Sentencia C-192 de 2016

C-192-16 Sentencia C-192/16 DERECHOS ADQUIRIDOS EN MATERIA DE USO DE SUELOS/PRINCIPIOS DE PREVALENCIA DEL INTERES GENERAL SOBRE EL PARTICULAR Y LAS FUNCIONES SOCIAL Y ECOLOGICA DE LA PROPIEDAD-Desde la perspectiva constitucional, no puede hablarse de derechos en materia de usos del suelo frente a las regulaciones que se hacen en el plan de ordenamiento territorial de los municipios y distritos PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Contenido/ORDENAMIENTO TERRITORIAL DISTRITAL-Definición PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Corresponde al alcalde adelantar los trámites para su formulación y adopción PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Respeto de los derechos adquiridos con anterioridad a la adopción de la ley 1617 de 2013 en materia de uso del suelo, con excepción de dos supuestos NORMA SOBRE ACTUACIONES, LICENCIAS Y SANCIONES URBANISTICAS EN EL DISTRITO-Contenido DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA Y DEMAS DERECHOS ADQUIRIDOS CON ARREGLO A LAS LEYES CIVILES-Características DERECHOS ADQUIRIDOS EN DERECHO PRIVADO-Aplicación/SITUACION JURIDICA CONSOLIDADA EN DERECHO PUBLICO-Aplicación La institución de los derechos adquiridos propiamente tales, solamente se aplica en el derecho privado pues en el derecho público la doctrina y la jurisprudencia consideran que es más apropiado hablar de situaciones jurídicas consolidadas. (…) Esta diferencia adquiere mayor relevancia cuanto se trata de disposiciones de carácter tributario. Por ello señaló la Corte en sentencia anterior, (…) que "en este campo no existe el amparo de derechos adquiridos pues la dinámica propia del Estado obliga al legislador a modificar la normatividad en aras de lograr el bienestar de la colectividad en general; en consecuencia, nadie puede pretender que un determinado régimen tributario lo rija por siempre y para siempre, esto es, que se convierta en inmodificable. DERECHOS ADQUIRIDOS EN DERECHO PRIVADO Y SITUACION JURIDICA CONSOLIDADA EN DERECHO PUBLICO-Distinción FUNCION SOCIAL DE LA PROPIEDAD-Se incorpora al contenido de ella para imponer al titular del dominio obligaciones en beneficio de la sociedad/CONTENIDO SOCIAL DE LAS OBLIGACIONES-Limita internamente el contenido individual de facultades o poderes del propietario, según la concepción duguitiana de la propiedad función DERECHOS ADQUIRIDOS Y MERAS EXPECTATIVAS-Distinción guarda relación con las competencias radicadas en las diferentes autoridades para regular o intervenir en el ejercicio del derecho de propiedad/MERAS EXPECTATIVAS-Alcance DERECHOS DE LOS PARTICULARES-No se opone que por motivos de utilidad pública o interés social se establezcan restricciones, cargas o modificaciones a su ejercicio o se disponga expropiación de la propiedad DERECHO DE PROPIEDAD-Configuración constitucional DERECHO DE PROPIEDAD-Restricciones/DERECHO DE PROPIEDAD-Modalidades de intervención que justifican la intensidad de la restricción USO DEL SUELO EN COLOMBIA-Contenido constitucional y legislación interna/NORMAS QUE REGULAN EL USO DEL SUELO EN COLOMBIA-Contenido USO DEL SUELO-Instrumentos internacionales ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO MUNICIPAL Y DISTRITAL-Objeto USO DEL SUELO-Problemas y conflictos socio-ambientales OTORGAMIENTO DE LICENCIAS AMBIENTALES-Objeto/ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y REGLAMENTACION DEL USO DEL SUELO-Importancia constitucional/PLANIFICACION DE LAS ACTIVIDADES QUE PUEDEN REALIZARSE EN LAS DISTINTAS AREAS DE LOS MUNICIPIOS-Incide en los ámbitos de protección del ambiente sano, en el desarrollo industrial, económico, educativo y cultural de las entidades territoriales PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Importancia Este Tribunal ha reconocido la importancia del Plan de Ordenamiento Territorial al indicar que se trata “del instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal, entendido como el conjunto de directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas que debe adoptar cada municipio para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo.” Afirmó también la Corte que dicho Plan “define a largo y mediano plazo un modelo de organización y racionalización del territorio municipal o distrital, según el caso, señalando las actividades que debe cumplir la respectiva entidad territorial con miras a distribuir y utilizar de manera ordenada y coordinada el área del municipio o distrito. LEGISLACION URBANA-Fuente legítima de la relativización del contenido del derecho de propiedad sobre los inmuebles DERECHOS ADQUIRIDOS “ABSOLUTOS”-Inconstitucionalidad en relación con el uso del suelo, desde el contexto de la no intangibilidad de normas del Plan de Ordenamiento Territorial del orden distrital RELATIVIDAD DEL DERECHO DE PROPIEDAD-Característica armónica con la existencia de los derechos adquiridos respecto de los usos del suelo y que el reconocimiento de estos, no implica la intangibilidad de las normas sobre usos del suelo DERECHO DE PROPIEDAD-Importancia de las reglas del uso del suelo en la delimitación del alcance IUS UTENDI-Definición NORMAS URBANISTICAS GENERALES-Hacen posible establecer usos e intensidad de usos del suelo y otorgan derechos e imponen obligaciones urbanísticas a los propietarios de terrenos y a sus constructores PLANES DE ORDENAMIENTO-Periodos mínimos de vigencia USO DEL SUELO EN LOS PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL ORDEN DISTRITAL-No existe un derecho a la intangibilidad de las reglas que lo definen DERECHOS ADQUIRIDOS EN MATERIA DE USOS DEL SUELO-Jurisprudencia del Consejo de Estado/PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL ORDEN DISTRITAL-Jurisprudencia del Consejo de Estado en relación con la no intangibilidad y la relatividad del derecho de propiedad DERECHO DE PROPIEDAD-No puede ser lesivo del interés público y la función social de la propiedad Expediente D-10974. Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 23 y 24 (parciales) de la Ley 1617 de 2013 “Por la cual se expide el Régimen para los Distritos Especiales.” Demandante: Daniela Guevara Algarra. Magistrado Ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO Bogotá D.C., veinte (20) de abril de dos mil dieciséis (2016). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial, las previstas en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia. Previamente, debe advertirse que el estudio del expediente de la referencia correspondió por reparto al magistrado Alejandro Linares Cantillo, pero el proyecto de sentencia presentado ante la Sala Plena, no fue aprobado en sesión efectuada el 20 de abril de 2016. La elaboración del texto de la providencia adoptada por la mayoría correspondió, entonces, por orden alfabético, a un nuevo ponente. En estos términos, el texto de la providencia que a continuación se adopta recoge literalmente, en lo fundamental, los antecedentes del proyecto de fallo originalmente presentado por el magistrado Linares Cantillo, así como reproduce la mayor parte del análisis de forma, correspondiente al estudio sobre el (i) contexto normativo y el alcance de las expresiones demandadas. (ii) trascendencia de la protección constitucional de la propiedad y, de los derechos adquiridos. (iii) regulación del ordenamiento territorial en la Carta Política de 1991 (iv) el estudio sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las disposiciones demandadas. Frente al estudio material respecto de la constitucionalidad de las disposiciones demandadas, artículos 23 y 24 (parciales) de la Ley 1617 de 2013 “Por la cual se expide el Régimen para los Distritos Especiales.”, la Sala estuvo de acuerdo con la ponencia original en lo referente a la mayoría de sus apartes, así como con las citas jurisprudenciales invocadas como refuerzo de los fundamentos de la providencia, por lo que en dicho aspecto esta se conservó en su integridad. Consecuentemente, la parte adicionada sobre el juicio material que recoge la decisión de mayoría se refiere a la reglamentación del uso del suelo en Colombia; el alcance del reconocimiento y la relatividad de derechos adquiridos en materia de los usos del suelo; la no intangibilidad de las reglas sobre los usos del suelo y, en consecuencia, la declaración de inexequibilidad de los apartes acusados. SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, la ciudadana Daniela Guevara Algarra presentó demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 23 y 24 (parciales) de la Ley 1617 de 2013 “Por la cual se expide el Régimen para los Distritos Especiales.” Mediante providencia de fecha 18 de septiembre de 2015, el magistrado sustanciador dispuso admitir la demanda tras verificar que reunía los requisitos exigidos por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991. En la misma providencia se corrió traslado al Procurador General de la Nación, a fin de que emitiera su concepto en los términos de los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución, se fijó en lista con el objeto de que cualquier ciudadano impugnara o defendiera la norma, y se comunicó de la iniciación del proceso al Presidente de la República y al Presidente del Congreso para los fines previstos en el artículo 244 de la Carta, así como al Ministerio del Interior, al Ministerio de Cultura y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Se invitó a participar en el presente proceso a la Secretaria Distrital de Planeación de Bogotá, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Facultad de Jurisprudencia y a la Escuela de Ciencias Humanas de la Universidad del Rosario, a las Facultades de Derecho de la Universidad de los Andes, de la Universidad Externado de Colombia, de la Pontificia Universidad Javeriana, de la Universidad de Caldas, de la Universidad del Cauca y de la Universidad del Norte. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre los cargos de la demanda. II. LAS DISPOSICIONES DEMANDADAS. El texto de las disposiciones demandadas, que se resalta en negrillas, a continuación, es el siguiente: ARTÍCULO 23. PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DISTRITAL. El ordenamiento territorial comprende el conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por el distrito en ejercicio de la función pública que le compete dentro de los límites fijados por la Constitución y la ley y en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el ordenamiento territorial en su jurisdicción. Le corresponde al alcalde distrital adelantar los trámites relacionados con la formulación y proceso de adopción del Plan de Ordenamiento Territorial Distrital, previo a su presentación al concejo distrital para su aprobación. El contenido de los Planes de Ordenamiento Territorial, así como el procedimiento para su formulación y adopción se regirá por lo dispuesto en la presente ley, en las Leyes 388 de 1997 y 902 de 2004 o las normas que las adicionen, modifiquen o sustituyan, sus decretos reglamentarios. PARÁGRAFO. El Plan de Ordenamiento Territorial Distrital respetará los derechos adquiridos con anterioridad a esta ley, en materia de usos de suelos, salvo los terrenos que puedan ser expropiados administrativamente, mediante enajenación forzosa. ARTÍCULO 24. ACTUACIONES, LICENCIAS Y SANCIONES URBANÍSTICAS. Las actuaciones urbanísticas, el estudio, trámite y expedición de las licencias urbanísticas, y el régimen de infracciones y sanciones urbanísticas en el distrito, se regirán por las disposiciones contenidas en las Leyes 388 de 1997 y 810 de 2003 o las normas que las adicionen, modifiquen o sustituyan, sus decretos reglamentarios, y demás disposiciones vigentes. PARÁGRAFO. Todos aquellos procesos de expedición de licencias urbanísticas y del régimen de infracciones y sanciones urbanísticas, que se originen con posterioridad a esta ley, respetarán los derechos adquiridos en materia de uso del suelo, salvo, aquellos que hubieren sido declarados como Unidades de Actuación Urbanística y hubiesen sido incluidos en el Plan de Ordenamiento Territorial Distrital. III. LA DEMANDA 1. En criterio de la demandante las disposiciones acusadas desconocen los artículos 1, 13 y 58 de la Constitución y, en particular, vulneran la prevalencia del interés general, así como la función social y ecológica de la propiedad privada. La infracción de los referidos mandatos constitucionales se produce en tanto la obligación de respeto de los derechos adquiridos que ha previsto el legislador supone que “está considerando patrimonializados los usos del suelo” a pesar de que no se trata de situaciones jurídicas consolidadas. Se desconoce así la prevalencia del interés general “pues esto implicaría que, independientemente de que con posterioridad surjan normas que busquen modificar determinado uso de suelo sobre alguna propiedad, en aras de promover su función social y ecológica (…) no podría modificarse ni imponerse ninguna clase de restricción.” La prevalencia del interés general implica que debe preferirse la realización de objetivos comunes respecto de intereses particulares, a menos que se trate de derechos fundamentales esenciales. Esta consideración se asocia al reconocimiento constitucional del Estado Social de Derecho que demanda la intervención del Estado a fin de “contrarrestar las desigualdades sociales existentes y para ofrecerle a todos las oportunidades necesarias para desarrollar sus aptitudes y para superar los apremios materiales.” La prevalencia del interés general se concreta de manera particular en el artículo 58 de la Carta y en materia de derecho urbanístico implica que “el legislador puede regular los usos del suelo, intervenir sobre las actuaciones de los particulares (limitando o fijando las condiciones en las cuales éstos pueden utilizar el suelo y ejercer el derecho de propiedad) con el fin de satisfacer el interés general (…).” En consideración a la función social y ecológica de la propiedad resulta admisible que el legislador fije a cargo del propietario restricciones al ejercicio del derecho de propiedad sin afectar, en todo caso, su núcleo esencial. En atención a ello, el artículo 2º de la Ley 388 de 1997 establece como uno de sus principios la prevalencia del interés general sobre el particular. 