que la hace la Constitución en el sentido de sustituir al legislador ordinario en el ejercicio de la función legislativa. No sobra advertir que en el Estado de Conmoción Interior el Congreso conserva sus atribuciones sobre el manejo presupuestal, porque la facultad del ejecutivo es excepcional y limitada, y la viabilidad de modificar el presupuesto por éste, no le suprime o resta atribuciones al legislador. 4.2.3. La nueva Constitución, como la anterior, a partir de la reforma de 1.945, atribuye a la ley orgánica del presupuesto la condición de instrumento apropiado y especial para gobernar todo el proceso presupuestal. Así lo da a entender el artículo 352 de la Carta, cuyo tenor es como sigue: "Además de lo señalado en esta Constitución, la ley orgánica del presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la nación (...) y su coordinación con el plan nacional de desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar". (Subraya la Sala) La Constitución le atribuye a la ley orgánica del presupuesto, por su propia naturaleza, la categoría de norma de superior jerarquía, de naturaleza ordenadora, casi constitucional, según expresión de algunos constituyentes,[1] y con la virtud de imponer limitaciones a la facultad legislativa ordinaria en materia presupuestal. Ahora, si dentro de las fases de la operación presupuestal, en tiempo de paz, se incluye, como materia de regulación por la ley orgánica, el proceso de modificación del presupuesto, al lado de la programación, la aprobación y la ejecución, no resulta extraño admitir que esa ley se detenga en la regulación de la temática propia de los traslados y adiciones presupuestales en cabeza del Gobierno, cuando ocurra la declaratoria del Estado de Conmoción Interior. Partiendo de las anteriores consideraciones, resulta pertinente, entonces, establecer si regulaciones de la ley 38 de 1.989 sobre aspectos tales como los traslados y adiciones presupuestales, se enmarcan dentro de la normativa constitucional. 4.3. LOS TRASLADOS Y LOS CREDITOS ADICIONALES EN LA LEY 38 DE 1989. En sentencia del 6 de agosto de 1992,[2] la Corte declaró la constitucionalidad del artículo 94 de la ley 38 de 1.989, y con tal fin revisó los principios que consagra y desarrolla dicha ley, para concluir que se adecúan a la nueva Constitución, salvo los de la universalidad de los ingresos y del equilibrio presupuestal. El aparte respectivo de la providencia, dice: "A manera de conclusión, del examen de los principios consagrados en la ley 38 de 1.989 se advierte que salvo los de universalidad de los ingresos y de equilibrio presupuestal, los demás son coherentes con el Título XII de la Constitución". La salvedad en torno a la universalidad de los ingresos (L. 38, art. 11), se explica, según la sentencia referida, en virtud de que el principio "no se aviene con el actual artículo 347 de la Carta Política. El mencionado principio se predica únicamente del gasto y no de los ingresos o rentas". Sobre el principio del equilibrio presupuestal (L.38, art. 15), la incompatibilidad según la aludida sentencia, también se fundamenta en el artículo 347 de la Carta, con el siguiente argumento: "En esta última disposición queda establecida la obligación para el Gobierno Nacional de incluir en el proyecto de ley anual de presupuesto todos los gastos que espera realizar en el periodo fiscal. Esta flexibilidad que indudablemente representa un avance en la técnica legislativa presupuestal, desvirtúa sin embargo el antiguo principio de la paridad de ingresos y gastos en materia presupuestal". La revisión comprendió, además de los dos que se descartan, el examen de los principios de planificación, de anualidad, de unidad de caja, de programación integral y de especialización, sobre los cuales expresó la referida sentencia, una perfecta armonía con los postulados de la nueva Constitución. 