Sentencia C-204 de 2016

C-204-16 Sentencia C-204/16 DESTINACION A DEPARTAMENTOS Y AL DISTRITO CAPITAL DE DERECHOS DE EXPLOTACION DE JUEGOS DE LOTERIA INSTANTANEA Y LOTTO PREIMPRESO, EN LEY QUE BUSCA FORTALECER RECURSOS PARA SALUD-No desconoce el principio de unidad de materia, la reserva de ley orgánica, ni el artículo 336 de la Constitución Política en lo relativo a la autonomía en las entidades territoriales Como resultado de la de las subreglas jurisprudenciales de unidad de materia, reserva de ley orgánica y margen de configuración del legislador en monopolios rentísticos de juegos de suerte y azar, observa la Sala lo siguiente respecto del artículo 17 de la Ley 1393 de 2010: a. La asignación de competencias encabeza de una entidad territorial de segundo nivel, para efectos de recaudar la lotería instantánea y el lotto preimpreso, en una ley que tiene como propósito fortalecer los recursos destinados a la salud, no vulnera el principio de unidad de materia establecido en el artículo 158 de la Constitución, por cuanto: (i) el principio de unidad de materia no puede ser interpretado de forma rígida, en la medida que, el legislador cuenta con un amplio margen de configuración legislativa en materia de monopolios rentísticos de juegos de suerte y azar; (ii) al determinar la Sala el alcance material de la ley parcialmente demandada, observa que la Ley 1393 de 2010 surgió en medio de un déficit de recursos para la atención del sistema de salud, razón por la cual se adoptaron las medidas tendientes a obtener recursos y re-direccionar los mismos en el sistema; y (iii) la Sala observó que el inciso segundo de la norma demandada guarda con la materia de la ley una relación de conexidad causal, temática, sistemática y teleológica, por lo cual su incorporación en el texto de la Ley 1393 de 2010 es justificada. b. La inclusión de los departamentos y el Distrito Capital como beneficiarios o sujetos pasivos de los derechos de explotación de los juegos de suerte y azar (lotería instantánea y lotto preimpreso), a través de una ley ordinaria, no vulnera la reserva de ley orgánica prevista en el artículo 151 de la Carta, en la medida que, la Ley 643 no cumple con los requisitos de una ley orgánica, conforme a lo dispuesto en los numerales 20, 21 y 42 de esta providencia. c. La asignación a las entidades de segundo grado de la facultad de contratar al tercero operador del juego de lotto preimpreso y loto instantáneo, no vulnera lo dispuesto en el artículo 336 de la Constitución, dado que el legislador cuenta con un amplio margen de configuración legislativa en materia de monopolios rentísticos, incluyendo juegos de suerte y azar. Por lo cual, la determinación y el régimen propio aplicable a dichos monopolios puede ser determinado de forma libre por el legislador, sin que por ello se afecte la autonomía de las entidades territoriales, incluyendo pero sin limitarse a, la asignación a un tercero operador de los juegos de suerte y azar. En esta línea, las entidades territoriales una vez cuenten con recursos asignados y recaudados, gozarán de la protección establecida en el artículo 362 de la Carta. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio pro actione PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Contenido y alcance/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY-Conexidad de materias que regula/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Configuración constitucional/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reglas aplicables PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Conexidad causal, temática, sistemática o teleológica JUICIO CONSTITUCIONAL PARA ESTABLECER VIOLACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Etapas JUICIO CONSTITUCIONAL SOBRE EL CUMPLIMIENTO DE LA UNIDAD DE MATERIA-Carácter intermedio PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No significa simplicidad temática/UNIDAD DE MATERIA-No Implica que la ley en sí misma, solo puede referirse a un mismo o único tema La jurisprudencia ha sostenido que la unidad de materia “no significa simplicidad temática”, de tal suerte que se piense, erróneamente, que un proyecto de ley, o la ley en sí misma, solo puede referirse a un mismo o único tema. A juicio de la Corporación, la expresión “materia”, a que hace referencia el artículo 158 Superior, debe entenderse desde una perspectiva amplia y global, de forma tal que “permita comprender diversos temas cuyo límite, es la coherencia que la lógica y la técnica jurídica suponen para valorar el proceso de formación de la ley”. Ello, sobre la base de considerar que lo que prohíbe la Constitución es que no se relacionen los temas de un artículo y la materia de la ley, esto es, que se incluyan en el texto legal medidas que no apunten a un mismo fin; aspecto éste que, en todo caso, no tiene por qué comprometer la atribución constitucional reconocida al legislador para “determinar el contenido de las normas que expide de la manera que considere más conveniente y acorde con los objetivos de política pública que lo guían”. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Interpretación no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano UNIDAD DE MATERIA-Subreglas jurisprudenciales RESERVA DE LEY ORGANICA-Contenido y alcance VIOLACION DE LA RESERVA DE LEY ORGANICA-Se proyecta más allá del proceso legislativo, pues tiene efectos profundos sobre el producto del mismo, ya que afecta la jerarquía misma de las diversas normas que integran el ordenamiento jurídico LEY ORGANICA-Naturaleza y jerarquía LEY ORGANICA-Características Las leyes orgánicas presentan las siguientes características, en adición a aquellas que debe cumplir toda ley adoptada por el Congreso: a) Tienen un fin y contenido determinado y específico, condicionando la posterior actividad legislativa, en la medida que integra y organiza la materia objeto de regulación. Así mismo, la propia Carta indica los asuntos que conforman la reserva de ley orgánica, como excepción a la cláusula de competencia residual del legislador. Los asuntos que se reservan son de especial importancia para el constituyente primario; b) Requieren de una aprobación especial, por cuanto es necesaria la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra Cámara, garantizando una mayor legitimidad democrática respecto de la ley que va a autolimitar la actividad legislativa; y c) En el trámite legislativo, debe aparecer una clara, expresa y positiva voluntad del Congreso, mediante la cual se evidencie el propósito del legislador de aprobar o modificar una ley orgánica. Lo anterior, con el objetivo de garantizar la transparencia en el curso del debate democrático, y abrir espacios participativos y discursivos que no tendrían lugar en el trámite de aprobación de una ley ordinaria. DETERMINACION DE COMPETENCIAS NORMATIVAS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Jurisprudencia constitucional REGULACION DEL MONOPOLIO DE JUEGOS DE SUERTE Y AZAR-Alcance del margen de configuración del legislador/MONOPOLIO DE JUEGOS DE SUERTE Y AZAR-Jurisprudencia constitucional/RENTAS POR EXPLOTACION DE MONOPOLIOS-Ingreso fiscal/MONOPOLIOS RENTISTICOS-Distintos a los tributos/MONOPOLIOS RENTISTICOS-Régimen propio para organización, administración, control y explotación/MONOPOLIO