2. El legislador, según lo ha señalado la jurisprudencia del Consejo de Estado, debe ponderar adecuadamente entre los intereses radicados en el propietario y los intereses generales radicados en la comunidad. La regulación acusada, al disponer el reconocimiento de derechos adquiridos sobre usos del suelo que no se encuentran patrimonializados genera un desequilibrio afectando por esa vía el interés general. Ello tiene como efecto, además, la obstaculización de la actividad urbanística prevista en el numeral 2º del artículo 3º de la Ley 388 de 1997. 3. De acuerdo con diferentes pronunciamientos del Consejo de Estado, el ordenamiento no reconoce derechos adquiridos en materia de usos del suelo. En ese sentido ha establecido que las normas sobre uso del suelo son de orden público y tienen un efecto general inmediato. Ha sostenido, por ejemplo, que los particulares no pueden invocar derechos adquiridos a fin de conseguir la inaplicación de las normas que proscriben determinados usos del suelo que, antes de su entrada en vigencia, resultaban permitidos. Así pues, las normas que se acusan “generan un obstáculo para que las decisiones de planificación en el futuro que surjan, con motivo de cambios sociales, económicos, urbanísticos o ambientales, modifiquen los usos del suelo, lo cual no permitiría un integral cumplimiento de la función de ordenamiento territorial.” Tal perspectiva implica sacrificar la consecución de intereses colectivos privilegiando, en consecuencia, finalidades particulares o individuales. IV. INTERVENCIONES 1. De entidades públicas 1.1. Ministerio del Interior El Ministerio del Interior, actuando mediante apoderado, solicita declarar exequibles las disposiciones acusadas. 1. La Constitución Política protege en el artículo 58 el derecho a la propiedad privada así como los derechos incorporados o que se deriven de la misma. Se trata, según lo ha indicado la jurisprudencia constitucional, de un derecho que puede limitarse con fundamento en la protección del bien común. La irretroactividad de la ley impone el respeto de las situaciones jurídicas que ya se encuentran definidas y, en caso de no ser así, resulta posible que las leyes se apliquen inmediatamente. 2. Las normas establecidas en la ley, que fijan parámetros o límites a los que se someten las entidades territoriales para reglamentar los usos del suelo, no desconocen la autonomía de dichas entidades. Los apartes acusados se ajustan a la Constitución dado que el Estado puede intervenir a efectos de asegurar la prevalencia del interés general prescribiendo, en todo caso, que la formulación de los planes de desarrollo deben tener en cuenta los derechos adquiridos y la propiedad privada. 1.2. Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Este Ministerio actuando mediante apoderado, solicita a la Corte declarar exequibles los apartes normativos acusados, señalando al efecto lo siguiente: 1. El planteamiento del demandante constituye una apreciación subjetiva dado que respecto de la disposición demandada no se configura vicio formal o material que pueda afectar su validez. Las disposiciones cuestionadas constituyen una expresión de la habilitación legislativa “para fijar medidas encaminadas a estimular el acceso de los miembros que viven en los estratos más bajos de la escala socioeconómica al derecho fundamental a la vivienda (…).” 2. La demanda no satisface las exigencias de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia dado que la demandante no presenta las razones concretas de la violación de la Carta Política. 3. El derecho a la igualdad no se lesiona con la disposición acusada dado que este “no se predica en relación con las leyes en sí mismas consideradas sino con las personas”, de manera que “al imponer el legislador el pago de unas compensaciones, obedece a la libertad que tiene para regular los distintos temas que le son sometidos a su consideración, respetando siempre el imperio de la ley, por encima de consideraciones y apreciaciones subjetivas.” En adición a ello, resulta claro que el legislador tiene la competencia para delimitar el alcance del derecho a la propiedad reconocido en el artículo 58 “lo que se demuestra cuando se regula lo relativo al acceso a la vivienda digna para las personas más necesitadas (artículo 51).” 1.3. Secretaria Distrital de la ciudad de Bogotá D.C. Gerardo Ignacio Ardila Calderón, en su condición de Secretario Distrital de Planeación, solicita a la Corte declarar inexequibles las disposiciones cuestionadas. 1. Las normas que se acusan no son aplicables al Distrito Capital, dado que éste cuenta con un régimen especial que se desprende de los artículos 322 y 356 de la Constitución, 2º del Decreto 1421 de 1993 y 21 de la Ley 1617 de 2013. 2. Las expresiones acusadas suscitan la dificultad de establecer el concepto de derecho adquirido sobre usos del suelo. Esto además se acompaña de la indefinición acerca de cuándo se trata de una expectativa legítima o de una mera expectativa. No se puede desconocer que, tal y como lo ha advertido el Consejo de Estado, las normas en materia urbanística son de orden público y cambiantes. En esa dirección, es usual que existan normas que, en materia de licencias urbanísticas, prevean reglas de transición que regulan las normas aplicables a los actos de licenciamiento. 3. Las licencias urbanísticas confieren un derecho a edificar durante un determinado período de tiempo y, en consecuencia, adquieren la condición de derecho adquirido. No ocurre lo mismo, sin embargo, con las reglas en materia de usos del suelo en tanto en este caso se trata de “un acto autorización de naturaleza provisional que podría estar sujeto a cambios normativos de acuerdo con la función urbanística y el interés general.” Sobre las licencias urbanísticas la doctrina ha señalado que (i) son autorizaciones previas de verificación, (ii) se otorgan con sujeción al Plan de Ordenamiento, (iii) no implican un pronunciamiento sobre derechos reales, (iv) son actos que verifican el cumplimiento de las reglas y (v) suponen la adquisición de un derecho de construcción y desarrollo. 4. La comprensión constitucional del derecho a la propiedad implica su sometimiento a diferentes restricciones que se desprenden de la función social y ecológica que se le asigna, de la protección del medio ambiente, de la garantía del patrimonio cultural, así como del ejercicio de la función de urbanismo. 5. El Plan de Ordenamiento Territorial al que se refiere el artículo 9 de la Ley 388 de 1997 se encuentra compuesto por normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo. El artículo 15 de la referida ley, que fue modificada por el artículo 1º de la Ley 902 de 2004, establece que las normas urbanísticas regulan el uso, la ocupación y el aprovechamiento del suelo, definiendo su naturaleza y las consecuencias de las actuaciones urbanísticas indispensables para la administración de tales procesos. Tales normas, dispone la misma ley, se clasifican en estructurales, generales y complementarias, prevaleciendo las primeras sobre las restantes. Considerando el contenido de las normas urbanísticas y su condición de disposiciones de orden público, su aplicación es inmediata, tal y como lo reconoce la jurisprudencia del Consejo de Estado. Con fundamento en ello, puede afirmarse que “plantear derechos adquiridos frente a la existencia de la norma urbanística conlleva un desconocimiento de las competencias asignadas por la Constitución (…) y la ley (…) a los Concejos Municipales o Distritales y a las autoridades territoriales para reglamentar los usos del suelo.” 