4.3.1 La tendencia demasiado evidente de la Constitución de 1.991 en materia presupuestal, como ya se insinuó, fue la de reducir al máximo, si no impedir, la facultad expresa en la constitución de 1.886 de permitir las modificaciones presupuestales a través de las adiciones por vía administrativa. Pero, igualmente la Carta suprimió la práctica inveterada que tenía su fundamento en el llamado principio del equilibrio presupuestal, según la cual, desde la formulación por el Gobierno del proyecto de ley de presupuesto ante el Congreso, éste presentaba faltantes en casi todos los rubros del gasto, de manera que en el transcurso del ejercicio fiscal resultaba indispensable adicionarlos en cuantías enormes. Con la reforma constitucional de 1.991 (art. 347), se obliga al Ejecutivo a presentar un proyecto de "presupuesto completo", esto es, una propuesta real, así sea desequilibrada, donde se consignen todos los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva, sin perjuicio de que si los ingresos autorizados no fueren suficientes para atender las erogaciones proyectadas, se pueda presentar por separado ante el Congreso, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes, destinadas a financiar el respectivo déficit. Pero si bien, la norma dejó de lado el principio del "equilibrio presupuestal", entendido como una relación inalterable entre los ingresos y los gastos, la voluntad constitucional no puede entenderse como la consagración normativa del extremo contrario, esto es, la posibilidad del desorden presupuestal y el desfinanciamiento irresponsable de las obligaciones del Estado. En verdad la medida apunta a suprimir de manera radical los "equilibrios de papel", en los que, a sabiendas, se inflaban los ingresos del Estado con la irresponsable esperanza de que después, en el camino, se arreglaba las desfinanciación de los gastos proyectados. Pero también la situación comporta, además, otra consideración que tiene que ver con la carga especial que la Carta le asigna al Gobierno, al responsabilizarlo de arbitrar los recursos necesarios para asumir los gastos sin respaldo. 4.3.2. El artículo 67 de la ley 38 de 1989, que no contradice la Carta Política, consagra una prohibición que responde a la idea de un presupuesto sano, según la cual, "ni el Congreso ni el Gobierno pueden abrir créditos adicionales sin que simultáneamente se establezcan los recursos que incrementen el presupuesto de rentas en la misma proporción"; admite, sin embargo, la apertura de un crédito, sin necesidad de que se incrementen los ingresos, cuando se financia mediante una operación de contracrédito porque tal modificación presupuestal no constituye técnicamente una adición. Y esta prohibición, por obvia, tendría que obedecerse así no se hubiera establecido expresamente, porque de otra manera se desconocería el principio de que no puede haber gasto sin objeto previsto en el presupuesto y sin renta o ingreso que lo respalde. La excepción que se comenta tiene su justificación en el hecho de que el traslado, que es lo que en el fondo constituye una operación de contracrédito, no modifica la relación global de las rentas y las apropiaciones, situación que no ocurre cuando se trata de una adición presupuestal. Esa es una de las medidas que adopta el decreto que se revisa, y que armoniza con la norma de la ley 38 en análisis, y con los contenidos constitucionales. 4.3.3 El artículo 69 de la ley 38 de 1989 establece una excepción al principio general de que el Congreso es el organismo constitucionalmente encargado, no sólo de la adopción y formulación del presupuesto, sino también de autorizar las operaciones que se requieran durante su ejecución. La excepción tiene su justificación en el hecho de que afrontar la perturbación del orden público para conjurar sus causas, demanda del Estado, como es de suponerlo, enormes gastos, en relación con los cuales no se ha previsto apropiación alguna en el presupuesto. Esta, justamente, constituye una situación anormal, que no encuadra, por lo mismo, en las previsiones del artículo 345 de la Carta. Eso explica también, el hecho particularmente significativo de que la Constitución Política le asigne al Gobierno atribuciones especiales para manejar y superar los estados de excepción, entre ellas, las que tienen que ver con el manejo presupuestal. En ello no hay nada de extraño, si se tiene en cuenta que el estatuto constitucional, dentro de una absoluta racionalidad, busca, a través de diferentes estrategias, fortalecer la capacidad de acción del Gobierno, para que pueda hacerle frente con éxito, a los desafíos que las situaciones de excepción comportan y restablecerle al país su clima de seguridad, de estabilidad institucional y de armonía social, seriamente amenazados con la perturbación del orden público. Si bien la Carta condicionó la legalidad del gasto a los tiempos de "paz", esto es, que dentro de esa situación el manejo presupuestal se cumpla