Sentencia C-189 de 2019

C-189-19 Sentencia C-189/19 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Definición y fundamento COSA JUZGADA MATERIAL-Definición NORMA ACUSADA-Inexistencia de cosa juzgada AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance de la regulación legal Aunque la Constitución Política de 1991 difirió y confió en el Legislador la determinación concreta del alcance de la autonomía de las entidades territoriales, mediante una Ley Orgánica, donde se estableciera la distribución de competencias entre la Nación y las Entidades Territoriales (artículo 288 de la Constitución), el Constituyente incluyó contenidos constitucionales mínimos del ordenamiento territorial, a la luz de la norma suprema: por una parte, el artículo 1 de la Constitución, dispuso que Colombia se encuentra organizado en forma de República unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales, reiterada en el artículo 287. Por otra parte, el artículo 288 de la Constitución, estableció los principios que deben guiar la labor del Legislador en la ordenación del territorio y en lo relativo a las relaciones entre las autoridades administrativas del nivel central y del descentralizado territorialmente: coordinación, concurrencia y subsidiariedad, los que riñen con el principio jerárquico, de subordinación o sometimiento de las entidades territoriales, respecto del nivel central. PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Contenido El alcance del principio de autonomía de las entidades territoriales se determina, constitucionalmente, por el influjo de dos elementos complementarios: el principio de Estado Unitario y las competencias constitucionales propias de las entidades territoriales, en virtud de su autonomía. El principio de Estado Unitario determina que todos los órganos del Estado, comprendidos todos los niveles de la administración pública, incluida la territorial, hacen parte de la unidad política del Estado[32], lo que implica que las potestades derivadas de la soberanía, tales como la política macroeconómica, el acuño de la moneda, el manejo de las relaciones internacionales, el ejercicio de la función jurisdiccional y de la función legislativa e, incluso el mantenimiento del orden público, son asuntos que pertenecen al Estado, en su conjunto, razón por la cual, las entidades territoriales carecen de competencias en estas materias y, por lo tanto, su autonomía no es absoluta, sino se encuentra subordinada al ejercicio de estas potestades estatales. PRINCIPIO UNITARIO DEL ESTADO Y PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-No es absoluta PRINCIPIO UNITARIO DEL ESTADO Y AUTONOMIA TERRITORIAL-Articulación LEGISLADOR EN AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Delimitación constitucional/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Derechos mínimos/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Armonización/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Núcleo esencial ENTIDADES TERRITORIALES-Derecho a gobernarse por autoridades propias/ENTIDADES TERRITORIALES-Derecho a gestionar sus propios intereses y ejercer las competencias que les correspondan/ENTIDADES TERRITORIALES-Derecho a establecer los tributos para el cumplimiento de sus funciones y a participar en las rentas nacionales/ENTIDADES TERRITORIALES-Derecho a administrar sus recursos AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Grado de intervención legislativa en fuentes endógenas de financiación/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Grado de intervención legislativa en fuentes exógenas de financiación AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites al legislador en materia financiera y presupuestal AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES Y ORGANO AUTONOMO E INDEPENDIENTE-Garantía constitucional AUTONOMIA PRESUPUESTAL DE ENTIDADES TERRITORIALES-Política de saneamiento fiscal AUTONOMIA PRESUPUESTAL DE ENTIDADES TERRITORIALES-Política de ajuste fiscal AUTONOMIA PRESUPUESTAL DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites al legislador TEST INTERMEDIO DE RAZONABILIDAD-Alcance GASTOS DE FUNCIONAMIENTO DE ENTIDADES TERRITORIALES-Financiación GASTOS DE FUNCIONAMIENTO DE ENTIDADES TERRITORIALES-Porcentaje de ingresos de libre destinación para financiación LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Fuerza vinculante Expediente: D-12322 Demanda de inconstitucionalidad contra artículo 10, parágrafo (parcial) de la Ley 617 de 2000. Actores: Luis Alberto Araujo García y Óscar Fernando Vanegas Ávila. Magistrado Ponente: ALEJANDRO LINARES CANTILLO Bogotá, D.C., nueve (9) de mayo de dos mil diecinueve (2019). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.4 de la Constitución, una vez cumplidos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES Los ciudadanos Luis Alberto Araujo García[1] y Óscar Fernando Vanegas Ávila[2], en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, prevista en los artículos 40.6, 241 y 242 de la Constitución Política, demandaron la declaratoria de inconstitucionalidad de la expresión “mil millones de pesos ($1.000.000.000)”, contenida en el parágrafo del artículo 10 de la Ley 617 de 2000[3]. Mediante Auto del 21 de septiembre de 2017[4], el Magistrado sustanciador dispuso: admitir la demanda de la referencia, por la posible vulneración del artículo 287 de la Constitución Política; inadmitir parcialmente la misma, en lo que respecta a la vulneración de los artículos 342 y 352 de la Constitución, en tanto que no fue satisfecha plenamente la carga de especificidad. También, inadmitió la demanda en lo relativo a la posible vulneración de los artículos 11 y 13 de la Ley Orgánica 38 de 1989, al constatar que respecto de dichos cargos, la demanda no cumplía con los requisitos de certeza y de especificidad. En esa medida, concedió a los actores el término de tres (3) días, contados a partir de la notificación del auto, para que procedieran a corregir la demanda, so pena de rechazo. En la providencia del 21 de septiembre de 2017, el Magistrado sustanciador también dispuso correr traslado al Procurador General de la Nación, a fin de que emitiera su concepto en los términos de los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución Política; fijar en lista el proceso con el objeto de que cualquier ciudadano impugne o defienda la norma y comunicar, de acuerdo con el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991, la iniciación de este proceso al Presidente de la República, al Ministerio de Minas y Energía, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, así como al Presidente del Congreso. Se invitó a participar en el presente juicio a la Federación Colombiana de Municipios, al Ministerio del Interior, a la Defensoría del Pueblo, a la Federación Nacional de Departamentos, a la Contraloría General de la República, a los Concejos Municipales de los municipios de Coveñas (Departamento De Sucre), Rio viejo (Departamento De Bolívar), Teorama (Departamento De Norte De Santander), La Virginia (Departamento De Risaralda), Fortul (Departamento De Arauca), Sabanalarga – Casanare (Departamento De Casanare), Miraflores – Guaviare (Departamento De Guaviare), Olaya (Departamento De Antioquia), Puerto Inírida (Departamento De Guainía), San José