RENTISTICO-Reglas de recaudo, manejo y administración MONOPOLIO RENTISTICO-Alcance de la expresión “régimen propio” LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE MONOPOLIOS RENTISTICOS-Jurisprudencia constitucional/MONOPOLIOS RENTISTICOS-Amplio margen de configuración legislativa dentro de parámetros de razonabilidad y proporcionalidad RECURSOS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Criterios de establecimiento de fuente endógena o exógena/MONOPOLIO RENTISTICO DE JUEGOS DE SUERTE Y AZAR-No constituye recursos endógenos ENTIDADES TERRITORIALES-No tienen competencia normativa para definir monopolios y reglamentarlos, lo cual le corresponde al Legislador MONOPOLIO RENTISTICO-No previsión en disposición constitucional de régimen normativo superior al que pueda establecerse en una ley ordinaria/MONOPOLIO RENTISTICO DE JUEGOS DE SUERTE Y AZAR-No previsión en disposición constitucional de régimen normativo superior al que pueda establecerse en una ley ordinaria Referencia: expediente D-10992 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 17 de la Ley 1393 de 2010 “Por la cual se definen rentas de destinación específica para la salud, se adoptan medidas para promover actividades generadoras de recursos para la salud, para evitar la evasión y la elusión de aportes a la salud, se redireccionan recursos al interior del sistema de salud y se dictan otras disposiciones”. Actor: José Alfredo Salamanca Ávila Magistrado Ponente: ALEJANDRO LINARES CANTILLO Bogotá D.C., veintisiete (27) de abril de dos mil dieciséis (2016) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente, SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano José Alfredo Salamanca, solicita a la Corte que declare la inexequibilidad del artículo 17 de la Ley 1393 de 2010 “Por la cual se definen rentas de destinación específica para la salud, se adoptan medidas para promover actividades generadoras de recursos para la salud, para evitar la evasión y la elusión de aportes a la salud, se redireccionan recursos al interior del sistema de salud y se dictan otras disposiciones”. Por medio de auto de fecha 2 de octubre de 2015, el magistrado ponente dispuso admitir la demanda contra el artículo 17 de la Ley 1393 de 2010 “Por la cual se definen rentas de destinación específica para la salud, se adoptan medidas para promover actividades generadoras de recursos para la salud, para evitar la evasión y la elusión de aportes a la salud, se redireccionan recursos al interior del sistema de salud y se dictan otras disposiciones”, al constatar que reunía los requisitos exigidos por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991; correr traslado al Procurador General de la Nación, a fin de que emitiera su concepto en los términos de los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución; fijar en lista el proceso con el objeto de que cualquier ciudadano impugnara o defendiera la norma; y comunicar la iniciación del mismo al Presidente del Congreso, para los fines previstos en el artículo 244 de la Carta, así como al Presidente de la República, al Ministro de Hacienda y Crédito Público y al Ministerio de Salud. Así mismo, se invitó a participar en el presente proceso al Departamento Nacional de Planeación, a la Secretaría Distrital de Gobierno, a la Secretaría de Hacienda de Bogotá, a la Federación Nacional de Departamentos, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Facultad de Jurisprudencia y a la Escuela de Ciencias Humanas de la Universidad del Rosario, a las Facultades de Derecho de la Universidad de los Andes, Universidad Externado de Colombia, Universidad del Cauca, a la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad Javeriana, a la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Caldas, y a la Facultad de Derecho, Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad del Norte. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. A. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe la norma demandada. LEY 1393 DE 2010 (julio 12) Diario Oficial No. 47.768 de 12 de julio de 2010 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se definen rentas de destinación específica para la salud, se adoptan medidas para promover actividades generadoras de recursos para la salud, para evitar la evasión y la elusión de aportes a la salud, se redireccionan recursos al interior (sic) del sistema de salud y se dictan otras disposiciones. ARTÍCULO 17. DERECHOS DE EXPLOTACIÓN DE LOTERÍA INSTANTÁNEA Y LOTTO PREIMPRESO. Los derechos de explotación que provengan de la operación de los juegos lotería instantánea y lotto preimpreso, se destinarán a los departamentos y al Distrito Capital para la financiación de la unificación del plan obligatorio de salud del régimen subsidiado y contributivo. La explotación de estos juegos corresponde a los departamentos y al Distrito Capital, quienes harán la selección y la contratación del tercero operador a través de la entidad que agremie a los departamentos en el país. B. LA DEMANDA El demandante solicitó se declare la inexequibilidad del artículo 17 de la Ley 1393 de 2010 por considerar que vulnera el principio de unidad de materia, la reserva de ley orgánica y el artículo 336 Superior, con fundamento en lo siguiente: 1. Cargo contra el artículo 17 de la Ley 1393 de 2010, por desconocimiento del principio de unidad de materia (art. 158 de la Constitución Política) La Ley 1393 de 2010 tenía como fin redestinar las rentas de destinación específica para la salud y las actividades generadoras de recursos. De otro lado, la disposición que se acusa se enmarca en el capítulo II relativo a “Recursos de juegos de suerte y azar”, que contiene una serie de medidas que reiteran algunas disposiciones de la Ley 643 de 2001 y de la propia Constitución. Sin embargo, el segundo inciso del artículo 17 de la Ley 1393 desconoce el principio de unidad de materia, porque no es coherente con el marco normativo en el que se inscribe, “es decir que so pretexto de repetir cuales son los titulares del derecho de los recursos de los referidos juegos se determine el sujeto activo que otorgará la explotación de este juego, determinando éste en cabeza de una entidad territorial de segundo grado, cuando la carta política determinó que tal hecho está en cabeza de las entidades territoriales”. Entonces, siendo que la referida Ley busca recursos para el sistema de salud, contradice la unidad de materia que en la misma se regulen otros asuntos que no corresponden a tal fin y que no guardan relación directa con tales hechos, pues la determinación o asignación de competencia a una entidad territorial de segundo grado debe corresponder a otra clase de disposición normativa (orgánica), que se encargue de regular en todo sentido el juego de suerte y azar o que tenga como fin la regulación de competencias en tal arbitrio rentístico. En otras palabras, una norma que se encarga de regular las formas de incrementar los recursos de la salud no puede asignar competencias que ya han sido establecidas en normas superiores. 