mediante la ley, durante el Estado de Conmoción Interior, en que el Gobierno sustituye al legislador ordinario, es éste quien adquiere competencia para adicionar gastos o realizar traslados. Ello es así porque entonces, ¿qué sentido tendría el condicionamiento impuesto por el artículo 345 para ordenar un gasto, si se entendiera, que también en el Estado de Conmoción Interior, sólo el legislador puede disponer en tal sentido.? Lo que sí puede deducirse de la norma, entre otras cosas, es que no puede haber un gasto dispuesto, por el Congreso o por el ejecutivo, por fuera del presupuesto. Debe tenerse en cuenta, además, que el artículo 69 de la ley 38 de 1.989 , no se consagró con apoyo en el artículo 212 de la Constitución derogada, porque en la norma legal no se contempla la adición del presupuesto mediante "créditos suplementales o extraordinarios", que sólo autorizaba el texto constitucional aludido, "estando en receso las cámaras" y cuando fuere necesario hacer un gasto imprescindible, a juicio del Gobierno. Anota la Corte, que si la Constitución encomienda a la Ley Orgánica del Presupuesto regular todo el proceso presupuestal en sus diferentes fases (programación, aprobación, modificación y ejecución), nada obsta para que contemple el caso especial de la adición presupuestal por el Gobierno para cubrir gastos ocasionados durante el estado de Conmoción Interior y con ocasión de él. Podemos establecer como corolario de todo lo expuesto, que la ley 38 de 1.989, es coherente con la Intención Constitucional, en cuanto dispone la viabilidad de abrir créditos adicionales por el Gobierno o realizar traslados presupuestales destinados a asumir gastos ocasionados durante el estado de conmoción interior (antes de estado de sitio), para los cuales no se hubiese incluído apropiación en el presupuesto. 4.3.4 A partir del artículo 63 y hasta el 71 y dentro del Capítulo XI, DE LA EJECUCION DEL PRESUPUESTO, la ley 38 de 1.989 regula los mecanismos de modificación Presupuestal. Importa por lo pronto, para los efectos de la revisión de constitucionalidad del decreto 446 de 1.993, el examen de las normas que consagran y regulan los traslados y los créditos adicionales, operaciones presupuestales diferentes, pero que de igual manera se dirigen a superar las deficiencias en las apropiaciones del presupuesto que ocurren durante su ejecución, por razón de necesidades o imprevistos que surgen después de su expedición. En el traslado presupuestal, como se dijo, simplemente se varía la destinación del gasto entre diferentes secciones (entidades públicas) o entre numerales de una misma sección (rubros presupuestales de una misma entidad), lo cual se consigue con la apertura de créditos mediante una operación de contracréditos en la ley de apropiaciones. Con el empleo de esta figura no se produce un incremento en la magnitud global del presupuesto, sino que tan solo se transfieren partidas de unos renglones debidamente apropiados a otros que no lo fueron o cuya apropiación es insuficiente para cubrir los compromisos asumidos. Eso justamente fue lo que dispuso el decreto en revisión por valor de $32.495.478.000, provenientes de rendimientos de Ecopetrol y transferencias de Telecom. Otra cosa ocurre con la adición presupuestal, donde la apropiación que se abre aumenta el monto total del presupuesto, y se realiza con el fin de completar una partida insuficiente o respaldar unos gastos imprevistos totalmente desfinanciados. En este particular, el decreto ordenó adiciones por valor de $131.414.522.000, que provienen de la reducción de recursos de entidades del sector central y descentralizado por $73.932.379.400; de la sustitución de recursos del Fondo Vial por $30.000.000.000 ; de emisión de títulos de Tesorería por valor de $23.559.500.000; transferencias de Establecimientos Públicos del orden Nacional por $2.922.642.600 y de $1.000.000.000 de recursos administrados por la rama judicial. Los montos de las operaciones presupuestales descritas están destinados a fortalecer los presupuestos del Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia, del Fondo de Seguridad de la Rama Judicial, del Ministerio de Defensa, de la Fiscalía General de la Nación y del DAS. 4.3.5 Evidentemente el decreto que se revisa, compromete recursos que en la ley de presupuesto estaban destinados a cubrir obligaciones del llamado "gasto público social", con lo cual podría pensarse, en principio, que dicho decreto viola el artículo 350 de la Constitución Política. No obstante, el decreto es exequible, porque si bien el gasto público social es prioritario en relación con los demás gastos, la misma norma establece la excepción para los casos de "guerra exterior o por razones de seguridad nacional" y, en el presente caso la Corte estima que ha sido razonable la afectación de recursos de gasto social, pues si así no fuera, la modificación del presupuesto sería inconstitucional. 