Del Guaviare (Departamento De Guaviare), Boyacá (Departamento De Boyacá), a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a la Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia, a la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes, a la Facultad de Jurisprudencia y a la Escuela de Ciencias Humanas de la Universidad del Rosario, a la Facultad de Derecho de la Universidad de la Sabana, a la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad Javeriana, a la Facultad de Derecho de la Universidad Libre, a la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Caldas, a la Facultad de Derecho de la Universidad del Cauca, a la Facultad de Derecho, Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad del Norte, a la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional y a la Facultad de Derecho de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia UPTC-Tunja. Se requirió a la Contraloría General de la República, para que en el término de diez (10) días siguientes al recibo de la comunicación respectiva, informara qué municipios del país no superaron los mil millones de pesos de ingresos corrientes de libre destinación, para la vigencia fiscal de los años 2015 y 2016 y cuáles se encontraron en la franja de entre $1000.000.000 y 1400.000.000, en los mismos períodos y en el evento en que contaran con estadísticas al respecto, las remitiera. Transcurrido el término otorgado, la parte actora no corrigió la demanda, razón por la cual, a través de providencia del 9 de octubre de 2017[5], el Magistrado sustanciador decidió: rechazar parcialmente la demanda, en lo relativo a la posible vulneración de los artículos 342 y 352 de la Constitución Política, así como de los artículos 11 y 13 de la Ley Orgánica 38 de 1989. Mediante Auto 305 de 2017, del 21 de junio de 2017, la Sala Plena de la Corte Constitucional dispuso “PRIMERO. A partir de la fecha SUSPENDER LOS TÉRMINOS de los procesos de constitucionalidad enumerados en el fundamento jurídico sexto de esta decisión, que hayan sido admitidos para trámite ante la Corte y en la etapa procesal en que actualmente se encuentren”. En el numeral sexto de dicho proveído se encuentran incluidas “6.4. Las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y contra los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con fundamento en los artículos 150 numeral 10 y 341 de la Constitución”. La suspensión del presente proceso fue levantada mediante Auto 633 de la Sala Plena del 27 de septiembre de 2018. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la presente demanda. A. NORMA DEMANDADA El siguiente es el texto del parágrafo del artículo 10 de la Ley 617 de 2000. La norma acusada se transcribe a continuación y se resalta la parte demandada: LEY 617 DE 2000 (Octubre 6) Diario Oficial No. 44.188 de 9 de octubre de 2000 EL CONGRESO DE COLOMBIA Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional. “ARTICULO 10. VALOR MÁXIMO DE LOS GASTOS DE LOS CONCEJOS, PERSONERÍAS, CONTRALORÍAS DISTRITALES Y MUNICIPALES. Durante cada vigencia fiscal, los gastos de los concejos no podrán superar el valor correspondiente al total de los honorarios que se causen por el número de sesiones autorizado en el artículo 20 de esta ley, más el uno punto cinco por ciento (1.5%) de los ingresos corrientes de libre destinación. Los gastos de personerías, contralorías distritales y municipales, donde las hubiere, no podrán superar los siguientes límites: Personerías Aportes máximos en la vigencia Porcentaje de los ingresos corrientes de libre destinación Categoría Especial 1.6% Primera 1.7% Segunda 2.2% Aportes máximos en la vigencia en salarios mínimos legales mensuales Tercera 350 smml Cuarta 280 smml Quinta 190 smml Sexta 150 smml Contralorías Límites a los gastos de las contralorías municipales. Porcentaje de los ingresos corrientes de libre destinación Categoría Especial 2.8% Primera 2.5% Segunda (más de 100.000 habitantes) 2.8% PARAGRAFO. Los concejos municipales ubicados en cualquier categoría en cuyo municipio los ingresos de libre destinación no superen los mil millones de pesos ($1.000.000.000) anuales en la vigencia anterior podrán destinar como aportes adicionales a los honorarios de los concejales para su funcionamiento en la siguiente vigencia sesenta salarios mínimos legales.”. B. LA DEMANDA Los demandantes consideran que la norma cuestionada vulnera el artículo 287 de la Constitución Política, en particular, el principio de autonomía de las entidades territoriales para la gestión de sus intereses, gracias al cual, los municipios tienen derecho a (a) gobernarse por autoridades propias; (b) ejercer las competencias que les correspondan; (c) administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, y (d) participar de las rentas nacionales, es decir, que en la autonomía territorial se garantiza el disponer de los recursos suficientes para autogobernarse y ejercer las competencias que les correspondan. Explican que el artículo 10 de la Ley 617 de 2000 contempló los gastos de los concejos municipales y señaló que éstos no podrían superar el valor correspondiente al total de los honorarios que se causen por el número de sesiones autorizado en el artículo 20 de esa misma ley, más el uno punto cinco por ciento (1.5%) de los ingresos corrientes de libre destinación, para aquellos municipios que percibían, al menos, mil millones de pesos ($1.000´000.000), mientras que, para aquellos municipios que no percibían dicha suma, en el parágrafo del artículo, el legislador señaló la asignación de sesenta salarios mínimos legales (60 SMLMV). De modo que el legislador previó, para el año 2.000, un gasto de funcionamiento correspondiente a quince millones de pesos ($15´000.000) para aquellos municipios que percibían unos ingresos de libre destinación de, al menos, mil millones de pesos; en tanto para aquellos municipios donde no se alcanzaba a superar dicha suma, la asignación era de sesenta salarios mínimos legales (60 SMLMV) que, para ese año, correspondía a $15´606.000. Cifra que, para la época, el legislador entendía que era lo mínimo requerido por los concejos municipales, para funcionar. Refieren que el objeto de este parágrafo era establecer un monto mínimo que guardara relación para los gastos de funcionamiento entre los concejos municipales, cuya base sería de quince millones de pesos para el año 2.000 resultantes de establecer el 1.5% de $1.000´000.000. No obstante, explica que el legislador, al momento de establecer el monto de los mil millones de pesos de ingresos de libre destinación del año inmediatamente anterior, como medida para determinar si se aplicaba la regla del 1.5% contenida en el artículo 10, no tuvo en cuenta la pérdida del poder adquisitivo del dinero, ni la inflación. Por lo tanto, más de 18 años después de entrada en vigencia de la Ley 617 de 2.000, mil millones de pesos como ingreso de libre destinación es fácil de superar por cualquier municipio, lo que significa, que a un municipio con un ingreso de libre destinación de mil millones, se le aplicará el 1.5%, lo que quiere decir que el gasto para ese concejo municipal será proporcional a sus ingresos corrientes de libre destinación y dispondrá, para su funcionamiento, para el año 2016, alrededor de $15.000.000, cifra insuficiente para sufragar