Sentencia C-187 de 2019

C-187-19 Sentencia C-187/19 PLAN DE ACCION DE COLOMBIA Y ESTADOS UNIDOS PARA DERECHOS LABORALES-Estarse a lo resuelto en Sentencia C-571 de 2012 CONTROL ABSTRACTO DE CONSTITUCIONALIDAD-Función de la Corte Constitucional COMPETENCIA EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Criterios para determinar naturaleza de la norma CORTE CONSTITUCIONAL-Criterios para definición de competencias en materia de control abstracto CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Competencias especiales o atípicas La Corte ha identificado una serie de competencias especiales o atípicas en materia de control abstracto de constitucionalidad. En esa dirección, ha asumido la revisión de actos jurídicos que, por su naturaleza, son asimilables a los previstos expresamente en el artículo 241 superior: i) decretos con fuerza de ley, expedidos con anterioridad a la vigencia de la Constitución de 1991; ii) decretos compilatorios de normas con fuerza de ley; iii) decretos que declaran un estado de excepción; iv) decretos expedidos con base en disposiciones constitucionales transitorias diferentes al artículo 10 transitorio; v) decretos que corrigen yerros de normas con fuerza de ley; vi) decretos de ejecución de la convocatoria a referendo; vii) actos electorales que determinan el censo en el marco de una reforma constitucional mediante referendo; viii) actos electorales que declaran la aprobación de un referendo; ix) actos de gestores de una iniciativa popular para el trámite de una ley que convoca a referendo; x) decretos de convocatoria al Congreso a sesiones extraordinarias; xi) decretos o actos adoptados en cumplimiento de un acto legislativo y; xii) acuerdos con sujetos de derecho internacional en los que el Estado colombiano adquiere nuevas obligaciones internacionales, las amplía o las modifica, aun cuando el respectivo instrumento no haya tomado la forma de un tratado solemne aprobado por el Congreso de la República y revisado automáticamente por la Corte Constitucional, sino de un acuerdo simplificado. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA DE TRATADOS Y LEYES APROBATORIAS DE TRATADOS-Competencia de la Corte Constitucional PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Encargado de las relaciones internacionales CONGRESO DE LA REPUBLICA-Aprobación o improbación de tratados que el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRATADOS INTERNACIONALES Y LEYES APROBATORIAS DE TRATADOS-Competencia TRATADO INTERNACIONAL-Expresión de la voluntad del Estado/TRATADO INTERNACIONAL-Competencia del Presidente para manifestar su consentimiento internacional/TRATADO INTERNACIONAL-Concepto OBLIGACIONES INTERNACIONALES DEL ESTADO-Alcance TRATADO INTERNACIONAL-Consentimiento/TRATADO INTERNACIONAL-Trámite La Constitución Política consagró un procedimiento complejo para que el Presidente de la República o sus delegados puedan manifestar el consentimiento del Estado colombiano en obligarse por un tratado o acuerdo de derecho internacional. En este trámite participan de manera determinante las tres ramas del poder público. TRATADO INTERNACIONAL-Consentimiento del Estado es posterior al cumplimiento de exigencias constitucionales En suma, a partir del texto constitucional es claro que el representante del Estado colombiano solo puede manifestar válidamente el consentimiento en obligarse por un tratado o acuerdo internacional cuando se ha cumplido el procedimiento complejo de aprobación legislativa y de revisión previa de constitucionalidad del mismo. TRATADO SOLEMNE Y ACUERDO SIMPLIFICADO-Jurisprudencia/TRATADO SOLEMNE Y ACUERDO SIMPLIFICADO-Distinción CONVENIO COMPLEMENTARIO DE TRATADO INTERNACIONAL O ACUERDO SIMPLIFICADO-Alcance ACUERDO SIMPLIFICADO-Concepto El concepto de acuerdo simplificado fue objeto de precisión y modulación en ulteriores decisiones de esta Corte, (…) De esta manera, el Tribunal distinguió entre i) los acuerdos de formación simplificada que conciben nuevas obligaciones y ii) los acuerdos de procedimiento simplificado que tan solo tienen el propósito de implementar tratados en vigor o que circunscriben su contenido a asuntos que son exclusivos de la órbita del primer mandatario en su condición de director de las relaciones internacionales. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA DE TRATADOS Y LEYES APROBATORIAS DE TRATADOS-Jurisprudencia constitucional ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE DEMANDA-Ausencia de razones de inconstitucionalidad DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional CONFIGURACION DE COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Reiteración de jurisprudencia COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Concepto y alcance/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Fundamento COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Criterios para determinar su existencia Este Tribunal ha precisado que la cosa juzgada constitucional se configura respecto de determinada disposición jurídica que ha sido examinada por la Corte en una sentencia anterior. Para que la misma se concrete deben concurrir tres circunstancias: i) la norma demandada debe guardar identidad con el contenido normativo consignado en la disposición jurídica que fue objeto de examen en la decisión previa; ii) los cargos de inconstitucionalidad que formula la nueva demanda deben ser materialmente semejantes a los propuestos y estudiados con antelación por la Corte; y iii) el parámetro normativo de validez constitucional debe ser el mismo COSA JUZGADA ABSOLUTA-Configuración COSA JUZGADA RELATIVA-Configuración/COSA JUZGADA RELATIVA EXPLICITA-Configuración/COSA JUZGADA RELATIVA IMPLICITA-Configuración COSA JUZGADA FORMAL Y COSA JUZGADA MATERIAL-Diferencias COSA JUZGADA APARENTE-Existencia CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia constitucional CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes Referencia: Expediente D-12638 Demanda de inconstitucionalidad contra el “Plan de Acción de Colombia y Estados Unidos para derechos laborales” y el inciso segundo del artículo 200 del Código Penal (Ley 599 de 2000, modificado por el artículo 5 de la Ley 1309 de 2009 y posteriormente por el artículo 26 de la Ley 1453 de 2011). Demandante: Mauricio Pava Lugo Magistrado Ponente: JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS Bogotá, D.C., ocho (8) de mayo de dos mil diecinueve (2019) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente: SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. En ejercicio de la acción de inconstitucionalidad prevista en el artículo 241 numeral 4º de la Constitución, el ciudadano Mauricio Pava Lugo presentó demanda contra el “Plan de Acción de Colombia y Estados Unidos para derechos laborales” (en adelante PAL o Plan de Acción) y el artículo 200 (parcial) de la Ley 599 de 2000, modificado por el artículo 5 de la Ley 1309 de 2009 y posteriormente por el artículo 26 de la Ley 1453 de 2011 (en adelante el artículo 200 del Código Penal). 