Sentencia C-188 de 2006

C-188-06 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-188/06 COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Importancia PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Finalidad PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Condiciones para el ejercicio de la función legislativa PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Concepción amplia de la expresión “materia” PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Interpretación restringida haría nugatoria e inoperante la actividad legislativa PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad causal, teleológica, temática o sistemática CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Determinación de núcleo temático DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Requisitos PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD-Concepto ORGANIZACIONES DE ECONOMIA SOLIDARIA-Finalidad ECONOMIA SOLIDARIA-Antecedentes COOPERATIVAS ESPECIALIZADAS-Finalidad COOPERATIVAS MULTIACTIVAS-Finalidad COOPERATIVAS INTEGRALES-Finalidad ORGANIZACION ASOCIATIVA Y SOLIDARIA EN ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Importancia PROPIEDAD ASOCIATIVA Y SOLIDARIA-Promoción y protección constitucional COOPERATIVA-Actividad financiera EMPRESA DE ECONOMIA SOLIDARIA-Intervención del Estado en actividades financieras ACTIVIDAD FINANCIERA Y COOPERATIVISMO-Relación PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN ESTATUTO ORGANICO DEL SISTEMA FINANCIERO-Actividad financiera por cooperativas/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN ESTATUTO ORGANICO DEL SISTEMA FINANCIERO-No vulneración Examinado el contenido de las normas acusadas, concluye la Corte que, en efecto, en éstas se toman medidas relacionadas con la participación del sector cooperativo en la actividad financiera, en dos aspectos básicos: (i) la labor de supervisión a cargo de la Superintendencia de la Economía Solidaria con la asistencia técnica de la Superintendencia Bancaria (arts. 98, 99 y 100); y (ii) las condiciones para la creación y funcionamiento de las cooperativas financieras (arts. 101 a 109). Así las cosas, encuentra la Corte que las mismas no contravienen el principio de unidad de materia a que hacen referencia expresa los artículos 158 y 169 de la Carta, pues es clara la relación de conexidad temática y teleológica que existe entre ellas y el núcleo temático de la Ley 795 de 2003. La relación de cercanía entre éstas y el núcleo temático de la ley a la que pertenecen no se discute, pues el mismo es precisamente la actividad financiera. En efecto, atendiendo a su contenido normativo, las preceptivas impugnadas son compatibles con la materia tratada en la ley, toda vez que en ellas se incluyen medidas que deben ser cumplidas y observadas por las cooperativas cuando intervienen en el sistema financiero. Si por ministerio de la Ley, una de las actividades especializadas que desarrollan las cooperativas es la relacionada con la intermediación de recursos financieros, esto es, con la captación y colocación de recursos del público, no resulta extraño que en una ley que pretende modificar la legislación financiera, se incluyan medidas dirigidas a promover y controlar esa actividad cuando ésta es ejercida por entidades especializadas del sector solidario como lo son las cooperativas. Referencia: expediente D-5931 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 98, 99, 100, 101,102, 103, 104, 105, 106, 107, 108, 109 y 110 de la Ley 795 de 2003, "Por la cual se ajustan algunas normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se dictan otras disposiciones" Demandante: Pedro Pablo Camargo Magistrado Ponente: Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL Bogotá D.C., quince (15) de marzo de dos mil seis (2006). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Pedro Pablo Camargo presentó demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 98, 99, 100, 101,102, 103, 104, 105, 106, 107, 108, 109 y 110 de la Ley 795 de 2003, "Por la cual se ajustan algunas normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se dictan otras disposiciones" Mediante Auto del veintitrés (23) de Agosto de dos mil cinco (2005), el Magistrado Sustanciador decidió ADMITIR la demanda radicada bajo el número D-5931. Adicionalmente, decidió FIJAR en lista la norma acusada por el término de diez (10) días con el fin de otorgar la oportunidad a todos los ciudadanos de impugnarla o defenderla. En el Auto también se ordenó COMUNICAR la demanda al Ministro del Interior y de Justicia, al Superintendente Bancario, al Superintendente de Economía Solidaria, al Presidente de la Asociación Nacional de Instituciones Financieras (ANIF), al Director de la Asociación Colombiana de Cooperativas (ASCOOP), al Director de la Federación de Cooperativas de Ahorro y Crédito y Financieras de Colombia (FECOFIN) y a los Decanos de algunas Facultades de Derecho, para que si lo estimaban conveniente, intervinieran -defendiendo o impugnando- la constitucionalidad de las disposiciones acusadas. Finalmente, se ordenó DAR TRASLADO al Señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto a su cargo, de acuerdo con el artículo 7 del decreto 2067 de 1991. Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Nacional y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA A continuación se transcriben los artículos acusados, conforme a su publicación en el Diario Oficial número 45064 del 15 de enero de 2003: LEY 795 DE 2003 (enero 14) Diario Oficial No. 45.064 de 15 de enero de 2003 Por la cual se ajustan algunas normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se dictan otras disposiciones. EL CONGRESO DE COLOMBIA, DECRETA ARTÍCULO 98. El artículo 34 de la ley 454 de 1998 quedará así: Artículo 34. Entidades sujetas a su acción. El Presidente de la República ejercerá por conducto de la Superintendencia de la Economía Solidaria la inspección, vigilancia y control de las cooperativas y de las organizaciones de la Economía Solidaria que determine mediante acto general, que no se encuentren sometidas a la supervisión especializada del Estado. En el caso de las cooperativas de ahorro y crédito multiactivas o integrales con sección de ahorro y crédito, las funciones serán asumidas por esta Superintendencia, mediante el establecimiento de una delegatura especializada en supervisión financiera, la cual recibirá asistencia tecnológica, asesoría técnica y formación del recurso humano de la Superintendencia Bancaria. Para el efectivo ejercicio de sus funciones, así como de los objetivos de la supervisión, el control y la vigilancia asignados por la Constitución Política y las leyes, el Superintendente de la Economía Solidaria contará con las facultades previstas para el Superintendente Bancario, en lo que resulte aplicable a las entidades sujetas de su vigilancia. En consecuencia, el régimen de toma de posesión previsto en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero se aplica a las entidades sujetas a la inspección, control y vigilancia de la Superintendencia de Economía Solidaria en lo que resulte pertinente de conformidad con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional. ARTÍCULO 99. El artículo 37 de la Ley 454 de 1998 quedará así: Artículo 37. Ingresos. Los recursos necesarios para cubrir los gastos de funcionamiento e inversión que requiera la Superintendencia de la Economía Solidaria provendrán de los siguientes conceptos: 1. Tasa de contribución. Corresponde a las contribuciones pagadas por las entidades vigiladas y se exigirán por el Superintendente de la Economía Solidaria. Para estos efectos, el Superintendente de la Economía Solidaria deberá, el 1o. de febrero y el 1o. de agosto de cada año, o antes, exigir a las entidades mencionadas el pago de la contribución. El manejo y administración de estos recursos estarán a cargo de la Superintendencia de la Economía Solidaria. El monto de la contribución impuesta a las entidades vigiladas deberá guardar equitativa proporción con sus respectivos activos. 