los gastos mínimos de funcionamiento del concejo municipal, en tanto que, un municipio cuyo ingresos sea inferiores a los mil millones de pesos, se le aplica la regla de los 60 salarios MMLV, de modo que el gasto de funcionamiento para el año 2016 se tasa en $44.263.020 anual. Plantean que para corregir este efecto que desconoce la autonomía de las entidades territoriales, es necesario que dicho tope se tase en salarios mínimos al identificar el equivalente de mil millones de pesos para el año 2.000, dividiendo esa cifra en el salario mínimo actual, lo cual correspondía, para el año 2016 a 3.845 salarios, que al ser actualizados al año 2017, el tope sería de $2.836282.199. Así, esta cifra, determinada en salarios mínimos, será una regla adecuada para determinar si se aplica el 1.5% de los ingresos corrientes o la regla de los 60 SMLMV, para efectos de fijar el monto de gastos de funcionamiento de los concejos. Consideran que el aparte del parágrafo del artículo 10 de la Ley 617 de 2000 “mil millones de pesos ($1.000.000.000)” es inconstitucional, ya que no tuvo en cuenta el principio de universalidad “descrito en el en el artículo 11 de la Ley 38 de 1989, pues no tiene en cuenta que el artículo 37 de la Ley 136 de 1994 establece la obligación de tener un secretario del Concejo Municipal que aún ganando el salario mínimo, en la anualidad sus salarios y prestaciones superan en más de 15 millones de pesos, esto quiere decir que como está la norma los Concejos municipales de sexta categoría que superen en poco la suma de mil millones de pesos en ingresos de libre destinación no tienen garantizado, ni siquiera el pago del secretario de la Corporación. Esto claramente deja por fuera también otros gastos como son los equipos, tintas, papelería y todas las obligaciones que la ley le impone cumplir a las entidades públicas, como rendir informes a los entes de control, lo cual requiere expertos como contadores públicos y asesores. Es decir viola este principio Constitucional puesto que no se puede garantizar unos gastos básicos y fundamentales de algunos Concejos Municipales, pero sobre todo viola el derecho fundamental a la igualdad, pues no se puede admitir que un Concejo Municipal de sexta categoría tenga una diferencia tan abismal en sus gastos de funcionamiento comparado con otros que no logran superar los mil millones de pesos de ingresos de libre destinación. De igual forma se viola el principio de programación integral dado que se está dejando por fuera gastos vitales para el funcionamiento de algunos Concejos, lo cual dicho pasa viola el principio de autonomía tanto presupuestal como administrativo, puesto que un Concejo sin gastos de funcionamiento impide que se lleven a cabo las obligaciones de esa corporación. Como se puede evidenciar, el legislador al momento de expedir esta norma violó el principio de planificación puesto que olvidó el detalle de la desvalorización diario de la moneda y la inflación, lo cual implica que si la norma sigue vigente la mayoría de los Concejos municipales de 5ta y 6ta categoría del país no tendrán garantizados su funcionamiento, por lo que también se violarían otros preceptos constitucionales y democráticos sobre las que se funda el Estado Social de Derecho...” Así las cosas, de manera principal solicitan la inconstitucionalidad de la disposición acusada y, de manera subsidiaria, pretenden se declare la exequibilidad condicionada del parágrafo del artículo 10 de la Ley 617 de 2000, en el entendido de que los “mil millones de pesos ($1.000.000.000)” que eran para el año 2.000, fecha en la cual se expidió la norma, deben ser actualizados e indexados o convertidos a salarios mínimos para nuestra época. C. INTERVENCIONES 1. De entidades públicas a. Ministerio de Minas y Energía Mediante apoderado judicial[6], el Ministerio de Minas y Energía intervino para solicitar de manera sucesivamente subsidiaria: (i) la desvinculación de la entidad del proceso constitucional, (ii) declarar la ineptitud sustantiva de la demanda, (iii) estarse a lo resuelto en la sentencia C-579 de 2001 al operar el fenómeno de cosa juzgada constitucional y, (iv) declarar la exequibilidad condicionada de la norma acusada. En primer término, señala que la entidad no es más que un organismo rector de políticas generales del sector minero – energético, es decir, en materia de derecho minero le corresponde funciones macro que en ningún momento se circunscriben a la fiscalización y racionalización del gasto público de los municipios de Colombia. En segundo lugar, considera que en el presente caso se debe declarar la ineptitud sustantiva de la demanda, dado que advierte que los demandantes en el libelo de la demanda, se limitan a señalar la norma constitucional y la norma cuestionada, pero no precisan en cada caso el nivel o el grado de violación, pues, sólo proceden a realizar una serie de conclusiones y apreciaciones subjetivas sobre el tema, sin mayor análisis de la transgresión. En tercer lugar, refiere que en la sentencia C-579 del 27 de febrero de 2001, la Corte Constitucional se pronunció respecto de la demanda de inconstitucionalidad dirigida contra el artículo 10, parágrafo de la Ley 617 de 2000, por vulnerar el principio de autonomía territorial consagrado en el artículo 287 superior. Después de trascribir apartes de la sentencia antes referida concluye la existencia de cosa juzgada constitucional al verificarse, a su juicio, identidad en el objeto demandado y en el cargo respecto de los asuntos constitucionales analizados. Señala que en la mencionada providencia se llegó a la conclusión de que la misma disposición que se acusa, no desconocía la autonomía territorial, al establecer límites a los gastos de los concejos municipales, que no puede superar el valor total de los honorarios causados por el número de sesiones autorizados durante cada vigencia fiscal, más el 1.5% de sus ingresos corrientes de libre destinación. Por ello, al determinar que los concejos en cuyo municipio los ingresos de libre destinación no superen los mil millones de pesos anuales, podrán destinar para gastos de funcionamiento, un valor equivalente a los sesenta salarios mínimos legales mensuales vigentes, adicionales a los honorarios de los concejales ya calculados. Finalmente menciona que en el evento en que se decida estudiar de fondo el asunto, se debe declarar la exequibilidad condicionada de la norma acusada, puesto que, de su lectura, se puede apreciar que el legislador impuso un tope máximo para el presupuesto de gasto asignado a los concejos municipales, fijado en valores absolutos, sin prever que se causarían perjuicios a las mencionadas corporaciones en términos económicos en el transcurso del tiempo, debido a la devaluación de la moneda. Explica una contradicción en la aplicación de la ley que pretende incentivar la sostenibilidad fiscal de las entidades territoriales puesto que “(…) en este caso en particular, para los municipios que perciban ingresos corrientes de libre destinación anuales menores a mil millones de pesos, el valor autorizado para su presupuesto de gasto será de sesenta salarios mínimos legales mensuales que para el año 2016 significaría un presupuesto de gasto de $41.397.240 (…) y paradójicamente por un incremento en los ingresos corrientes de