2. Por auto del 27 de abril de 2018 el Magistrado sustanciador admitió la demanda. En la misma providencia dispuso correr traslado al Procurador General de la Nación, con el propósito de que emitiera su concepto en los términos de los artículos 241-2 y 278-5 de la Constitución; se fijó en lista el proceso, con el objeto de que cualquier ciudadano impugnara o defendiera las normas; y se comunicó sobre la iniciación del trámite constitucional al Presidente de la República y al Presidente del Congreso, para los fines previstos en el artículo 244 de la Carta; al Ministerio del Interior, al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, al Ministerio de Relaciones Exteriores, al Ministerio del Trabajo y al Ministerio de Justicia y del Derecho. 3. Adicionalmente, se invitó a participar en el proceso al Departamento Nacional de Planeación, a la Defensoría del Pueblo; a la Comisión Colombiana de Juristas, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia; al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad; al Colegio de Abogados del Trabajo; a la Central Unitaria de Trabajadores; a la Unión Sindical Obrera de la Industria del Petróleo; al Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria Agropecuaria; a la Confederación General del Trabajo; a la Asociación Nacional de Comercio Exterior; al Centro de Investigación Económica y Social; a la Asociación Colombiana de Pequeñas y Medianas Industrias; a la Asociación de Industriales de Colombia; a la Federación Nacional de Comerciantes; a las Facultades de Derecho de las Universidades Externado de Colombia, EAFIT, del Norte, Javeriana, Nacional de Colombia, y al Programa de Derecho de la Universidad de Caldas, para que, si lo estimaban pertinente, rindieran concepto sobre la constitucionalidad de las disposiciones demandadas. 4. En la misma providencia, se ordenó suspender los términos dentro del proceso, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 1° del Decreto Ley 889 de 2017 y en el Auto 305 de 2017 de la Corte Constitucional. Dicha suspensión fue levantada por la Sala Plena mediante Auto 612 del 19 de septiembre de 2018. 5. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2067 de 1991, esta Corporación procede a resolver sobre la demanda de la referencia. II. NORMAS DEMANDADAS 6. El texto del Plan de Acción de Colombia y Estados Unidos para Derechos Laborales se anexa en copia a esta sentencia, de acuerdo con el documento remitido a esta Corporación por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República[1]. 7. En relación con el artículo 200 de la Ley 599 de 2000 se transcribe en los términos en que fue modificado por el artículo 5 de la Ley 1309 de 2009 y posteriormente por el artículo 26 de la Ley 1453 de 2011, según la publicación de esta en el Diario Oficial Nº 48.110 del 24 de junio de 2011. Se subrayan los apartes acusados: ARTICULO 200. VIOLACIÓN DE LOS DERECHOS DE REUNIÓN Y ASOCIACIÓN. El que impida o perturbe una reunión lícita o el ejercicio de los derechos que conceden las leyes laborales o tome represalias con motivo de huelga, reunión o asociación legítimas, incurrirá en pena de prisión de uno (1) a dos (2) años y multa de cien (100) a trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes. En la misma pena incurrirá el que celebre pactos colectivos en los que, en su conjunto, se otorguen mejores condiciones a los trabajadores no sindicalizados, respecto de aquellas condiciones convenidas en convenciones colectivas con los trabajadores sindicalizados de una misma empresa. La pena de prisión será de tres (3) a cinco (5) años y multa de trescientos (300) a quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes si la conducta descrita en el inciso primero se cometiere: 1. Colocando al empleado en situación de indefensión o que ponga en peligro su integridad personal. 2. La conducta se cometa en persona discapacitada, que padezca enfermedad grave o sobre mujer embarazada. 3. Mediante la amenaza de causar la muerte, lesiones personales, daño en bien ajeno o al trabajador o a sus ascendientes, descendientes, cónyuge, compañero o compañera permanente, hermano, adoptante o adoptivo, o pariente hasta el segundo grado de afinidad. 4. Mediante engaño sobre el trabajador. III. LA DEMANDA 8. El actor considera que el Plan de Acción de Colombia y Estados Unidos para derechos laborales y el artículo 200 (parcial) del Código Penal vulneran los artículos 9, 25, 29, 38, 53, 55, 150-16, 224, 226 y 241-10 de la Constitución, por las siguientes razones. [2] Cargos contra el Plan de Acción de Colombia y Estados Unidos para derechos laborales 9. El accionante inició su relato explicando por qué, en su criterio, la Corte Constitucional es competente para controlar el trámite y contenido del PAL. En ese sentido, manifestó que por medio de la Ley 1143 de 2007 el Congreso de la República aprobó el Acuerdo de Promoción comercial entre la República de Colombia y los Estados Unidos de América (en adelante TLC). Señaló que, sin embargo, en el mes de abril de 2008 el Congreso estadounidense negó la aprobación del tratado, pues estimó que Colombia debía asumir mayores compromisos en materia de protección sindical. 10. Aseguró que para impulsar la aprobación del TLC los presidentes de ambos países acordaron, en el mes de abril de 2011, el denominado Plan de Acción de Colombia y Estados Unidos para derechos laborales. Ese instrumento, según el demandante, tiene la naturaleza de un tratado regido por el derecho internacional, por cuanto i) fue “suscrito” por los presidentes de los dos países; ii) no se enmarca ni desarrolla directamente el TLC con Estados Unidos, sino que establece nuevas obligaciones internacionales[3]; iii) las materias a las que se refiere no comprometen la órbita exclusiva del Presidente de la República, en tanto su materialización involucra también la responsabilidad del órgano legislativo; iv) emplea expresiones imperativas que implican exigencias para Colombia, como las partes “acuerdan” y otros términos categóricos como “dispondrá”, “garantizará”, “establecerá”, “buscará” y; v) el comportamiento posterior de las partes indica que estas le dieron el tratamiento de un tratado, ya que establecieron plazos precisos de acatamiento y mecanismos de seguimiento y monitoreo que le han dado derecho a Estados Unidos para “verificar el cumplimiento” de los contenidos del PAL.[4] 11. Con este preámbulo, para sustentar la competencia de la Corte, el accionante aludió a la aplicación de las reglas fijadas sobre la materia en el Auto 288 de 2010[5] proferido por esta Corporación. Igualmente, acudió al contenido del literal a) del numeral 1° del artículo 2 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados (en adelante CVDT) y a dos decisiones de la Corte Internacional de Justicia (en adelante CIJ). De esta manera, sostuvo que en el Auto 288 de 2010 la Corte concluyó que era competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad formuladas contra los tratados internacionales que no hubieren sido enviados al Congreso para su aprobación. Señaló que de conformidad con literal a) del numeral 1° del artículo 2° de la CVDT la definición de “tratado” se refiere a todos los acuerdos entre Estados y, por esa razón, no es relevante la denominación que las partes le otorguen al instrumento. Puntualizó que el aspecto central para identificar la naturaleza del documento es que se trate “de (i) un acuerdo entre sujetos de derecho internacional, y (ii) regido por el derecho internacional”. Para respaldar su postura hizo referencia a dos decisiones de la CIJ: caso “Plataforma Continental del Mar Egeo” y caso “Delimitación Marítima y Cuestiones Territoriales entre Qatar y Bahréin”. Indicó que en dichas providencias el Tribunal Internacional sostuvo que “los acuerdos internacionales pueden tomar un número [indeterminado] de formas y pueden recibir una diversidad de nombres”.