2. Otros ingresos. a) Los recursos que se le transfieran del Presupuesto General de la Nación; b) Los recursos que se obtengan por la venta de sus publicaciones, de los pliegos de licitación o de concurso de méritos, así como de fotocopias, certificaciones o constancias; c) Los aportes, subvenciones o donaciones que reciba para el cumplimiento de sus fines; d) Los cánones percibidos por concepto de arrendamiento de sus activos; e) Los recursos provenientes de los servicios que preste la entidad; f) Los recursos originados en la venta o arrendamiento de los sistemas de información y programas de computación diseñados y desarrollados por la entidad; g) Los intereses, rendimientos y demás beneficios que reciba por el manejo de sus recursos propios; h) Los demás ingresos que le sean reconocidos por las leyes." ARTÍCULO 100. El parágrafo primero del artículo 39 de la Ley 454 quedará así: “…” PARÁGRAFO 1o. En concordancia con las previsiones del artículo 335 de la Constitución Política, la Superintendencia encargada de la vigilancia de la entidad infractora, adelantará las medidas cautelares establecidas en el numeral 1 del artículo 108 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero respecto de las entidades que adelanten actividad financiera sin haber recibido la autorización pertinente, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 314 de la Ley 599 de 2000, o la norma que lo modifique o adicione. ARTÍCULO 101. Adiciónase el artículo 39 de la Ley 454 de 1998 con el siguiente parágrafo: PARÁGRAFO 2o. Las cooperativas de ahorro y crédito y las cooperativas multiactivas con sección de ahorro y crédito, deberán constituir y mantener un fondo de liquidez cuyo monto, características y demás elementos necesarios para su funcionamiento serán determinados por el Gobierno Nacional. ARTÍCULO 102. Modifícase el artículo 40 de la Ley 454 de 1998, el cual quedará así: Artículo 40. Cooperativas financieras. Son cooperativas financieras los organismos cooperativos especializados cuya función principal consiste en adelantar actividad financiera, su naturaleza jurídica se rige por las disposiciones de la Ley 79 de 1988; las operaciones que las mismas realicen se regirán por lo previsto en la presente ley, en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y demás normas que les sean aplicables. Las cooperativas financieras se encuentran sometidas al control, inspección y vigilancia de la Superintendencia Bancaria y para todos los efectos son establecimientos de crédito. Para adelantar las operaciones propias de las cooperativas financieras se requiere la autorización previa y expresa en tal sentido de la Superintendencia Bancaria, entidad que la impartirá únicamente previo el cumplimiento de los siguientes requisitos: a) Demostrar ante la Superintendencia Bancaria experiencia no menor de tres (3) años en el ejercicio de la actividad financiera con asociados como cooperativa de ahorro y crédito o multiactiva o integral con sección de ahorro y crédito, en una forma ajustada a las disposiciones legales y estatutarias; b) Acreditar el monto de aportes sociales mínimos que se exija para este tipo de entidad. En todo caso, en forma previa a la autorización, la Superintendencia Bancaria verificará, por medio de cualquier investigación que estime pertinente, la solvencia patrimonial de la entidad, su idoneidad y la de sus administradores. PARÁGRAFO 1o. La Superintendencia Bancaria podrá establecer planes de ajuste para la conversión en cooperativas financieras de las cooperativas que se encuentren actualmente sometidas a su vigilancia. Dentro de dichos planes, ese organismo de vigilancia y control podrá ordenar la suspensión de nuevas captaciones con terceros, y establecer compromisos para que las entidades adopten los parámetros tendientes a lograr los requisitos indicados en el artículo anterior. PARÁGRAFO 2o. En el evento en que cualquiera de las cooperativas que se encuentren bajo la vigilancia y control de esa Superintendencia desista de su conversión en cooperativa financiera o incumpla el plan de ajuste de que trata el parágrafo anterior, deberá proceder a la adopción de mecanismos tendientes a la devolución de dineros a terceros en un plazo no mayor a un año, prorrogable por la Superintendencia Bancaria, so pena de las sanciones a que haya lugar. Una vez adoptados dichos mecanismos, pasarán a la vigilancia y control de la Superintendencia de la Economía Solidaria." ARTÍCULO 103. El artículo 43 de la Ley 454 de 1998, modificado por el artículo 113 de la Ley 510 de 1999 quedará así: Artículo 43. De acuerdo con lo previsto en el numeral 5 del artículo 108 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, la palabra ahorro sólo podrá ser utilizada por las cooperativas a las cuales se les haya impartido autorización para adelantar la actividad financiera y demás entidades autorizadas por la ley para captar ahorro, y no podrá referirse en ningún caso a los aportes de los asociados. Las cooperativas que adelantan actividad financiera deberán informar debidamente a los interesados en asociarse a la entidad, sobre los derechos y deberes inherentes a la calidad de asociado, así como las características propias de los aportes, distinguiéndolas de los depósitos de ahorro. La Superintendencia de la Economía Solidaria y la Superintendencia Bancaria impartirán las instrucciones necesarias para el cumplimiento de la presente norma. PARÁGRAFO. Lo previsto en este artículo se entiende sin perjuicio de las normas que regulen el subsidio de vivienda." ARTÍCULO 104. Adiciónase el siguiente texto como parágrafo del artículo 45 de la Ley 454 de 1998. PARÁGRAFO. La escisión de que trata el numeral 1 del presente artículo, podrá utilizarse para la creación de una cooperativa de ahorro y crédito o cooperativa financiera, la cual no estará sujeta a lo previsto en los artículos 33 inciso primero, 50 y 92 inciso segundo de la Ley 79 de 1988 en los términos que establezca el Gobierno Nacional. Los asociados de la cooperativa que le dio origen a la cooperativa así constituida, podrán utilizar los servicios de la cooperativa de ahorro y crédito o financiera, así como los asociados de otras cooperativas que participen en su conformación. En este último caso, las decisiones se adoptarán según lo previsto en el artículo 96 de la Ley 79 de 1988. ARTÍCULO 105. El artículo 46 de la Ley 454 de 1998 quedará así: Artículo 46. No estarán obligadas a especializarse las cooperativas multiactivas e integrales con sección de ahorro y crédito que estén integradas