libre disposición para la vigencia 2017 el presupuesto del concejo de los municipios en referencia será de un poco más de $15.000.000 (…) disminuyéndose en un porcentaje superior al 60% generando inconvenientes económicos en los concejos municipales de los territorios que se encuentran en los límites superiores cercanos a los mil millones de pesos”. b. La Federación Colombiana de Municipios La Federación Colombiana de Municipios[7], participó dentro del trámite del proceso para prohijar la pretensión de los accionantes y solicitar la inexequibilidad de la norma acusada bajo condición de que se entienda que la suma de mil millones de pesos debe ser actualizada a través de su conversión en salarios mínimos legales mensuales. Comparte el análisis que efectúan los demandantes. Señala como irrazonable y arbitrario que el legislador tome para un mismo efecto un concepto dinámico que evoluciona con la economía, como es el salario mínimo y otro estático, como es el valor en pesos. Considera que dicha mezcla generó una situación absurda, que es incompatible con el Estado Constitucional de Derecho. c. La Contraloría General de la República El Contralor General de la República[8] advierte, en primer lugar, que el cargo demandado no cumple con las exigencias precisadas por la Corte Constitucional de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia para que prospere la demanda de inconstitucionalidad[9]. Adicionalmente señala que sobre el artículo 10 de la Ley 617 de 2000 se produce el fenómeno de cosa juzgada constitucional, dado que la norma ha sido demandada en numerosas oportunidades, tanto por posible violación de la autonomía territorial establecida en el artículo 287 de la Constitución Política, como por el cargo de desconocer el principio de igualdad. En razón de lo anterior, alude las sentencias C-579 de 2001, C-1005 de 2001 y C-1112 de 2001. 2. Intervenciones de las universidades y organizaciones académicas a. Universidad Externado de Colombia La Universidad[10] considera que, frente al presente asunto, no existe cosa juzgada absoluta y solicita la declaratoria de constitucionalidad condicionada de la norma[11]. Respecto a la inexistencia de cosa juzgada absoluta, refiere que el artículo 10 de la Ley 617 de 2000 ha sido demandado por inconstitucionalidad en reiteradas ocasiones, pero los dos fallos más cercanos al presente asunto son las sentencias C-579 de 2001 y C-1112 de 2001. Describe que en el primer caso se debatió la vulneración del artículo 287 de la Constitución Política, dado que el legislador incidía sobre el manejo de recursos de fuente endógena de los municipios, asunto frente al cual se declaró la exequibilidad de la norma. El segundo fallo trató de la violación del principio de igualdad respecto de las reglas sobre los gastos de los concejos, personerías y contralorías municipales, concluyendo que la diferencia del gasto resultaba razonable y proporcional. De modo que, en los casos decididos, no se estudió la pérdida del poder adquisitivo de la moneda y la influencia que este tendría sobre el gasto de funcionamiento de los municipios que estuvieran por encima o por debajo del umbral fijado por la norma en cuestión, argumentos bajo los cuales considera que procede el estudio hoy día propuesto por los demandantes. Refiere que en el punto 6.7 de la primera sentencia antes mencionada se señaló “Observa esta Corporación que los efectos de cosa juzgada de esta providencia deberán restringirse a los cargos aquí analizados, puesto que en las mismas normas existen ciertos aspectos que, si bien no fueron objeto de acusaciones específicas en este proceso y por lo mismo no han dado lugar a un pronunciamiento particular, podrán serlo en el futuro”[12]. Posteriormente, argumenta la constitucionalidad condicionada de la norma, dado que al mantenerse la cifra de mil millones de pesos se crea una clara afectación a la autonomía financiera de determinados municipios que se encuentran por encima de dicho umbral. Los municipios que tengan ingresos y que estén exactamente en la cifra determinada, no podrán contar con el presupuesto suficiente para su funcionamiento, debido a que la suma de $15´000.000 que le corresponde al 1.5% de los ingresos de libre destinación, no ´alcanzaría para todos los instrumentos de trabajo y salario de esa corporación. Explica que ese inconveniente se irá acentuando en la medida en que pasan los años, donde la inflación, los precios y el salario mínimo aumenta. En consecuencia, señala que se debe declarar la constitucionalidad condicionada del artículo en el sentido de que corresponde a tres mil ochocientos cuarenta y cinco salarios mínimos mensuales (3.845 SMMLV). b. La Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia La Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia[13] allegó concepto donde solicita la declaratoria de inexequibilidad de la norma acusada y la adopción de una sentencia integradora de constitucionalidad[14]. Refiere que la expedición del parágrafo en cuestión no fue de manera transitoria sino permanente, con el propósito de propender por la financiación de los concejos municipales que son el soporte de las administraciones municipales y la democracia local, en donde se forja la autonomía administrativa municipal de las entidades territoriales. Señala que la ley, al poner un valor tope, omitió el hecho de que el dinero pierde poder adquisitivo y no es lo mismo un monto señalado en el año 2.000 que en el 2.017, máxime cuando el objetivo de la ley fue proteger el funcionamiento de los concejos, en los municipios de categorías inferiores que, para la fecha, no superaban ese valor. Sin embargo, ahora ha aumentado por la devaluación del peso. Considera que se trata de un error que afecta la aplicación de la norma que tenía una finalidad en su momento, pero que ahora es ineficaz, dado que pierde la intención por la cual fue promulgada. Por ello, considera que debe emitirse una sentencia integradora, en donde se decida que el valor de los mil millones de pesos será actualizado, según el IPC. c. Universidad de Caldas La Facultad de Derecho de la Universidad de Caldas acudió al proceso[15], para solicitar la declaratoria de exequibilidad condicionada de la norma acusada[16]. Para ello, y luego de realizar un análisis sobre la aptitud formal de la demanda, concluye que la Corte Constitucional está habilitada para desencadenar el control constitucional del mandato legal demandado. Aclara que la eventual discusión sobre la cosa juzgada constitucional debe ser superada, dado que los distintos pronunciamientos de la Corte en torno al artículo 10 de la Ley 617 de 2000, han tocado únicamente tópicos del artículo, distintos a los hoy demandados. Analiza la finalidad de la norma acusada a partir de la exposición de motivos en el proyecto de ley[17], de donde resalta “que la futura ley formaría parte de un conjunto de políticas puestas en marcha para equilibrar la economía nacional”. En este sentido, asegura que se trataba de un componente del programa de reforma estructural para hacer frente a los problemas financieros del Estado. Refiere que la gravedad del problema quedó expuesta en el siguiente fragmento: “Ahora más que nunca se evidencia que de no introducirse reformas al sistema administrativo de los