[6] 12. Bajo tal perspectiva, concluyó que la Corte es competente para conocer de la demanda propuesta contra el PAL, ya que este último realmente configura un tratado de derecho internacional, en tanto Colombia habría adquirido nuevas obligaciones frente a otro Estado. 13. Luego de establecer las razones que le darían competencia a la Corte Constitucional para conocer de la demanda de inconstitucionalidad propuesta contra el PAL, el autor formuló los siguientes cargos. 14. Primer cargo. Violación del procedimiento previsto en la Constitución para la aprobación de tratados internacionales.[7] Indicó que el PAL vulneró los artículos 150-16 y 241-10 de la Carta, pues a pesar de que se trata materialmente de un tratado solemne no fue sometido a aprobación del Congreso de la República ni a revisión automática de la Corte Constitucional. Sostuvo que, si bien la jurisprudencia de esta Corporación ha aceptado la legitimidad de acuerdos simplificados que desarrollan obligaciones contenidas en tratados preexistentes, el documento atacado desborda este alcance y comporta un verdadero tratado de derecho internacional, según se explicó al momento de establecer la competencia de la Corte en este asunto[8]. 15. Segundo cargo. Violación del principio constitucional de reciprocidad.[9] El solicitante consideró que el Plan de Acción vulneró el principio de reciprocidad previsto en el artículo 226 de la Constitución, pues no estableció ninguna obligación para Estados Unidos. Precisó que dicha omisión solo sería admisible si el Plan tuviera por objeto equiparar el ámbito legal de salvaguarda otorgado por los dos Estados a los sindicatos, de manera que Colombia tuviera que alcanzar el grado de protección logrado en Estados Unidos. Resaltó, en particular, que el Plan de Acción “podría válidamente exigir a Colombia “alcanzar” a Estados Unidos en asuntos como los relacionados con la protección física de los líderes sindicales. Pero no en relación con temas en los cuales la legislación estadounidense no tiene ninguna previsión”. [10] Cargos contra el artículo 200 (parcial) del Código Penal, modificado últimamente por el artículo 26 de la Ley 1453 de 2011 16. Primer cargo. Violación del principio de unidad de materia.[11] Sostuvo que el inciso segundo del artículo 200 del Código Penal quebró el postulado de unidad de materia, ya que las razones que llevaron al legislador a su configuración no guardan conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con la intención central de lucha contra el terrorismo y la criminalidad que, de acuerdo con la exposición de motivos y el trámite legislativo, animó al Congreso de la República a emprender la reforma de varios artículos del Código Penal por medio de la Ley 1453 de 2011. 17. Advirtió que mientras las demás disposiciones de la enmienda legislativa están impulsadas por la lucha contra el terrorismo, el combate a la criminalidad organizada y la búsqueda de la seguridad ciudadana, el inciso acusado fue producto del proceso de ratificación del TLC con Estados Unidos y tuvo por intención promover la afiliación sindical por medio de la prohibición de suscripción de pactos colectivos y el fortalecimiento de los sindicatos en escenarios de negociación laboral[12]. Puntualizó que “La celebración de pactos colectivos no es una actividad realizada por bandas criminales. Es una modalidad de negociación colectiva realizada, al amparo del Código sustantivo del Trabajo, entre trabajador y empleador”. 18. Así mismo, precisó que la sentencia C-571 de 2012 declaró la exequibilidad del artículo 200 del Código Penal al considerar que no violaba el principio de unidad materia. Aseguró que, pese a esto, no existe cosa juzgada constitucional sobre el asunto, pues en aquella ocasión la Corte únicamente se pronunció en relación con el primero de los dos tipos penales que, en su criterio, establece el artículo atacado. 19. Indicó, en ese sentido, que el inciso primero del artículo censurado consagró el delito de violación de los derechos de reunión y asociación, mientras que el inciso segundo instauró el punible de suscripción de pactos colectivos. Aseguró que la sentencia C-571 de 2012 declaró la exequibilidad de ese primer ilícito, al encontrar que éste guardaba relación con el propósito general de endurecimiento de penas fijado en la Ley 1453 de 2011. Arguyó que, por tanto, la decisión no analizó la infracción del postulado de unidad de materia frente al segundo tipo penal del artículo 200 del Código Penal. 20. Segundo cargo. “Criminalización” de la libertad de asociación de los trabajadores no sindicalizados.[13] Aseveró que la disposición acusada infringe la libertad de asociación de los trabajadores no sindicalizados (art. 38 C. Pol.), el derecho a no formar parte de asociaciones sindicales (art. 39 C. Pol.) y el derecho a emplear pactos colectivos como forma de negociación colectiva (art. 55 C. Pol). 21. En ese sentido, argumentó que el inciso acusado prohíbe y desincentiva la negociación colectiva de los trabajadores no sindicalizados y privilegia el instrumento de convención, así como la posición de los sindicatos frente a las reivindicaciones laborales que puedan alcanzarse por otros medios. Explicó que, de este modo, en los eventos en que existe una convención colectiva suscrita entre la empresa y un sindicato minoritario los trabajadores no sindicalizados que quieran negociar colectivamente con el empleador para mejorar esas condiciones deben conformar un nuevo sindicato o adherirse al existente, pues, si firman un pacto colectivo con mayores beneficios a los establecidos en la convención, pueden ser penalizados con fundamento en la norma acusada. 22. Indicó que la norma no castiga el abuso de los pactos colectivos, sino el ejercicio de la negociación colectiva a través de formas de asociación distintas a las sindicales. Precisó que la disposición persigue un fin ilegítimo, ya que, de una parte, busca “intimidar” penalmente a los trabajadores que persigan sus reivindicaciones laborales a través de instrumentos distintos a las convenciones colectivas y, de otra, obliga a los trabajadores a asociarse en sindicatos. El tipo penal, en su criterio, “no contiene ninguna descripción de uso abusivo del pacto colectivo, sino que describe, a secas, la conducta de celebración de pactos colectivos con condiciones superiores a las de las convenciones colectivas” para configurar el delito. 23. Tercer cargo. Violación del principio de progresividad de los derechos económicos, sociales y culturales.[14] Indicó que, con anterioridad a la entrada en vigencia del artículo 26 de la Ley 1453 de 2011, que reformó el artículo 200 del Código Penal, los trabajadores no sindicalizados tenían la oportunidad de negociar y celebrar pactos colectivos, siempre que la empresa no contara con un sindicato que agrupara a más de un tercio de los trabajadores. Podían, además, discutir libremente sus pactos colectivos, sin que existiera un techo para los beneficios laborales que obtendrían por esa vía. Indicó que esa situación cambió con la enmienda del artículo 200 del Código Penal, ya que a partir de ésta las condiciones de los pactos colectivos siempre deben ser inferiores a las establecidas en la convención suscrita entre la empresa y los sindicatos de la misma. 