únicamente por asociados que se encuentren o hayan estado vinculados laboralmente a una misma entidad pública o privada. ARTÍCULO 106. El parágrafo 1o. del artículo 48 de la Ley 454 de 1998 quedará así: PARÁGRAFO 1o. La totalidad de las inversiones de capital de las cooperativas financieras, no podrá superar el ciento por ciento (100%) de sus aportes sociales y reservas patrimoniales, excluidos los activos fijos sin valorizaciones y descontadas las pérdidas acumuladas. En todo caso, con estas inversiones las cooperativas no deben desvirtuar su propósito de servicio ni el carácter no lucrativo de su actividad. Si no existiere ese propósito, la entidad deberá enajenar la respectiva inversión. ARTÍCULO 107. El parágrafo 1o. del artículo 50 de la Ley 454 de 1998 quedará así: PARÁGRAFO 1o. La totalidad de las inversiones de capital de las cooperativas de ahorro y crédito y de las secciones de ahorro y crédito de las cooperativas multiactivas o integrales, no podrán superar el ciento por ciento (100%) de sus aportes sociales y reservas patrimoniales, excluidos los activos fijos sin valorizaciones y descontadas las pérdidas acumuladas. En todo caso, con estas inversiones las cooperativas no deben desvirtuar su propósito de servicio ni el carácter no lucrativo de su actividad. Si no existiere ese propósito, la entidad deberá enajenar la respectiva inversión. ARTÍCULO 108. El numeral 1 del artículo 51 de la Ley 454 de 1998 quedará así: 1. Prerrogativas Tributarias. Para el conveniente y eficaz logro de sus objetivos, el Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas gozará de las siguientes prerrogativas: a) Para todos los efectos tributarios, el Fondo será considerado como entidad sin ánimo de lucro; b) Exención de impuesto de timbre, registro y anotación e impuestos nacionales, diferentes del impuesto sobre las ventas, según lo establece el artículo 482 del Decreto 624 de 1989 (Estatuto Tributario), no cedidos a entidades territoriales, y c) Exención de inversiones forzosas. ARTÍCULO 109. El artículo 61 de la Ley 454 de 1998 quedará así: Artículo 61. Operaciones con asociados, administradores, miembros de las juntas de vigilancia y sus parientes. Las operaciones de crédito realizadas con las siguientes personas o entidades requerirán de un número de votos favorables, que en ningún caso resulte inferior a las cuatro quintas (4/5) partes de la composición del respectivo Consejo de Administración de las cooperativas con actividad financiera: 1. Asociados titulares del cinco por ciento (5%) o más de los aportes sociales. 2. Miembros de los consejos de administración. 3. Miembros de la junta de vigilancia. 4. Representantes Legales. 5. Las personas jurídicas de las cuales los anteriores sean administradores o miembros de junta de vigilancia. 6. Los cónyuges y parientes hasta segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad y primero civil de las personas señaladas en los numerales anteriores. En el acta de la correspondiente reunión se dejará constancia, además, de haberse verificado el cumplimiento de las normas sobre límites al otorgamiento de crédito o cupos máximos de endeudamiento o de concentración de riesgos vigentes en la fecha de aprobación de la operación, en aquellas entidades obligadas a cumplir estas exigencias. En estas operaciones no podrán convenirse condiciones diferentes a las que generalmente utiliza la entidad para con los asociados, según el tipo de operación, salvo las que celebren para atender las necesidades de salud, educación, vivienda y transporte de acuerdo con los reglamentos que para tal efecto previamente determine el consejo de administración. Serán personal y administrativamente responsables los miembros del Consejo de Administración que aprueben operaciones en condiciones contrarias a las disposiciones legales y estatutarias sobre la materia. ARTÍCULO 110. Las entidades que en desarrollo de la parte final del inciso segundo del artículo 72 de la Ley 79 de 1988 presten directamente servicios de previsión, asistencia y solidaridad podrán crear una cooperativa que administre los productos relacionados con tales fines, la cual no estará sujeta a lo previsto en los artículos 33 inciso primero, 50 y 92 inciso segundo de la Ley 79 de 1988 en los términos que establezca el Gobierno Nacional. Los asociados de la cooperativa que le dio origen a la cooperativa así constituida, podrán utilizar los servicios de la nueva cooperativa, así como los asociados de otras cooperativas que participen en su conformación. En este último caso, las decisiones se adoptarán según lo previsto en el artículo 96 de la Ley 79 de 1988. III. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA Según el demandante, en los artículos acusados el legislador desconoció el principio de unidad de materia previsto en el artículo 158 de la Constitución Política, ya que, por su intermedio, reguló una materia que no guarda relación de conexidad con el tema central de la Ley 795 de 2003. Sostiene que el objetivo perseguido con la Ley 795 de 2003 fue el de expedir una normatividad mediante la cual se realizaran ajustes al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y Asegurador, contenido en el Decreto-Ley 663 de 1993, pero no regular aspectos relacionados con entidades del sector cooperativo y solidario que nada tienen que ver con dicho estatuto. Considera que, en atención al propósito de la Ley 795, ésta sólo podía ocuparse de la regulación de las instituciones vigiladas y controladas por la Superintendencia Bancaria y no de la regulación de instituciones vigiladas por la Superintendencia Nacional de la Economía Solidaria, que es lo que precisamente ocurre en las disposiciones impugnadas. A juicio del actor, lo que hace la Ley 795 es “mezcla[r] la normatividad de las instituciones sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria con la normatividad de las cooperativas sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Nacional de la Economía Solidaria”, lo cual desborda el marco de competencia legislativa ya que el propósito de la citada ley era llevar a cabo un ajuste al estatuto financiero -Decreto-Ley 663 de 1993- y no regular aspectos de la actividad cooperativa y solidaria prevista en la Ley 454 de 1998. En esa línea de interpretación, concluye que a través de la Ley 795 de 2003 el legislador reformó y adicionó los artículos 34, 37, 39, 40, 43, 45, 46, 48, 50, 51 y 61 de la Ley 454 de 1998, por la cual se regula la economía solidaria, razón que lo lleva a sostener que se produjo una violación del principio constitucional de unidad de materia, pues el contenido de las normas reformadas y adicionadas no tiene ninguna relación objetiva y razonable con la temática general y la materia dominante de la ley de la cual hace parte. Para sustentar la acusación respecto de cada uno de los artículos acusados, el actor se limita a transcribir su contenido e inmediatamente después cita las normas derogadas de la Ley 454 de 1998 que fueron objeto de modificación y adición por la ley 795 de 2003. Respecto del artículo 110 de la Ley 795, dado que se trata de un precepto nuevo que no modifica ni adiciona ningún artículo de la Ley 454 de 1998, el actor sustenta la violación del principio de unidad de materia, en el hecho de que la misma hace alusión expresa a