Sentencia C-183 de 2007

C-183-07 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-183/07 COSA JUZGADA ABSOLUTA-Configuración/PERENCION EN PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Improcedencia cuando demandantes son la Nación, entidad territorial o una descentralizada Ya que algunos de los cargos dirigidos por el actor en esta demanda pretendían controvertir un aspecto constitucional ya estudiado por esta Corporación en la sentencia C-043 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Gálvis) relacionado con el derecho a la igualdad, el Magistrado Sustanciador procedió a rechazar el cargo por violación del artículo 13 de la Constitución en contra de la norma acusada, en el Auto del 25 de agosto de 2006. Frente a la expresión “Tampoco en los que sean demandantes la Nación, una entidad territorial o una descentralizada” operó entonces el fenómeno de la cosa juzgada absoluta de acuerdo a la sentencia C-043 de 2002 (M.P. Dr. Álvaro Tafur Galvis) y así se afirmó en la providencia del 25 de agosto de 2006, por lo que esta Corporación no se pronunciará sobre ese cargo, por haber sido rechazado su estudio constitucional en esa oportunidad. COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración/PERENCION EN PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Contabilización del término a partir de la notificación al Ministerio Público del auto admisorio de la demanda En el caso de la referencia ha operado efectivamente, la figura de la cosa juzgada constitucional en lo concerniente a la expresión “al Ministerio Público en su caso” contenida en el artículo 148 del C.C.A., dado que los cargos dirigidos en esta oportunidad de manera genérica contra el artículo acusado (Art. 29 y 228 y 229 C.P.) recaen efectivamente sobre la expresión enunciada, cuya constitucionalidad ya había sido analizada por las mismas razones en la sentencia que se reseña. En consideración a lo anterior, esta Corporación, frente a la expresión “al Ministerio Público en su caso”, se “estará a lo resuelto” en la providencia C-123 de 2003. COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia porque pronunciamientos anteriores no se refirieron a la totalidad del artículo acusado No existe cosa juzgada, frente a la totalidad del artículo 148 del C.C.A., como lo afirma el Ministerio del Interior en este caso, dado que los pronunciamientos constitucionales que se dieron en ambas oportunidades no cubrieron la integralidad del artículo demandado ni se refirieron expresamente a la constitucionalidad o no de la figura de la perención en el proceso contencioso administrativo, sino a elementos constitutivos de esta figura (vgr. el conteo del término para su tasación desde la notificación al Ministerio Público) o su aplicación a ciertos sujetos procesales (vgr. privilegios para la Nación y otras entidades). El estudio realizado en tales providencias, en el que se describen aspectos concretos de la perención administrativa, no extendió su ratio decidendi al análisis global de la perención, en la medida en que ellas se circunscribieron a los cargos concretos derivados de la demanda en cada caso. LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA PROCESAL-Alcance En virtud de la potestad de configuración con la que cuenta el legislador, este puede regular y definir entre los múltiples aspectos de su resorte legislativo, algunos de los siguientes elementos procesales: (i) el establecimiento de los recursos y medios de defensa que pueden intentar los administrados contra los actos que profieren las autoridades, -esto es, los recursos de reposición, apelación, u otros -, así como los requisitos y las condiciones de procedencia de los mismos. (ii) Las etapas procesales y los términos y formalidades que se deben cumplir en cada uno de los procesos. (iii) La radicación de competencias en una determinada autoridad judicial, siempre y cuando el constituyente no se haya ocupado de asignarla de manera explícita en la Carta. (iv) Los medios de prueba y (v) los deberes, obligaciones y cargas procesales de las partes, del juez y aún de los terceros intervinientes, sea para asegurar la celeridad y eficacia del trámite, o para proteger a las partes o intervinientes, o para prevenir daños o perjuicios en unos u otros procesos. LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA PROCESAL-Límites DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Alcance y contenido DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-No es absoluto PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL-Alcance CARGA PROCESAL-Consecuencias en caso de omisión PERENCION DEL PROCESO-Naturaleza jurídica PERENCION EN PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Presupuestos legales de procedibilidad PERENCION EN PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Fines que persigue son legítimos e importantes desde el punto de vista constitucional La figura procesal de la perención, establecida por el Legislador en materia administrativa, contribuye a: (i) facilitar la solución de los conflictos sin dilaciones injustificadas, ya que es una disposición que refleja el compromiso del legislador con una administración de justicia pronta y oportuna. Este argumento, que fue tomado en consideración las sentencias C-043 de 202 y C-123 de 2003 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), y también en los pronunciamientos constitucionales que en su momento resolvieron el tema de la perención en el ámbito del procesal civil, permite concluir que la figura ayuda a “evitar la duración indefinida de esos juicios y a sancionar al sujeto procesal negligente, que no ha cumplido con sus cargas procesales”. (ii) Desde esa perspectiva, contribuye además a garantizar el derecho al debido proceso, ya que propende porque uno de sus elementos, que es el de recibir una pronta y cumplida justicia, se consolide, desarrollando el mandato establecido por la Carta en el artículo 29. (iii) Propende también por asegurar la efectividad de la prestación del servicio público de administración de justicia al descongestionar los despachos judiciales ya que la figura favorece la racionalización de“la carga de trabajo del aparato de justicia, dejando en manos de los órganos competentes la decisión de aquellos asuntos respecto de los cuales las partes muestran interés en su resolución”. (iv) Le imprime seriedad, eficacia y economía a los procedimientos judiciales al asegurar o fomentar el cumplimiento de las cargas procesales impuestas por el legislador por parte de los demandantes, con el propósito de prevenir los efectos de la figura y (iv) contribuye a asegurar que los términos procesales se observen con diligencia y que su incumplimiento sea sancionado, conforme con el artículo 228 superior. En consecuencia los fines buscados por el legislador con la perención en materia contencioso administrativa, son legítimos e importantes desde el punto de vista constitucional y responden a los mandatos constitucionales relacionados con el artículo 29, 228 y 229 de la Carta, que le exigen al Estado asegurar la justicia dentro de un marco jurídico, eficiente, ágil y participativo. PERENCION EN PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Acciones contencioso administrativas a las que se aplica/PERENCION EN PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Medio idóneo para la promoción de la celeridad y efectividad procesal Podría