24. Así mismo, aseguró que la reforma legislativa no recibió un debate democrático mínimo, toda vez solo fue introducida en el tercer debate en la Cámara de Representantes sin justificación alguna, y se mantuvo en el resto del trámite legislativo al ser aprobada por medio de votaciones en bloque. Alegó que la medida no supera el juicio estricto de proporcionalidad, en tanto i) su finalidad es ilegítima al buscar que los sindicatos minoritarios se conviertan en mayoritarios, privilegiando a estas asociaciones como único foro de reclamaciones y negociaciones laborales; ii) el medio empleado por el legislador es contrario a la Constitución, ya que prohíbe la libertad de asociación y el derecho de negociación colectiva de los trabajadores no sindicalizados; iii) es inconducente para alcanzar la finalidad propuesta, pues en las empresas en donde el sindicato es minoritario, su baja representatividad puede obedecer a situaciones diversas que no tienen que ver necesariamente con la existencia de pactos colectivos; iv) es innecesaria, toda vez el legislador pudo recurrir a instrumentos distintos y menos gravosos que la persecución penal; y finalmente v) es desproporcionada en sentido estricto, porque elimina por completo una modalidad razonable de negociación colectiva y sacrifica la libertad personal de quienes suscriben pactos colectivos, únicamente para obtener tasas de afiliación más altas en los sindicatos minoritarios. 25. Cuarto cargo. Violación del principio de necesidad y del carácter subsidiario, fragmentario y de última ratio del derecho penal.[15] Sostuvo que en este asunto el Congreso de la República optó por la forma de control social más gravosa, representada en la sanción penal. Señaló que la disposición censurada evidencia una tensión entre el derecho laboral colectivo y el derecho penal, pues la legislación colombiana y la jurisprudencia constitucional sobre la materia admiten el pacto colectivo como instrumento legítimo de negociación laboral. Aseguró que, de este modo, el numeral impugnado “sanciona una conducta que el derecho laboral prohíja, y amenaza con una pena privativa de la libertad a quienes utilicen un instrumento reconocido por el Código Sustantivo del Trabajo”. 26. Quinto cargo. Violación del principio de legalidad.[16] Aseveró que el término “pactos colectivos”, consagrado en la norma demandada, no es claro ni autoevidente, por lo cual se vulnera el principio de legalidad en su dimensión de tipicidad estricta. Aseguró que en el ordenamiento jurídico colombiano existen al menos dos definiciones diferentes de pacto colectivo y, por ello, se presenta incertidumbre sobre el alcance preciso que debe darse a este ingrediente normativo del tipo penal. Mientras el Código Sustantivo del Trabajo admite como pacto colectivo los acuerdos realizados a través de un procedimiento particular entre el empleador y los trabajadores no sindicalizados, la jurisprudencia constitucional contiene una interpretación más extensa al cobijar en dicho concepto todos aquellos beneficios laborales superiores a los plasmados en una convención colectiva celebrada con un sindicato minoritario, incluso si no están materializados en un instrumento denominado pacto colectivo. IV. PRUEBAS RECAUDADAS 27. Por auto del 27 de abril de 2018, el Magistrado sustanciador decretó la práctica de algunas pruebas que consideró conducentes y necesarias para decidir el asunto de la referencia. En esa dirección, solicitó a la Presidencia de República que remitiera copia auténtica del Plan de Acción de Colombia y Estados Unidos para derechos laborales, informara sobre el envío del mencionado Plan al Congreso de la República para su aprobación, certificara si la suscripción del anotado documento estuvo precedida de un proceso de negociación o si constituía la implementación del Acuerdo de Promoción Comercial con los Estados Unidos de América (Ley 1143 de 2007) y de su protocolo modificatorio (Ley 1166 de 2007) y finalmente determinara cuál es el estado de cumplimiento del PAL.[17] 28. Mediante oficio del 17 de mayo de 2018, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República[18] envió los documentos solicitados y rindió el informe ordenado[19]. Indicó que el PAL “consistió en una hoja de ruta entre el Gobierno de Colombia y de los Estados Unidos de América, que hizo parte de la agenda bilateral, anterior a la entrada en vigor del “Acuerdo de promoción comercial” (…) y tenía como objetivo prever las medidas y gestiones necesarias para: i) allanar el camino del TLC en el Congreso de los Estados Unidos donde existía preocupación por las condiciones laborales del país; 2) armonizar el ordenamiento jurídico interno colombiano con los compromisos asumidos en el marco de la Organización Internacional del Trabajo OIT en el 2006 y en 2011, y 3) afrontar los compromisos que incluiría el TLC en materia de derechos laborales”. [20] Sostuvo que el PAL, “[e]n atención a su naturaleza no vinculante y programática, no requirió de formalidad alguna para su elaboración y, en consecuencia, el texto no requirió la suscripción de los representantes de los Estados”. 29. Informó que el Gobierno Nacional nunca tuvo previsto remitir el documento al Congreso de la República, pues el mismo está “desprovisto de cualquier efecto jurídico vinculante para Colombia y porque contrario a lo manifestado por el demandante, el Plan de Acción no es un tratado internacional que requiera la aprobación del legislativo en los términos del numeral 16 del artículo 150 de la Constitución Política”. Precisó que el diálogo bilateral que llevó a plasmar el Plan de Acción no se desarrolló observando procedimientos solemnes, como los usados en los casos de negociación de tratados y que, por tanto, “no obra en los archivos del Gobierno Nacional evidencia de un proceso de negociación formal”. 30. Resaltó que el Plan de Acción “no puede ser tenido como un instrumento para la implementación del Tratado de Libre Comercio considerando que: i) para la fecha en que fue trazada esta hoja de ruta, el TLC no se encontraba en vigor, por lo tanto, no es dable afirmar que el Gobierno estaba implementando disposiciones de un acuerdo comercial que aún no surtía efectos para Colombia. || ii) El documento solo incluye objetivos que habían sido identificados como necesarios para efectos de dar cumplimiento a los compromisos ya asumidos internacionalmente por Colombia en el marco de la Organización Internacional del Trabajo, y que estaban en consonancia con la preparación de las instituciones y de la legislación colombiana para la observancia de los compromisos, en materia de derechos laborales, que serían asumidos con la entrada en vigor del TLC”. Puntualizó, finalmente, que “[e]l último informe sobre el estado de cumplimiento del Plan de Acción fue presentado por el Gobierno Nacional (Ministerio de Trabajo), en el año 2016. Posterior a esa fecha, los informes relativos a los derechos laborales se realizan con fundamento en el capítulo 17 del TLC con Estados Unidos”. V. INTERVENCIONES Ministerio de Relaciones Exteriores[21] 31. La interviniente únicamente se refirió a la demanda interpuesta contra el PAL. En ese sentido, solicitó no acceder a las pretensiones de la demanda. Indicó que este Plan representó una “hoja de