departamentos, distritos y municipios, se sacrificará su posibilidad de subsistir y se abandonarán los servicios públicos a su cargo. En el futuro cercano, de seguir las cosas como van, el universo de tales entidades puede entrar en cesación de pagos. De hecho, por lo menos el setenta por ciento (70%) de las entidades territoriales ya está en dicha situación. La estabilidad financiera de cualquier entidad pública depende de que con sus ingresos corrientes, es decir, aquellos ingresos que se perciben de forma constante y permanente en el tiempo y que, por lo tanto, son la única fuente de recursos cierta, se paguen los gastos de funcionamiento, que son aquellos que se generan de forma permanente tales como salarios y prestaciones sociales. Pagar gastos de funcionamiento con recursos no recurrentes, como el producto de un crédito, la venta de un activo, de una regalía o de una donación, implica generar un gasto futuro que no cuenta con recursos para su pago. En el pasado reciente esto ocurrió para financiar los gastos permanentes de los departamentos, distritos y municipios. Estas entidades recurrieron al crédito para cubrir esos gastos y poco a poco tapar un hueco con otro, condujo a la cesación de pagos de uno o más de los siguientes rubros; servicio de la deuda pública, pago del pasivo pensional o pago de los gastos ordinarios de la administración.”. De lo anterior, sostiene que se puede concluir que la medida consagrada en la norma acusada es una respuesta del legislador frente a la crisis económica que se perfilaba en razón del desbalance fiscal y del incontrolable endeudamiento de las entidades territoriales. Por último, la Universidad expone dos hipótesis: (i) que la norma demandada ha ocasionado una suerte de pérdida de financiación progresiva, lo cual menoscaba el artículo 287 superior o (ii) que la norma no ha generado este fenómeno y, por ende, sus efectos se adecúan a los fines protegidos por el ordenamiento constitucional. Respecto del primer planteamiento, señala que el problema radica en que la norma demandada posee un carácter fiscal, administrativo, político y macroeconómico, temas que deben ser adecuados en cada momento a las necesidades de los entes territoriales y del entorno. Así pues, puede ser que el legislador no llegó a prever que los municipios que hiciesen tránsito de un régimen presupuestal a otro, dadas sus especiales características de precariedad, pondrían en juego su estabilidad fiscal, lo cual redundaría en una posible vulneración del principio de autonomía real. Por el contrario, en la segunda hipótesis, plantea que la medida propuesta en el parágrafo del artículo 10, no estaría produciendo ninguna pérdida de financiación, y justamente protege la autonomía de las entidades territoriales, entendida como un principio constitucional. El monto de los $1.000´0000.000 fue pensando como un único valor para realizar controles macroeconómicos y fiscales, atendiendo a las necesidades propias de cada ente territorial. El parágrafo demandando se puede comprender como una norma transitoria para afrontar la problemática, es decir, como una norma sin vocación de permanencia a largo plazo. Concluyen que la norma sólo sería constitucional si se interpreta que no tenía vocación de permanencia o se interpreta de tal manera que permita la actualización del monto. En uno u otro evento proponen la exequibilidad condicionada de la norma demandada. D. PRUEBAS RECAUDADAS Dentro del trámite del proceso se le solicitó a la Contraloría General de la República que informara qué municipios del país no superaron los mil millones de pesos de ingresos corrientes de libre destinación, para la vigencia fiscal de los años 2015 y 2016 y cuáles se encontraron en la franja de entre $1000.000.000 y 1400.000.000. Frente a este requerimiento, la entidad allegó los siguientes datos: Para el año 2015: - 48 municipios con ingresos corrientes de libre destinación menores a mil millones de pesos, - 178 municipios percibieron ingresos entre mil millones y mil cuatrocientos millones y, - 92 municipios no certificados. En tanto, para el año 2016: - 33 municipios percibieron ingresos corrientes de libre destinación menores a mil millones de pesos, - 146 municipios percibieron ingresos entre mil millones y mil cuatrocientos millones de pesos y, - 60 municipios no certificados[18]. Mediante Auto del 2 de abril de 2019, el Magistrado sustanciador, considerando la suspensión de términos decretada en el presente proceso y la necesidad de actualizar la información anterior, respecto de los años 2017 y 2018, solicitó a la Contraloría General de la República, el envío de los datos correspondientes a estos dos últimos años. En respuesta del requerimiento, la entidad envió la siguiente información: Para el año 2017: - 25 municipios percibieron ingresos corrientes de libre destinación menores a mil millones de pesos, - 91 municipios con ingresos entre mil millones y mil cuatrocientos millones de pesos y, - 8 municipios no certificados. Finalmente, en el año 2018: - 24 municipios percibieron ingresos corrientes de libre destinación menores a mil millones de pesos, - 89 municipios con ingresos entre mil millones y mil cuatrocientos millones de pesos y, - 6 municipios no certificados[19]. E. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación, en ejercicio de las facultades previstas en los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución Política, emitió en su oportunidad el concepto 6494, por medio del cual solicita a esta Corte declararse inhibida para pronunciarse de fondo sobre los cargos formulados contra la expresión “mil millones de pesos” contenida en el parágrafo del artículo 10 de la Ley 617 de 2000, por ineptitud sustantiva de la demanda[20]. Respecto de la ineptitud de la demanda, el Ministerio Público considera que los accionantes no explican por qué esta medida excede el marco de competencias legislativas con el propósito de salvaguardar el interés nacional. Tampoco explican cómo el legislador excedió el marco de sus competencias al establecer un límite a los gastos de funcionamiento, dado que tiene competencia constitucional para regular este aspecto. Por lo anterior, considera que la demanda carece de suficiencia, dado que los actores no señalan ninguna razón que haga si quiera dudar que exista una oposición de la norma con la Constitución. Por el contrario, prima facie se encuentra que la norma acusada tiene dos finalidades legítimas, como son: (i) la de establecer un marco residual y excepcional para el saneamiento fiscal de los municipios, con vocación transitoria y (ii) la de permitir al legislador generar incentivos para que los municipios mejoren su situación presupuestal, sin que por ello desconozca un componente de la autonomía territorial. Así las cosas, el cargo carece del requisito de especificidad y suficiencia, pues no se explica de qué manera la norma acusada vulnera la Constitución, razón por la cual considera que la demanda no es apta para provocar un pronunciamiento de fondo. II. CONSIDERACIONES A. COMPETENCIA 1. En virtud de lo dispuesto por el artículo 241.4 de la Constitución Política, este tribunal es competente para conocer de la presente demanda, por dirigirse contra preceptos contenidos en la Ley 617 de 2000. Es decir, se trata de una norma