2. Cargo contra el artículo 17 de la Ley 1393 de 2010, por desconocimiento del artículo 336 de la Constitución Política La intervención del Legislador para regular o intervenir en la destinación o administración de recursos provenientes de fuentes endógenas, sólo es posible cuando el fin buscado es imperioso y relevante. Ahora bien, los recursos generados por los juegos de suerte y azar son de las entidades territoriales tal y como lo establece el artículo 2 de la Ley 643 de 2001, lo cual fue también reiterado en la Ley 1393 de 2010. A pesar de lo anterior, la norma acusada determina que la tercerización de la explotación de la lotería instantánea y el lotto pre-impreso corresponderá a la persona jurídica que seleccione la entidad que agremie a los departamentos del país, con lo cual asignó la titularidad de la explotación de un juego de suerte y azar en una entidad de segundo grado en contravía de lo dispuesto por la Constitución y por la ley orgánica que desarrolla el artículo 336 de la CP. A lo anterior se suma que el Distrito Capital no se encuentra representado en la mencionada entidad de segundo nivel. 3. Cargo contra el artículo 17 de la Ley 1393 de 2010, por violación de la reserva de ley orgánica (art. 151 de la Constitución Política) La Ley 643 de 2001 es de naturaleza orgánica porque establece un recurso exógeno a los establecimientos públicos que hace parte integral de sus presupuestos anuales, determinando la destinación de los mismos. La demanda señala que la norma acusada modificó la citada Ley orgánica pero fue tramitada como ley ordinaria ya que introdujo un cambio en los sujetos pasivos de los recursos provenientes de los juegos de suerte y azar, pasando de ser, de las entidades territoriales de todos los niveles, a ser sólo de los departamentos y del distrito capital. Se agrega que “igualmente se ha modificado el procedimiento de la explotación de los juegos de suerte y azar, pues la ley orgánica determinó que en primera medida la explotación se realizará por las entidades estatales, a contrario sensu en la ley ordinaria se determinó que la explotación de algunos juegos novedosos, serían desarrollados directamente por un tercero, sin mediar el procedimiento previo de que las entidades territoriales lo explotaran”. C. INTERVENCIONES 1. Intervenciones oficiales a. Ministerio de Salud y Protección Social Liliana Moncada Vargas, actuando en nombre y representación de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, solicita a la Corte que declare la exequibilidad de la disposición acusada. La sentencia T-760 de 2008 ordenó entre otras, la universalización y unificación del POS, lo cual originó la necesidad de buscar recursos para lograr esas metas. Con este fin, a iniciativa del Gobierno nacional se expidió la Ley 1393 de 2010 que buscaba fortalecer el equilibrio financiero del Sistema de Seguridad Social en Salud a través de medidas orientadas a la consecución de nuevas fuentes de recursos y a la potencialización y optimización de los existentes. En virtud de lo anterior, el artículo 17 de la Ley 1393 de 2010 dotó a las entidades territoriales representadas en los Departamentos y el Distrito Capital, de los recursos correspondientes a la explotación de los juegos de lotería instantánea y lotto preimpreso, proporcionándoles de esta manera una fuente de recursos para lograr la unificación del POS subsidiado y contributivo. Por último se advierte que de acuerdo con el escrito presentado por el actor, parecería que la demanda se dirige contra el inciso segundo del artículo 17 que faculta a la socialización que agremia a los Departamentos del país para realizar la selección y contratación de estos juegos, quedando excluido el Distrito Capital que no pertenece ni a este ni a ningún gremio que asocie a entidades territoriales. b. Ministerio de Hacienda y Crédito Público Diana Marcela Cárdenas Ballesteros, en calidad de apoderada del señor Ministro de Hacienda y Crédito Público interviene el presente proceso para solicitar a la Corte que declare la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 1393 de 2010. Respecto cargo formulado por el demandante contra la norma acusada de acuerdo por desconocer la reserva de ley orgánica, la interviniente sostiene que conforme a la jurisprudencia constitucional, la regulación del monopolio de suerte y azar le corresponde al legislador y que para ello no es necesario que el Congreso siga procedimientos legislativos especiales como los previstos para las leyes orgánicas o estatutarias. En relación con la supuesta violación de la unidad de materia, la Corte ha resaltado que este principio no significa simplicidad temática de modo que se admite la diversidad de contenidos siempre y cuando entre los mismos exista una conexión objetiva y razonable. En este caso no se desconoce el citado principio, pues la razón por la cual se expidió la ley cuyo artículo se acusa, era generar mayores recursos para la salud, además desde el primer debate se previó la escogencia del operador de los juegos novedosos de lotería instantánea y lotto preimpreso por medio de la entidad que agremia a los Departamentos en el país. Todo lo anterior demuestra que la disposición demandada se encuentra conexa y directamente relacionada con el propósito de la ley que consiste, como se ha expuesto, en adoptar medidas para promover actividades generadoras de recursos para la salud. Por otra parte, la interviniente advierte que el legislador sí tenía la competencia para limitar la titularidad de las rentas obtenidas por la explotación de los juegos de lotería instantánea y lotto preimpreso a los Departamentos y al Distrito Capital excluyendo a los municipios y también podía asignar a la Federación Nacional de Departamentos la selección del operador de los juegos mencionados. La Ley 643 de 2001 asignó a ETESA –Actualmente Coljuegos- la explotación del arbitrio rentístico de los juegos novedosos que comprenden el lotto preimpreso y la lotería instantánea, esto a diferencia de la lotería tradicional cuya explotación como arbitrio rentístico le corresponde a los Departamentos y al Distrito Capital y de los juegos localizados cuyos derechos de asignaron a los municipios y al Distrito Capital. Posteriormente, la Ley 1393 de 2010 determinó que la lotería instantánea y el lotto preimpreso serían operados por un tercero seleccionado por la entidad que agremia los Departamentos y que los derechos de explotación provenientes de tal operación se destinarían a los Departamentos y al Distrito Capital para financiar la unificación del POS del régimen subsidiado y contributivo. El desarrollo legislativo descrito se fundamenta en la facultad del legislador para definir los asuntos concernientes a la explotación del monopolio de suerte y azar conforme con lo establecido en el artículo 336 Superior y de acuerdo con la jurisprudencia constitucional vigente. En este orden de ideas, al ser la lotería instantánea y el lotto preimpreso juegos novedosos que hacen parte del monopolio de suerte y azar, el Congreso cuenta con plena facultad para determinar su modo de operación por medio de la selección de un operador y para fijar la destinación de los recursos derivados del mismo. Se precisa que de acuerdo con la jurisprudencia, la cesión de rentas derivadas del monopolio de las entidades territoriales no las convierte en fuentes endógenas y por ello puede la ley, sin violar la autonomía territorial, atribuir a una autoridad nacional como el Gobierno, la definición de ciertos aspectos de la explotación y el manejo de esos dineros. 