ruta” consensuada entre Colombia y Estados Unidos para avanzar en temas de interés mutuo, mejorar las condiciones laborales de los colombianos, enfatizar la importancia del apoyo del Gobierno estadounidense en estos asuntos y generar condiciones favorables para la aprobación del TLC al interior de ese país. De forma coincidente, el Plan buscó responder a los compromisos asumidos por Colombia ante la OIT y preparar el andamiaje jurídico que le permitiera al país afrontar las obligaciones internacionales surgidas a partir de la entrada en vigor del TLC. 32. Aseguró que el Plan de Acción no puede ser considerado un tratado de derecho internacional ni un acuerdo de procedimiento simplificado. Aclaró que a la luz del artículo 2.1 literal a) de la CVDT tanto los acuerdos solemnes como los acuerdos simplificados son tratados de derecho internacional. Precisó que “los redactores de la Convención definieron cinco (5) elementos para dilucidar cuándo un documento jurídico efectivamente comporta la naturaleza de tratado internacional”, a saber: i) que sea por escrito, ii) que se celebre entre Estados, iii) que se encuentre regido por el derecho internacional, iv) que conste en uno o más instrumentos conexos y v) cualquiera que sea su denominación. Señaló que los tres primeros “se constituyen como elementos esenciales para definir cuando un instrumento comporta efectivamente la naturaleza jurídica de un tratado, pues faltando cualquiera de estos, el documento no podrá ser denominado como tal”. Los dos últimos elementos, por otra parte, “fueron incluidos a modo de aclaraciones respecto a las diferentes formas que puede adoptar un tratado internacional”. 33. Bajo tal premisa, la interviniente sostuvo que “[e]n el caso concreto, contrario a lo que [el accionante] argumenta, el PAL no cumple con dos (2) de estos requisitos, por lo cual no puede ser entendido como un tratado internacional”. En particular, resaltó que el Plan de Acción i) no fue celebrado entre Estados, ya que “no fue suscrito por los Presidentes de los Estados concernidos ni por sus representantes”, sino que este fue pactado a nivel de Gobiernos, por lo que “el actor involucrado no es el Estado colombiano en su calidad de sujeto de derecho internacional, sino la rama ejecutiva, dentro de sus competencias legales internas”. Resaltó que solo aquellas personas “que ostenten la capacidad para representar a un sujeto de derecho internacional pueden vincular su voluntad”.[22] 34. Así mismo, manifestó que ii) el texto del PAL tampoco se encuentra regido por el derecho internacional, ya que su contenido no establece ninguna obligación de ese carácter, sino compromisos sometidos a las capacidades del Gobierno Nacional. Puntualizó que a efectos de establecer si efectivamente el documento atacado comporta la naturaleza jurídica de un tratado “debe estudiarse si el contenido del mismo efectivamente ocasiona alguna obligación bajo el derecho internacional o si, por el contrario, todo lo contemplado se encuentra sujeto a las capacidades del Gobierno Nacional”. De forma específica, aludió que “un estudio detallado del texto permite entrever que todas las actividades que involucran acciones efectivas por parte del Gobierno son realizadas bajo su marco de competencias (tales como el ordenamiento del gasto y designación de funcionarios), o en su defecto, si requieren de otras entidades del poder público (como del Congreso de la República para efectos de la creación de un nuevo Ministerio o la modificación de norma preexistente), las mismas dependerán de la voluntad de dichos órganos para llevarlos a buen término”. Refirió, igualmente, que si bien el Plan emplea algunas expresiones imperativas estas “no se refieren a obligaciones internacionales del Estado colombiano para con los Estados Unidos, sino (…) a objetivos concretos que el Gobierno colombiano pretendía alcanzar”. 35. Finalmente, anotó que a partir de los mecanismos de seguimiento contemplados en el PAL no es posible derivar un derecho de Estados Unidos para verificar el cumplimiento de los objetivos del mismo, pues el documento, por el contrario, precisó que los gobiernos se reunirían para valorar conjuntamente los avances. Señaló que el Gobierno Nacional nunca contempló presentar el Plan de Acción a aprobación del Congreso, pues este no genera ningún efecto jurídico. Estimó que, por las razones expuestas, no están reunidas las condiciones para que esta Corporación asuma competencia en aplicación de lo dispuesto en el Auto 288 de 2010. Ministerio de Comercio, Industria y Turismo[23] 36. La interviniente únicamente controvirtió los cargos interpuestos contra el PAL. Indicó que entre los años 2004 y 2012 ese Ministerio llevó a cabo las fases de negociación, suscripción, incorporación al orden interno, ratificación y entrada en vigencia del TLC con Estados Unidos. Aseveró que este se suscribió el 22 de noviembre de 2006 y fue aprobado por el Congreso de la República mediante Ley 1143 de 2007. Advirtió que el 28 de junio de 2007 se surtió el Protocolo Modificatorio del Acuerdo, el cual obtuvo la aprobación del órgano legislativo por medio de la Ley 1166 de 2007. Ambos documentos fueron declarados exequibles en las sentencias C-750 y C-751 de 2008, respectivamente. Adujo que Estados Unidos notificó el cumplimiento de sus requisitos internos el 15 de abril de 2012. Sostuvo que el TLC, sus Cartas Adjuntas y sus Entendimientos, al igual que el Protocolo Modificatorio y su Carta Adjunta entraron en vigor el 15 de mayo de 2012.[24] 37. Señaló que en el año 2011, mientras se desarrollaban los procedimientos internos para la entrada en vigor del TLC, Colombia y Estados Unidos acordaron el denominado PAL. Manifestó que el Plan de Acción no es un tratado regido por el derecho internacional, sino la “hoja de ruta” trazada por los dos países para realizar seguimiento al mejor cumplimiento futuro de las obligaciones pactadas en el TLC. Indicó que de acuerdo con la CVDT, el Plan configura un acto positivo de las Partes tendiente a asegurar el cumplimiento de buena fe de lo dispuesto en el mencionado Acuerdo. En ese sentido, aseguró que el PAL “podría calificarse como la manifestación de un acto afirmativo tendiente a no frustrar el objeto y fin del tratado antes de su entrada en vigor, y un reflejo de la adopción de medidas para el futuro cumplimiento de buena fe del capítulo” del TLC.[25] 38. Insistió en que el PAL no guarda correspondencia con los elementos que integran el concepto de manifestación del consentimiento contemplado en el artículo 7º de la Convención. Señaló, al respecto, que “no se advierte la presencia del elemento subjetivo requerido a tales efectos, comoquiera que no se trata de un instrumento suscrito por los jefes de Estado, los ministros de relaciones exteriores, jefes de misiones diplomáticas o, en su defecto, los funcionarios portadores de los plenos poderes…”. 39. Sostuvo que el documento no incorporó disposiciones relativas a su entrada en vigor y terminación, no contiene cláusulas dirigidas a asegurar la materialización de los requisitos de capacidad para la celebración de un tratado, no establece mecanismos de sanciones o solución de diferencias en caso de alegarse incumplimiento, no otorga a Estados Unidos el derecho a verificar el acatamiento de su contenido, sino que reconoce la posibilidad de efectuar seguimiento al desarrollo de la hoja de ruta; y las actividades y aspectos que incorporó se refirieron a asuntos ligados a las funciones propias del Gobierno. Sostuvo que, por ello, no era procedente la presentación del PAL ante el Congreso de la República para su aprobación. Ministerio de Trabajo[26] 40. El interviniente se refirió a la demanda interpuesta contra el PAL y a los cargos propuestos contra el artículo 200 del Código Penal. Pidió no acceder a las pretensiones de la demanda. 