6. El concepto de derecho adquirido ha sido objeto de examen en la jurisprudencia constitucional, tal y como se desprende de las sentencias C-529 de 1994, C-168 de 1995 y C-242 de 2009. Con fundamento en ello el derecho adquirido puede definirse “como aquella situación que no puede cambiarse o modificarse por constituir situaciones individuales y subjetivas que se han creado y definido por haber cumplido con las condiciones contempladas en la ley para su reconocimiento, y por lo mismo han reconocido a favor de sus titulares derechos que deben ser respetados.” 7. De acuerdo con el artículo 99 de la Ley 388 de 1997, modificado por el artículo 180 del Decreto 019 de 2012, la licencia confiere derechos de construcción y desarrollo. En ese sentido, sin perjuicio de las condiciones que ha fijado el Consejo de Estado, deben ser respetados los derechos en ellas contenidos. En el caso de modificación de las normas urbanísticas, el derecho adquirido corresponde a las obras o actuaciones que se encuentren ya ejecutadas al amparo de la licencia. Adicionalmente, considerando lo prescrito en el artículo 265 de la Ley 1753 de 2015, la existencia de un derecho adquirido en materia urbanística depende, de una parte, de la existencia de una licencia de urbanización y, de otra, de que su titular cumpla las obligaciones en ella fijadas. Antes de su expedición, el solicitante tiene una simple expectativa. 8. Las normas urbanísticas relativas a las Unidades de Actuación Urbanística solo se hacen efectivas una vez se ha otorgado la licencia. El tratamiento que la Ley 1617 de 2013 le otorga a esta materia desconoce el artículo 13 de la Constitución dado que confiere un tratamiento diferente a los supuestos regulados en los artículos 23 y 24, a pesar de que en ambos casos el fundamento es la norma urbanística que podría ser objeto de modificación, cambio o sustitución. En consecuencia, si no ha sido expedida la licencia urbanística o no ha sido ejecutada en el tiempo previsto en la ley, será posible que las administraciones distrital o municipal procedan a su actualización o modificación. 9. En síntesis, a pesar del amplio margen de configuración del que dispone el Congreso de la República, se opone a la Constitución que limite las competencias de las entidades territoriales y, en particular, la relativa a la reglamentación de los usos del suelo. Desconoce tal autonomía condicionar los planes de ordenamiento territorial. Así las cosas, las normas acusadas restringen la función de planificación de los Distritos Especiales y las finalidades que se adscriben a la propiedad y al urbanismo. 2. De instituciones académicas y educativas 2.1. Facultad de Derecho de la Universidad del Cauca Kenny Elizabeth Campos Sarzosa, profesora del Centro de Atención a Problemas de Interés Público, señala que corresponde a la Corte declarar la inconstitucionalidad de las normas demandadas. 1. La propiedad privada es objeto de protección en el artículo 58 de la Carta y supone el amparo de las facultades de usar, gozar y disponer de los bienes de los que se predica. Además de esa dimensión, el surgimiento del Estado Social de Derecho implica el reconocimiento de la función social y ecológica de la propiedad que le permite al Estado limitar su ejercicio o, mediante los procedimientos correspondientes, disponer la expropiación por razones de utilidad pública. Bajo esta perspectiva la regulación del territorio se apoya en principios que se adscriben al Estado Social tal y como ocurre con la referida función social y ecológica de la propiedad, la prevalencia del interés general sobre el particular y la equitativa distribución de las cargas y beneficios. 2. Las disposiciones impugnadas prefieren la realización del interés particular sobre el general. Efectivamente, la materialización de la función social y ecológica de la propiedad se limita únicamente a las Unidades de Actuación Urbanística, violando entonces los artículos 58 y 1º de la Constitución. La inconstitucionalidad de la disposición no desconoce que los derechos de los propietarios se encuentran en todo caso protegidos “por el principio de reparto equitativo de cargas y beneficios derivados del ordenamiento urbano entre los respectivos afectados.” Así “[l]as unidades de actuación, la compensación y la transferencia de derechos de construcción y desarrollo, entre otros, son mecanismos que garantizan este propósito al tenor de lo dispuesto en la legislación vigente. (…)” 2.2. Academia Colombiana de Jurisprudencia Rafael Enrique Ostau de Lafont Pianeta, en representación de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, señala que el artículo 23 acusado debe ser declarado exequible y, en relación con el artículo 24, la Corte debe declararse inhibida. 1. Al efecto señala que la demandante no cumple las exigencias argumentativas propias de un juicio de igualdad dado que no expone ninguno de los elementos que lo conforman. 2. El cargo en contra del artículo 13 de la Constitución fue erróneamente formulado en tanto al hacerse una lectura del artículo acusado, suponiendo la inexequibilidad de los apartes que subraya el demandante, se llega a la conclusión que la protección de los derechos adquiridos, en contra de lo señalado en la acusación, sería mucho más amplia al referirse a todas las materias. 3. Al margen del anterior defecto y analizando la totalidad del parágrafo del artículo 23 cuestionado, puede concluirse que resulta exequible por las siguientes razones: a) Los artículos 311 y 313 de la Constitución, 41 de la Ley 152 de 1994 y 1º y 6º de la Ley 388 de 1997 se refieren específicamente a la ordenación del territorio. De tales disposiciones se desprende que el Plan de Ordenamiento Territorial constituye un instrumento fundamental para cumplir tal función. Mediante este instrumento se pretende “salvaguardar los intereses generales que confluyen en el ámbito de la propiedad privada mediante la definición de una regulación que asegura un disfrute de este derecho individual que sea socialmente útil o compatible con las necesidades colectivas (…).” b) Las normas adoptadas por los municipios en materia de ordenación del territorio tienen la condición de reglas de orden público que vinculan no solo a las autoridades sino también a los particulares. En relación con ello, la doctrina y la jurisprudencia se han ocupado ampliamente de analizar la protección de los derechos adquiridos y de diferenciar tal categoría de las meras expectativas. De tales fuentes se desprende el carácter intangible de los primeros y la posibilidad de afectar o regular las segundas. Esta protección supone, entre otras cosas, el carácter no retroactivo de la ley. c) El Consejo de Estado ha examinado en varias oportunidades la aplicación de tales conceptos a raíz del juzgamiento de actos administrativos relacionados con el uso del suelo. De sus pronunciamientos se desprende (i) que los actos administrativos que otorgan permisos, licencias o autorizaciones son actos provisionales que se subordinan al interés público y, en consecuencia a los cambios que se presenten en el ordenamiento jurídico y (ii) que los derechos que se desprenden de tales actos administrativos tienen un carácter provisional o transitorio. d) El planteamiento del demandante se sustenta en un punto de partida errado consistente en considerar que una situación jurídica no consolidada puede considerarse como un derecho adquirido. En adición a ello, de admitirse que la acusación afirma que las normas acusadas hacen intangibles derechos adquiridos que se relacionan con el uso del suelo, dicha posibilidad adoptada por las autoridades distritales “tendrá que valorarse en el caso concreto y ponderarse los intereses públicos que determinan la necesidad de cambio del uso del suelo, pero también los intereses particulares en cuanto a su contexto, de tal manera que se establezcan reglas que permitan en lo posible adaptar lo existente a las nuevas exigencias, por supuesto sobre la base de la prelación del interés general frente al particular.” 