pensarse que si bien los fines de la perención administrativa resultan ser consistentes con los presupuestos constitucionales descritos, la medida en sí misma, esto es, la terminación anticipada del proceso, no resulta ser un mecanismo idóneo para la obtención de los fines constitucionales señalados. Sobre este particular sea lo primero afirmar que la perención prevista en el artículo 148 del C.C.A., solo aplica para las demandas que se originan en el ejercicio de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, las acciones contractuales y las acciones de reparación directa. Ello supone que los intereses que se someten a consideración en tales casos, son generalmente intereses de carácter particular, que pueden y deben ser agenciados por quienes tienen la carga de impulsar el proceso correspondiente. El deber de estar atentos a sus propios intereses procesales, bajo estos supuestos, no resulta excesivo para un demandante diligente. Menos aún si se reconoce que conforme con el artículo 95-7 de la Carta, es deber de los ciudadanos colaborar con la administración de justicia. Resulta entonces entendible que quienes precisamente han puesto en movimiento dicha jurisdicción, sean también los primeros llamados a colaborar con la administración de justicia. Por esta razón, la figura de la perención sí puede considerarse como un medio idóneo para la promoción de la celeridad y efectividad de los procesos contencioso administrativos, en la medida en que supone un resultado no deseado para un demandante diligente, quien responderá oportunamente conforme al procedimiento, a las cargas procesales que le imponga el legislador, a fin de promover e impulsar su causa, cuando ello sea procedente. PERENCION EN PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-No es irrazonable ni desproporcionada PERENCION EN PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-No vulnera derecho de acceso a la administración de justicia Las limitaciones que impone el legislador con la perención a los derechos al acceso a la administración de justicia y a la eficacia de los derechos constitucionales, no son ajenos a la voluntad y decisión del propio demandante, por lo cual no pueden calificarse como excesivos, dado que es el demandante por su inacción quien se expone a las consecuencias procesales de su indiferencia, conforme al debido proceso administrativo. De allí que al no ser ajeno al resultado previsto, ni ser su situación un resultado insuperable, sino la consecuencia directa de su incumplimiento de las cargas procesales, la terminación anticipada del proceso y la no interrupción de la caducidad, no son para el demandante medidas desproporcionadas que lo ponen en indefensión. Evadir los compromisos preestablecidos por las normas procesales, no es tampoco un criterio que la Constitución avale, en la medida en que el desconocimiento de las responsabilidades de las partes en los procesos, atenta plenamente contra los derechos que dentro de él se pretende proteger. Por ende, no es conducente constitucionalmente que los actores persigan sus intereses procesales sin limitación ni restricción alguna, o incluso alegando libremente la propia culpa. En atención a estas consideraciones no encuentra la Corte, en consecuencia, que la perención vulnere el derecho al acceso a la justicia de los intervinientes en el proceso contencioso administrativo. Por el contrario, es un elemento del acceso a la justicia y del debido proceso administrativo, en la medida en que las partes que optan por presentar sus controversias ante la jurisdicción contenciosa, conocen de antemano las cargas y responsabilidades procesales que pesan sobre ellas. PERENCION EN PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-No vulnera el principio de prevalencia del derecho sustancial Las exigencias procesales que se ajustan a la Constitución, deben estar dirigidas a asegurar la prevalencia del derecho sustancial, la eficacia de los derechos y la protección judicial efectiva. Así, pueden considerarse ajustadas a la Constitución, aquellas disposiciones procesales que tienen como propósito “garantizar la efectividad de los derechos” y su eficacia material; así como aquellas que propenden por eliminar el rigorismo procesal innecesario. Desde esta perspectiva, la perención administrativa no lesiona este principio constitucional invocado, en la medida en que las normas procesales que consagran la figura pretenden precisamente asegurar la efectividad de los derechos sustanciales a partir de la celeridad y eficiencia de los procesos judiciales, en materia contencioso administrativa. En efecto, la figura de la perención, como se estudió en el punto anterior, sí responde a fines constitucionalmente importantes, tendientes a asegurar el acceso a la justicia, la efectividad y celeridad en la jurisdicción administrativa y el respeto por las garantías procesales. PERENCION EN PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-No compromete su constitucionalidad, la derogación en proceso civil/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Exclusión de valoraciones de conveniencia o mera oportunidad de norma El legislador, en virtud de sus competencias, cuenta no sólo con la potestad de establecer reglas procesales específicas en materias diversas, sino que también puede determinar la naturaleza propia de cada juicio, dadas las amplias facultades constitucionales y de configuración que tiene para el efecto. Bajo este supuesto, es claro que quienes acuden ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo lo hacen ante una jurisdicción especial (Arts. 236 a 238 C.P.) y distinta a la jurisdicción civil. Como se trata entonces de dos procesos diversos, con reglas procesales igualmente distintas, es posible que el legislador fije también para una u otra jurisdicción, institutos procesales diversos o cargas procesales específicas, que no resultan necesariamente comparables entre jurisdicciones, por la diversidad de sustratos procesales en las que se aplican. En consecuencia, los cargos presentados por el demandante dirigidos a señalar los avances procesales en materia civil que han llevado al legislador a la derogatoria de la figura de la perención en ese proceso, constituyen razones de conveniencia y oportunidad de la supresión del instituto procesal de la perención, que escapan a cualquier análisis constitucional. Referencia: expediente D-6447 Actor: Jesús Antonio Flórez Vera Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 148 del C.C.A. Magistrado Ponente: Dr. Manuel José Cepeda Espinosa Bogotá, D.C., catorce (14) de marzo de dos mil siete (2007) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES. El ciudadano Jesús Antonio Flórez Vera, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40-6, 241 y 242 de la Constitución Política, presentó ante esta Corporación solicitud de inexequibilidad en contra del artículo 148 del Código Contencioso Administrativo, por considerar que la figura de la perención en el proceso administrativo atenta contra el Preámbulo y los artículos 2, 29, 228 y 229 de la Carta, al quebrantar las normas superiores que prevén el acceso a la justicia, el debido proceso, el derecho de defensa y la prevalencia del derecho sustancial. Surtidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia. II. NORMAS DEMANDADAS A continuación se transcribe el texto total del artículo 148 del Código Contencioso