las entidades sometidas a la legislación cooperativa sin que pueda identificarse ningún vínculo con el Estatuto Financiero. IV. INTERVENCIONES 1. MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO La doctora Ana María del Pilar Nieto, actuando como apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, interviene en el presente proceso para defender la exequibilidad de las normas acusadas, basada en las siguientes argumentaciones. El interviniente inicia la defensa de la norma acusada señalando que la Corte Constitucional ha determinado que la unidad de materia debe ser examinada de forma flexible, a la luz de las relaciones temáticas y teleológicas que se desprendan del cuerpo normativo de la ley. Posteriormente hace referencia a la sentencia C-940 de 2003 en la que la Corte se pronunció sobre los artículos 110 y 111 de la ley 795 de 2003, para concluir que los artículos acusados se relacionan íntegramente con el ejercicio de la actividad financiera de tal suerte que no se vulnera el principio constitucional de la unidad de materia. Sostiene que el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero hace alusión expresa a la ley 454 de 1998, de lo cual se sigue que nada obsta para que en la ley que modificó tal estatuto, se incluyeran disposiciones que modifican a su vez aspectos relacionados con la actividad financiera adelantada por las entidades cooperativas. Establece en su intervención que los artículos demandados guardan relación con el tema general de la ley 795 de 2003, dado que su objetivo fue el de reformar adecuadamente el sistema financiero, del cual hacen parte las entidades vigiladas por la Superintendencia de Economía Solidaria. Argumenta, de otra parte, la existencia de una relación entre las leyes 454 de 1998 y la ley 795 de 2003, incluso desde el punto de vista puramente formal, en la medida en que ambas normas regulan temas relacionados con la actividad financiera de las entidades de naturaleza cooperativa. Por lo anteriormente expuesto, el interviniente arriba a la conclusión de que por virtud de la actividad financiera que desarrollan las entidades de naturaleza cooperativa, existe una estrecha relación entre las normas que modifiquen el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y la ley 454 de 1998 en cuanto se refiere a la actividad financiera de las entidades cooperativas y/o a la entidad que ejerce las funciones de inspección, vigilancia y control de las mismas. En tal sentido solicita a la Corte que declare exequible la totalidad de las normas acusadas. 2. SUPERINTENDENCIA DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA La doctora Ana Victoria Rincón Cadena, en representación de la Superintendencia de Economía Solidaria, intervino en el proceso para defender la constitucionalidad de las normas acusadas, bajo los siguientes argumentos. En consideración de la interviniente, la norma acusada no viola el principio constitucional de unidad de materia toda vez que la ley 795 de 2003 está regulando de manera objetiva la actividad financiera, es decir, independientemente de los sujetos que la adelanten. Así, la norma acusada no resulta inexequible por el hecho de modificar normas de la ley 454 de 1998 en materia de economía solidaria, dado que esta última norma lo que buscó fue insertar el sistema financiero cooperativo al sistema financiero institucional que realizan las entidades de crédito. Sustenta su intervención en la exposición de motivos de la ley 454 de 1998 en la que se resalta que el cooperativismo financiero debe formar parte institucional de los sistemas financieros; de otra parte, aduce que el propósito del legislador fue el de sujetar la actividad de intermediación realizada por las cooperativas financieras a las normas generales de regulación prudencial y demás exigencias establecidas en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. Así las cosas, señala la interviniente que a su juicio, el estatuto financiero quedaría incompleto si únicamente regulara la actividad financiera de las entidades sometidas a la vigilancia de la Superintendencia Bancaria. Concluye que la unidad de materia no se vulneró dado que, en la ley demandada, ésta es objetiva, en la medida en que se reguló la actividad financiera sin distingo de las entidades u organizaciones que la realicen. 3. SUPERINTENDENCIA BANCARIA El doctor Víctor Hernando Gámez Villalobos, actuando en nombre de la Superintendencia Bancaria, intervino en el presente proceso para defender la constitucionalidad de las normas demandadas, de acuerdo a los argumentos que a continuación se sintetizan. El interviniente inicia su argumentación encaminada a la defensa de la exequibilidad de las normas acusadas con una reflexión acerca de la especialización en el sector cooperativo, el control y vigilancia que se ejerce sobre las entidades financieras de dicho sector y la importancia de las leyes 454 de 1998 y 510 de 1999 en la modernización institucional de las entidades. Acto seguido presenta un análisis del marco constitucional del ahorro, para lo cual se detiene en los artículos 150 y 189 superiores, en materia de actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público. Posteriormente presenta un análisis de la exposición de motivos de la ley 795 de 2003 con el ánimo de resaltar la procura del Estado por la protección del ahorro a través de la especialización de la regulación. Ulteriormente, el interviniente identifica como núcleo esencial de la norma acusada el ahorro, de tal manera que desarrolla un análisis para explicitar el nexo causal entre las normas acusadas y el ahorro con el fin de desvirtuar la demanda de inexequibilidad que contra ellas recae. De otra parte, realiza un breve recuento jurisprudencial del principio de unidad de materia para concluir que tal principio se sigue en la norma acusada toda vez que el contenido de lo dispuesto en las normas demandadas encaja dentro del sentido y objeto de la ley 795 de 2003, por tanto, la norma acusada es completamente ajustada a la Constitución Nacional. 4. UNIVERSIDAD DEL ROSARIO El doctor Juan Jacobo Calderón Villegas, en representación de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, intervino en el presente proceso para solicitar la declaratoria de exequibilidad de los artículos demandados, con excepción de los artículos 99 y 110, los cuales considera que deben ser declarados inconstitucionales por las razones que a continuación se presentan. El interviniente expone los criterios de análisis de la norma impugnada en el siguiente orden: En primer lugar determina las pautas definidas por la jurisprudencia constitucional en torno al principio de unidad de materia; posteriormente establece el núcleo rector de la ley 795 de 2003, para finalmente evaluar la conformidad de las normas demandadas con el principio consagrado en el artículo 169 superior relativo a la unidad de materia. Dentro del análisis del principio de unidad de materia legislativa el interviniente hace alusión, entre otras, a la sentencia C-309 de 2002 para extraer las reglas relevantes en torno a dicho principio, dentro de las que se destaca aquella que sostiene que la carencia de un vínculo objetivo y racional se constata cuando se evidencia una falta absoluta de conexión o una incongruencia causal, temática, sistemática