2.3. Grupo de Acciones Públicas de la Universidad Javeriana Paola Bohórquez Mejía, Alejandro Agudelo Navarra y Diego Franco Echeverry, en su condición de miembros del Grupo de Acciones Públicas de la Universidad Javeriana, solicitan que se declare la exequibilidad de la disposición acusada, señalando al efecto que: 1. La Corte debe inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo respecto del cargo que afirma la violación del artículo 13 de la Constitución debido a que la demandante no presentó razonamiento alguno en el que pueda fundamentarse tal afirmación. 2. La prevalencia del interés general sobre el particular no es un principio absoluto y, en esa dirección, la Corte Constitucional ha sostenido la importancia de examinar las particularidades de cada situación y, de ser posible, conseguir su armonización. Desconoce entonces la demandante que el operador jurídico, en cada caso, deberá examinar la manera en que debe resolverse la tensión. La regulación relativa a los casos en los que se declara un predio como Unidad de Actuación Urbanística supone en realidad la aplicación ultractiva de la ley. En todo caso, no obstante el reconocimiento de los derechos adquiridos, en el evento de existir una razón que encuadre en el interés general, deberá éste preferirse, procediendo a realizar la compra o expropiación a fin de alcanzar la finalidad perseguida. 2.4. Observatorio de Restitución y Regulación de Derechos de Propiedad Agraria de la Universidad del Rosario Rocío del Pilar Peña Huertas, Ricardo Álvarez Morales y Luis Enrique Ruiz González en su condición de coordinadora e investigadores del Observatorio de Restitución y Regulación de Derechos de Propiedad Agraria, intervienen en el proceso indicando que las disposiciones acusadas no vulneran las disposiciones constitucionales invocadas, por lo siguiente: 1. Las normas cuestionadas, lejos de vulnerar los artículos 1º y 58 de la Constitución, concretan otras disposiciones de la Carta, por cuanto, se trata de regulaciones que protegen el ejercicio del derecho de propiedad de acuerdo con las directrices preexistentes en materia de usos del suelo y garantizan que la destinación de la propiedad no pueda ser modificada por leyes que se adopten con posterioridad. De esta manera, se asegura el principio de legalidad y el debido proceso. 2. No es posible afirmar, a diferencia de lo indicado por la demandante, que las disposiciones acusadas suponen una patrimonialización de los usos del suelo dado que el Estado, bajo la condición de respetar la destinación que hayan tenido las propiedades y que respeten los usos del suelo, podrá adoptar normas para modificarlos. 3. No se trata de medidas desproporcionadas y no implican que el derecho de propiedad sea absoluto. De cualquier manera cabe advertir que los artículos demandados prevén los supuestos en los cuales, por razones de conveniencia pública, puede acudirse a la enajenación forzosa a efectos de restringir legítimamente la propiedad. Ello se ajusta a la jurisprudencia constitucional que en esta materia se encuentra contenida, entre otras, en las sentencias C-428 de 1994, T-431 de 1994 y T-241 de 1997. 2.5. Facultad de Derecho de la Universidad Externado Alberto Montaña Plata, Director del Departamento Administrativo de la Universidad Externado de Colombia, remite el concepto elaborado por el Grupo de Investigación en esa materia en el que se exponen las razones que evidencian la inconstitucionalidad de las disposiciones que se acusan, con base en lo siguiente: 1. No se plantea en la demanda argumento alguno que demuestre la infracción del artículo 13 de la Constitución. 2. El examen inicial permitiría concluir que las disposiciones acusadas resultan conformes a la Carta dado que establecen la protección de los derechos adquiridos y, en esa medida, resultarían compatibles con lo señalado por la Constitución, la jurisprudencia nacional y la doctrina extranjera. Sin embargo, tales normas desconocen que la jurisprudencia de este Tribunal y del Consejo de Estado ha indicado que, en materia de usos del suelo no es posible afirmar la existencia de derechos adquiridos. El Consejo de Estado ha advertido (i) que ello ocurre en tanto se trata de normas de orden público que tienen efecto jurídico inmediato y (ii) que los derechos o situaciones jurídicas particulares que nacen en virtud de la aplicación de normas de derecho policivo no tienen un carácter definitivo ni absoluto. A su vez, la Corte Constitucional ha indicado que la propiedad, en atención a su función social urbanística, se encuentra sometida a limitaciones legales que terminan afectando su uso. 2.6. Programa de Derecho de la Universidad del Norte Luz Elena Agudelo Sánchez, profesora del Programa de Derecho de la Universidad del Norte, interviene en el presente proceso solicitando a la Corte declarar exequibles las disposiciones demandadas, razonando, en síntesis, así: 1. Con apoyo en las definiciones de ordenamiento territorial contenidas en la Ley 388 de 1997 y en la Ley 1454 de 2011, se concluye que dicho ordenamiento puede enfocarse a partir de dos perspectivas. La primera, relacionada con la planificación económica, social y ambiental, al paso que, la segunda, se refiere a la planificación física del espacio mediante la fijación de los usos del suelo. La primera dimensión es objeto de regulación en el nivel nacional mientras que en la segunda, también concurren los municipios, los distritos y las áreas metropolitanas. Considerando esta distribución de competencias, el legislador no puede, bajo ninguna circunstancia, eliminar las atribuciones territoriales en lo relativo a la reglamentación de los usos del suelo, tal y como se desprende del artículo 313 de la Constitución. Esa facultad de reglamentación, que se encuentra en todo caso sometida a la Ley, “le permite a los municipios la expedición de normas o acuerdos municipales sobre manejo de suelos y protección del patrimonio ecológico de los municipios, y la adecuación de las normas legales de carácter general a sus necesidades, singularidades y expectativas, sin desvirtuarlas, contradecirlas o desconocerlas.” No se trata, en consecuencia, de una facultad exclusiva de las entidades territoriales. 