Administrativo: “Art. 148. Cuando por causa distinta al decreto de suspensión del proceso por falta de impulso cuando éste corresponda al demandante, permanezca el proceso en la secretaría durante la primera o única instancia, por seis meses, se decretará la perención del proceso. El término se contará desde la notificación del último auto o desde el día de la práctica de la última diligencia o desde la notificación del auto admisorio de la demanda al Ministerio Público, en su caso. En el mismo auto se decretará el levantamiento de las medidas cautelares, si las hubiere. Dicho auto se notificará como las sentencias, y una vez ejecutoriado se archivará el expediente. La perención pone fin al proceso y no interrumpe la caducidad de la acción. Si ésta no ha caducado podrá intentarse una vez más. En los procesos de simple nulidad no habrá lugar a la perención. Tampoco en los que sean demandantes de la Nación, una entidad territorial o una descentralizada. El auto que decrete la perención en la primera instancia, será apelable en el efecto suspensivo”. III. LA DEMANDA 1. El ciudadano Jesús Antonio Flórez Vera, considera que el artículo 148 del Código Contencioso Administrativo es contrario al Preámbulo y a los artículos 2, 29, 228 y 229 de la Carta, por las siguientes razones: (a) El derecho al acceso a la justicia (Art 229 C.P.) tiene como propósito, que se decida materialmente una situación de hecho o derecho controvertida ante la jurisdicción, mediante un pronunciamiento de fondo. El artículo 2º de la Carta, consagra como fines del Estado, el deber de garantizar la efectividad de los derechos de las personas, disposición que exige para el caso del juez, que éste sea el director del proceso y resuelva las circunstancias del mismo conforme a su deber de ser dispensador de justicia. La perención como figura procesal consagrada en el artículo 148 del C.C.A., impide, en opinión del actor, que se resuelvan de fondo ciertas causas judiciales, lo que va en abierta contradicción con el propósito de lograr la efectividad de los derechos fundamentales y con el derecho al acceso a la justicia enunciado, porque desconoce que el espíritu y contenido de los artículos constitucionales descritos, (Art. 2 y 229 C.P.) va dirigido hacia la garantía, efectividad y tutela de los derechos esenciales de la persona y no hacia el desconocimiento de los intereses de los ciudadanos. (b) En el mismo sentido, la norma acusada vulnera para el demandante el derecho al debido proceso (art. 29 C.P.) de quienes intervienen en él, porque, por ejemplo, permite que sin que se haya trabado litis, esto es, sin que se produzca notificación al demandado y por consiguiente sin que exista proceso, pueda ser decretada la perención. A forma de ejemplo, señala que la figura autoriza “que si se dejan de pagar unos gastos ordenados por el operador jurídico y transcurren más de seis meses sin que el interesado los cancele, y sin que medie la notificación al demandado”, se produce la perención del proceso, situación que desde su perspectiva desconoce que una cosa es la demanda y otra el proceso, y que claramente perturba el equilibrio entre las partes para defenderse. El accionante considera, que la importancia del debido proceso, es la de garantizar que en él, se asegure la justicia, la imparcialidad, la neutralidad y la búsqueda de la verdad entre las partes. (c) Observa el actor, en tercer lugar, que el artículo acusado desconoce la Carta, por permitir que prevalezca lo formal sobre lo sustancial, “cuando debería imponerse el derecho sustantivo o real a la ritualidad (Art. 228 C.P)”. A su juicio, la ritualidad se prevé como “una orientación o camino para llegar a la obtención del derecho positivo”. Por ende, afirma que si bien los términos resultan importantes en las actuaciones entre el Estado y los particulares y viceversa, la prevalencia de la perención se hace evidente frente al derecho pretendido a través del proceso, contraviniendo el deber del Estado de asegurar la efectividad del derecho sustantivo. (d) Finalmente, afirma que la figura que se demanda en materia administrativa, fue abolida por completo del Código de Procedimiento Civil, - artículos 346 y 347 -, a través de la Ley 794 de 2003, dada la necesidad de actualizar ese procedimiento a las exigencias jurídicas actuales. De allí que para el demandante, la perención al ser anti-ética y ajena a los fines constitucionales, esté llamada a desaparecer también del proceso contencioso administrativo. Por ende, con fundamento en las anteriores reflexiones[1], el actor solicita que el artículo 148 del C.C.A. sea declarado inexequible, por la Corte Constitucional. IV. INTERVENCIONES DE AUTORIDADES. Ministerio del Interior y de Justicia El ciudadano Fernando Gómez Mejía, actuando en representación del Ministro del Interior y de Justicia, solicita a esta Corporación que declare constitucional el artículo 148 del Código Contencioso Administrativo, por estimar que éste se encuentra ajustado a la Carta Política. Para el interviniente, dos apartes del artículo acusado, - concretamente el relacionado con la no aplicación de la perención en los procesos en que sea demandante la Nación, una entidad territorial o descentralizada (inciso cuarto) y, el correspondiente al término de la perención desde la notificación del auto admisorio de la demanda al Ministerio Público (inciso primero) -, fueron expresiones declaradas exequibles por la Corte Constitucional mediante las sentencias C-043 de 2002 y C-123 de 2003[2], respectivamente. Dado que en tales pronunciamientos se abordaron cargos semejantes a los ahora formulados, que en esta oportunidad se dirigen de manera general contra la figura de la perención en los procesos contencioso administrativos, para el interviniente se ha dado en este caso la existencia de cosa juzgada material. Por esta razón estima que la Corte Constitucional deberá declarar la exequibilidad general de la norma acusada. Las razones que presenta el interviniente para apoyar esta conclusión, son las siguientes: (a) A juicio del Ministerio, en la sentencia C-043 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Gálvis) la Corte Constitucional consideró que la perención, consiste en la extinción del proceso causada por su paralización durante un término establecido en la ley, con ocasión de la inactividad del demandante, que ha transgredido el deber de efectuar su impulso. La terminación anticipada del proceso que se produce por tal razón, permite señalar la perención entre las formas anormales de terminación de los procesos, pero con identidad propia frente a las otras formas que contempla el ordenamiento jurídico, como son el desistimiento, la transacción, la conciliación, en cuanto involucran la voluntad de las partes, mientras que aquella resulta de un hecho ocasionado por el transcurso del tiempo, al que se le reconocen efectos jurídicos procesales. Sobre la naturaleza jurídica de la perención, afirma que la Corte declaró que se identifican en el ámbito internacional, dos tendencias: una subjetiva, sustentada en la presunción de abandono del proceso y en la renuncia tácita a continuar con el mismo y, una objetiva, sustentada en la necesidad de impedir la prolongación indefinida del proceso que conlleva la configuración de una sanción al responsable de la inactividad procesal. A su turno la jurisprudencia administrativa nacional, ha atribuido a la