41. En esa línea, efectuó una síntesis de los antecedentes del Plan de Acción y lo calificó como una “hoja de ruta” que se llevó a cabo en el marco de la “agenda bilateral anterior” a la entrada en vigor del TLC con Estados Unidos. Indicó que, de forma coincidente, el PAL respondió a algunas preocupaciones que la Organización Internacional del Trabajo (en adelante OIT) había manifestado en materia de protección laboral[27]. Puntualizó que en el año 2011 el Gobierno Nacional firmó un acuerdo tripartito con empresarios y centrales obreras para garantizar los derechos laborales de los trabajadores, y aseguró que uno de los aspectos sobre los que hubo consenso fue el relativo a la penalización del “uso indebido” de los pactos colectivos mediante una reforma de la normatividad penal.[28] Expresó que las acciones realizadas por el Gobierno en procura de la protección de los derechos laborales “no tienen su fuente obligacional” en el PAL, sino en el ordenamiento jurídico y en los compromisos internacionales asumidos por Colombia ante la OIT.[29] 42. En lo que se refiere al artículo 200 del Código Penal, subrayó que frente al cargo por violación del principio de unidad de materia existía cosa juzgada constitucional, pues esta Corte ya se pronunció en la sentencia C-571 de 2012 en relación con un cargo similar presentado contra esa disposición. En lo concerniente a los demás reproches, negó que el inciso segundo del artículo 200 del Código Penal criminalice a los trabajadores que decidan negociar con sus empleadores sin afiliarse a un sindicato. Señaló que esa norma materializó la prohibición de otorgar mejores condiciones de empleo a los trabajadores no sindicalizados respecto de aquellas ofrecidas a los servidores que sí hacen parte de un sindicato. Manifestó que la disposición atacada se encuentra en armonía con la jurisprudencia constitucional sobre la materia y con el contenido de los derechos a la igualdad, a la libertad sindical y a la negociación colectiva[30]. Resaltó que el aparte censurado del artículo 200 del Código Penal realiza el deber de protección de los derechos fundamentales, impuesto al Estado por la Constitución y por los Convenios 87 y 98 de la OIT. Ministerio de Justicia y del Derecho[31] 43. El interviniente se refirió a la demanda interpuesta contra el PAL y a los cargos propuestos contra el artículo 200 del Código Penal. 44. Respecto de los reproches formulados contra el Plan de Acción, solicitó la inhibición de la Corte por falta de competencia e ineptitud sustantiva de la demanda. Consideró que a la luz del derecho internacional éste documento no puede ser entendido como un tratado o convenio, “al no estar suscrito (firmado) ni por Estados Unidos, ni por Colombia, stricto sensu, el mismo no produce efectos jurídicos sino meramente políticos o morales, así como tampoco puede llegar a derivar o ser concebido como un acuerdo de procedimiento simplificado, toda vez que, se insiste, en este último caso debería contener como mínimo el requisito de suscripción”. Indicó que el texto no aludió al Estado colombiano sino al Gobierno Nacional como cabeza de la rama ejecutiva del poder público y reiteró que “no fue suscrito por los Presidentes de los Estados allí referidos, ni por sus representantes y en ningún momento se refiere a Colombia como Estado, sino exclusivamente al Gobierno como cabeza de la Rama Ejecutiva”. Añadió que el PAL no es fuente de obligaciones internacionales y, por tanto, lo establecido en él no puede ser objeto de cumplimiento ante un tribunal internacional, “ni mucho menos (…) de control constitucional” por parte de esta Corporación. 45. En relación con los cargos planteados frente al inciso segundo del artículo 200 del Código Penal, señaló que el reproche por violación del criterio de unidad de materia hizo tránsito a cosa juzgada constitucional en virtud de lo dispuesto en la sentencia C-571 de 2012. En lo concerniente a las restantes censuras, requirió la inhibición de esta Corporación pues las acusaciones carecen de certeza. Indicó que la exposición del actor “constituye una interpretación subjetiva de la norma que escapa al debate constitucional”, ya que la conducta penalizada en la disposición censurada se encuentra ajustada a la jurisprudencia constitucional. 46. Sostuvo que el inciso atacado se enmarca dentro del ámbito de configuración legislativa del Congreso de la República en materia penal; no afecta el principio de progresividad, en tanto sanciona a quienes utilicen los pactos colectivos para discriminar a los trabajadores sindicalizados; ni amenaza los principios de necesidad y ultima ratio, toda vez que fortalece la protección del derecho a asociación sindical en arreglo a otras estrategias de salvaguarda empleadas por el Estado a través del derecho laboral y la función administrativa; tampoco presenta incertidumbre en relación con la conducta reprochada en el tipo penal, ya que “la expresión pacto colectivo se encuentra inmersa en un contexto de interpretación previsto” en la disposición acusada. Pidió, por último, que en el evento de abordar el fondo del asunto, se declare la exequibilidad de la disposición demandada. Departamento Nacional de Planeación[32] 47. El interviniente únicamente se refirió a los cargos propuestos contra el artículo 200 del Código Penal. Solicitó la inhibición de la Corte por ineptitud sustantiva de la demanda o, en su defecto, la exequibilidad de la norma acusada. 48. En relación con la inhibición indicó que los fundamentos de la demanda carecen de claridad, pertinencia y suficiencia, pues plantean “una serie de percepciones, consideraciones o hipótesis de carácter subjetivo sin descender a la forma en que se concreta esa violación. La acusación es, por lo tanto, indirecta o mediada de tal forma que no es posible debatirla en el marco constitucional”. Frente a la solicitud de exequibilidad, señaló que el tipo penal atacado encuentra respaldo en los artículos 38 y 39 de la Constitución y en los Convenios 87 y 98 de la OIT[33]. Expresó que el objeto de la disposición legal acusada es proteger los derechos a la igualdad y a la asociación sindical, pues estos resultan afectados cuando una empresa, a través de pactos colectivos, reconoce injustificadamente mejores condiciones laborales a los servidores no sindicalizados, frente a las establecidas para los trabajadores que sí hacen parte de dichas organizaciones. Asociación Nacional de Empresarios de Colombia ANDI[34] 49. El interviniente se refirió a la demanda interpuesta contra el PAL y a los cargos propuestos contra el artículo 200 del Código Penal. Solicitó la inhibición de la Corte por falta de competencia frente a la acusación propuesta contra el PAL. Señaló que el mismo no pude ser objeto de control constitucional, ya que no tiene la naturaleza de un tratado de derecho internacional. Indicó que las actividades previstas en el PAL corresponden a