2. Intervenciones académicas a. Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario Los profesores Manuel Alberto Restrepo Medina y María Angélica Nieto Rodríguez, designados por el Decano de la Facultad de Jurisprudencia, el señor Juan Carlos Forero Ramírez, presentan su intervención ante la Corte Constitucional en nombre del Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, solicitando al Alto Tribunal que declare la inhibición respecto del primer cargo y la exequibilidad de los otros cargos contra el artículo 17 de Ley 1393 de 2010. En primer lugar, el cargo por violación del principio de unidad de materia no cumple con la carga argumental mínima que la jurisprudencia constitucional ha señalado en este tipo de casos. Conforme a lo anterior, al formular una acusación por desconocimiento del artículo 158 de la Constitución, el demandante debe señalar el contenido temático de la ley concernida, establecer cuáles son las disposiciones de dicha ley que no guardan conexidad con dicha materia y finalmente indicar las razones por las cuales se considera que las normas no guardan conexión causal, teleológica, metodológica y sistemática con el tema de la ley. En esta ocasión, los intervinientes consideran que el demandante no demostró con suficiencia argumental el cargo, limitándose a exponer su inconformidad con las adiciones realizadas en los diferentes debates al proyecto de ley. Al respecto, se resalta que en virtud del principio democrático, el legislador puede modificar los contenidos legales a lo largo de los debates siempre y cuando se respete un eje temático considerado desde una perspectiva flexible. Ahora bien, al margen de la ineptitud del cargo, los intervinientes estiman que así se admitiera examinarlo, contrario a lo planteado por el actor, este no estaría llamado a prosperar, pues la asignación de competencias para la explotación de las rentas derivadas de juegos de azar, tiene una relación estrecha con la dinámica de la explotación y administración de los recursos en mención. De otro lado, la intervención subraya que los monopolios de arbitrio rentístico no son asimilables a la noción de monopolio clásico ni con la de servicio público, dado que en virtud de los mismos se pretende obtener la rentabilidad de áreas económicas de interés público. En este orden de ideas, las rentas producidas por los juegos de suerte y azar son fiscales y deben emplearse exclusivamente para atender el sector salud, se trata entonces de rentas con destinación específica no susceptibles de ser variadas. Adicionalmente, la Constitución otorga un amplio margen de configuración al legislador para establecer el régimen propio de los juegos de azar en materia de explotación, titularidad y derechos de explotación lo cual implica la posibilidad de ceder la titularidad de algunas rentas, imponer sanciones, restricciones, condiciones o exigencias sin perjuicio de que las entidades territoriales puedan disponer de dichos recursos para destinarlos a los fines para los cuales fueron previstos. El régimen general de los juegos de suerte y azar se encuentra contenido en la Ley 643 de 2001. Dentro de este régimen propio se dispuso un esquema para la operatividad de los juegos de suerte y azar y la obtención, administración y destinación de las rentas producidas en el que las entidades territoriales ostentan la titularidad de los recursos en mención de manera directa –por los Departamentos y el Distrito- o indirecta –como asociaciones de entidades territoriales, personas jurídicas o cualquier tercero-. Lo anterior de modo alguno desconoce la titularidad de las entidades territoriales sino que da más flexibilidad a la operatividad de los juegos de suerte y azar, maximizando los principios de eficiencia y eficacia en el recaudo y destinación de las rentas. De este modo la jurisprudencia constitucional ha sido flexible respecto del alcance de la potestad del legislador para fijar un régimen propio de los arbitrios rentísticos derivados de los juegos de suerte y azar, limitándola por los principios de proporcionalidad, razonabilidad y racionalidad económica. La misma Corte ha establecido que estos no son recursos exógenos o endógenos de las entidades territoriales, sino recursos especiales que requieren de un régimen propio establecido por el legislador. Finalmente, la intervención advierte que el objeto de la Ley 1393 de 2010 no corresponde a las materias que deban seguir el trámite de una ley orgánica en los términos del artículo 151 Superior. La misma jurisprudencia ha reconocido que aunque el monopolio rentístico exige una regulación propia, no por ello eso se traduce en la necesidad de adoptar una ley especial. Con fundamento en lo anterior, la sentencia C-169 de 2004, determinó que la Ley 643 de 2001 no tiene rango de ley orgánica ni de ley estatutaria. Del contenido de la Ley 1393 de 2010, tampoco se desprende que sea necesaria una regulación por ley orgánica porque no fija parámetros de generalidad de normas sobre presupuesto o asignación de competencias normativas a entidades territoriales. Se señala que los juegos de lotería instantánea y lotto preimpreso hacen parte de lo que normativamente se ha denominado “juegos novedosos”. Su administración para la explotación se encuentra en ETESA (en liquidación), mientras que su recaudo y administración corresponde a la DIAN. En cuanto a la titularidad de las rentas, tradicionalmente se había establecido que estas eran de los departamentos, distritos y municipios. Sin embargo, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, el carácter de estas rentas no es absoluto sino relativo, y es por ello que atendiendo a los principios de razonabilidad y de proporcionalidad, el legislador puede variar el esquema de explotación para garantizar su mayor de eficacia a nivel financiero. Esto sucede porque, al igual que el derecho a la propiedad, también las rentas están sujetas a ciertas limitaciones y cargas. Así entonces, si bien anteriormente se le había asignado la titularidad de las rentas también a los municipios, la ley suprimió dicho derecho para estas entidades territoriales, situación que en todo caso no torna inconstitucional el artículo 17 de la Ley 1393 de 2010 porque como se anotó anteriormente, la renta que proviene de arbitrios rentísticos de juegos de suerte y azar en la modalidad de juegos novedosos, tiene un carácter especial que no se corresponde con el de los recursos endógenos siendo susceptibles de limitación e incluso de supresión. b. Academia Colombiana de Jurisprudencia Paul Cahn-Speyer W., designado por la Academia Colombiana de Jurisprudencia para intervenir en el presente proceso, solicitó a la Corte que declare exequible la norma acusada. Respecto del cargo por presunta violación del principio de unidad de materia, el interviniente destaca en primer lugar el contexto histórico en el que fue emitida la Ley 1393 de 2010. Señala que en ese momento el sistema de salud del país enfrentaba una grave crisis por el crecimiento acelerado de la demanda de servicios y medicamentos no incluidos en el POS comprometiendo gravemente los recursos destinados a la salud. Adicionalmente, en 2010 el Gobierno decretó la liquidación de ETESA, entidad a la que le correspondía