perención el carácter de mecanismo sancionatorio, aunque también ha sido considerado como un desistimiento tácito de la acción. Cualquiera que sea la posición al respecto lo cierto es que el efecto de la perención es uno solo, la extinción proceso. Los procesos contencioso administrativos, - señala el interviniente -, se caracterizan por un fuerte impulso oficioso, es decir que la mayor parte de las actuaciones procesales están a cargo del juez y no de las partes. Por lo tanto, la posibilidad de decretar la perención sucede en muy pocas situaciones, pero permite alcanzar dos objetivos importantes: (1) evitar que el demandante incumpla las cargas procesales signadas para dar impulso al proceso, bajo el entendido de que se trata del mayor interesado en promover y mantener el curso normal del proceso, porque fue su voluntad iniciarlo, al ser el responsable de la activación del aparato judicial; y (2) permitir que se descongestionen los despachos judiciales, argumento que ha tenido pleno respaldo de la Corte Constitucional, quien frente a la finalidad de la perención en materia civil, “en criterio perfectamente aplicable a la perención administrativa”, dijo que sirve para “evitar la duración indefinida de esos juicios y sancionar al sujeto procesal negligente, que no ha cumplido con sus cargas procesales.[3]” Sobre la afirmación del demandante, en el sentido de que es un imposible jurídico que se termine o extinga lo que aún no existe, - porque cuando aún no se ha dado la notificación del demandado no se ha dado inicio del proceso -, el Ministerio del Interior considera que con ello se desconoce que una providencia del Consejo de Estado, Sección Segunda[4] sostiene que “del contenido y alcance de la norma que se comenta, no se establece que para que haya operado el proceso sea necesario que se haya efectuado la notificación de la parte demandada y por ende, que se haya trabado la litis, pues la concepción de proceso es tomada por la norma en sentido lato, amen que según algunos procesalistas el proceso se inicia con la demanda, y distinguen entre lo que debe entenderse por proceso y por procedimiento, puesto que el primero comprende el conjunto de actos necesarios para la declaración o ejecución del derecho, mientras que el segundo comprende cada una de las fases o etapas que el proceso encierra.” A juicio del Ministerio, avalar la interpretación del demandante, de que en esos casos no hay proceso, permitiría que el análisis de constitucionalidad se centrara exclusivamente en la definición legal de lo que constituye o no proceso. En la disposición acusada, considera que es claro que el legislador tuvo en cuenta el concepto amplio y no el restringido de proceso. Por lo tanto, para el Ministerio del Interior, el alcance y finalidad de la perención, sin duda alguna justifica su existencia para frenar la posibilidad de que los juicios se paralicen indefinidamente y se sancione a la parte negligente por incumplir con las cargas procesales que le corresponden, garantizando así que los procesos marchen en forma ágil y sin retrasos indebidos, en claro acatamiento de los principios de celeridad, economía, efectividad, y eficacia que informan nuestro ordenamiento procesal. No se vulnera entonces, ni el debido proceso, ni el acceso a la administración de justicia, ni el derecho de defensa de la parte afectada. (b) En segundo lugar, recuerda el Ministerio del Interior, que en la sentencia C-123 de 2003 (M.P. Álvaro Tafur Gálvis), la Corte Constitucional abordó igualmente aspectos tales como la potestad del legislador para establecer los deberes, obligaciones y cargas para quienes instauran y participan en los procesos ante la jurisdicción del Estado, así como los efectos del incumplimiento de los mismos y la perención del proceso, como efecto del incumplimiento de cargas procesales. En esa providencia según afirma el Ministerio, la Corte no encontró que se hubiera vulnerado la Constitución por escoger como momento inicial para contar el término de perención el de la notificación al Ministerio Público del auto admisorio de la demanda, pues dado que esa notificación es la que corresponde a la administración judicial, objetivamente a partir de ella surgen los deberes de impulsión propios del demandante. Por ello, encontró la Corte ajustado a la Constitución el efecto señalado en la norma acusada. Establecer como lo pretende el demandante que en el término de perención se cuente a partir de la notificación de la demanda, - no al Ministerio Público sino al demandado -, llevaría al resultado que él mismo pretende evitar, que es que el proceso quede indefinidamente a merced de la acción o inacción de quienes están llamados a ser parte del mismo. Por las razones anteriores, solicita el Ministerio del Interior y de Justicia que se declare exequible la totalidad de la norma acusada por las razones expuestas, esto es el artículo 148 del Código Contencioso Administrativo, en los mismos términos de las sentencias C-043 de 2003 y C-123 de 2003 de la Corte Constitucional. V. INTERVENCIONES CIUDADANAS 1. Intervención del señor José Raimundo Suárez Medina El señor José Raimundo Suárez Medina intervino en la causa de la referencia con el propósito de adherirse a la solicitud de la demanda, porque considera que la norma acusada vulnera los derechos al debido proceso y el derecho de defensa consagrados en la Carta. Para el ciudadano, el artículo 148 del C.C.A., desconoce que el objetivo del proceso ante la jurisdicción administrativa es el de lograr, - mediante una serie de actos previamente ordenados por el legislador -, que se resuelvan de manera definitiva las pretensiones que en ejercicio del derecho de acción promueven los sujetos vinculados a un debate judicial. Como el proceso sirve para resolver conflictos de intereses entre las partes, considera el ciudadano que el hecho de que aspectos meramente formales tengan la virtualidad de conducir a la extinción de la causa en su conjunto, implica una violación del derecho al acceso real a la administración de justicia y al debido proceso. Precisa, por ejemplo, que situaciones en las que la perención del proceso ocurre luego del paso del tiempo sin que se haya notificado a la parte demandada, - vgr. cuando la notificación se condiciona a que se cancelen los gastos del proceso[5] -, la perención ocurre sin que se haya trabado la litis, lo que demuestra la vulneración al debido proceso de las partes, porque aún no hay proceso propiamente dicho. Concluye entonces el interviniente, que el artículo 148 del C.C.A., debe ser declarado inconstitucional por esta Corporación, por controvertir los artículos 2, 29, 228 y 229 de la Constitución. 