atribuciones propias del poder ejecutivo colombiano. Frente a los cargos propuestos contra el artículo 200 del Código Penal, pidió la declaratoria de cosa juzgada constitucional por el reproche sustentado en la violación del principio de unidad de materia, y la exequibilidad de la norma por los restantes cargos. Estimó que el Congreso de la República actuó respetando el margen de configuración legislativa, en armonía con lo dispuesto por la jurisprudencia constitucional[35]. Asociación Colombiana de Aviadores Civiles[36] 50. El interviniente se refirió a la demanda interpuesta contra el PAL y a los cargos propuestos contra el artículo 200 del Código Penal. Pidió la inhibición de la Corte o, en su defecto, la exequibilidad de las normas cuestionadas. Sin mayor desarrollo señaló que la demanda “carece de certeza y se basa en una apreciación subjetiva por parte del demandante”. Aunado a lo anterior, destacó que las pretensiones del actor, además de ser contrarias al derecho fundamental a la libertad sindical, pretenden materializar una serie de intereses particulares en relación con la vigencia de las normas acusadas de inconstitucionales. 51. Paralelamente, señaló que, en tanto el artículo 200 del Código Penal constituye una expresión legítima de las garantías laborales y sindicales contenidas en la Constitución, los cargos presentados contra esa norma no tienen vocación de prosperidad. Asimismo, sostuvo que acceder a las pretensiones supondría desconocer los compromisos internacionales adquiridos por Colombia. Asociación Colombiana de Auxiliares de Vuelo y demás Trabajadores de Industria del Sector Aéreo Colombiano[37] 52. Los intervinientes solicitaron la exequibilidad del PAL y del artículo 200 del Código Penal. Manifestaron que el PAL fue adoptado por Colombia como condición para la aprobación del TLC con Estados Unidos. Indicaron que los compromisos asumidos en dicho documento se establecieron teniendo en cuenta las solicitudes de las organizaciones sindicales y el Acuerdo Tripartito suscrito con el Gobierno Nacional. Sostuvieron que la demanda genera riesgos a la estabilidad económica y política entre Colombia y Estados Unidos, por cuanto los compromisos adquiridos por las partes constituyen requerimientos que permitieron la aprobación del TLC entre los dos Estados. 53. En relación con el artículo 200 del Código Penal, advirtieron que el cargo por violación de principio de unidad de materia hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, en tanto fue estudiado por esta Corporación en la sentencia C-571 de 2012. Frente a los restantes reproches, señalaron que la disposición atacada protege el derecho de asociación sindical y el derecho a la igualdad de los trabajadores. En esa línea, reseñaron que de acuerdo con el Comité de Libertad Sindical de la OIT y la jurisprudencia constitucional,[38] la suscripción por una misma empresa de pactos colectivos que contengan mayores beneficios a los reconocidos en convenciones colectivas menoscaba la capacidad de negociar de los sindicatos, produce una situación de discriminación en su contra y propicia la desafiliación de los trabajadores sindicalizados. 54. Aseveraron, igualmente, que para los organismos de la OIT no es admisible la coexistencia de pacto y convención colectiva en una misma empresa, incluso si el único sindicato existente es minoritario. Afirmaron, en ese sentido, que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT pidió al Gobierno colombiano que garantice que los pactos colectivos no desmejoren la posición de las organizaciones sindicales y la posibilidad de celebrar convenciones colectivas con estas. Apuntaron que para cumplir las referidas recomendaciones el Estado colombiano modificó el artículo 200 del Código Penal, en los términos dispuestos en el artículo 26 de la Ley 1453 de 2011. Aseguraron, por último, que la demanda “tiene un propósito personal y particular, que afecta la investigación de los presuntos delitos cometidos” por algunos clientes del demandante. Central Unitaria de Trabajadores de Colombia[39] 55. Los intervinientes se refirieron a la demanda interpuesta contra el PAL y a los cargos propuestos contra el artículo 200 del Código Penal. Solicitaron la inhibición de la Corte por falta de competencia para pronunciarse sobre la constitucionalidad del Plan de Acción de Colombia y Estados Unidos para derechos laborales, en tanto este documento no es un tratado de derecho internacional y, por ende, no puede ser objeto de control de constitucionalidad. 56. En cuanto al artículo 200 del Código Penal, señalaron que frente al cargo por violación del principio de unidad de materia existe cosa juzgada constitucional en atención a lo resuelto en la sentencia C-571 de 2012. Sobre los demás cargos, pidieron la exequibilidad de la disposición impugnada, toda vez que ésta encuentra respaldo en los artículos 25 y 39 de la Constitución y en los Convenios 87 y 98 de la OIT ratificados por Colombia. Escuela Nacional Sindical[40] 57. Los intervinientes se refirieron a la demanda interpuesta contra el PAL y a los cargos propuestos contra el artículo 200 del Código Penal. En relación con los reproches presentados contra el Plan de Acción para derechos laborales solicitaron la inhibición de la Corte por falta de competencia. Afirmaron que este documento no podía ser objeto de acción de inconstitucionalidad, pues el texto cuestionado solamente posee la categoría de acuerdo de procedimiento simplificado. Consideraron que la interpretación realizada por el demandante es producto de una valoración parcializada de los pronunciamientos de la Corte Constitucional. Aseguraron, en concreto, que el actor únicamente derivó sus pretensiones a partir del contenido del Auto 288 de 2010 sin considerar otras decisiones tomadas por esta Corporación en relación con esta materia.[41] 58. Pidieron la exequibilidad del artículo 200 del Código Penal. Estimaron que esa norma no desconoce el principio de unidad de materia, en tanto constituye un mecanismo legítimo para lograr el objetivo del proyecto de ley en que se incluyó. Aseguraron que el cargo planteado por el actor no cumple el requisito de especificidad, por cuanto el artículo cuestionado no criminaliza a los trabajadores. Puntualizaron, por último, que el artículo 200 del Código Penal no contraría la Constitución Política, ya que aplicó los criterios contenidos en la jurisprudencia constitucional y en el derecho internacional de los derechos humanos. Unión Sindical Obrera de la Industria del Petróleo[42] 59. El interviniente únicamente se refirió a la demanda interpuesta contra el PAL. No realizó solicitud expresa en relación con el sentido de la decisión. Sin embargo, manifestó que la naturaleza del Plan de Acción no corresponde a la de un tratado de derecho internacional, sino a la de un “documento adjunto” al TLC entre Colombia y Estados Unidos. Indicó que la exigencia del mismo por parte del gobierno estadounidense estuvo promovida por los movimientos y organizaciones sindicales y por el Congreso de ese país, debido a las estadísticas de asesinatos, desplazamientos, amenazas de muerte y desapariciones forzadas sufridas por los trabajadores sindicalizados en Colombia. Corporación Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo[43] 60. Las intervinientes únicamente se refirieron a los cargos propuestos contra el artículo 200 del Código Penal. En relación con el cargo formulado por violación del principio de unidad materia, indicaron que existe cosa juzgada constitucional en virtud de lo resuelto en la sentencia C-571 de 2012. Precisaron que la Corte determinó, en la mencionada providencia, que la norma atacada guardaba una conexión temática, directa y específica con el proyecto de ley en que fue tramitada. 