con rango y fuerza de ley, controlable, por lo tanto, por esta Corte. B. CUESTIONES PREVIAS: 2. En el presente asunto surgen dos cuestiones previas, que deben resolverse: por una parte, lo relativo a la aptitud de la demanda y, por otra, lo atinente a una posible cosa juzgada constitucional. La aptitud de la demanda debe examinarse de manera previa al examen de cosa juzgada, teniendo en cuenta que la determinación de esta última presupone la existencia de un cargo de inconstitucionalidad apto, que ya habría sido decidido previamente por este tribunal. a) La aptitud de la demanda 3. El Ministerio de Minas y Energía, la Contraloría General de la República y la Procuraduría General de la Nación, ponen de presente la posible falta de aptitud de la demanda, para permitir un pronunciamiento de fondo. (i) Para el Ministerio de Minas y Energía se debe declarar la ineptitud sustantiva de la demanda, al advertir que los demandantes en el escrito, se limitan a señalar la norma constitucional y la norma cuestionada, pero no precisan, en cada caso, el nivel o el grado de violación, puesto que introducen una serie de conclusiones y apreciaciones subjetivas sobre el tema, sin efectuar un mayor análisis de la transgresión. A pesar de que los accionantes señalan que la norma desconoce el artículo 287 de la Constitución, el Ministerio señala que, en el acápite de fundamentos de la demanda, no mencionan de nuevo dicho artículo, de modo que, a su juicio, la demanda no cumple los requisitos de certeza, especificidad y suficiencia. (ii) La Contraloría General de la República sostiene que la demanda no cumple las exigencias de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. (iii) El Procurador señala que el cargo carece del requisito de especificad y suficiencia, dado que no explica de qué manera la norma acusada vulnera la Constitución, razón por la cual la demanda no es apta para provocar un pronunciamiento de fondo. Expone que la norma demandada persigue finalidades legítimas y no se explica cómo el legislador habría actuado por fuera de los límites de su competencia, por lo que, ni siquiera, surge una duda mínima en cuanto a su constitucionalidad. 4. Contrario a dichas solicitudes, la Sala constata que la demanda sí presenta una acusación que responde a la carga de claridad, ya que explica, de manera consistente, la razón por la que la expresión demandada sería contraria a la autonomía de las entidades territoriales. Las explicaciones, ejemplos y citas jurisprudenciales, se articulan alrededor de un mismo hilo argumentativo, que permite comprender el posible vicio de constitucionalidad de que adolecería la norma demandada 5. Los demandantes realizan una interpretación lógica y razonable, que surge objetivamente y con claridad del texto de la norma demandada ya que, explican que para los municipios cuyos ingresos corrientes no superen los mil millones de pesos, existirá un monto actualizable, fijado en salarios mínimos (60 SMLMV), destinado a financiar sus gastos de funcionamiento, mientras que, para aquellos municipios que superen dicho monto, fijado en pesos, los gastos de funcionamiento se determinan por un porcentaje de los ingresos corrientes de libre destinación. Así, la demanda responde a la exigencia de certeza, porque no propone una interpretación subjetiva de la norma, sino de una que surge de su literalidad. Es cierto que la devaluación monetaria expuesta por la demanda, como causa de la inconstitucionalidad, no surge del tenor literal de la norma demandada, pero esto no podría reprocharse a título de certeza, ya que esta explicación hace parte de la manera como los demandantes especificaron el cargo de inconstitucionalidad. 6. En cuanto a la especificidad, los demandantes argumentan que, en virtud del principio de autonomía de las entidades territoriales para la gestión de sus intereses, previsto en el artículo 287 de la Constitución, los municipios tienen derecho a (a) gobernarse por autoridades propias, (b) ejercer las competencias que le correspondan, (c) administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y, (d) participar de las rentas nacionales. Refieren que el parágrafo del artículo 10 de la Ley 617 de 2000 respecto de la expresión “mil millones de pesos ($1.000.000.000)” es inconstitucional, dado que, aunque la norma pretende garantizar un mínimo necesario de recursos para sufragar los gastos de funcionamiento de los concejos de los municipios que no superaran dichos ingresos corrientes en el año anterior y, por lo tanto, para ellos el 1.5% de los ingresos corrientes no sería suficiente para poder funcionar, el establecimiento de una cifra fija en pesos, que no prevé su actualización, ha conducido, con el paso del tiempo y fruto de la inflación, a que los municipios que fácilmente superan los mil millones de pesos en ingresos corrientes de libre destinación, no dispongan de recursos suficientes para administrarse mediante autoridades propias y ejercer las competencias que les corresponden. 7. Lo anterior, teniendo en cuenta que el 1.5 % de los $1.000´000.000 corresponden a $15´000.000, suma que, en el año 2.000, era suficiente para cubrir los gastos de funcionamiento de los concejos municipales, pero que, en razón de la depreciación monetaria, se convirtió en una suma insuficiente para cubrir dichos gastos, por lo que, los municipios que superen dichos ingresos, no tendrán garantizado el mínimo autorizado para funcionar, en el parágrafo demandado. Para demostrar esta afirmación, por ejemplo, exponen que el artículo 37 de la Ley 136 de 1994 establece la obligación de tener un secretario del Concejo Municipal que, aún ganándose el salario mínimo durante un año, el monto correspondiente a sus salarios y prestaciones, supera los quince millones de pesos que, en virtud de la norma, es posible que se constituya en el límite de gastos de funcionamiento de ciertos concejos, como resultado de la aplicación del 1.5% de los ingresos corrientes de libre destinación de un municipio que alcanzó dicha cifra en ingresos en el año anterior. Explican, por consiguiente, que los concejos de los municipios de sexta categoría que superen en poco la suma de mil millones de pesos en sus ingresos de libre destinación no tienen garantizado, ni siquiera, el pago del secretario de la corporación pública. Agregan que esto deja por fuera también otros gastos como son los equipos, tintas, papelería y todas las obligaciones que la ley les impone cumplir a las entidades públicas, como rendir informes a los entes de control, lo cual requiere expertos como contadores públicos y asesores. Es decir, argumentan que la norma viola el principio constitucional de autonomía de las entidades territoriales, en su componente presupuestal y administrativo, puesto que no garantiza gastos básicos de algunos concejos municipales. 8. De esta manera, exponen que, sin contar con los recursos necesarios para solventar los gastos de funcionamiento, se impide que dichas corporaciones públicas lleven a cabo las actividades propias del autogobierno. Manifiestan que el legislador, al momento de expedir la norma, olvidó el fenómeno de la desvalorización diaria de la moneda y la inflación, por lo tanto, arguyen que, si la norma sigue vigente diez años más, la mayoría de los concejos de municipios de quinta y sexta categoría no tendrá garantizado su funcionamiento. De lo anterior se evidencia que, respecto del cargo que fue admitido por el Magistrado sustanciador, los accionantes sí argumentaron razonada y razonablemente la contradicción entre el principio de autonomía de las entidades territoriales y la norma demandada. 