2. Universidad del Rosario La Universidad del Rosario, Facultad de Derecho, intervino a través de su Decano en el proceso de la referencia, con el fin de solicitar que se declare exequible la norma acusada, en los términos de las sentencia C-043 de 2002. Para dicha Facultad, la disposición acusada, - en primer lugar -, ya ha sido examinada en su constitucionalidad en lo concerniente al principio de igualdad, por lo que frente a ese cargo debe operar la cosa juzgada constitucional conforme a la sentencia C-043 de 2002. En segundo lugar, considera que aunque para el demandante se quebranta el debido proceso, el derecho de defensa y el acceso a la administración de justicia, al declararse la perención de un proceso sin haberse producido la notificación de la acción al demandado, lo cierto es que el proceso se inicia desde el momento de la demanda, ya que la acción es la que pone en movimiento el aparato judicial. Al respecto, cita el Auto del 16 de junio de 1995 proferido por la Sección Segunda del Consejo de Estado, con ponencia del Dr. Álvaro Lecompte Luna en el que se afirma que, “del contenido y alcance de la norma que se comenta no se establece que para que haya proceso es necesario que se haya efectuado la notificación del auto admisorio de la demanda de la parte demandada y, por ende, se haya trabado la litis, pues la concepción del proceso es tomado por la norma en sentido lato, amen que según algunos procesalistas el proceso inicia con la demanda”. Por las razones expuestas, considera el interviniente que la norma debe ser declarada exequible. 3. Instituto Colombiano de Derecho Procesal El ciudadano Martín Bermúdez Muñoz, como miembro del Instituto Colombiano de Derecho Procesal, solicita que se declare exequible la norma acusada, salvo el cargo formulado contra el inciso cuarto del artículo 148 del C.C.A., por considerar que frente a él ha operado la cosa juzgada constitucional, en virtud de la sentencia C-043 de 2002.(M.P. Álvaro Tafur Gálvis). Para el interviniente, la norma es exequible en consideración a los siguientes argumentos: (a) El poder legislativo cuenta con un amplio margen de configuración normativa para definir las reglas aplicables a los procesos judiciales, las cargas de las partes y las consecuencias derivadas del incumplimiento de dichas cargas, para lo cual simplemente debe respetar los limites precisados por la Constitución Política, relativos a las garantías procesales. (b) Las acusaciones relativas a que la perención es anti-ética y que debe ser abolida porque la figura fue eliminada en la jurisdicción ordinaria, en realidad no constituyen reproche de constitucionalidad a la norma y en virtud del principio de libertad de configuración normativa, por lo que deberán ser desestimados. (c) Ahora bien, la perención en los procesos contencioso administrativos no afecta el debido proceso ni impide el acceso a la administración de justicia, ni afecta la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, porque lo que hace es desarrollar el artículo 95 de la Carta, que dispone que el ejercicio de los derechos y libertades del ciudadano implica a su vez, el cumplimiento de responsabilidades. Entre ellas, la de colaborar con el buen funcionamiento de la administración de justicia. En efecto, en opinión del interviniente, los demandantes al poner en funcionamiento la administración de justicia deben cumplir con la carga de darle impulso al proceso, y de esta manera contribuyen, a que los procesos se adelanten con celeridad. La perención está encaminada a garantizar que el demandante cumpla con esta carga procesal y establece, frente al incumplimiento, la consecuencia de la terminación anticipada del proceso. La perención entonces, desarrolla el principio de celeridad que se exige a la administración de justicia. Además, constitucionalmente no hay norma que prohíba el establecimiento de la perención en los procesos contencioso administrativos, en opinión del interviniente. Así, la perención prevista en el artículo 148 del C.C.A sólo aplica para las demandas que se originan en el ejercicio de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, las acciones contractuales y las acciones de reparación directa, en las cuales se discuten pretensiones de contenido patrimonial en las que el demandante tiene el deber de presentar la demanda y darle el impulso procesal respectivo. En estos casos, el impulso del proceso no corresponde exclusivamente al juez, sino que la parte demandante tiene la carga de impulsar el proceso y probar los supuestos de hecho en los cuales se fundan sus pretensiones. Lo mismo ocurre con las acciones públicas, las cuáles están excluidas de la operancia de la perención, porque su fin exclusivo es la salvaguarda o mantenimiento del orden jurídico. Haciendo una reseña expedita sobre la sentencia C-043 de 2002, el interviniente recuerda que frente al inciso cuarto del artículo 148 del C.C.A. ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. Por lo que solicita que frente a esta parte de la norma acusada, esta Corporación declare la existencia de la cosa juzgada y declare la exequibilidad de la totalidad del artículo 148 del C.C.A. 4. Intervención de los ciudadanos Ramiro Bejarano Guzmán y Pablo Felipe Robledo del Castillo. Para los ciudadanos Ramiro Bejarano Guzmán y Pablo Felipe Robledo del Castillo, el impulso del proceso contencioso administrativo y civil, corresponde al juez y no a las partes, por lo que no habiendo obstáculo insuperable para que el juez resuelva de mérito el proceso, no se entiende por qué puede decretarse la perención, sin que se solucione la controversia. De este modo, para lo intervinientes, en los procesos en que opera la perención jamás existe una solución de fondo o material a la controversia puesta en conocimiento de los jueces, lo que dista mucho del objetivo propuesto por los principios constitucionales del acceso a la administración de justicia y de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal. Desde esta perspectiva, la perención no puede ser considerada como una figura idónea para administrar justicia, porque implica en sí misma un contrasentido frente a la justicia. Para fundar esta opinión, citan la motivación que tuvo el legislador para eliminar la perención de los artículos 346 y 347 del Código de Procedimiento Civil, que finalmente dio lugar a la Ley 794 de 2004.[6] Igualmente afirman que la providencia C-874 de 2003[7] (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), en la que se examinó precisamente la supresión de la perención en materia civil, esta Corporación afirmó que “la eliminación de la figura [de la perención] asegura en mejor manera que el proceso llegará a su fin natural, esto es a la decisión del asunto mediante un fallo que resuelve en el fondo el asunto, cosa que el decreto de perención no logra en ninguna circunstancia”. Por todas estas razones, consideran que efectivamente el artículo 148 del C.C.A., viola los artículos 2, 228 y 229 de la Carta, por lo que a su juicio, la norma debe ser declarada inexequible por la Corte Constitucional. VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación, Edgardo Maya Villazón, en el concepto No 4187 del 9 de octubre de 2006, solicita que se declare exequible el artículo 148 del C.C.A, por estimar que la norma acusada no es contraria a la Carta. Para precisar estas consideraciones, el director del Ministerio Público inicia su análisis explicando que sobre el artículo 148 del Código Contencioso Administrativo, la Corte Constitucional se pronunció en las sentencias C-043 de 2002 y C-123 de 2003, en las que se estudiaron las expresiones “Tampoco en los que sean demandantes la Nación, una entidad territorial o una descentralizada” y “al Ministerio Público en su caso”, respectivamente. Por consiguiente, colige la Procuraduría, que frente a ellas no se puede pronunciar esta Corporación porque ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. En lo concerniente a la figura procesal de la perención, el Ministerio Público explica que ella tiene lugar como forma de terminación anticipada del proceso, cuando a petición de parte o de oficio se