4.3.6. Finalmente se observa, que en el decreto que se revisa, se hacen traslados y adiciones que afectan los presupuestos de Ecopetrol y de algunos establecimientos públicos. Estas medidas del decreto podrían objetarse con el argumento de que ellas desconocen la autonomía de tales organismos. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que la operación presupuestal en relación con Ecopetrol, sólo afecta los rendimientos o utilidades futuras de la empresa, los cuales pertenecen a la Nación. En relación con los establecimientos públicos, la operación es igualmente legítima, por cuanto sus presupuestos hacen parte del presupuesto general de la Nación, lo que no acontece en relación con la Empresas Industriales y Comerciales del Estado. Con respecto a Telecom, que era un establecimiento público descentralizado y se transformó en empresa industrial y comercial del Estado, según el Decreto 2123 de 1.992, debe entenderse, como se dijo atrás, que las operaciones presupuestales solamente pueden afectar sus utilidades o rendimientos futuros. 4.3.7 Finalmente advierte esta Corte que, pese a considerar constitucional el decreto que se revisa, su decisión no comporta una autorización general para que el Gobierno durante el Estado de Conmoción Interior pueda discrecionalmente y sin limitación alguna, modificar la ley de presupuesto. La filosofía de la nueva Constitución está dirigida al fortalecimiento del Congreso, particularmente en las atribuciones que hacen relación con la normatividad en materia presupuestal; por consiguiente, durante el estado de Conmoción Interior, el Gobierno solamente puede modificar el presupuesto de manera excepcional y dentro de los precisos límites que señalan los artículos 213 y 214 de la Carta Política, y asegurando que las medidas sean justificadas, adecuadas y proporcionales a los hechos que le sirven de causa. Como resultado del análisis precedente, el decreto 446 de 1,993, que se revisa, será declarado exequible. 5. DECISION En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, Sala Plena, en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución, R E S U E L V E PRIMERO. Declarar Exequible el decreto legislativo 446 del 8 de Marzo de 1993, expedido con fundamento en los decretos legislativos 1793 de 1992 y 261 de 1993, por medio de los cuales se declaró el Estado de Conmoción Interior en todo el territorio nacional. Cópiese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese. HERNANDO HERRERA VERGARA Presidente JORGE ARANGO MEJIA Magistrado ANTONIO BARRERA CARBONELL Magistrado EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado CARLOS GAVIRIA DIAZ Magistrado JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Magistrado FABIO MORON DIAZ Magistrado VLADIMIRO NARANJO MESA Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General Salvamento de voto a la Sentencia No. C-206/93 PRINCIPIO DEL EQUILIBRIO PRESUPUESTAL-Eliminación (Salvamento de voto) En la Constitución de 1991 no se consagró el principio del equilibrio presupuestal. Así lo demuestra la inexistencia de una norma igual o semejante al inciso segundo del artículo 211. El cambio obedeció posiblemente a dos motivos: el primero, que el equilibrio presupuestal se había convertido en teoría alejada de la realidad. El segundo, la necesidad de responsabilizar al Gobierno por los desequilibrios, no sólo en la elaboración del presupuesto, sino en su ejecución. CREDITOS ADICIONALES-Supresión (Salvamento de voto) Hay que advertir que como al Congreso corresponde modificar el presupuesto, tal modificación puede consistir en un crédito adicional, ya se le de esta denominación o se le llame simplemente modificación. Por esto, en rigor, no puede decirse que se hayan suprimido también los créditos adicionales legislativos. La supresión de los créditos adicionales, unida a la del principio del equilibrio presupuestal, de una