o teleológica entre los diversos tópicos que regula la ley y, particularmente, entre las disposiciones que la conforman y el núcleo temático dominante. Acto seguido, procede a establecer el núcleo rector de la ley 795 de 2003 para determinar si las normas demandadas guardan conexión con éste o por el contrario vulneran el principio de unidad de materia. Tal núcleo es determinado a partir de la exposición de motivos del proyecto y algunas ponencias presentadas en el trámite legislativo para su expedición y consiste, en consideración del interviniente, en el ordenamiento jurídico de la actividad financiera, señalando que no obstante la generalidad del mismo es claro que posee capacidad definitoria del tipo de materias que lo constituyen y, por ello, y al mismo tiempo, lo separan de otros ámbitos de regulación. Identificado el núcleo rector de la ley 795 de 2003, el interviniente entra a desarrollar el juicio de conexidad entre las disposiciones acusadas y éste, concluyendo que los artículos 98, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 106, 107, 108 y 109 guardan estrecha relación con el sistema financiero y por tanto no vulneran el principio de unidad de materia. Sin embargo, los artículos 99 y 110, a juicio del interviniente, no guardan relación con el núcleo esencial de la ley 795 de 2003, en la medida en que el primero de ellos se ocupa de establecer el origen de los recursos que constituyen los ingresos de la Superintendencia de la Economía Solidaria necesarios para el cumplimiento de sus funciones, tópico que no guarda relación directa con el núcleo rector de la norma bajo estudio, y el segundo trata sobre la posibilidad de que determinadas entidades presten, bajo específicas condiciones, servicios de previsión, asistencia y solidaridad, tema que tampoco tiene estrecho vínculo con el núcleo esencial de la norma. Finalmente el interviniente aborda un último problema cual es la aparente contradicción entre el título que identifica la ley y el contenido de las disposiciones demandadas que se suscita por virtud de que el título de la ley 795 de 2003 se contrae a señalar que a través de la misma se modifican algunas normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se dictan otras disposiciones, frente al cual parecería improcedente que la norma modificara disposiciones que no pertenecen a dicho estatuto. No obstante, la contradicción es solamente aparente y se desvirtúa bajo los siguientes argumentos: (i) La estrecha relación con el núcleo esencial de la ley 795 de 2003, (ii) la determinación legislativa conforme a la cual a través de la ley 795 de 2003 "se dictan otras disposiciones" y (iii) la consideración de que algunos de los artículos demandados, pese a modificar directamente artículos de la ley 454 de 1998, suponen la modificación del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El Procurador General de la Nación, en concepto No.3954 recibido el 13 de octubre de 2005 se opuso a las pretensiones de la acción pública de inconstitucionalidad presentada por el ciudadano Pedro Pablo Camargo y solicitó a la Corte declarar exequibles las disposiciones acusadas. Luego de realizar un resumen de los planteamientos de la demanda y del problema jurídico que entraña, el Procurador General de la Nación comenzó señalando que desde sus inicios, el sector cooperativo se estructuró sobre la base de la generación de incentivos para el ahorro privado y con el objeto de restituir los beneficios de dicha actividad entre los asociados, como manifestación del principio de solidaridad. Por esta razón, en la década de los 80, se desarrolló el sistema de cooperativismo financiero, lo cual generó que el gobierno nacional ejerciera un control especializado sobre esta actividad, permitiendo al sector cooperativo realizar operaciones financieras, bajo una reglamentación de carácter específico. Seguidamente, el Procurador General de la Nación destacó que el tema de la protección y el estímulo a la propiedad asociativa y solidaria, fue objeto de preocupación por parte del Constituyente del 91, razón por la cual existen varias disposiciones en la Carta Política que se refieren de manera genérica a la economía solidaria. Ahora bien, de acuerdo con el jefe del Ministerio Público, corresponde al Congreso de la República desarrollar dichos postulados constitucionales relacionados con el sector cooperativo, y concretamente, le corresponde establecer el régimen de aquellas organizaciones cooperativas que desarrollan actividades ligadas a la captación y colocación de recursos financieros, en concordancia con los artículo 150 (numeral 19), 333, 334, y 335 de la Constitución. El establecimiento de dicho régimen comprende la fijación de un sistema de controles y de un grupo de entidades a cargo de esta tarea, sin que con ello se desconozca la autonomía del sector cooperativo o el principio de especialidad de las normas que se aplican a este sector. En últimas, lo que se busca es hacer compatibles las normas relacionadas con la actividad financiera y las disposiciones que regulan el área de la economía solidaria, pues como ya se dijo, existe una relación intrínseca entre uno y otro sector, ya que algunas cooperativas pueden de manera simultánea desarrollar actividades financieras y de ahorro con fines solidarios. En esta línea de interpretación, el Procurador considera que las disposiciones acusadas no vulneran la regla de unidad de materia, contenida en el artículo 158 de la Constitución, puesto que el aspecto financiero guarda una relación temática con las demás actividades que inciden en el desarrollo macroeconómico del país, dentro de las cuales se encuentra la actividad solidaria. Incluso, desde el punto de vista formal, el Procurador recuerda que desde la exposición de motivos del proyecto de ley que concluyó en la Ley 795 de 2003, estuvo implícita la reforma a la Ley 454 de 1998 que precisamente regulaba los aspectos inherentes al sector solidario de la economía y, posteriormente, tanto el Senado como la Cámara en Comisiones y Plenarias, debatieron y aprobaron los artículos modificatorios del régimen jurídico del sector solidario de la economía, sin que se objetaran por violación al artículo 158 de la Constitución Política. De acuerdo con lo anterior, el jefe del Ministerio Público considera que con las disposiciones acusadas no se mezcla de manera indebida el ejercicio de la vigilancia que realiza el ejecutivo a las entidades del sector solidario de la economía a través de las Superintendencias Bancaria y de Economía Solidaria, pues estas entidades tienen funciones específicas, bien sea en materia financiera o de ahorro, pues algunas cooperativas desarrollan ambas actividades, ya que pueden ser especializadas, financieras, multiactivas, integrales, o de ahorro y crédito, de conformidad con las disposiciones legales vigentes. Por otro lado, el despacho del Procurador considera que aún cuando las leyes que establecen o modifican el régimen del sistema financiero o el del sector solidario de la economía tienen un carácter especial, no comportan -desde el punto de vista constitucional- un carácter específico que amerite la aplicación del control de constitucionalidad por violación a la regla de unidad de materia en forma rígida. Posteriormente, el Procurador realiza un