declara, debido a que el demandante no ha impulsado el proceso por más de seis (6) meses. Explica que en materia administrativa la figura tiene lugar, cuando: (a) se produce inactividad del proceso en la secretaría por el término de seis meses; (b) cuando esa inactividad es imputable al particular demandante; (c) cuando la inactividad es por causa distinta al decreto de suspensión del proceso emitido por un juez; (d) cuando el proceso se encuentra cursando la primera o única instancia; (e) cuando se ha dado solicitud de la parte demandada o decreto del juez declarando la perención del proceso; (f) que se haya notificado el auto admisorio de la demanda por lo menos al Ministerio Público, y (g) que no se trate de un proceso de simple nulidad. Tampoco opera respecto de aquellos casos en los que sean demandantes la Nación, una entidad territorial o una descentralizada. Para el Procurador, el fundamento de la figura se relaciona con razones de economía procesal y celeridad, a fin de evitar la duración indefinida de los procesos y evitar que el demandante negligente e incumplido respecto de sus cargas procesales, obstaculice la administración de justicia en detrimento del interés general. Por ende el legislador, siempre y cuando respete los principios y valores constitucionales y se ciña a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, tiene amplias facultades para regular aspectos del procedimiento administrativo. Estima además el Ministerio Público, que la potestad del legislador para configurar los procedimientos judiciales le permite regular los diferentes trámites judiciales, y establecer en ellos deberes y obligaciones a las partes, que pueden dar como consecuencia, la perención del proceso. Por consiguiente, concluye el señor Procurador que los cargos dirigidos contra el artículo 148 del C.C.A. no deben prosperar, porque: (a) La norma acusada no es incompatible con el artículo 229 de la Carta, dado que la perención opera respecto de quien ha hecho uso de las acciones contenciosas, es decir, quien ha podido presentar sus peticiones ante el juez contencioso administrativo. Además, la perención recae sobre el proceso, que se extingue, y no así sobre el derecho sustancial, por lo que en el evento en que no haya caducado la acción, el actor puede iniciar nuevamente la demanda. (b) La perención no viola, así mismo, los derechos al debido proceso y defensa, toda vez que el proceso se inicia con la presentación de la demanda, y quien se somete a él, debe soportar las cargas que en él se generan. La inactividad de una de las partes se traduce en soportar las consecuencias del descuido, máxime si es la que ha puesto en funcionamiento el aparato judicial. (c) Tampoco es cierto que prevalece lo formal sobre lo sustancial con la perención contencioso administrativa, porque tal principio no implica que no puedan coexistir las normas sustantivas y procesales, menos aún cuando la terminación del proceso tiene su causa en una norma formal, que permite la sanción al demandante negligente. Ahora bien, en relación directa con las acusaciones del actor dirigidas a afirmar que la figura de la perención fue abolida en el derecho civil y no así en el administrativo, concluye el Ministerio Público que si bien la perención civil fue retirada del ordenamiento por el legislador en su momento, fue sometida en varias oportunidades al estudio de la Corte Constitucional, con resultados afirmativos, por lo que en sentido estricto, la figura no es inconstitucional. En consecuencia, a juicio del Ministerio Público tal figura procesal es plenamente compatible con el artículo 95-7 de la Carta, que señala como buen deber de la persona y del ciudadano, colaborar con la justicia. Concluye entonces el Procurador, que la Corte debe declarar la exequibilidad del artículo 148 del Código Contencioso Administrativo por los cargos analizados, salvo las expresiones “tampoco en los que sean demandantes la nación, una entidad territorial o un descentralizada” y “al Ministerio Público en su caso” que fueron declaradas exequibles por esta Corporación, en las sentencias C-043 de 2002 y C-123 de 2003, respectivamente. VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 1. Competencia 1.1. En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 de la Carta, el artículo 43 de la Ley 270 de 1996 y el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional es competente para decidir sobre la demanda de la referencia. 2. Consideraciones previas 2.1. Existencia de la figura de la cosa juzgada constitucional, respecto de algunas expresiones contenidas en el artículo 148 del C.C.A. 2.1.1. Antes de iniciar el análisis de fondo y emitir un pronunciamiento sobre los cargos de la demanda, es necesario para esta Corporación establecer si ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional previsto en el artículo 243 de la Carta[8] en lo concerniente a las expresiones “tampoco en los que sean demandantes la nación, una entidad territorial o un descentralizada” y “al Ministerio Público en su caso”, contenidas en el artículo 148 del C.C.A., que fueron declaradas exequibles por esta Corporación en las sentencias C-043 de 2002 y C-123 de 2003 (M.P. Álvaro Tafur Gálvis) respectivamente. 2.1.2. En efecto, como lo precisa el Procurador General de la Nación y lo consideró previamente la Corte Constitucional en el Auto del 25 de agosto de 2006 en el que se admitió el proceso de la referencia pero se rechazó el cargo dirigido contra el artículo 13 de la Carta, existe claramente cosa juzgada constitucional en esta oportunidad frente a la expresión “tampoco en los que sean demandantes la nación, una entidad territorial o un descentralizada”, contenida en el inciso cuarto del artículo 148 del C.C.A. Esa la locución fue analizada previamente por esta Corporación en la sentencia C-043 de 2002 (M.P. Dr. Álvaro Tafur Galvis) por los mismos cargos que el actor presenta en esta oportunidad, relacionados con el derecho a la igualdad, por lo que frente a ellos, ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. El demandante, de hecho, afirmó en la actuación procesal que se estudia, que el artículo 148 del C.C.A., “romp[ía] con el principio universal a la igualdad y de justicia, ya que tanto personas naturales como jurídicas debemos recibir de la administración de justicia un trato igual sin que medie discriminación alguna”. Sobre este punto precisamente se pronunció previamente la sentencia C-043 de 2002 (M.P. Dr. Álvaro Tafur Galvis), al estudiar la expresión, “tampoco en los que sean demandantes la nación, una entidad territorial o un descentralizada”, que fue acusada de controvertir los artículos 13 y 209 superiores, al permitir una ilegítima discriminación procesal en favor de la nación y demás entidades públicas y en detrimento de los demás sujetos procesales, en la medida en que a los primeros no les aplica la figura de la perención, mientras que a los demás sujetos procesales sí. Esta Corporación llegó a la conclusión en esa ocasión, que la expresión señalada no era contraria a la Constitución Política, porque el privilegio consagrado para la Nación, las entidades territoriales o las descentralizadas, - esto es el de que no opere la perención para ellas -, estaba fundado en (1) la utilidad y necesidad de esa expresión para la defensa del patrimonio público que puede resultar afectado con la conducta descuidada de los representantes