parte, asigna mayores responsabilidades al gobierno en el manejo presupuestal, y de la otra, fortalece la capacidad del Congreso para ejercer el control político sobre el manejo presupuestal, control, que como se dijo, puede llegar hasta el voto de censura. En general, al privar al gobierno de la facultad de modificar el presupuesto y atribuír tal facultad, exclusivamente, al Congreso, también se fortaleció este último. PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Modificación/CONMOCION INTERIOR (Salvamento de voto) El gobierno no puede modificar el Presupuesto General de la Nación por medio de un decreto legislativo, dictado en ejercicio de las facultades que le confiere la declaración del Estado de Conmoción Interior. Durante los Estados de Excepción, no necesita el gobierno modificar el Presupuesto General de la Nación para percibir contribuciones o impuestos que no figuren en el presupuesto de rentas, ni para hacer erogaciones con cargo al Tesoro que no se hallen incluídas en el de gastos.- REF: Expediente R.E 040 Revisión oficiosa del Decreto Legislativo 446 del 8 de marzo de 1993 "por medio del cual se efectúan algunas operaciones presupuestales en el Presupuesto General de la Nación y Organos de la Rama Ejecutiva para la vigencia fiscal de 1993." Magistrado Ponente: Dr. Antonio Barrera Carbonell. Santafé de Bogotá, Junio 2 de 1993. He disentido del voto de la mayoría, por las razones contenidas en la ponencia original que no aceptó la Sala Plena. Tales razones están contenidas en ese documento, que me permito transcribir en lo pertinente, así: " El examen del Decreto Legislativo 446, en consecuencia, se limitará a responder dos preguntas: 1a. ¿PUEDE el GOBIERNO MODIFICAR el Presupuesto General de la Nación, por medio de un DECRETO LEGISLATIVO dictado en ejercicio de las facultades que le confiere la declaración del ESTADO DE CONMOCION INTERIOR?. 2a. ¿Durante los Estados de Excepción, NECESITA el Gobierno MODIFICAR el Presupuesto General de la Nación, para percibir contribuciones o impuestos que no figuren en el presupuesto de rentas, o hacer erogaciones con cargo al Tesoro que no se hallen incluídas en el de gastos?. Definiciones Previas.- Primera.- Los créditos adicionales.- En general, puede afirmarse que el presupuesto de gastos se modifica en virtud de los traslados y los créditos adicionales. Se entiende por traslado, la transferencia o el cambio de destinación de una partida, dentro de una misma sección del Presupuesto. Por ejemplo, el Ministerio de Defensa puede trasladar un saldo sobrante del capítulo de construcciones al capítulo de compra de armamento. El traslado no cambia el monto global del Presupuesto. "Entiéndese por créditos adicionales aquellas apropiaciones que se abren en el curso de la vigencia, con posterioridad a la expedición y liquidación del Presupuesto, y que se consideran como gastos complementarios de éste". ("El Presupuesto Colombiano", Abel Cruz Santos, Editorial Temis 1963, pág., 197). Los créditos son suplementales si "tienen por objeto aumentar las apropiaciones para gastos incluídos en el presupuesto cuando hayan resultado notoriamente insuficientes para el fin a que están destinadas, o incorporar nuevos gastos, autorizados por leyes preexistentes, obligaciones de carácter contractual y créditos judicialmente reconocidos". Y son "extraordinarios los que se abren en casos excepcionales, por motivos de conmoción interna o externa o por calamidad pública. No tienen apropiación presupuestal inicial ni requieren ley que expresa o particularmente los autorice". ( Abel Cruz Santos, ob., cit., págs 200 y 201). Segunda.- Origen histórico de los créditos adicionales. a). Antecedentes. En materia presupuestal, se denomina crédito la "autorización conferida al Gobierno por el Congreso para invertir determinada suma en un servicio dado". Y es crédito adicional la "apropiación hecha para gastos dentro de la vigencia de un Presupuesto ya votado e imputable a éste". (Profesor Esteban Jaramillo, Tratado de Ciencia de la Hacienda Pública, Ed. Minerva, Bogotá, 1930, págs. 569 y 585). Los créditos adicionales son institución de origen francés. A lo largo del siglo XIX, obedecieron a diferentes reglamentaciones, pero en 1879 la ley de 14 de diciembre los clasificó en extraordinarios y suplementarios, y los definió así, según lo anota René Stourm en su libro "Los Presupuestos": "Créditos extraordinarios