2. Cuando se otorga una licencia urbanística o inicia el funcionamiento de un establecimiento de comercio, al amparo de los diferentes instrumentos de ordenamiento territorial que se encuentran previstos en el artículo 9 de la Ley 388 de 1997, “se ha consolidado una situación jurídica, y por lo tanto, se puede hablar de derechos adquiridos, cuya protección es de origen constitucional.” La protección de los derechos adquiridos ha sido reconocida ampliamente por la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional. A partir de ello ha indicado que la legislación expedida, salvo en cuanto resulte aplicable el principio de favorabilidad, no puede menoscabar situaciones consolidadas bajo la vigencia de una ley. Conforme a ello, a menos que exista un conflicto entre el interés general y el interés particular, deberán siempre protegerse tales situaciones. 3. La jurisprudencia constitucional ha considerado que aunque los diferentes atributos de la propiedad pueden ser objeto de restricción o limitación en virtud de la función social y ecológica que se le atribuye, no resulta posible “lesionar su núcleo esencial que se manifiesta en el nivel mínimo de ejercicio de los atributos de goce y disposición, que produzcan utilidad económica en su titular.” V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN 1. El Procurador General de la Nación le solicita a la Corte Constitucional declarar inexequibles las expresiones “en materia de usos de suelos,” contenida en el artículo 23, y “en materia de uso del suelo, salvo, aquellos que hubieren sido declarados como unidades de Actuación Urbanística y hubiesen sido incluidos en el Plan de Ordenamiento Territorial Distrital,” contenida en el parágrafo del artículo 24, ambos de la Ley 1617 de 2013. 2. La Corte debe establecer si calificar los usos del suelo aprobados en Planes de ordenamiento territorial como derechos adquiridos, viola el interés general al impedir a las autoridades distritales la modificación posterior de tales usos. 3. De conformidad con la Constitución le corresponde a los concejos municipales y distritales reglamentar los usos del suelo apoyándose, para el efecto, en los parámetros que fije la ley orgánica. La Ley 388 de 1997, que desarrolla la autonomía de los municipios y distritos en materia de reglamentación de usos del suelo, establece que el ordenamiento del territorio es una función pública cuyo objeto consiste en atender los procesos de cambio de usos del suelo a efectos de adecuarlo al interés común y al cumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad. 4. Los llamados planes de ordenamiento territorial son aprobados mediante acuerdos distritales o municipales. Al tratarse de actos de interés general son objeto de revisión por los concejos municipales cada tres periodos constitucionales de gobierno municipal, a fin de establecer si proceden modificaciones respecto del uso del suelo. 5. La protección constitucional de la propiedad privada y de los derechos adquiridos no se opone a que sean objeto de restricciones en el caso de su conflicto con el interés público o social, tal y como ocurre con los planes de ordenamiento territorial. Conforme a ello, la propiedad privada debe “soportar las variaciones del uso del suelo que se hagan mediante los planes de ordenamiento territorial y sus modificaciones.” 6. Es entonces necesario establecer en qué casos la garantía de la propiedad privada se impone frente a la reglamentación de los usos del suelo y en qué eventos ello no ocurre. Procederá lo primero cuando, con fundamento en la reglamentación sobre los usos del suelo, se expiden las licencias y los propietarios llevan a efecto las construcciones respectivas. Existe en esta hipótesis buena fe calificada. Sin embargo no podrá otorgarse tal protección cuando el propietario de la tierra la destina de manera contraria a la licencia autorizada y luego de ello son modificadas las normas relativas al uso del suelo. En este último evento, deberá iniciarse el trámite para la expedición de una nueva licencia y no será posible invocar la confianza legítima puesto que los planes no son modificados de manera intempestiva sino cada doce años. Esta solución se aplica también cuando el propietario no ha iniciado los proyectos y son modificadas las normas sobre uso del suelo. 7. El derecho de propiedad debe entonces someterse a lo que se apruebe o modifique en los respectivos planes de ordenamiento. No resulta posible calificar como derecho adquirido las decisiones que sobre el uso del suelo son incorporadas en los planes de ordenamiento territorial. Así las cosas, las expresiones deben ser declaradas inexequibles por la infracción “del interés general que anima la expedición de los planes de ordenamiento territorial y las modificaciones posteriores a los mismos, porque tales planes y sus modificaciones, per se, son actos administrativos de carácter general que no confieren derechos adquiridos y, por el contrario, someten la propiedad a los usos del suelo que se reglamenten en los planes de ordenamiento territorial y en sus modificaciones.” La inconstitucionalidad se desprende, adicionalmente, del hecho consistente en que el legislador desconoció totalmente las competencias de los concejos distritales al imponerle la obligación de respetar los derechos adquiridos con anterioridad a la promulgación de la Ley 1617 de 2013. VI. FUNDAMENTOS 1. Competencia de la Corte En virtud de lo establecido en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución, la Corte es competente para conocer la demanda de inconstitucionalidad de la referencia dado que se dirige en contra de disposiciones contenidas en la Ley 1617 de 2013 “Por la cual se expide el Régimen para los Distritos Especiales.” 2. Cuestión preliminar: ineptitud del cargo por violación del artículo 13 constitucional Examinado el contenido de la demanda, encuentra esta Corporación que a pesar de alegarse la vulneración del artículo 13 de la Constitución, no se presenta razón alguna para fundamentar tal acusación. En consecuencia la Corte se abstendrá de emitir un pronunciamiento al respecto. 3. Problema jurídico y metodología de la decisión Considerando las expresiones acusadas y los cargos planteados por la demandante, la Corte debe resolver los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿Desconoce la prevalencia del interés general sobre el particular, reconocido en los artículos 1º y 58 de la Constitución, establecer la intangibilidad que los Planes de Ordenamiento Territorial del Orden Distrital, fundamentado en el respeto de los derechos adquiridos en materia de usos del suelo, con anterioridad a la expedición de la Ley 1617 de 2013? (ii)¿Calificar los usos del suelo en los procesos sancionatorios y de licenciamiento urbanístico aprobados en Planes de ordenamiento territorial como derechos adquiridos, viola el interés general sobre el particular, reconocido en los artículos 1º y 58 de la Constitución? Enunciado los problemas jurídicos que surgen de los cargos de la demanda, procede la Corte a considerar los aspectos de fondo que permitan dilucidarlos y emitir el pronunciamiento requerido, para lo cual se desarrollaran cuatro acápites que van enumerados desde el cuatro (4) hasta el ocho (8), según la secuencia subsiguiente a los títulos y subtítulos expuestos en precedencia. Para ello, inicialmente, se abordará, de manera general, el contexto normativo y el alcance de las disposiciones acusadas, se estudiará el artículo 58 de la Constitución, la protección de los derechos adquiridos y la relatividad del derecho a la propiedad privada frente al Estado. Seguidamente, se revisará, sucintamente, la reglamentación sobre el uso del suelo en Colombia, la importancia constitucional de la ordenación del territorio y, en particular, de la reglamentación de los usos del suelo y, finalmente, se considerará el caso concreto haciendo el examen de las disposiciones acusadas y determinando desde el contexto de la no intangibilidad de las norma del POTD, la inconstitucionalidad del reconocimiento de derechos adquiridos en relación con el uso del suelo. 