resumen del contenido normativo de los trece artículos de la Ley 795 de 2003 y de dicho recuento concluye que (i) la ley puede asignar al Presidente de la República y a las superintendencias, las labores de control y vigilancia de los sectores solidario y financiero, y que dicha tarea puede ser ejercida por varios organismos administrativos dentro de una misma entidad, teniendo en cuenta la diversificación de sus actividades; (ii) la normatividad del sector financiero debe armonizarse con las disposiciones aplicables al sector solidario puesto que las entidades de este último sector pueden desplegar actividades financieras; (iii) existe una conexidad temática entre las normas que determinan la función de control a cargo de las superintendencias en relación con la captación masiva de dineros del público; (iv) corresponde al legislador la armonización de los principios que rigen los sistemas financiero y solidario; (v) cuando la ley limita a las entidades del sector cooperativo debe procurar por mantener la estructura organizativa del sector y la defensa del interés público; (vi) las entidades que de manera simultánea administran el ahorro de las personas y desarrollan actividades financieras, deben someterse a controles especiales, para lo cual, el legislador debe dotar a las autoridades administrativas de herramientas idóneas para el cumplimiento de este propósito, tal y como lo sostuvo la Corte en la Sentencia C-021 de 1994. Así las cosas, el Procurador concluye que los artículos 98 a 110 de la Ley 795 de 2003 no desconocen el principio de unidad de materia pues existen diversas entidades cooperativas que de manera simultánea asumen competencias relacionadas con el ahorro pero también con la actividad financiera, y existe la necesidad de que el legislador faculte al gobierno nacional para que ejerza un control efectivo sobre dichas actividades y con ello evite que se generen crisis en un sector con alto impacto macroeconómico y social, como es el sector solidario. Teniendo en cuenta esta conexidad temática profunda entre las disposiciones acusadas y el estatuto orgánico del sistema financiero, el Procurador solicita a la Corte declarar la exequibilidad de las disposiciones acusadas. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia Por dirigirse la demanda contra varias disposiciones que hace parte de una ley de la República (Ley 795 de 2003), esta Corporación es competente para decidir sobre su constitucionalidad, tal y como lo prescribe el artículo 241-4 de la Constitución Política. 2. Problema jurídico 2.1. En el presente caso, el actor solicita a la Corte que declare inexequible los artículos 98, 99, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 106, 107, 108, 109 y 110 de la Ley 795 de 2003, por considerar que a través de ellos el Congreso de la República violó el principio de unidad de materia, ya que regulo un asunto que no guarda relación de conexidad con el propósito central de la ley. Sostiene al respecto que mientras la Ley 795 de 2003 tiene por objeto realizar ajustes el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, en contraposición a dicha finalidad, las normas acusadas procedieron a reformar disposiciones de la Ley 454 de 1998, la cual regula el tema de la economía solidaria y cooperativa. A su juicio, la reforma al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero puede incluir medidas respecto de entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria, pero en ningún caso respecto de entidades vigiladas por la Superintendencia de la Economía solidaria y cooperativa, ya que unas y otras no son compatibles desde el punto de vista de su naturaleza jurídica y de la actividad que desarrollan. 2.2. El Ministerio Público y los distintos intervinientes discrepan de la acusación formulada por el actor, coincidiendo en señalar que las normas acusadas no violan el principio de unidad de materia, pues por expresa disposición legal las entidades de naturaleza cooperativa y solidaria también desarrollan actividad financiera y, como tal, existe una clara relación de conexidad temática entre la Ley 795 de 2003 y las normas acusadas. Resaltan el hecho de que en la Ley 795 de 2003 se buscó introducir reformas el sistema financiero, y que de él hacen parte integral las entidades vigiladas por la Superintendencia de Economía Solidaria, con lo cual no existe la presunta incongruencia que alega el actor. 2.3. Tendiendo en cuenta los anteriores planteamientos, en esta oportunidad le corresponde a la Corte determinar: Si el legislador excedió sus competencias y desconoció el principio de unidad de materia consagrado en los artículos 158 y 169 de la Carta Política, por el hecho de haber incluido en una ley que persigue reformar el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, algunas modificaciones y adiciones al régimen jurídico de las entidades del sector solidario y cooperativo, previsto en la Ley 454 de 1998. Para efectos de resolver el problema jurídico planteado, la Corte hará referencia a los siguientes temas: (i) el principio de unidad de materia y la reglas que lo rigen en el control de constitucionalidad; (ii) el fundamento constitucional y legal de la economía solidaria y del cooperativismo como una de sus manifestaciones; (ii) la relación del cooperativismo con el sistema financiero; y (iv) el núcleo temático de la Ley 795 de 2003. Previamente la Corte se pronunciará sobre la existencia de una cosa juzgada constitucional frente a una de las normas acusadas. 3. Cuestión previa. Existencia de cosa juzgada constitucional respecto del artículo 110 de la Ley 795 de 2003 Advierte la Corte que el artículo 110 de la ley 795 de 2003, demandando en esta causa, ya fue sometido a juicio ante la Corte Constitucional, quien, mediante Sentencia C-940 del 15 de octubre 2003 (M.P. Marco Gerardo Monrroy Cabra), lo encontró ajustado a la Constitución Política. A un cuando en esa oportunidad, la acusación principal contra la norma giró en torno a una presunta ocurrencia de vicios de procedimiento en su formación (violación de los principios de identidad relativa y consecutividad), también incluyó el cargo que en esta oportunidad se invoca: el presunto desconocimiento del principio de unidad de materia. El análisis de constitucionalidad del artículo 110 de la Ley 795 de 2003 frente al principio de unidad de materia, lo llevó a cabo la Corte en el referido fallo, en los siguientes términos: 7. Ahora bien, como el principio de identidad flexible opera sobre la base del acatamiento del de unidad de materia, es menester examinar también si el asunto del que versaban los artículos 111 y 112[1] [los cuales corresponden a los artículos 110 y 111 de la Ley 795 de 2003], introducidos en el debate en el Senado, guardaba conexidad temática con el asunto del proyecto que se venía tramitando. Sólo si esto fuera así podían ser objeto de la actividad de la comisión accidental de conciliación. Al respecto la Corte observa lo siguiente: La materia de que tratan los artículos 110 y 111 acusados toca con las condiciones en las cuales los organismos del sector cooperativo pueden prestar servicios de previsión y solidaridad (art. 110) y con la definición como no aseguradora de la prestación de servicios funerarios. En efecto, el alcance concreto del artículo 110 