son los exigidos por circunstancias urgentes e imprevistas, y que tienen por objeto, bien la creación de un nuevo servicio o la ampliación, más allá de los límites fijados, de uno inscripto ya en la ley de hacienda ". "Los créditos suplementarios, son aquellos con que se atiende a la insuficiencia debidamente justificada de un servicio consignado en el presupuesto, que tienen por objeto la ejecución de un servicio ya votado, sin modificar la naturaleza de éste" (art. 2o., ley citada). Definiciones que el mismo autor simplifica así: "Los créditos extraordinarios se aplican a servicios, o a parte de servicios, no previstos por el legislador". "Los créditos suplementarios tienden exclusivamente a aumentar la consignación de servicios ya inscriptos en el presupuesto" (ob. cit., Ed. "La España Moderna", tomo II, Madrid). b). Los créditos adicionales en la Constitución de 1886. En Colombia, copiando la legislación francesa, se establecieron los créditos adicionales en el artículo 208 de la Constitución de 1886, cuyo texto original era este: "Artículo 208.- Cuando haya necesidad de hacer un gasto imprescindible , a juicio del gobierno, estando en receso las Cámaras, y no habiendo partida votada o siendo ésta insuficiente, podrá abrirse al respectivo Ministerio un crédito suplemental o extraordinario. "Estos créditos se abrirán por el Consejo de Ministros, instruyendo para ello expediente y previo dictamen del Consejo de Estado. "Corresponde al Congreso legalizar estos créditos. "El Gobierno puede solicitar del Congreso créditos adicionales al presupuesto de gastos". ¿Cuál es la razón de ser de los créditos adicionales? Sencillamente la explica el profesor Esteban Jaramillo: "Es indudable que pueden presentarse, dentro del período fiscal, sucesos y circunstancias que no pudieron preverse y que hacen necesarias erogaciones nuevas por parte del Tesoro. De suerte que evitar en absoluto la apertura de créditos adicionales al Presupuesto, es cosa prácticamente imposible, y en una o en otra forma, las constituciones y leyes de todos los países admiten esa posibilidad, y consignan medios de decretar gastos no incluídos en la Ley de Hacienda, ya sea que se trate de servicios completamente nuevos, ya de la ampliación de los decretados, ya del aumento de dotaciones que han resultado insuficientes". ( Ob. cit., pág. 585). Es fácil entender porqué se concedía al Gobierno, en el artículo 208 citado, la facultad de decretar créditos adicionales "estando en receso las Cámaras": 1o.) Según el artículo 68 de la misma constitución, las Cámaras se reunían ordinariamente cada dos (2) años y las sesiones ordinarias duraban 120 días. Había, pues, apenas cuatro meses largos de sesiones ordinarias en un período de dos (2) años. 2o.) El Presupuesto general de la nación, se aprobaba para períodos de dos (2) años (artículos 76, ordinal 11o. y 206). Y es evidente que en relación con un presupuesto aprobado para un período de dos años, aumentaban las posibilidades de que hubiera la necesidad de hacer "un gasto imprescindible a juicio del gobierno", estando en receso las cámaras. c). Evolución legislativa. En el Código Fiscal de 1912, ley 110 de 1912, se definieron los créditos administrativos, como los que el "Poder Ejecutivo puede introducir al Presupuesto de Gastos, en receso de las Cámaras", y se los dividió en extraordinarios y suplementales. Así se dijo en el artículo 217 de la ley citada: "Artículo 217.- Los créditos que el Poder Ejecutivo puede introducir al Presupuesto de Gastos, en receso de las Cámaras, toman el nombre general de administrativos, y, en especial se dividen en dos clases: extraordinarios y suplementales. "Los extraordinarios son los que se abren a los respectivos Ministerios, con el fin de atender, a causa de circunstancias imprevistas y urgentes, a los gastos que demande la creación de un servicio no previsto en el Presupuesto, o a la extensión de alguno de los inscritos en él. "Los suplementales son los que se abren a los respectivos Ministerios para proveer a la insuficiencia de la dotación votada en el Presupuesto para un servicio determinado". Con base en el artículo 68 del Acto Legislativo No. 3 de 1910, en 1923 se dictó la ley 34 "sobre formación y fuerza restrictiva del Presupuesto Nacional". El artículo 26 conservó la definición tomada de la ley francesa, así: "Artículo 26.