9. Un examen particular requiere el requisito de pertinencia del cargo formulado, teniendo en cuenta que el concepto de la violación expuesto por los accionantes se fundamenta en que la norma estaría generando efectos inconstitucionales, a la luz del principio de autonomía de las entidades territoriales, porque, en la actualidad, no estaría permitiendo a algunas de ellas, disponer de los mínimos recursos para el funcionamiento de sus concejos municipales, lo que, se agravaría año tras año. Al respecto, debe considerarse que la acción pública de inconstitucionalidad permite a este tribunal realizar un control abstracto de validez de normas con fuerza y rango de ley, el que excluye la resolución de problemas o circunstancias particulares, generadas en o por la aplicación de la norma. Igualmente, la conveniencia y la eficacia de la norma, son asuntos que, aunque socialmente relevantes, escapan a la competencia del juez constitucional[21]. La resolución de este tipo de problemas le compete, en esencia, al órgano encargado de valorar la oportunidad, el mérito o la conveniencia de realizar derogatorias o reformas legislativas: el Congreso de la República. 10. Lo anterior no implica que la Corte Constitucional sea completamente indiferente a las consecuencias generadas por la norma demandada: Los efectos de la norma objeto de control de constitucionalidad pueden ser considerados o tenidos en cuenta por el juez constitucional, en su calidad de elementos de juicio; argumentos que apunten a demostrar una inconstitucionalidad, a condición de que surja de la norma misma, conformada por su tenor literal o por la interpretación que, de la misma, realice la jurisprudencia, de manera consistente, consolidada y relevante[22]. Es decir que los efectos de la norma demandada pueden obrar como pruebas soporte del juicio de validez[23], mas no permiten, por sí solos, afectar la validez de las normas, generar inconstitucionalidad abstracta de la norma con fuerza y rango legal, cuando del contenido de la misma no se predica la eventual contradicción con la Constitución Política. En otros términos, aunque una norma puede devenir inconstitucional, en razón de una reforma o cambio en el parámetro de control – inconstitucionalidad sobreviniente-[24], una norma en sí misma constitucional, no deviene inconstitucional, en razón de los efectos que produce. 11. Esto es justamente lo que ocurre con la presente demanda: aunque los accionantes ponen de presente, a través de ejemplos y datos concretos, cómo la norma estaría afectando el principio constitucional de autonomía de las entidades territoriales, la contradicción alegada respecto de la Constitución, surge de la expresión cuestionada del parágrafo del artículo 10 de la Ley 617 de 2000, por lo que, aunque su aplicación en el tiempo pudo haber demostrado o puesto en evidencia la afectación de la autonomía de las entidades territoriales, el vicio alegado no es sobreviniente, sino se predica de la norma, tal como fue promulgada en el año 2.000. Es justamente por esta razón que la sentencia C-579 de 2001, que juzgó la constitucionalidad de esta y otras disposiciones de la misma ley, ya advertía que posiblemente nuevas demandas podrían controvertir la manera concreta como se configuraron los límites a los gastos de las entidades territoriales o de sus órganos[25]. 12. En estos términos, la demanda presenta un concepto de la violación que responde a las cargas argumentativas de claridad, certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia, que genera una duda preliminar en cuanto a la constitucionalidad de la norma cuestionada. Por lo tanto, se trata de una demanda apta para producir un juicio de constitucionalidad de fondo. b) La cosa juzgada 13. Con el fin de determinar si la Corte Constitucional dispone de competencia para proceder al juicio de constitucionalidad propuesto por el demandante, es necesario determinar, de manera previa, la existencia de cosa juzgada, predicable de las sentencias C-540 de 2001, C-579 de 2001 y C-1112 de 2001. Para esto, será necesario determinar si el asunto aquí planteado, ya fue resuelto por este tribunal, en los términos de la sentencia C-096 de 2017, en donde se precisó que “el centro de gravedad de la cosa juzgada, consiste en la determinación del asunto, el fallado y el ahora puesto a conocimiento del juez, para efectos de identificar si existe la coincidencia que evita volver sobre el mismo. La jurisprudencia de esta corporación ha identificado el asunto como la “la materia juzgada”[26], conformada por dos extremos ligados entre sí: la norma jurídica objeto de control y el cargo de inconstitucionalidad. En otros términos, si se trata de la misma norma, independientemente del cuerpo normativo formal en el que se encuentre, controvertida por la misma razón, ha operado la cosa juzgada constitucional[27]”[28]. En estos términos, existiría cosa juzgada material, cuando el asunto haya sido ya decidido por esta Corte, independientemente de que la parte resolutiva de la sentencia haya o no limitado expresamente sus efectos a determinado cargo –cosa juzgada material explícita o implícita-. 1) La cosa juzgada que se predica de la sentencia C-540 de 2001 14. La sentencia C-540 de 2001 resolvió varias demandas acumuladas contra la Ley 617 de 2000, incluido su artículo 10, ahora cuestionado. Respecto de esta disposición, una de las demandas alegaba que, al igual que respecto de otros contenidos de la ley, el Legislador había incluido indebidamente contenidos de naturaleza ordinaria, en una ley orgánica. Esta acusación fue acotada por la Corte Constitucional en determinar “Si una ley puede o no integrar en un solo texto normas de ley ordinaria y normas de ley orgánica. En caso de obtener una respuesta afirmativa al anterior interrogante, será necesario determinar si el artículo 95 de la Ley 617 de 2000 asigna el carácter de normas orgánicas de presupuesto a los artículos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11, 13, 14, 52, 53, 54, 55, 56, 89, 91, 92 y 93 de la misma Ley 617 o si, por el contrario, tiene un propósito meramente indicativo de la naturaleza jurídica de tales artículos. Finalmente, habrá que determinar si los artículos antes relacionados son normas orgánicas de presupuesto o normas propias de una ley ordinaria.”. Frente a este problema, precisó la sentencia que “La Constitución no prohíbe que una misma ley contenga materias orgánicas y temas de la ley ordinaria, siempre y cuando éstos guarden una conexidad temática razonable”[29]. Luego de analizar la reserva de ley orgánica y examinar el trámite dado a la Ley 617 de 2000, concluyó la sentencia que los artículos 3 al 11 tienen naturaleza de ley orgánica del presupuesto y declaró su exequibilidad por este cargo[30], lo que fue confirmado por la sentencia C-585 de 2001. Esto implica que el asunto resuelto por la sentencia C-540 de 2001, no coincide con el ahora formulado, teniendo en cuenta que, aunque se trata de la misma norma, el cargo formulado y juzgado es diferente al que ahora se pone a consideración de la Corte Constitucional. 