61. En lo que se refiere a los restantes reproches, solicitaron la declaratoria de exequibilidad. Aseveraron que los incisos de la disposición acusada protegen el mismo bien jurídico, este es, el de libertad de asociación sindical. Apuntaron que contrario a lo afirmado por el actor, el tipo penal no prohíbe toda forma de negociación colectiva con trabajadores no sindicalizados, sino la suscripción de pactos colectivos que otorguen mayores beneficios a los trabajadores no sindicalizados frente a los reconocidos en convenciones colectivas. Ello por cuanto desestimula la afiliación a organizaciones sindicales y, de esta manera, afecta la libertad de asociación sindical. 62. Aseguraron que la jurisprudencia constitucional admite la coexistencia de pactos y convenciones colectivas, siempre que exista una justificación fáctica de la diferencia, en armonía con los criterios de racionalidad, razonabilidad y finalidad del tratamiento diverso. Precisaron que, por tales argumentos, la interpretación de la que parte el actor es errada, en especial porque el tipo penal no proscribe toda clase de negociación colectiva con trabajadores no sindicalizados. Ese yerro, en criterio de las intervinientes, deja sin fundamento los restantes cargos propuestos en la demanda. 63. Anotaron que la norma no es regresiva, pues aumenta el nivel de protección de los derechos de los trabajadores sindicalizados, al tiempo que establece un límite razonable a los pactos colectivos. Aseguraron que la disposición respetó los principios de proporcionalidad y ultima ratio, ya que la conducta censurada goza de un alto nivel de reproche en el plano internacional, constitucional y legal. Puntualizaron que la norma no es indeterminada, puesto que el operador penal puede tener en cuenta la jurisprudencia relativa al concepto de pacto colectivo al instante de hacer el juicio de imputación y responsabilidad penal. Intervenciones ciudadanas 64. Andrés Felipe Díaz Arana, Daniel Santiago Guio Díaz, Carolina Montaña Fajardo y Andrés Felipe Zapata Zapata[44] solicitaron la inexequibilidad del inciso segundo del artículo 200 del Código Penal o, en su defecto, su exequibilidad condicionada, en arreglo con una interpretación clara, restringida y respetuosa de las garantías penales.[45] 65 Aseguraron que el inciso acusado incumple los presupuestos exigidos por la jurisprudencia constitucional para la configuración de tipos penales en blanco.[46] Resaltaron que, en particular, la descripción de la conducta reprochada y la incorporación de ingredientes extrapenales tienen un elevado grado de complejidad que infringe el principio de legalidad. 66. Advirtieron que esa falta de simplicidad se observa en la asimilación que la norma efectúa entre los planes voluntarios de servicios o beneficios y los pactos colectivos. Señalaron que si bien estas figuras laborales no son estrictamente idénticas, la Corte Constitucional las ha tratado de manera semejante a partir de sus efectos, sin consideración a las distintas formalidades que revisten[47]. Puntualizaron que cuando dicha asimilación se emplea para expandir el alcance de un tipo penal, se está ante una analogía contra reo que contradice el principio de legalidad. 67. Efectuaron similares cuestionamientos en relación con las expresiones “en su conjunto” y “mejores”, contenidas en la norma acusada. Indicaron que mientras los criterios abiertos y amplios del derecho laboral son convenientes para la legislación del trabajo, al trasladarlos al campo del derecho penal resultan problemáticos. Afirmaron, en suma, que la remisión requerida por los elementos normativos del tipo penal cuestionado se traduce en una lesión de las garantías de reserva legal, determinación del tipo y prohibición de analogía desfavorable al reo. 68. Refirieron que el inciso atacado es autónomo y hace parte de los llamados delitos de peligro abstracto. Precisaron que esta clase de ilícitos se encuentran en el límite de lo constitucionalmente admisible[48]. Indicaron que, en el caso concreto, resulta contrario a los principios superiores que la sola celebración de pactos colectivos, sin siquiera exigirse su implementación, comporte la comisión del delito. 69. Alegaron que la disposición acusada fue introducida por el legislador sin ningún tipo de debate serio y profundo. Sostuvieron que la protección que la norma brinda a las garantías laborales es tan amplia y abstracta que resulta desproporcionada. Resaltaron, por último, que el inciso demandado contradice los principios de fragmentariedad y subsidiariedad del derecho penal, pues en la legislación laboral existe una protección suficiente a los bienes jurídicos tutelados por la normatividad penal demandada. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN 70. El Procurador General de la Nación,[49] mediante Concepto 006496 radicado el 05 de diciembre de 2018, solicitó a la Corte Constitucional inhibirse por falta de competencia en relación con la demanda formulada contra el Plan de Acción de Colombia y Estados Unidos para derechos laborales. 71. Señaló que el Plan no tiene el carácter de tratado solemne, pues no fue suscrito por los jefes de Estado de ambos países ni por sus representantes. Indicó que el documento carece de efectos jurídicos y no hace parte del derecho interno, ya que no fue incorporado al ordenamiento por instrumento jurídico alguno. Aseguró que el PAL debe ser entendido como un “conjunto de medidas de naturaleza política”, que no generan compromisos en el plano del derecho internacional. Precisó que no se materializan las hipótesis que según el artículo 11 de la CVDT de 1969 permiten al Estado manifestar su consentimiento de obligarse por un tratado y, por tanto, no se vulneró el procedimiento complejo de aprobación previsto en los artículos 150-16, 224 y 241-10 de la Constitución. Aseguró que el Plan tampoco puede ser considerado un acuerdo simplificado, por cuanto si bien dichos instrumentos no requieren ratificación, sí es necesaria su suscripción derivada de un tratado principal. 72. Frente al inciso segundo del artículo 200 del Código Penal, pidió la declaratoria de inexequibilidad. Señaló que en relación con el cargo por violación del principio de unidad de materia existe cosa juzgada constitucional aparente, pues el escrutinio realizado en la sentencia C-571 de 2012 no se refirió al inciso segundo de la disposición atacada, sino exclusivamente al inciso primero de la misma. Indicó que este postulado fue lesionado por el legislador, ya que la norma acusada tan solo fue introducida en el tercer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes por petición del Ministerio del Interior y Justicia. Sostuvo que a partir de la exposición de motivos del proyecto de ley es posible advertir que este tuvo por objeto establecer medidas preventivas con el fin de mejorar la seguridad ciudadana y reforzar la lucha contra el terrorismo y la criminalidad organizada, aspectos que no guardan relación con el contenido...