- En receso del Congreso el Gobierno puede, de acuerdo con la Constitución, autorizar apropiaciones adicionales, suplementales o extraordinarias, al Presupuesto, cuando a su juicio sea de necesidad imprescindible hacer un gasto no incluído en las apropiaciones existentes. Tales apropiaciones adicionales se llaman Créditos Suplementales y Créditos Extraordinarios. Dichos créditos toman el nombre general de créditos administrativos. "Los créditos suplementales son los que abre el Gobierno para aumentar las apropiaciones hechas, por haber resultado éstas insuficientes para el servicio a que se destinan. "Los créditos extraordinarios son los que abre el Gobierno para la creación de un servicio nuevo no previsto en el Presupuesto o para la extensión de alguno de los inscritos en él. "Se entiende que un gasto es imprescindible cuando no puede ser aplazado hasta la reunión del Congreso sin grave perjuicio de los intereses públicos. "Los gastos de que se trata no pueden ser decretados por el Gobierno sin previa consulta al Consejo de Estado, el cual en Sala Plena emitirá su concepto motivado dentro del tercer día". Entre paréntesis, hay que anotar que ya en 1910, por medio del artículo 8o. del Acto Legislativo No. 3 de tal año, se había dispuesto que las Cámaras se reunirían cada año, por un término de 90 días, prorrogable hasta por treinta más. Por esto, cuando se dictó la ley 34 de 1923, ya el presupuesto era anual. Pese a lo anterior, con el paso del tiempo se habían acentuado dos tendencias: la una, a considerar que el ideal era conseguir y mantener el equilibrio presupuestal; la otra, a restringir los créditos adicionales, que cada vez eran mayores en relación con el presupuesto inicialmente aprobado por el Congreso, circunstancia que propiciaba el desequilibrio. Lo anterior explica porqué en la citada ley 34 de 1923, se incluyeron normas cuya finalidad era impedir que se abrieran créditos adicionales en exceso. Entre ellas, estas: El artículo 27, que clasificaba las apropiaciones presupuestales en limitativas, que eran aquellas cuya cuantía estaba determinada en la ley, el contrato o la sentencia preexistente de manera precisa, y estimativas, que eran aquellas cuya cuantía se calculaba en globo por aproximación, por no conocerse con exactitud de antemano el monto efectivo de ellas. El artículo 28, que sólo autorizaba aumentar las apropiaciones limitativas por medio de créditos administrativos extraordinarios. El 29, que sólo permitía abrir créditos suplementales después de cuatro (4) meses de clausurado el Congreso, salvo para servicios urgentes de orden público o defensa nacional. El 30, que prohibía abrir como administrativos los créditos que habiéndose presentado al Congreso para su apertura o para su legalización, habían sido negados. Finalmente, el 31 y el 32 que establecían en detalle lo que debería contener el expediente que se formara para la apertura de créditos suplementales y extraordinarios. Estas disposiciones, como se dijo, se basaban expresamente en el artículo 68 del Acto Legislativo No. 3 de 1910, que preveía una especie de ley orgánica del presupuesto: "Artículo 68.- El Poder Ejecutivo no podrá abrir los créditos suplementales y extraordinarios de que trata el artículo 208 de la Constitución, ni hacer traslaciones dentro del presupuesto, sino en las condiciones y por los trámites que la ley establezca". Como se ve, se buscaba, entre otros fines, limitar, restringir, la facultad del Gobierno de abrir tales créditos. Estas finalidades de la ley 34 de 1923, no se lograron, por dos motivos: el primero, la interpretación amplísima que se le dió a la expresión "gastos imprescindibles", tanto por el Gobierno como por el Congreso; el segundo, la costumbre de ordenar los créditos adicionales sin apropiar el ingreso para financiarlos. Como era cada vez más difícil mantener el equilibrio presupuestal, en 1931 se dictó la ley 64. Esta ley restringió aun más la posibilidad de abrir los créditos adicionales, al punto que el Profesor Abel Cruz Santos anotaba: "Sin embargo, es de justicia reconocer que, a contar de 1932, cuando entró en vigencia la ley 64 de 1931, los créditos adicionales se han reducido muchísimo y sólo se han abierto con observancia de las disposiciones legales que reglamentan la materia..." (Ob., cit., pág. 375). d ). El equilibrio presupuestal. Hay que advertir que solamente en la reforma constitucional de 1945 se consagró por primera vez la ob...