judiciales del Estado o con la ausencia de suspensión de la caducidad en ciertas situaciones, y (2) porque causaba una afectación mínima a los principios de eficacia y celeridad que deben regir las actuaciones de los agentes del Estado en materia judicial. Dijo la sentencia que se cita, sobre este aspecto, lo siguiente: “La Corte estima que la prerrogativa procesal establecida en el artículo 148 del C.C.A. a favor de las entidades públicas es útil y necesaria, lo cual se explica en el hecho de que con ella se impide que las entidades públicas mencionadas sufran un deterioro en sus recursos por causa ajena a su voluntad. “En criterio de la Corte la improcedencia de la perención del proceso para la Nación, entidades territoriales o entidades descentralizadas según la clasificación que establezca la ley, no constituye una medida desproporcionada al fin que persigue; por el contrario, se erige en una manera de hacer efectiva la protección del patrimonio público de esas entidades causando en grado mínimo afectación de otros principios e intereses constitucionalmente reconocidos, como los principios de eficacia y celeridad que deben regir las actuaciones de los agentes del Estado en materia judiciales. (Las subrayas fuera del original). En la parte resolutiva de la sentencia C-043 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Gálvis) esta Corporación decidió entonces: “Declarar EXEQUIBLE la expresión “Tampoco en los que sean demandantes la Nación, una entidad territorial o una descentralizada.”, contenida en el artículo 148 del C.C.A., por los cargos analizados en esta providencia. En conclusión, ya que algunos de los cargos dirigidos por el actor en esta demanda pretendían controvertir un aspecto constitucional ya estudiado por esta Corporación en la sentencia C-043 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Gálvis) relacionado con el derecho a la igualdad, el Magistrado Sustanciador procedió a rechazar el cargo por violación del artículo 13 de la Constitución en contra de la norma acusada, en el Auto del 25 de agosto de 2006. Frente a la expresión “Tampoco en los que sean demandantes la Nación, una entidad territorial o una descentralizada” operó entonces el fenómeno de la cosa juzgada absoluta de acuerdo a la sentencia C-043 de 2002 (M.P. Dr. Álvaro Tafur Galvis) y así se afirmó en la providencia del 25 de agosto de 2006, por lo que esta Corporación no se pronunciará sobre ese cargo, por haber sido rechazado su estudio constitucional en esa oportunidad. 2.1.3. Por otra parte, resaltan los intervinientes, que ha operado igualmente la cosa juzgada absoluta frente a la expresión, “al Ministerio Público en su caso”, que se encuentra en el inciso primero del artículo 148 del C.C.A., en la medida en que esa frase fue declarada exequible en la sentencia C-123 de 2003 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), por algunos de los mismos cargos por los que se acusa la totalidad del artículo 148 del C.C.A. en esta ocasión. En tal providencia, el actor atribuyó a la expresión enunciada la potestad de vulnerar los artículos 29, 113, 229 y 277, numeral 7º, de la Constitución, al permitir que el término establecido en dicha norma para la declaración de la perención del proceso en lo contencioso administrativo, pudiera ser contado desde el momento mismo de la notificación del auto admisorio al Ministerio Público y no desde la notificación del demandado. El actor en esa ocasión, consideró que con ello, (1) se desconocía que el auto admisorio de la demanda en el proceso contencioso administrativo también debía ser notificado a la entidad acusada, pues sólo así se trababa la relación jurídico procesal que daba inicio a la litis. A su vez, alegó el actor en esa oportunidad, que la expresión acusada (2) violaba los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, porque permitía la terminación de un proceso sin que éste hubiera comenzado; (3) vulneraba el numeral 7º del artículo 277 de la Constitución porque confundía la potestad del Ministerio Público de intervenir en los procesos judiciales y administrativos para defender el orden jurídico, con la condición de parte en el proceso administrativo y (4) transgredía el principio de separación de las ramas del poder público. La sentencia C-123 de 2003 (M.P. Álvaro Tafur Galvis) concluyó frente a tales cargos, lo siguiente: “[N]o vulnera la Constitución el que la ley haya escogido como momento inicial para contar el término de perención, el de la notificación al Ministerio público del auto admisorio de la demanda, pues es a partir de dicha notificación (que corresponde a la organización judicial sin que para ello intervenga el demandante, a menos que éste haya incurrido en omisiones que imposibiliten dicha notificación) cuando surgen deberes de impulsión propios del demandante; por ello, encuentra la Corte ajustado a la Constitución el efecto señalado en la norma acusada. “En fin, como ha señalado la vista fiscal, la expresión demandada no vulnera el derecho de las personas a acceder a la justicia, porque la perención opera respecto de quien ya ha hecho uso de las acciones contenciosas y, en el evento en que no haya operado la caducidad de la acción, el actor puede intentar nuevamente la demanda. “Como fundamento del cargo por violación al artículo 29 de la Constitución el demandante afirma que no puede darse por terminado un proceso que no ha empezado porque este sólo comienza cuando se notifica al demandado. No obstante, como destacan algunos de los intervinientes y el Ministerio público, en el ámbito del juicio de constitucionalidad debe observarse que desde el momento mismo de la presentación de la demanda pueden surgir deberes, obligaciones y cargas procesales que han de ser satisfechas directamente por el demandante, precisamente encaminadas a que ulteriormente pueda participar efectivamente la entidad pública que en su demanda indique el demandante. Esperar a que se notifique a la entidad demandada, abstracción hecha de la conducta que al efecto observe el demandante, frente a las cargas de impulsión que le haya impuesto la ley, para que la perención opere, es dejar el efecto de la conducta en manos de quien debe precisamente observarla o cumplirla. Por ello no encuentra la Corte que la disposición acusada resulte violatoria del artículo 29 de la Constitución, en los términos que pretende el demandante. “Ahora bien, la intervención del Ministerio Público con las específicas finalidades que señala la propia Constitución no se confunde ni sustituye la participación que en los procesos ante la jurisdicción en lo Contencioso Administrativo deben cumplir las entidades publicas por cuya actuación o con ocasión de ésta se genera el proceso por virtud de demanda de quien se considera jurídicamente agraviado. Mientras que la entidad pública comparecerá al proceso, una vez notificada en debida forma, en defensa de sus actos y actuaciones, el Ministerio Público lo hará siempre en función de garante del orden jurídico o en defensa del patrimonio público y de los derechos y garantías de los ciudadanos. Por ello, no se pueden confundir las dos actividades procesales ni entender que basta notificar sea al ministerio público o a la entidad pública. Debe notificarse tanto al Ministerio Público como a la entidad pública. En su parte resolutiva, la sentencia C-123 de 2003 (M.P. Álvaro Tafur Gálvis) concluyó con fundamento en los argumentos anteriores, que era pertinente: Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, las expresiones “al Ministerio público, en su caso”, contenidas en el artículo 148 del Código Contencioso Administrativo. 