4. Contexto normativo y trascendencia de las disposiciones acusadas 4.1. La Ley 1617 de 2013 adopta el régimen para los distritos especiales. Las disposiciones que contienen las expresiones normativas acusadas hacen parte del capítulo III “Del desarrollo y ordenamiento territorial” conformado por cuatro disposiciones (arts. 21 al 24) que se integran, a su vez, al título I denominado “Estructura, organización y funcionamiento distrital”. El artículo 21 prescribe que los distritos deberán contar durante el período de gobierno correspondiente con un Plan de Desarrollo, a partir del cual serán formulados y elaborados los demás planes sectoriales del distrito. Dicho plan deberá ser concordante con el Plan Departamental y guardar armonía con el Plan Nacional de Desarrollo de conformidad con la regulación orgánica. El artículo 22 señala la normativa aplicable al ordenamiento territorial disponiendo que a los distritos les serán aplicables, en adición a las normas constitucionales, las leyes orgánicas del Plan Nacional de Desarrollo, de Ordenamiento Territorial, de Áreas Metropolitanas, así como las leyes de Desarrollo Territorial y del Sistema Nacional Ambiental. 4.2. El artículo 23 denominado “Plan de Ordenamiento Territorial Distrital” –en adelante POTD- incorpora diversos contenidos así: (i) Define el Ordenamiento Territorial Distrital indicando que comprende el conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas y emprendidas por el distrito en ejercicio de la función pública que le compete dentro de los límites fijados por la Constitución y la ley, para contar con instrumentos eficientes encaminados al ordenamiento territorial en su jurisdicción; (ii) prescribe que antes de someter el POTD a la aprobación del Concejo Distrital, le corresponde al alcalde adelantar los trámites para su formulación y adopción; (iii) indica que el contenido del POTD como su formulación y adopción se sujeta, además de lo dispuesto en esta Ley, a lo establecido en las Leyes 388 de 1997 y 902 de 2004, así como en aquellas que las modifiquen, reemplacen, adicionen o reglamenten; (iv) señala que se respetarán los derechos adquiridos en materia de usos del suelo, con excepción de los terrenos que puedan ser expropiados administrativamente acudiendo al procedimiento de enajenación forzosa; que es materia del presente pronunciamiento. Específicamente, el artículo 23 prevé que la expedición del POTD debe respetar los derechos adquiridos con anterioridad a la adopción de la Ley 1617 de 2013 en materia de usos del suelo, con excepción de dos supuestos específicos. El primero de ellos (a) comprende los eventos en los que procede la expropiación administrativa, figura regulada en el artículo 63 de la Ley 388 de 1997. Según este artículo será posible acudir a tal procedimiento cuando, además de presentarse alguno de los motivos especiales de utilidad pública allí referidos, existan especiales condiciones de urgencia. El segundo evento en el que la obligación de respeto de los derechos adquiridos se exceptúa, (b) abarca aquellos casos en los cuales los inmuebles o terrenos –de propiedad pública o privada- no cumplen su función social de conformidad con lo prescrito en el artículo 52 de la Ley 388 de 1997. 4.3. El artículo 24 titulado por el legislador “Actuaciones, licencias y sanciones urbanísticas” dispone, de una parte, (i) que las actuaciones urbanísticas, el estudio, trámite y expedición de las licencias, así como el régimen de infracciones y sanciones en el Distrito se encuentran sometidas a la Ley 388 de 1997, a la Ley 810 de 2003, así como a las normas que las modifiquen y reglamenten. Adicionalmente, prescribe, (ii) que todos los procesos relativos a la expedición de licencias urbanísticas,[1] así como a la determinación de infracciones e imposición de sanciones que tengan lugar con posterioridad a esa Ley, deberán respetar los derechos adquiridos en materia de usos del suelo. Complementariamente, establece (iii) que la obligación de respetar tales derechos se exceptúa en el caso de las Unidades de Actuación Urbanística y que hubiesen sido incluidos en el Plan de Ordenamiento Territorial Distrital. El artículo 24 prevé entonces la obligación de respetar los derechos adquiridos en materia de usos del suelo, a menos que hayan sido declarados –los inmuebles respectivos- como parte de las Unidades de Actuación Urbanística y se encuentren incluidos en el Plan de Ordenamiento Territorial. El artículo 39 de la Ley 388 de 1997 define dichas unidades como las áreas conformadas por uno o varios inmuebles, explícitamente delimitadas en las normas que desarrollan el POTD, que deben ser urbanizadas o construidas como unidades de planeamiento, con el objeto de: Promover el uso racional del suelo, garantizar el cumplimiento de las normas urbanísticas y facilitar la dotación de la infraestructura para el transporte con cargo a sus propietarios, los servicios públicos domiciliarios y los equipamientos colectivos mediante el reparto equitativo de las cargas y beneficios. 4.4. Los apartes normativos acusados tienen entonces en común la circunstancia de reconocer la existencia de derechos adquiridos en materia de usos del suelo. Dicho reconocimiento se encuentra acompañado de la consagración de una excepción al deber de proteger tales derechos cuando ellos se prediquen (i) de terrenos que puedan ser objeto de expropiación administrativa mediante enajenación forzosa o (ii) de terrenos que hagan parte de las Unidades de Actuación Urbanística. Estas disposiciones recorren dos planos de la ordenación territorial. El nivel general de las acciones urbanísticas, que se concreta en la adopción de los planes de ordenamiento y, en un nivel más específico, en el otorgamiento de licencias o en la aplicación de los regímenes sancionatorios previstos por infracción de las normas que disciplinan la materia (Art. 8 de la Ley 388 de 1997). Respecto de ambos niveles el legislador ha previsto entonces una obligación de amparar los derechos adquiridos en materia de usos del suelo con anterioridad a la expedición de la Ley 1617 de 2013. 5. El artículo 58 de la Constitución, la protección de los derechos adquiridos y la relatividad del derecho a la propiedad privada frente al Estado 5.1. El artículo 58 de la Constitución en su actual redacción, según la modificación que le introdujo el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 1999, establece lo siguiente: “Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social. La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica. El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad. Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa - administrativa, incluso respecto del precio”. (Subraya para resaltar fuera del texto). A tal disposición se adscriben diferentes contenidos. En primer lugar (i) garantiza la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles. Con fundamento en ello (ii) fija una regla de irretroactividad de la ley prescribiendo que tales derechos no podrán ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Adicionalmente (iii) establece un mandato de prevalencia conforme al cual cuando exista un conflicto entre la utilidad pública y el interés social y los derechos de los particulares, estos últimos deberán ceder. También (iv) define a la propiedad como una función social que implica obligaciones y, por ello, le adscribe una función ecológica. En estrecha conexión con la regla de prevalencia, (v) autoriza la expropiación judicial y administrativa, previa indemnización, cuando quiera que ella esté justificada por motivos de utilidad pública o interés social definidos por el legislador. 5.2. La jurisprudencia de la Corte se ha ocupado de analizar tales contenidos y, en particular dado el interés que ello representa para el asunto que debe decidir la Corte en esta oportunidad, ha caracterizado la categoría “derechos adquiridos”. Ciertamente, desde sus primeras providencias este Tribunal indicó que ellos corresponden a “las situaciones jurídicas individuales que han quedado definidas y consolidadas bajo el imperio de una ley y que, en tal virtud, se entienden incorporadas válida y definitivamente o pertenecen al patrimonio de una persona.” [2] Existirá entonces un derecho adquirido cuando durante la vigencia de la ley, el individuo logra cumplir con todos y cada uno de los requisitos establecidos en ella, lo cual configura la existencia de una determinada posición o relación jurídica. Es decir, si las condiciones fijadas en una ley para la protección de esa posición o relación jurídica se satisfacen en su integridad, se entiende que toma forma un derecho que hace parte del patrimonio de su titular. Dicho de otra manera, “cuando respecto de un determinado sujeto, los hechos descritos en las premisas normativas tienen debido cumplimiento.”[3] Es relevante resaltar lo establecido en el primer inciso del artículo 58 de la Carta que alude, en realidad, a la forma en que los derechos de los particulares se manifiestan a lo largo de su vigencia. Menciona primero situaciones particulares y concretas que no tienen ni llegan a tener vínculo alguno con la utilidad pública o el interés social, en este caso, luego de cumplidos los requisitos establecidos en la ley y configurados los derechos estos no pueden ser descocidos o vulnerados arbitrariamente, luego, cualquier modificación a los mismos debe tener el consentimiento válido de su titular como garantía de libertad y seguridad jurídica. En segundo lugar y de notable relevancia para el análisis del asunto que ocupa la atención de la Sala, se refiere a aquellas situaciones particulares y concretas que nacen o se desarrollan en contextos asociados a la utilidad pública o al interés social. En este supuesto, la segunda parte del artículo 58 de la Constitución advierte que aunque existan derechos de los particulares ellos deberán ceder en caso de conflicto con dicha utilidad o interés. Es a partir de esta consideración que la Corte Constitucional ha señalado que en derecho público no resulta posible hablar de derecho adquirido propiamente dicho. Así, en la sentencia C-604 de 2000 indicó: “La institución de los derechos adquiridos propiamente tales, solamente se aplica en el derecho privado pues en el derecho público la doctrina y la jurisprudencia consideran que es más apropiado hablar de situaciones jurídicas consolidadas. (…) Esta diferencia adquiere mayor relevancia cuanto se trata de disposiciones de carácter tributario. Por ello señaló la Corte en sentencia anterior, (…) que "en este campo no existe el amparo de derechos adquiridos pues la dinámica propia del Estado obliga al legislador a modificar la normatividad en aras de lograr el bienestar de la colectividad en general; en consecuencia, nadie puede pretender que un determinado régimen tributario lo rija por siempre y para siempre, esto es, que se convierta en inmodificable." En esa misma dirección la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta del Consejo de Estado, en la sentencia de 20 de marzo de 1970 expresó: "Surge de allí una diferencia específica entre las situaciones jurídicas individuales o derechos subjetivos que emanan del derecho privado y las que se derivan de normas de derecho público. Mientras las primeras deben serle respetadas íntegramente a su titular por todos los demás particulares, por la autoridad y por la ley, que no puede vulnerarlos ni desconocerlos sino apenas regular su ejercicio, aquellas que nacen del derecho público son susceptibles de modificaciones en el futuro y aun de ser extinguidas por obra de la voluntad legislativa en aras del interés supremo de la colectividad y de sus necesidades inmanentes de progreso y equilibrio social".[4] Conforme a lo anterior, sin perjuicio de la obligación de indemnizar a cargo del Estado, a los derechos de los particulares será posible afectarlos, delimitarlos o restringirlos. Es decir, se trata de derechos que no resultan intangibles y, en esa medida, las autoridades públicas en ejercicio de sus competencias legales pueden intervenir en ellos de diferentes maneras. Esta comprensión tiene relación con la función social-ecológica de la propiedad y con la regla que prevé la posibilidad de expropiación, siempre y cuando se indemnicen los perjuicios causados. Al respecto ha sostenido este Tribunal: “Sin embargo, es necesario precisar que la regla precedente no es absoluta, porque ella misma prevé la posibilidad de que se puedan afectar, los referidos derechos "cuando de la aplicación de una ley expedida por motivo de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida", evento en el cual "el interés privado deberá ceder al interés público o social". Ello explica, que no obstante el respeto que merecen los referidos derechos sea posible decretar su expropiación, utilizando las modalidades previstas en la Constitución, o que se puedan imponer limitaciones, obligaciones o cargas especiales, con el fin de asegurar la función social de la propiedad y de la función ecológica que le es inherente.”[5] 5.3. La distinción antes referida, reconocida explícitamente en el primer inciso del artículo 58 constitucional permite entonces identificar el alcance de la garantía de la propiedad y de los derechos adquiridos. En efecto, el significado de la propiedad en los términos expuestos, es el resultado de un extendido proceso histórico y constitucional que resalta su importancia no solo como un instrumento de realización personal y familiar, sino también como un medio para la satisfacción de intereses comunitarios. Su definición como una función social, ya anticipada desde la reforma constitucional de 1936 y confirmada en la Carta de 1991, se traduce entonces en una comprensión de ella y de los derechos adquiridos n...