es modificar la parte final del artículo 72 de la Ley 79 de 1988[2], para permitir que las entidades cooperativas que actualmente prestan servicios de previsión y solidaridad (como los servicios funerarios), creen una cooperativa que administre los productos relacionados con tales fines, es decir una cooperativa de segundo grado. Por su parte el artículo 111 señala expresamente que no constituye actividad aseguradora la prestación de servicios funerarios “mediante los cuales una persona, o un grupo determinado de personas, adquiere el derecho de recibir en especie unos servicios de tipo exequial, cancelando oportunamente las cuotas fijadas con antelación.” Así pues, la materia de estas normas es una regulación de la actividad las entidades cooperativas que prestan servicios de previsión y solidaridad, y el señalamiento de que cierta actividad de servicios no es considerada por el legislador como aseguradora. “…” 8. Ahora bien, la materia de la que versan las normas acusadas sí tienen una relación cercana con aquella que de manera general regula el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero que la Ley 795 de 2003 entra a modificar. En efecto, dicho Estatuto establece las directrices generales para la actividad aseguradora en Colombia, la cual se encuentra sujeta a supervisión estatal, ejercida por la Superintendencia Bancaria. Son destinatarias de su regulación las empresas que se organicen y funcionen como compañías o cooperativas de seguros[3] (EOSF art. 38). En tal virtud, no resulta extraño que en una ley que pretende entre otros objetos modificar el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero se introduzcan presiones relativas a la calidad no aseguradora de cierta actividad, en este caso la prestación de servicios funerarios. En efecto, estima la Corte, la definición del punto sí cobra importancia de cara a la aplicación o no aplicación a dicha actividad de las normas generales que regulan la actividad aseguradora, contenidas precisamente en el mencionado Estatuto. Debe recordarse, que el principio de unidad temática no puede ser interpretado sino a la luz de su finalidad constitucional. La jurisprudencia ha dicho que con el se pretenden alcanzar objetivos de seguridad jurídica sustancial, que se obtienen al dar a los ciudadanos normas legales que observen una coherencia material interna, de manera que, por referirse a un mismo tema o asunto, pueda fácilmente identificarse a sus destinatarios potenciales y ser fácilmente cumplidas. Las leyes que abarcaran un catálogo materialmente inconexo de regulaciones resultarían difícilmente observables, por razones de tipo práctico. Empero, la relación de conexidad no puede ser interpretada con tal rigidez que termine por “anular el principio democrático”, transformándose en una camisa de fuerza para el legislador. Por ello se ha estimado que “solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley.”[4] En el caso bajo examen las normas acusadas guardan una relación temática importante no sólo con la ley en que se insertan, sino con una de las materias que regula el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero que esta ley pretende modificar. Si en tal Estatuto se establecen las directrices generales para el ejercicio de la actividad aseguradora en Colombia, no es extraño que en la ley que pretende modificarlo se señale que cierta actividad no lo es, de donde se deduce que no queda sujeta a sus normas. Es más, resulta oportuno, de cara a los objetivos que persigue el principio de unidad de materia, que dentro de la Ley 795 de 2003 se haga esta indicación, pues así se facilita saber quiénes son los destinatarios de la misma y del Estatuto que modifica. Al parecer de la Corporación, la seguridad jurídica que busca realizar el principio mencionado queda satisfecha con la inclusión de los artículos acusados justamente aquí, es decir en el cuerpo de la Ley 795 de 2003. Con fundamento en las consideraciones hasta aquí expuestas, la Corte no acogerá los cargos de inconstitucionalidad formal aducidos en la demanda en contra de los artículos 110 y 111 de la Ley 795 de 2003. Con base en los argumentos citados, y en el análisis sobre los presuntos vicios de forma, la Corte procedió a declarar exequible el artículo 110 de la Ley 795 de 2003, por no haber violado los principios de identidad relativa, consecutividad y unidad de materia. Al respecto, se lee en el numeral primero de la parte resolutiva de la Sentencia C-940 del 15 de octubre 2003: “Primero: Declarar EXEQUIBLES los artículos 110 y 111 de la Ley 795 de 2003, respecto de los cargos examinados por vicios de forma.” Considerando que frente al cargo que en este juicio se invoca, el artículo 110 de la Ley 795 de 2003 ya fue sometido al juicio de inconstitucionalidad, la Corte se abstendrá de emitir un nuevo pronunciamiento de fondo por haber operado respecto del mismo el fenómeno jurídico de la cosa juzgada constitucional (C.P. art. 243). Bajo ese entendido, el presente juicio de inconstitucionalidad cobijará las demás normas demandadas, esto es, los artículos 98, 99, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 106, 107, 108 y 109 de la Ley 795 de 2003. 4. El principio de unidad de materia y las reglas que lo rigen en el proceso de inconstitucionalidad Como es sabido, el Congreso de la República, en el ejercicio de su función de hacer las leyes, se encuentra sometido al principio de unidad de materia. Dicho principio tiene un claro origen constitucional, en el sentido que el mismo se encuentra definido expresamente en los artículos 158 y 169 de la Carta Política, al disponer éstos que “todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”, y que "el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”. Teniendo en cuenta el mandato contenido en las disposiciones constitucionales citadas, el principio de unidad de materia ha sido objeto de un amplio y profuso análisis por parte de esta Corporación, quien a través de distintos pronunciamientos ha destacado su importancia en el proceso democrático de aprobación de las leyes, ocupándose a la vez de fijar las reglas que determinan su operancia y que deben ser verificadas en el proceso de inconstitucionalidad. Inicialmente, la jurisprudencia constitucional ha dejado en claro que la implementación del citado principio se orienta a lograr un mayor grado de racionalización y tecnificación del proceso legislativo en la instancia parlamentaria, garantizando que el trámite de deliberación y aprobación de las leyes se lleve a cabo sobre materias definidas y conocidas desde el mismo surgimiento de la propuesta legislativa. Considerando que el Congreso de la República es el escenario democrático por excelencia, exigir la coherencia normativa interna en los textos legales persigue afianzar el perfil democrático respecto del proceso de producción legislativa y de su producto, garantizando la deliberación pública sobre temas previamente conocidos y evitando que se presenten incongruencias en las leyes que son aprobadas. Su objetivo es entonces impedir la expedición de normas que no guarden relación con la materia desarrollada en la ley, o lo que es igual, evitar que se introduzcan en los ordenamientos legales asuntos totalmente ajenos o extraños a los que inspiraron su promulgación; con lo