2.1.4. Las razones anteriores le permiten concluir a esta Corporación que en el caso de la referencia ha operado efectivamente, - como lo afirman algunos de los intervinientes y el Ministerio Público -, la figura de la cosa juzgada constitucional en lo concerniente a la expresión “al Ministerio Público en su caso” contenida en el artículo 148 del C.C.A., dado que los cargos dirigidos en esta oportunidad de manera genérica contra el artículo acusado (Art. 29 y 228 y 229 C.P.) recaen efectivamente sobre la expresión enunciada, cuya constitucionalidad ya había sido analizada por las mismas razones en la sentencia que se reseña. En consideración a lo anterior, esta Corporación, frente a la expresión “al Ministerio Público en su caso”, se “estará a lo resuelto” en la providencia C-123 de 2003 (M.P. Álvaro Tafur Galvis). 2.1.5. Por otra parte, en la medida en que el cargo presentado en esta oportunidad por el ciudadano demandante en contra del artículo 148 del C.C.A. y en relación con el artículo 29 de la Carta, se concentra en el argumento de que la perención no puede proceder antes de que se consolide el proceso, es decir, sólo hasta cuando se trabe la litis con la notificación del demandado y no con anterioridad, esta Corporación se estará también a lo resuelto frente a este cargo en la sentencia C-123 de 2003 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), en la medida en que en esa providencia ya se analizó tal acusación constitucional. En efecto, la posibilidad de que la perención sin notificación del demandado ocurra en los términos del artículo 148 del C.C.A, es un hecho que puede darse generalmente luego de que se cumplan los seis meses que prescribe la norma para el efecto, que se contarían en tal caso, a partir de la notificación al Ministerio Público. Ese tema, al igual que el cargo de violación al artículo 29 de la Carta bajo el supuesto de que sin la notificación del demandado no hay proceso, se estudió a plenitud en la sentencia C-123 de 2003 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), ya que al revisar constitucionalmente la expresión “al Ministerio Público en su caso” en esa providencia, se estudió la crítica del actor en su momento sobre cómo la notificación a ese Ministerio no era suficiente para considerar que se encontraba efectivamente trabada la litis, dado que la Procuraduría era un interviniente y no una parte procesal y cómo sin la notificación al demandando no había proceso. Sobre estas consideraciones la providencia que se cita, dijo lo siguiente: “Como fundamento del cargo por violación al artículo 29 de la Constitución el demandante afirma que no puede darse por terminado un proceso que no ha empezado porque este sólo comienza cuando se notifica al demandado. No obstante, como destacan algunos de los intervinientes y el Ministerio público, en el ámbito del juicio de constitucionalidad desde el momento mismo de la presentación de la demanda pueden surgir deberes, obligaciones y cargas procesales que han de ser satisfechas directamente por el demandante, precisamente encaminadas a que ulteriormente pueda participar efectivamente la entidad pública que en su demanda indique el demandante. Esperar a que se notifique a la entidad demandada, abstracción hecha de la conducta que al efecto observe el demandante, frente a las cargas de impulsión que le haya impuesto la ley, para que la perención opere, es dejar el efecto de la conducta en manos de quien debe precisamente observarla o cumplirla. Por ello no encuentra la Corte que la disposición acusada resulte violatoria del artículo 29 de la Constitución, en los términos que pretende el demandante”. En este sentido, cuando la Corte Constitucional restringe el alcance de la cosa juzgada en una sentencia al cargo o problema estudiado, es claro que esa limitación hace referencia al asunto materialmente debatido[9]. Por ende, las diferencias formales de énfasis que quiso darle el demandante en esta oportunidad al cargo, - haciendo hincapié en la carga procesal de pagar los gastos de notificación -, no desvirtúa el hecho de que la acusación se dirigió concretamente a alegar que la falta de notificación al demandado para decretar la perención, se considera extraño al debido proceso, por no existir litis. Por ende, frente a ese cargo ha operado ciertamente la cosa juzgada constitucional, por haber sido resuelto previamente por esta Corporación. Por consiguiente, la Corte Constitucional se estará a lo resuelto frente a él, en la sentencia C-123 de 2003 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), en esta providencia. 2.2. Ausencia de cosa juzgada constitucional respecto de los demás apartes del artículo 148 del Código Contencioso Administrativo, en lo concerniente a los cargos relacionados con los artículos 2, 228 y 229 de la Carta. 2.2.1. Si bien en el presente caso ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional[10] por las razones expuestas, en relación con las expresiones “tampoco en los que sean demandantes la nación, una entidad territorial o un descentralizada” y “al Ministerio Público en su caso”, contenidas en los incisos cuarto y primero del artículo 148 acusado, al igual que frente al cargo relacionado con el debido proceso (art. 29 C.P.) por inexistencia de litis ante la perención procesal sin que se notifique al demandado, esta Corporación considera que el fenómeno jurídico de la cosa juzgada no puede hacerse extensivo de manera automática al resto del artículo 148 del C.C.A., como lo afirma alguno de los intervinientes. El hecho de que la Corte Constitucional se hubiese pronunciado respecto de la figura de la perención procesal en tales providencias, no implica necesariamente la existencia de una cosa juzgada constitucional con respecto a la totalidad del artículo 148 de la C.C.A. por tales razones; aunque no se descarta que esas afirmaciones pueden contribuir a las reflexiones constitucionales que ocupan a la Sala en estos momentos. 2.2.2. Sobre este particular, recuerda esta Corporación que dado que la Corte Constitucional puede modular el efecto de sus propios fallos, la cosa juzgada constitucional puede verse limitada a ciertos cargos o a ciertos contenidos normativos específicos, de acuerdo al análisis de constitucionalidad que haga en su momento esta Corporación. De hecho, la jurisprudencia ha consolidado una serie de categorías conceptuales[11] que delimitan el alcance de la cosa juzgada, con el propósito de garantizar tanto la seguridad jurídica que ofrece esa figura procesal, como el derecho de los ciudadanos a que puedan acceder a las acciones públicas de constitucionalidad y logren una decisión de fondo sobre sus pretensiones constitucionales. Como la cosa juzgada impide un nuevo análisis sobre aspectos en los que la Corte ya ha realizado un pronunciamiento de fondo anterior, la modulación de sentencias permite limitar la operancia de la cosa juzgada al análisis de los cargos específicos de constitucionalidad que realice la Corte en cada caso. En ese orden de ideas, cuando se demanda una disposición que ya ha sido juzgada por la Corte anteriormente, el parámetro para determinar el alcance de la cosa juzgada resulta ser la s...