seleccionar y contratar al tercero operador. De este modo, la Ley 1393 de 2010 adoptó medidas para promover actividades generadoras de recursos y re-direccionar recursos al interior del sistema de salud. En este orden de ideas, la conexidad entre la norma acusada y la Ley 1393 de 2010 es evidente. Así, con relación a la conexidad temática, se indica que hay una vinculación objetiva y razonable entre el asunto general de la ley (medidas para incrementar los recursos de la salud) y el inciso segundo en cuestión ya que al regular el destino de explotación de la lotería instantánea y del lotto preimpreso, tiene sentido que el legislador se pronuncie sobre la contratación del tercero operador que explotará dichos derechos. También tienen conexidad causal la norma acusada y la Ley en la que se encuentra inserta ya que no resulta ajena a la generación de recursos para la salud, la atribución de competencias para la selección y contratación del tercero operador. Finalmente, sí se verifica la conexidad sistémica porque la norma acusada forma parte de la racionalidad interna de la Ley 1393 de 2010. Sobre el cargo formulado por el demandante por la supuesta violación de la reserva de ley orgánica, señala el interviniente que la Ley 643 de 2001 no es orgánica. En efecto, dicha ley desarrolló el artículo 336 de la Constitución con el fin de proveer recursos para la financiación del servicio público de salud. Por otro lado, su contenido no corresponde con las materias taxativamente señaladas en el artículo 151 Superior. Si bien regula la destinación de las rentas producto de los juegos de suerte y azar, no ostenta la categoría de ley orgánica del plan nacional de desarrollo, ni está asignando competencias normativas a las entidades territoriales, solamente asigna las rentas derivadas de la explotación del monopolio rentístico de los juegos de surte y azar, lo cual es tenido en cuenta posteriormente mediante las leyes anuales de presupuesto. Respecto de la votación mínima para aprobar este tipo leyes, el interviniente advierte que si bien ese requisito no pudo ser verificado en las gacetas, el hecho de que un proyecto de ley sea aprobado por dichas mayorías no le otorga per se el carácter de orgánica. Además, recuerda que el propósito del legislador al aprobar o modificar una ley orgánica debe aparecer de manera clara y expresa, pero ello no ocurre en la exposición de motivos del proyecto de ley 035 de 1999 que posteriormente se convirtió en la Ley 643 de 2001. Sumado a lo anterior, se recuerda que en la sentencia C-289 de 2014, la Corte se pronunció sobre la naturaleza de la Ley 643 de 2001 estableciendo que el hecho de que regulara un régimen propio, no la posiciona en un rango superior a las demás leyes ordinarias. Por otra parte, no es cierto que el artículo acusado esté modificando los sujetos activos de los recursos provenientes de los jugos de suerte y azar, ya que se limita a definir el beneficiario de los derechos de explotación derivados de la lotería instantánea y lotto preimpreso, los cuales no comprenden todas las modalidades de juegos de surte y azar, por lo cual lo que ha hecho el legislador es restringir el alcance de los sujetos activos solo respecto de una de sus modalidades. Además, tratándose de una renta de fuente exógena, el legislador cuenta con un amplio margen de configuración pudiendo ceder o no la titularidad de algunas rentas, e imponiendo las limitaciones condicionamientos o exigencias que estime necesarias. Así, teniendo en cuenta que la ley ordinaria 643 de 2001 al regular los juegos de suerte y azar, atribuyó sus rentas exclusivamente a algunas entidades territoriales, y que los titulares de los derechos de explotación de las rentas derivadas de la lotería instantánea y el lotto preimpreso no se definieron en dicha ley, la Ley 1393 de 2010 simplemente está desarrollando lo establecido en la Ley 643 de 2001. Con relación al presunto desconocimiento del artículo 336 de la Constitución, el interviniente estima que el accionante parece atribuirle al inciso sexto del artículo 336 Superior el carácter de un procedimiento que debe agotarse necesariamente. De este modo, no tiene en cuenta que a través de la Ley 643 de 2001 se establecieron dos modalidades diferentes de juegos de suerte y azar, la operación directa y la operación mediante terceros, sin condicionar la viabilidad de la segunda a la ineficacia de la primera. Además, el grado de eficiencia de un operador es un concepto subjetivo que escapa al control constitucional. El interviniente destaca nuevamente el contexto histórico en el que fue emitida la Ley 1393 de 2010 e indica que el legislador se encontraba en la necesidad de fortalecer los recursos destinados a la salud, por lo cual dispuso la destinación específica de los derechos de explotación de la lotería instantánea y del lotto preimpreso. En estas circunstancias, ante la ausencia de ETESA, la ley otorgó la competencia para contratar a terceros operadores. Se subraya que considerando que con posterioridad a la expedición de la norma demandada se creó Coljuegos y se le atribuyó la competencia para la contratación del tercero operador, la competencia asignada para la contratación del tercero operador en el artículo acusado carece actualmente de importancia pues se entiende que éste ha sido tácitamente derogado. 3. Intervenciones ciudadanas a. Tatiana Oñate Acosta La ciudadana Tatiana Oñate Acosta, en su calidad de Profesora Principal de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, solicita a la Corte que profiera un fallo inhibitorio por ineptitud sustantiva de la demanda. En efecto, el demandante se limita a enunciar que, en su criterio, se vulnera la unidad de materia, las normas superiores y los límites de regulación del legislador frente a los recursos exógenos. Sin embargo, y a pesar del extenso texto, no presenta un solo argumento de inconstitucionalidad. De un lado, el actor no identificó de manera clara las normas constitucionales violadas ni manifestó los elementos materiales del texto constitucional relevantes que resultan presuntamente violados por el artículo 17 de la Ley 1393 de 2010. Tampoco explicó los motivos por los cuales el artículo acusado viola la Constitución de manera clara, cierta, suficiente, específica, pertinente y suficiente. 