cual, el principio de unidad de materia opera como un límite expreso al ejercicio del poder de configuración normativa de que es titular el Congreso de la República, y al mismo tiempo, como un parámetro de control de las leyes que son producidas por el órgano legislativo, en el entendido que expedidas éstas pueden ser sometidas al juicio de inconstitucionalidad, ya se a través de demanda ciudadana o por vía del control previo o automático, con el fin de verificar el cumplimiento de la aludida regla constitucional. A partir del alcance reconocido al principio de unidad de materia, este Tribunal viene sosteniendo que su observancia le impone al Congreso el cumplimiento de dos condiciones básicas: (i) definir con precisión desde el mismo título del proyecto cuales serán las materias centrales que se van a desarrollar a lo largo del articulado, y (ii) mantener una estricta relación interna entre las normas que harán parte del texto de la ley, de manera que exista coherencia temática entre ellas y una clara correspondencia con la materia general de la misma. Respecto de tales condiciones, ha destacado la propia jurisprudencia que la unidad de materia “no significa simplicidad temática”[5], de tal suerte que se entienda, equivocadamente, que en un proyecto de ley el Legislador sólo puede referirse a un único tema. Para la Corte, la expresión “materia” debe interpretarse desde una perspectiva “amplia, global, que permita comprender diversos temas cuyo límite, es la coherencia que la lógica y la técnica jurídica suponen para valorar el proceso de formación de la ley”[6]. Ciertamente, en orden a respetar el amplio margen de configuración política reconocido al Congreso para hacer las leyes y para diseñar las políticas públicas, un proyecto de ley puede tener diversos contenidos temáticos, siempre y cuando los mismos se relacionen entre sí y éstos su vez con la materia de la ley. Dicha relación de conexidad normativa, además, no tiene que ser directa ni estrecha y “puede manifestarse de diferentes formas: Bien sea que exista entre ellas una relación temática (conexidad material), o que compartan una misma causa u origen (conexidad causal), o en las finalidades que persigue el legislador con su creación (conexidad teleológica), o que razones de técnica legislativa hagan conveniente incluir en una ley determinada regulación." [7] Por eso, sin desatender el propósito perseguido por el principio de unidad de materia -evitar las incongruencias normativas en las leyes-, la hermenéutica constitucional ha dejado sentado que el mismo no puede interpretarse en sentido estricto, rígido o absoluto, “al punto que se desconozcan o ignoren las relaciones sustanciales entre las diferentes normas que surgen en virtud de las finalidades que persiguen y que, por lo mismo, razonablemente se integran o resultan ser complementarias para lograr el diseño de la cuestión de fondo del proyecto legal”[8]. Según esta Corporación, una interpretación restrictiva del citado principio implicaría desbordar su verdadera finalidad, produciendo un efecto contrario al pretendido, en cuanto terminaría por anular el principio democrático, convirtiéndose en una camisa de fuerza para el Congreso que obstaculiza la actividad legislativa hasta el punto de hacerla caótica e incluso nugatoria. En relación con el punto, dijo la Corte en uno de sus pronunciamientos sobre el tema: "... resulta de interés destacar que la aplicación del principio de unidad de materia debe ceñirse al objetivo que inspiró su consagración constitucional -lograr la coherencia normativa-, ya que un entendimiento excesivamente restringido e impropio terminaría por obstaculizar y hacer inoperante la labor legislativa que, como lo ha expresado esta Corporación, comporta el principio democrático de mayor entidad en el campo de los valores fundantes de nuestro Estado Social de Derecho. En efecto, los dispositivos de orden constitucional que consagran y promueven la unidad de materia (C.P: arts. 158 y 169), ´no pueden ser entendidos dentro del criterio de una rigidez formal por cuya virtud se desconozcan o ignoren las relaciones sustanciales entre normas que, en apariencia, se refieren a materias diversas pero cuyos contenidos se hallan ligados, en el ámbito de la función legislativa, por las finalidades perseguidas, por las repercusiones de unas decisiones en otras, o, en fin, por razones de orden fáctico que, evaluadas y ponderadas por el propio legislador, lo obligan a incluir en un mismo cuerpo normativo disposiciones alusivas a cuestiones que en teoría pueden parecer disímiles.´” (Sentencia C-657 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa). En decisión posterior, reiteró: “Al respecto, considera la Corte que el principio de unidad de materia, no debe interpretarse de manera estricta ni absoluta[9], por cuanto una aplicación rígida del mismo conllevaría a la inoperancia de la función del legislador y a la inobservancia del principio democrático”. (Sentencia C- Bajo ese entendido, frente al contenido del principio de unidad de materia, lo que cabe es una interpretación razonable y proporcional que permita establecer con claridad si entre las normas y la ley existe conexidad causal, teleológica, temática o sistémica, pues lo que de aquél se predica es “que exista un núcleo rector de los distintos contenidos de una Ley y que entre ese núcleo temático y los otros diversos contenidos se presente una relación de conexidad determinada con un criterio objetivo y razonable”.[10] De ahí que la jurisprudencia venga considerando que “Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley”[11]. Con base en los razonamientos anteriores, ha dicho esta Tribunal que para efectos de ejercer el control de constitucionalidad de las leyes por violación del principio de unidad de materia, es imprescindible que el juez constitucional entre a determinar “cual o cuales son los núcleos temáticos de una ley”[12], ya que es éste el mecanismo idóneo para definir si sus disposiciones están vinculadas objetiva y razonablemente a tales núcleos o si, en contraposición a ello, las mismas -una o varias- conforman una especie de isla al interior del ordenamiento, de manera que pueda concluirse la inexistencia total de vínculo causal con las materias que han inspirado la regulación legal a la que pertenecen. Así lo ha entendido la Corte, entre otros, en la Sentencia C-245 de 2004 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), al afirmar: “Así pues, para ejercer el control de constitucionalidad por vulneración del principio de unidad de materia debe determinarse cuál o cuáles son los núcleos temáticos de una ley para inferir si una norma específica tiene vinculación objetiva y razonable con ellos o si por el contrario gravita al interior de la ley, sin vínculos ni ejes de referencia que la articulen de manera armónica y coherente con los ejes materiales desarrollados por el legislador.” Asimismo, para establecer los núcleos temáticos de una ley, la jurisprudencia constitucional ha estimando que resulta relevante acudir a (i) los antecedentes legislativos -exposición de motivos del proyecto, debates en comisiones y plenarias y textos originales y definitivos-, (ii) al título o epígrafe de la ley y (iii) al contexto o contenido básico del ordenamiento legal enj...