2) La cosa juzgada material respecto de la sentencia C-579 de 2001 15. En la sentencia C-579 de 2001, la Corte Constitucional resolvió una demanda formulada, entre otras disposiciones, contra los artículos 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 y 11 de la Ley 617 de 2000. La demanda consideraba que las normas allí contenidas desconocían la autonomía de las entidades territoriales, prevista en los artículos 1 y 287 de la Constitución Política. Esto implicaría que, a primera vista, esta sentencia ya resolvió el asunto aquí planteado, teniendo en cuenta que cotejó el artículo 10, de la Ley 617 de 2000, frente al artículo 287 de la Constitución Política. Consideraban los accionantes que el conjunto de estos nueve artículos de la Ley 617, permitían una intromisión indebida del Legislador, en el manejo de recursos de fuente endógena, ya que determinan “con qué recursos se debe pagar el funcionamiento, cuánto es lo máximo que en ello se puede gastar, cuál tiene que ser la distribución de esos recursos entre los diversos órganos que estructuran la administración municipal y departamental, y sendos períodos de transición” (negrillas no originales). 16. Para resolver esta acusación de inconstitucionalidad, la sentencia C-579 de 2001 concluyó que, aunque la potestad de intervención del Legislador en lo relativo a los recursos endógenos es sustancialmente menor, que en lo que respecta al manejo de los recursos de fuente exógena, esta facultad de intervención se amplía cuando, no obstante tratarse de recursos propios, su manejo tiene efectos macroeconómicos nacionales, caso en el cual, la potestad legislativa se amplía. Por consiguiente, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad del conjunto de normas demandadas (artículos 3 al 11 de la Ley 617 de 2000), pero advirtió claramente que los efectos de la cosa juzgada que generaría esta decisión eran limitados y evidenciaba ya, que podrían presentarse nuevas demandas, por ejemplo, en cuanto al “esquema planteado por los artículos 8 y 10 acusados para limitar los gastos de las asambleas y concejos”. Precisó la Corte que: “En consecuencia, habrán de declararse exequibles los artículos 3 al 11 analizados, sólo por el cargo genérico señalado en las demandas - la violación de la autonomía de las entidades territoriales, al incidir el legislador sobre el manejo de recursos de fuente endógena-, y con las salvedades arriba anotadas. Observa esta Corporación que los efectos de cosa juzgada de esta providencia deberán restringirse a los cargos aquí analizados, puesto que en las mismas normas existen ciertos aspectos que, si bien no fueron objeto de acusaciones específicas en este proceso y por lo mismo no han dado lugar a un pronunciamiento particular, podrán serlo en el futuro. Por ejemplo, el esquema planteado por los artículos 8 y 10 acusados para limitar los gastos de las asambleas y concejos, que toman como referencia los honorarios de los diputados o concejales -excluidos estos del rubro "gastos" que se pretende limitar-, o las "cuotas de fiscalización" que se establecen como obligación de las entidades descentralizadas del nivel territorial.” (negrillas no originales). 17. Lo anterior implica que si bien el artículo 10 de la Ley 617 de 2000 fue declarado exequible en la sentencia C-579 de 2001, confirmada por las sentencias C-896 de 2001 y C-1105 de 2001, por la posible vulneración de la autonomía de las entidades territoriales (artículo 287 de la Constitución), la Corte advirtió que el cargo de constitucionalidad se dirigía en abstracto contra el conjunto de los artículos 3 al 11 de la ley, en cuanto a la facultad del Legislador en la materia y, por lo tanto, no excluía futuros juicios de constitucionalidad concretos, contra la manera específica como la Ley configuró el esquema de limitaciones de gastos. Advirtió entonces que serían posibles nuevas demandas contra los artículos 8 al 10, como efectivamente ocurre en el presente caso, que apuntaran a cuestionar la constitucionalidad no de la facultad abstracta del legislador para limitar los gastos de las entidades territoriales, sino de la manera específica como se determinaron dichos límites. Por lo tanto, aunque la decidida en la sentencia de 2001 es también una acusación por vulneración del artículo 287 de la Constitución, no es posible concluir que se trata del mismo asunto: la expresión aquí demandada no fue objeto de análisis de constitucionalidad y, en consecuencia, no existe cosa juzgada respecto de la sentencia C-579 de 2001. 3) La cosa juzgada material respecto de la sentencia C-1112 de 2001 18. En esta oportunidad la Corte Constitucional analizó la constitucionalidad de los artículos 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, y 11 de la Ley 617 de 2000, al resolver una demanda contra las normas de categorización de los municipios en la que, por consiguiente, se sostenía que la declaratoria anterior debía generar “inoperancia de los artículos 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, y 11 cuestionados”. Igualmente consideraba la demanda que estos artículos desconocían el principio de igualdad, al omitir imponer los mismos límites a las entidades del orden nacional, del sector central y del descentralizado por servicios las que, a juicio del actor, se encontraban en las mismas dificultades financieras que las entidades territoriales y que habían justificado la expedición de la Ley 617 de 2000. 19. Consideró la Corte que “Tampoco se ha establecido un presupuesto de igualdad entre las entidades del orden territorial y las del orden nacional, descentralizadas o no, en razón a que si bien se trata de personas jurídicas de derecho público, presentan una serie de diferencias que impiden catalogarlas de iguales o por lo menos análogas, y por ende objeto de un mismo tratamiento legal”. Por esta razón, identificó que “En el caso que ocupa la atención de la Corte, no es posible llevar a cabo un juicio de igualdad como lo solicita el actor en defensa de las entidades del sector central o descentralizado del orden nacional. No existe un supuesto de igualdad en las situaciones fácticas de las entidades territoriales objeto de las normas acusadas y las del orden nacional”[31]. Así, aunque se reconoció que no existía patrón de igualdad que permitiera comparar a las entidades territoriales, con las personas jurídicas de derecho público de la administración pública nacional, la sentencia analizó la razonabilidad y proporcionalidad de la medida: “En conclusión, nada impedía, entonces, con fundamento en estos supuestos y circunstancias diferentes, radicadas principalmente en la particular situación económica, administrativa y financiera antes descrita de los departamentos, municipios y distritos, que el legislador expidiera un tratamiento legislativo exclusivamente para que dichas entidades se sometiesen a normas diseñadas con el fin de recuperar su capacidad de pago real, así como la sostenibilidad fiscal necesaria para poder continuar con el proceso de descentralización político y administrativo implantado desde la entrada en vigencia de la Carta Política de 1991 y con la consolidación de una ver...