4. Intervenciones extemporáneas a. Federación Nacional de Departamentos Amylkar David Acosta Medina, actuando en calidad de representante legal de la Federación Nacional de Departamentos en su calidad de Director Ejecutivo, interviene en el presente proceso para solicitar a la Corte que declare la exequibilidad de la norma demandada. Respecto de la presunta infracción al principio de unidad de materia la intervención sostiene que no hay violación alguna ya que la misma establece el manejo de tasas e impuestos y de mecanismos regulatorios de los juegos de azar y recursos provenientes de los mismos. Hace notar que las rentas provenientes de la explotación de juegos novedosos corresponde a ingresos propios por lo cual el legislador se encuentra facultado para regular la materia sin que incurra en violación del principio de unidad de materia. Sobre la supuesta violación de las normas Superiores referidas a la regulación de recursos exógenos, se señala que la norma acusada acata lo dispuesto en el artículo 362 de la Constitución y se enmarca en el margen de regulación del legislador en estos asuntos. En seguida el interviniente define las nociones de descentralización, desconcentración y delegación administrativa y su importancia para el cumplimiento de los fines esenciales del Estado. De otro lado destaca que la Federación Nacional de Departamentos es una asociación que tiene fundamento legal y constitucional. Dicho lo anterior, se señala que puede delegarse la explotación de las loterías y juegos de azar a la Federación Nacional de Departamentos como organismo autónomo que agrupa a los departamentos y al Distrito Capital, quien a su vez puede seleccionar a terceros operadores para tal fin. b. Departamento Nacional de Planeación Luis Carlos Vergel Hernández, en su calidad de apoderado especial del Departamento Nacional de Planeación, interviene en el presente proceso para solicitar a la Corte Constitucional fallo inhibitorio por ineptitud sustancial de la demanda y, en su defecto, declare la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 1393 de 2010. En primer lugar pone de manifiesto que desde la creación del Sistema General de Seguridad Social en Salud, los recursos de rentas cedidas, en particular los del monopolio de juegos de suerte y azar, han sido administrados por las entidades territoriales de orden departamental o por la entidad que administra dichos recursos (hoy Coljuegos) y posteriormente girados a los fondos locales de salud municipal o al FOSYGA, con destino a la financiación del régimen subsidiado de salud. Dichas fuentes territoriales representan el 9% del total de financiación de este régimen. Para la vigencia fiscal de 2014 los recursos correspondientes al esfuerzo territorial destinado al régimen subsidiado ascendían a $ 1.1. billones de pesos de los cuales los departamentos aportan el 64% y los municipios el 36%. Por ello, para el sector salud es imperativo contar con dichos recursos para no afectar la sostenibilidad del sistema. Por otra parte, se resalta que la sujeción de la actividad legislativa a la Constitución, desde el punto de vista sustancial y de competencia, no supone que el legislador no pueda regular opciones constitucionales o situaciones no delimitas expresamente por el Texto Superior. El interviniente considera que la demanda no cumple con los requisitos de aptitud destacados por la jurisprudencia constitucional, en efecto, plantea una serie de percepciones, consideraciones o hipótesis de carácter subjetivo que no se concretan en la formulación de un cargo de inconstitucionalidad susceptible de ser examinado de fondo por parte del Alto Tribunal. c. Secretaría Distrital de Gobierno de Bogotá D.C. Beatriz del Socorro Vanegas Ossa, actuando en calidad de Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Secretaría Distrital de Gobierno D.C., pide la Corte que declare la exequibilidad de la norma cuestionada. Señala que en el Distrito Capital, la regulación sobre rifas, juegos y concursos está prevista en el Decreto Distrital 350 de 2003 “Por el cual se regulan las rifas, juegos, concursos, espectáculos públicos y eventos masivos en el Distrito Capital”. Por otra parte, en atención a lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley 643 de 2001, el Decreto 413 de 2004 asignó a la Secretaría de Gobierno la competencia de establecer dónde operarán los juegos de suerte y azar. La lotería instantánea y el lotto preimpreso hacen parte de los juegos novedosos en virtud de lo establecido en el artículo 38 de la Ley 641 de 2001. El Distrito Capital no tiene competencia para regular lo relacionado con la explotación de dicho monopolio en particular considerando que dicha función le fue asignada por ley a ETESA y luego, mediante el Decreto 4142 de 2011 a Coljuegos. Para reglamentar los juegos novedosos, el Presidente de la República expidió el Decreto 2121 de 2004 “Por el cual se reglamenta el artículo 38 de la Ley 643 de 2001 en lo relativo a la modalidad de juegos novedosos”, en el que se fijan normas para la operación de dichos juegos a través de terceros. Teniendo en cuenta este marco normativo, la representante de la Secretaría de Gobierno sostiene que la disposición acusada guarda relación con los parámetros de conexidad temática y sistémica de la ley, porque se refiere a la definición de rentas de destinación específica para la salud, y aun cuando el parágrafo dispone a través de quien se nombrará al tercero para realizar la explotación de recursos provenientes de esta renta de destinación específica, dicha determinación no implica la ruptura del mencionado principio. Sobre el presunto desconocimiento del artículo 336 Superior la Secretaría señala que no es posible afirmar que la norma acusada modificó las entidades titulares del artículo 2 de la Ley 643 de 2001 pues realmente lo que reguló el artículo 17 de la Ley 1393 de 2010 fue la definición de los derechos de explotación provenientes de la operación de los juegos de lotería instantánea y lotto preimpreso en cabeza de los Departamentos y del Distrito Capital; determinó que con dichos recursos estos entes territoriales deben financiar la unificación del POS del régimen subsidiado y contributivo; y, por último, que deben hacer la selección y contratación del operador de tales juegos a través de la entidad que agremie los departamentos del país. Por su parte, el artículo 2 de la Ley 643 de 2001 hace referencia a la titularidad de las rentas del monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar en los Departamentos, el Distrito Capital y los municipios, esto es, del derecho a derivar rentas por la operación de esta actividad. En el artículo 39 ibídem se dispone que la explotación de los juegos novedosos como arbitrio rentístico, se asigna a ETESA, siempre y cuando se trate de juegos cuya explotación no se atribuya a otra autoridad. Ahora bien, con el artículo 17 de la Ley 1393 de 2010, parece que el legislador quería darle un tratamiento más especial a los derechos de explotación provenientes de los juegos de lotería instantánea y lotto preimpreso, sin que eso signifique que está modificando la titularidad del artículo 2 de la Ley 643 de 2001. En cuanto a la supuesta violación de la reserva de ley orgánica, la interviniente reitera que aunque mediante la Ley 643 de 2001 se fijó el régimen propio del monopolio rentístico, la misma no ostenta la jerarquía de ley orgánica por lo cual podía ser modificada por la Ley 1393 de 2010. D. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El representante del Ministerio Público sólo se refiere al cargo por el presunto desconocimiento del principio de unidad de materia y solicita a la Corte que se declare la exequibilidad de la norma demandada. Parte el representante del Ministerio Público por señalar que el artículo 158 de la Constitución, prevé que todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia, siendo inadmisibles aquellas disposiciones que no guarden relación con ésta. Y, en armonía con esta norma, el artículo 169 de la Carta dispone que el título de la ley debe corresponder a su contenido. Para sustentar la definición del principio de unidad de materia, dicho representante cita algunas sentencias de esta Corte, tales como la sentencia C-714 de 2009, C-025 de 1993, C-887 de 2002. Así mismo, en atención a los criterios normativos y jurisprudenciales señalados por el Ministerio Público, señala que en el proceso de formación de la Ley 1393 de 2010, “desde el momento de su presentación el proyecto correspondiente en la Cámara de Representantes (…), se destacó la situación financiera que venía enfrentando el Sistema de Seguridad Social en salud, especialmente frente a la prestación del servicio a los sectores de población más vulnerables, y por esta vía la amenaza al Sistema, señalándose en el entonces proyecto de ley la necesidad de adoptar medidas que permitieran generar nuevos recursos al sistema para superar el deterioro financiero del mismo, así como la consecución de nuevas fuentes de recursos, especialmente a través de medidas integrales que permitan ejercer un control eficaz a la evasión y elusión en el pago de las cotizaciones y mediante la reorientación de los recursos al interior del sistema”. Dentro de este contexto, advierte que la materia de este artículo está relacionada con las medidas para generar recursos para la salud, pues se trata de precisar quiénes asumirán la selección y la contratación del tercer operador de los nuevos recursos al sistema para superar las condiciones financieras del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Por lo anterior, contrario a lo afirmado por el demandante, dicha norma tiene relación con el sistema de salud y por ello el Procurador General de la Nación, considera que de ninguna manera resulta violatoria del principio de unidad de materia. II. CONSIDERACIONES A. COMPETENCIA 1. En virtud de lo dispuesto en el artículo 241.4 de la Constitución Política, este tribunal es competente para conocer de la presente demanda, por dirigirse contra expresiones parciales contenidas en el artículo 338 (parcial) de la Ley 1564 de 2012 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. B. CUESTIONES PREVIAS 2. El Departamento Nacional de Planeación, el Colegio Mayor Nuestra Señora del Rosario y la ciudadana Tatiana Oñate Acosta, consideran que la Corte Constitucional debería declararse inhibida para resolver el asunto de fondo, por falta de pertinencia de la demanda. Sustentan su posición en el hecho que, el accionante sólo se limitó en la demanda a citar normas constitucionales, incluir extractos de jurisprudencia, sin encontrar argumentos que permiten afirmar que la norma demandada es contraria a la Carta. 3. Teniendo en cuenta lo anterior, conviene resaltar que, el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 contiene los elementos de la demanda en los procesos de control de constitucionalidad, los cuales en términos generales, se refieren a que la demanda debe indicar con precisión el objeto demandado, el concepto de violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto, para efectos, de permitir a la Corte pronunciarse sobre el fondo de la demanda. 4. Sumado a lo anterior, en la sentencia C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), la Corte precisó las características que debe reunir el concepto de violación que sea formulado por el demandante. Así pues, para la Corte en su reiterada jurisprudencia las razones presentadas por el actor deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, entendiéndose por cada una de ellas[1]: a. La claridad se refiere a la existencia de un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las que se basa. b. El requisito de certeza exige al actor formular cargos contra una proposición jurídica real y existente, y no simplemente contra una deducida por él sin conexión con el texto de la disposición acusada. c. La especificidad demanda la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto. Argumentos vagos, indeterminados, indirectos, abstractos o globales que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan, impiden a la Corte llevar a cabo un juicio de constitucionalidad. d. La pertinencia se relaciona con la existencia de reproches de naturaleza constitucional, es decir, fundados en la confrontación del contenido de una norma superior con el del precepto demandado. Un juicio de constitucionalidad no puede basarse en argumentos de orden puramente legal o doctrinario, ni en puntos de vista subjetivos del actor o consideraciones sobre la conveniencia de las disposiciones demandadas. e. Finalmente, la suficiencia guarda relación, de un lado, con la exposición de todos los elementos de juicio -argumentativos y probatorios- necesarios para iniciar un estudio de constitucionalidad; y de otro, con el alcance persuasivo de la demanda, esto es, el empleo de argumentos que despierten una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada. 5. Así mismo, la jurisprudencia ha precisado que en aplicación del principio pro actione, le corresponde a la Corte indagar en qué consiste la pretensión del accionante para así evitar en lo posible un fallo inhibitorio. Al respecto la Corte ha dicho: “(…) con base en la jurisprudencia constitucional se ha considerado que “la apreciación del cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en aplicación del principio pro actione de tal manera que se garantice la eficacia de este procedimiento vital dentro del contexto de una democracia participativa como la que anima la Constitución del 91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo”[2]. 6. En el caso particular, la Sala advierte que la demanda de la referencia cumple con los criterios expuestos, ya que el libelo de la demanda contiene una argumentación clara que permite a la Sala entender el contenido de la demanda y las justificaciones en las que se basa, para sustentar su pretensión respecto de la expresión demandada en el artículo 17 de la Ley 1393 de 2010, y aunque no siempre precisa las disposiciones de la Constitución Política que estima vulneradas, de la descripción de los cargos se puede deducir que reprocha específicamente el desconocimiento de los artículos 151, 158 y 336 de la Constitución Política. Así mismo, observa la Sala que la demanda cumple con el requisito de certeza al formular cargos contra una proposición jurídica real y existente, y los reproches que presenta el actor son de naturaleza constitucional, por lo cual se evidencia la pertinencia de la demanda. 7. Adicionalmente, el accionante en su demanda presenta algunos vacíos y deficiencias de argumentación y claridad. No obstante, en aplicación del principio pro actione, la Sala estima que los cargos generan una duda mínima al juez constitucional, respecto de la potencial vulneración de los artículos señalados de la Constitución, cumpliendo de esta forma con el requisito de suficiencia. Es importante aclarar que, el actor alega violación de unidad de materia y violación de la reserva de ley orgánica, los cuales son vicios de orden sustancial, y por lo tanto en relación a dichos cargos no opera el término de caducidad. 8. Solucionada la cuestión preliminar, la Sala procederá a la revisión del asunto de fondo que se plantea en la demanda, respecto de una vulneración a los artículos 151, 158 y 336 de la Constitución. C. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO, MÉTODO Y ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN 9. Los cargos de inconstitucionalidad contra el artículo 17 de la Ley 1393 de 2010 que se examinarán de mérito en la siguiente sentencia son tres: a. El primero de ellos se refiere a la violación del principio de unidad de materia (artículo 158 de la Carta), considerando que la motivación de la Ley 1393 de 2010 era la generar de recursos para la salud, mientras que el artículo 17 de la misma se orienta en su segundo párrafo a asignar competencias en cabeza de una entidad territorial de segundo nivel –la Federación Colombiana de Departamentos- relacionadas con la asignación a un tercero operador de la lotería instantánea y del lotto preimpreso. Por lo cual, le corresponde a esta Sala determinar si una norma que se encarga de regular medios para incrementar los recursos de salud, puede asignar competencias para el recaudo. b. El segundo cargo se refiere a la violación de la reserva de ley orgánica (artículo 151 de la Carta), considerando que el artículo demandado introdujo un cambio en los beneficiarios de los recursos provenientes de los juegos de suerte y azar, pasando de ser, de las entidades territoriales de todos los niveles, a ser únicamente de los departamentos y del Distrito Capital. En este sentido, le corresponde a esta Corte establecer si el artículo demandado, tiene la naturaleza de ser incluido en una ley orgánica, o sí por el contrario podía haber sido tramitado a través de una ley ordinaria. c. El tercer cargo se refiere a la vulneración al artículo 336 de la Carta, al establecer la norma demandada que se podía tercerizar la explotación de la lotería instantánea y el lotto preimpreso a la entidad que agremia a los departamentos del país, asignando esta competencia a una entidad de segundo grado. Teniendo en cuenta lo anterior, debe la Sala analizar si permitir la tercerización del recaudo, contraviene tanto lo dispuesto en la Constitución, como en la Ley 643 de 2001 que desarrolla el artículo 336 de la Carta. 10. Para resolver estos problemas jurídicos, la Corte analizará (a) el principio de unidad de materia; (b) la reserva de ley orgánica; (c) el alcance del margen de configuración del legislador en la regulación del monopolio de juegos de suerte y azar; y (d) la solución al cargo propuesto. D. EL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA 11. El artículo 158 de la Constitución, establece que “Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella (…)”, y en el mismo sentido dispone el artículo 148 de la Ley 5 de 1992 que “Cuando un proyecto haya pasado al estudio de una Comisión Permanente, el Presidente de la misma deberá rechazar las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con una misma materia (…)”. 12. Con base en lo anterior, es dado concluir que toda ley proferida por el Congreso de la República deberá sujetarse al límite “unidad de materia”, el cual exige que todas las disposiciones de una ley guarden conexidad con la materia principal de la misma. De conformidad con lo establecido en la sentencia C-016 de 2016, el principio de unidad de materia “(…) no se trata de “un límite competencial al poder legislativo de las cámaras respecto de un contenido material determinado”[3] sino “una restricción a la iniciativa de hacerlo en un contexto temático predeterminado.”[4] Impide entonces que se incluyan disposiciones extrañas al objeto general de la ley y, en esa medida, asegura (i) que la deliberación legislativa se surta adecuadamente, respetando el principio democrático (art. 3) y (ii) que la aprobación de leyes resulte ordenada a fin de que los ciudadanos y las autoridades puedan conocer las normas que rigen su comportamiento, asegurando así la vigencia del Estado de Derecho (arts. 1 y 6) y el principio de publicidad (art. 209).”[5] 13. Al respecto, esta Corte ha establecido la “conexidad” como criterio para definir una violación o infracción al artículo 158 de la Constitución. Dicho criterio exige que entre la materia dominante de la ley y cada una de sus disposiciones exista una conexidad objetiva y razonable de naturaleza, temática, causal, teleológica, metodológica o sistemática[6]. En ese sentido “el vínculo o relación puede darse en función de (…) (i) el área de la realidad social que se ocupa de disciplinar la ley -conexión temática-; (ii) las causas que motivan su expedición -conexión causal-; (iii) las finalidades, propósitos o efectos que se pretende conseguir con la adopción de la ley -conexión teleológica-; (iv) las necesidades de técnica legislativa que justifiquen la incorporación de una determinada disposición -conexidad metodológica-; (v) los contenidos de todas y cada una de las disposiciones de una ley, que hacen que ellas constituyan un cuerpo ordenado que responde a una racionalidad interna -conexión sistemática-”[7]. 14. Conforme a tal perspectiva, el juicio constitucional para establecer la violación del principio de unidad de materia se encuentra compuesto por dos etapas. En la primera de ellas se define “el alcance material o contenido temático de la ley parcialmente demandada”[8] procediendo, seguidamente, a determinar si entre dicha materia y las disposiciones que se acusan o examinan existe alguno de tales vínculos. Este juicio, ha insistido la jurisprudencia, no puede ser extremadamente rígido pues se afectaría gravemente el principio democrático[9]. De acuerdo con ello, la violación del artículo 158 solo ocurriría cuando las normas “resulten ajenas a la materia regulada”[10]. 15. Así mismo, ha establecido esta Corte que la unidad de materia no implica que la ley en sí misma, solo puede referirse a un mismo o único tema. En este sentido, en sentencia C-133 de 2012, la Corte estableció que: “(…) la expresión “materia”, a que hace referencia el artículo 158 Superior, debe entenderse desde una perspectiva amplia y global, de forma tal que “permita comprender diversos temas cuyo límite, es la coherencia que la lógica y la técnica jurídica suponen para valorar el proceso de formación de la ley”. Ello, sobre la base de considerar que lo que prohíbe la Constitución es que no se relacionen los temas de un artículo y la materia de la ley, esto es, que se incluyan en el texto legal medidas que no apunten a un mismo fin; aspecto éste que, en todo caso, no tiene por qué comprometer la atribución constitucional reconocida al legislador para “determinar el contenido de las normas que expide de la manera que considere más conveniente y acorde con los objetivos de política pública que lo guían”. 16. De lo anterior, podemos concluir que: (i) el principio de unidad de materia exige que todas las disposiciones de una ley guarden conexidad con la materia principal de la misma; (ii) para efectos de establecer el cumplimiento del principio de unidad de materia, debe acudirse a una interpretación razonable y proporcional, de forma tal que se pueda evidenciar si entre las disposiciones de la ley existe conexidad; (iii) se ha identificado que existe conexidad si se verifica cualquiera de los siguientes tipos de conexidad: causal, teleológica, temática o sistémica; y (iv) la jurisprudencia sugiere que se debe dar una aplicación a la metodología no tan estricta, de forma que, se pondere el principio de configuración legislativa. E. LA RESERVA DE LEY ORGÁNICA 17. El artículo 151 de la Constitución Política, prevé que “El Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa....