Sentencia C-179 de 2016

C-179-16 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-179/16 CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Procedencia de recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia frente a fallos de única y segunda instancia PROCEDENCIA DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA LIMITADO A SENTENCIAS DE UNICA Y SEGUNDA INSTANCIA DE TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS-No vulnera los derechos a la igualdad y acceso a la administración de justicia, como tampoco, el principio de seguridad jurídica La norma se ajusta a la Constitución, con fundamento en las siguientes razones: (i) el legislador actuó dentro del margen de configuración normativa que le concede el Texto Superior, en lo que atañe al señalamiento de los recursos que se puede promover en una causa, lo que autoriza la posibilidad de consagrarlos en relación con ciertas decisiones y de excluirlos respecto de otras, a partir de un examen de conveniencia y oportunidad; (ii) la pretensión de la accionante incurre en un enfoque incompatible con la debida administración de justicia, al exigir una especie de uniformidad procesal opuesta a las características que identifican a cada recurso y a los objetivos que se buscan a través de ellos; (iii) de manera particular, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia se consagró con la finalidad de proteger el precedente vertical, por lo que la coherencia interna entre las secciones y subsecciones del Consejo de Estado se ampara a través de un mecanismo distinto, como lo es el consagrado en el artículo 271 del CPACA; (iv) en términos del derecho a la igualdad, y luego de aplicar un test leve, se concluye que no están prohibidos por la Constitución el fin buscado por la norma y el medio utilizado para su realización, siendo este último adecuado para lograr el objetivo pretendido, el cual, como ya se dijo, se concreta en la protección del precedente vertical; (v) la referencia a la Sentencia C-520 de 2009 no resulta procedente, pues en ella no se desarrolla un caso análogo o semejante al sometido a decisión, ya que el recurso extraordinario de revisión tiene un propósito disímil al que se pretende satisfacer a través del recurso en cuestión; y (vi) por último, se señala que aun en el evento hipotético de que una sección o subsección se aparte del precedente dispuesto en una sentencia de unificación, el afectado tendría a su disposición la acción de tutela, lo que hace innecesario modificar las reglas de procedencia del recurso cuestionado. ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Pública e informal/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Examen sobre aptitud de la demanda/FALLO INHIBITORIO-No afecta el acceso a la administración justicia Si bien por regla general el examen sobre la aptitud de la demanda se debe realizar en la etapa de admisibilidad, el ordenamiento jurídico permite que este tipo de decisiones se adopten en la sentencia, teniendo en cuenta que en algunas ocasiones no es evidente el incumplimiento de las exigencias mínimas que permiten adelantar el juicio de inconstitucionalidad, lo que motiva un análisis con mayor detenimiento y profundidad por parte de la Sala Plena. Por lo demás, no sobra recordar que un fallo inhibitorio, lejos de afectar la garantía de acceso a la administración justicia (CP art. 229), constituye una herramienta idónea para preservar el derecho político y fundamental que tienen los ciudadanos de interponer acciones públicas en defensa de la Constitución (CP arts. 40.6 y 241), al tiempo que evita que la presunción de constitucionalidad que acompaña al ordenamiento jurídico sea objeto de reproche a partir de argumentos que no suscitan una verdadera controversia constitucional. En estos casos, como se expuso en la Sentencia C-1298 de 2001, lo procedente es “adoptar una decisión inhibitoria que no impide que los textos acusados puedan ser nuevamente objeto de estudio a partir de una demanda que satisfaga cabalmente las exigencias de ley”. RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA FRENTE A FALLOS DE UNICA Y SEGUNDA INSTANCIA-Unica causal de procedencia Se destaca que la única causal de procedencia del mencionado recurso, conforme se dispone en el artículo 258 del CPACA, es “cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a un sentencia de unificación del Consejo de Estado”. En este sentido, la violación del derecho de acceso a la administración de justicia se presentaría por la carencia de un recurso judicial efectivo para lograr el amparo de los derechos de los interesados, en aquellos casos en que se presente el suceso planteado por la accionante; mientras que, la inobservancia del derecho a la igualdad, ocurriría porque a pesar de que las sentencias de unificación demandan la búsqueda de la aplicación de un misma regla de derecho respecto de situaciones fácticas similares, la imposibilidad de controvertir un fallo que incurra en su desconocimiento, conduce a que se permita una distinción de trato frente a sujetos que deberían recibir la misma protección judicial por parte del Estado. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargo por violación del derecho a la igualdad exige constatar trato diferenciado injustificado DEMANDA SOBRE PROCEDENCIA DE RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA FRENTE A FALLOS DE UNICA Y SEGUNDA INSTANCIA-Cumplimiento de requisitos POTESTAD DE CONFIGURACION NORMATIVA DEL LEGISLADOR EN MATERIA PROCESAL-Alcance CONGRESO DE LA REPUBLICA-Amplia libertad de configuración legislativa/LEGISLADOR-Amplia libertad de configuración normativa LIBERTAD DE CONFIGURACION NORMATIVA-Limites CARACTER VINCULANTE DEL PRINCIPIO DE SUPREMACIA-Fijación directa de reglas precisas en trámite de proceso o acción de acceso a la administración de justicia Es evidente que el carácter vinculante del principio de supremacía constitucional implica que, cuando el Constituyente ha definido de manera directa un determinado procedimiento judicial, no le es posible al legislador modificarlo. Conforme se expuso en la Sentencia C-870 de 2014, este límite se expresa en dos subreglas. La primera mediante la cual se entiende que en los casos en los cuales el legislador regula una materia procesal que ha sido directamente tratada en el Texto Superior, el margen de configuración se somete a la imposibilidad de modificar lo previsto, pudiendo desarrollar su contenido o incluso adicionar elementos nuevos, siempre que no se altere lo regulado en la Carta. Y, la segunda, por virtud de la cual se considera que por fuera de la hipótesis previamente mencionada, el criterio general es el que se preserva la amplia competencia legislativa en materia de definición de procesos, sujeta al resto de los límites que a continuación se exponen. PRINCIPIOS Y FINES ESENCIALES DEL ESTADO-Respeto En cuanto a los principios y fines esenciales del Estado, la Corte ha señalado que los procedimientos judiciales no constituyen un fin en sí mismo, sino un instrumento para alcanzar la primacía del derecho sustancial, conforme se indica en el artículo 228 de la Constitución. Ello significa que las formas procesales deben estar instituidas para (i) cumplir con los fines del Estado y, particularmente, (ii) para otorgar eficacia a las previsiones de independencia y autonomía de la función judicial, publicidad de la actuación y garantía de acceso a la administración de justicia. PRINCIPIOS DE RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD-Satisfacción Con la necesidad de satisfacer los principios de razonabilidad y proporcionalidad, la Corte ha indicado que las normas procesales deben responder a un criterio de razón suficiente, relacionado con el cumplimiento de un fin constitucionalmente válido, a través de un mecanismo que se muestre adecuado y necesario para el cumplimiento de dicho objetivo y que, a su vez, no afecte de forma desproporcionada un derecho, fin o valor constitucional DEBIDO PROCESO-Eficacia de las garantías/EFICACIA DE LAS GARANTIAS DEL DEBIDO PROCESO-Elementos de juicio En relación con la eficacia de las diferentes garantías que integran el debido proceso, busca que en cada trámite judicial, a partir del modelo adoptado por el legislador, se expresen, en mayor o menor medida, los principios de legalidad, defensa, contradicción, publicidad y primacía del derecho sustancial (CP arts. 29, 209 y 228). Lo anterior, sin perjuicio de la realización de otros mandatos específicos previstos en la Carta, como ocurre con el deber de consagrar procesos sin dilaciones injustificadas (CP art. 29), salvaguardar la igualdad de trato ante las mismas circunstancias (CP art. 13) y garantizar el respeto de la dignidad humana (CP art. 1). De este límite surgen dos importantes elementos de juicio. El primero es que cada procedimiento responde a la naturaleza de los asuntos y objetivos que se pretenden satisfacer a través del mismo, por lo que no cabe deducir la inconstitucionalidad de una norma procesal, a partir de su mera comparación con otro procedimiento de igual jerarquía, para el cual se prevén unas reglas diferentes de trámite. Precisamente, aun cuando desde el mismo preámbulo se establece como un valor fundamental la realización de la justicia, la forma como la misma se hace efectiva no puede estar sujeta a una aproximación fundada en un criterio de igualdad absoluta, ya que ello más allá de desconocer las particularidades que identifican a cada proceso (v.gr. no es lo mismo una pretensión de declaración que una de ejecución), supone negar el contenido del margen de configuración normativa del legislador, el cual, bajo la lógica del mandato de armonización concreta, implica rescatar el rol que le asiste al Congreso para diseñar las reglas de trámite que mejor se amoldan a la diversidad de objetivos que se buscan a través de los distintos procesos, e incluso trazar las pautas de procedimiento que permiten su recto y cabal desenvolvimiento, como ocurre, por ejemplo, con la posibilidad de formular incidentes, promover recursos o hasta recusar a un funcionario judicial. En consecuencia, no cabe exigir que en materia procesal exista una plena identidad de formas, tanto por las razones previamente expuestas, como por las dificultades inherentes que ello puede traer al sistema judicial (v.gr., en términos de congestión). A la par de lo anterior, y como segundo elemento de juicio, es necesario tener en cuenta que en casos concretos se pueden presentar tensiones entre diferentes garantías que integran el derecho al debido proceso. Por ejemplo, es posible que frente a una determinada actuación se restrinjan los derechos de defensa y contradicción, con miras a darle celeridad a un proceso y evitar dilaciones injustificadas. En estos casos, la Corte ha concluido que dichas opciones legislativas son válidas y responden al amplio margen de la potestad de configuración normativa del legislador, siempre que no se incurra en un desconocimiento de los otros límites impuestos, en especial, en lo que tiene que ver con la satisfacción de los principios de razonabilidad y proporcionalidad POTESTAD DE CONFIGURACION NORMATIVA DEL LEGISLADOR EN MATERIA PROCESAL-Definición de recursos contra decisiones judiciales RECURSOS EN MATERIA JUDICIAL-Concepción y objeto/RECURSOS-Medios de creación legal En materia judicial, los recursos se conciben como garantías procesales que permiten a las partes en litigio controvertir las decisiones de los jueces y someterlas a un nuevo escrutinio, por parte de la misma autoridad o por un superior jerárquico, con el objeto de obtener su revocatoria o modificación, acorde con los intereses de quien los promueve y con miras a lograr la realización de los fines que se persiguen con cada proceso. Por lo anterior, y en la medida en que las actuaciones judiciales tienen particularidades que las identifican, cuyo desarrollo compete de forma específica al legislador, se entiende que por lo general los recursos también son medios de creación legal, sometidos como tal a un juicio de conveniencia y necesidad en lo que atañe a su consagración normativa. La excepción se encuentra en aquellos mandatos de la Carta que imponen la existencia obligatoria de un recurso respecto de una determinada decisión judicial, como ocurre con el derecho a impugnar las sentencias condenatorias en materia penal o con la posibilidad de proceder en el mismo sentido frente a los fallos de tutela, conforme se dispone en el artículo 86 del Texto Superior. APELACION O CONSULTA DE SENTENCIA JUDICIAL SALVO EXCEPCIONES DE LEY-Consagración constitucional PRINCIPIO DE LA DOBLE INSTANCIA-No tiene carácter imperativo/PRINCIPIO DE LA DOBLE INSTANCIA-Excepción Si bien se ha dicho que la doble instancia no tiene un carácter imperativo y que, por ello, puede entenderse que su satisfacción no hace parte del núcleo esencial del derecho de defensa, también se ha admitido que toda restricción en su procedencia debe tener una lectura acorde con los mandatos dispuestos en la Carta. Por esta razón, la ausencia de una consagración explícita en el texto constitucional de las circunstancias en las cuales resulta exigible la doble instancia en un determinado tipo de proceso, no faculta al legislador para regular indiscriminadamente dicha garantía, ya que los principios de razonabilidad y proporcionalidad conducen a la obligación de velar por la vigencia del contenido material de los distintos bienes jurídicos previstos en la Carta. Por ello, las exclusiones de las garantías idóneas y suficientes para la defensa de los derechos de los asociados en un determinado proceso, deben estar plenamente justificadas a partir de un principio de razón suficiente, vinculado al logro de un fin constitucional válido. En otras palabras, tal como lo ha expuesto la Corte, es necesario que al momento de establecer alguna excepción al principio de la doble instancia exista algún elemento que justifique dicha limitación, una interpretación en otro sentido “conduciría a convertir la regla (doble instancia) en excepción (única instancia)”. RECURSOS-Exigibilidad/RECURSOS-Existencia de recursos ordinarios o extraordinarios Más allá de los casos en los que la propia Carta dispone la exigibilidad de determinados recursos y de la regulación que se dispone frente a la procedencia de la doble instancia, la posibilidad de que existan recursos adicionales (ordinarios o extraordinarios) depende de lo que la ley disponga, la cual, a menos que se introduzcan reglas contrarias al Texto Superior, por ejemplo, frente a la garantía de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, no se reputa inconstitucional por el sólo hecho de estatuir que contra determinada decisión no caben recursos. CONSAGRACION O SUPRESION DE RECURSOS-Libertad de configuración del legislador RECURSOS EXTRAORDINARIOS-Principio de autonomía legislativa RECURSOS EXTRAORDINARIOS-Coherencia interna se deriva de existencia de decisiones uniformes y reiteradas por órganos de cierre RECURSOS EXTRAORDINARIOS-Carácter restrictivo y plazo razonable PRINCIPIO DE AUTONOMIA LEGISLATIVA-Defensa de los derechos a la igualdad y acceso a la administración de justicia DERECHO A LA IGUALDAD-Criterio de comparación o tertium comparationis para establecer si existe diferencia de trato injustificado DERECHO A LA IGUALDAD-Criterios IGUALDAD-Juicio tripartito JUICIO TRIPARTITO DE IGUALDAD-Partes La estructura básica de este juicio que incluye elementos tanto del examen de proporcionalidad, frecuentemente utilizado por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos y algunos tribunales constitucionales europeos, así como del test de igualdad desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Suprema de Estados Unidos, se integra por dos partes. En la primera, (i) se establece el criterio de comparación, patrón de igualdad o tertium comparationis, es decir, se precisa si los supuestos de hecho son susceptibles de compararse y si se confrontan sujetos o situaciones de la misma naturaleza. En esta parte, asimismo, (ii) se define si en el plano fáctico y en el plano jurídico existe un trato desigual entre iguales o igual entre desiguales. Una vez establecida (iii) la diferencia de trato entre situaciones o personas que resulten comparables, se procede, como segunda parte de este juicio, a determinar si dicha diferencia está constitucionalmente justificada, esto es, si los supuestos objeto de análisis ameritan un trato diferente desde el Texto Superior . Este examen consiste en valorar los motivos y razones que fueron expresados para sustentar la medida estudiada y para obtener la finalidad pretendida. Para tal efecto y como metodología se analizan tres aspectos: (a) el fin buscado por la medida, (b) el medio empleado y (c) la relación entre el medio y el fin. Según su nivel de intensidad, este juicio puede tener tres grados: estricto, intermedio y leve. Para determinar cuál es el grado de intensidad adecuado en el examen de un asunto sometido a revisión, este Tribunal ha fijado una regla y varios criterios, los cuales se explicarán a continuación. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del test leve/CONSTITUCION POLITICA-No prohíbe el trato desigual sino el trato discriminatorio La regla consiste en reconocer que, en principio, al momento de ejercer el control de constitucionalidad se debe aplicar un test leve, que es el ordinario. Este se limita a establecer la legitimidad del fin y del medio, debiendo ser este último “adecuado para lograr el primero, valga decir, verificar si dichos fin y medio no están constitucionalmente prohibidos y si el segundo es idóneo o adecuado para conseguir el primero”. Esta regla se formula a partir de dos importantes consideraciones, por una parte, se encuentra el principio democrático, que obliga a darle un peso importante a la labor de creación del legislador, pues debe permitirse un margen considerable de valoración sobre los asuntos objeto de regulación, a partir de la búsqueda de propósitos que se ajusten a los mandatos de la Carta; y por la otra, la presunción de constitucionalidad que existe sobre las decisiones legislativas, lo que se traduce en que no toda distinción de trato involucra la existencia de un componente discriminatorio. Por ello, la Corte ha reiterado que “la Constitución no prohíbe el trato desigual sino el trato discriminatorio”, al entender que el primero puede ser obligatorio en ciertos supuestos, mientras el segundo establece diferencias sin justificación valida. El test leve busca entonces evitar decisiones arbitrarias y caprichosas del legislador, es decir, medidas que no tengan un mínimo de racionalidad. Este test ha sido aplicado en casos en que se estudian materias económicas, tributarias o de política internacional, o en aquellos en que está de por medio una competencia específica definida en cabeza de un órgano constitucional, o cuando, a partir del contexto normativo del precepto demandado, no se aprecia prima facie una amenaza frente al derecho sometido a controversia. TEST ESTRICTO DE IGUALDAD-Excepción a la regla La aplicación de un test estricto, como la más significativa excepción a la regla, tiene aplicación cuando está de por medio el uso de un criterio sospechoso, a los cuales alude el artículo 13 de la Constitución, o cuando la medida recae en personas que están en condiciones de debilidad manifiesta, o que pertenecen a grupos marginados o discriminados. También se ha utilizado cuando la diferenciación afecta de manera grave, prima facie, el goce de un derecho fundamental, o se constituye en un claro privilegio. Este test ha sido categorizado como el más exigente, ya que busca establecer “si el fin es legítimo, importante e imperioso y si el medio es legítimo, adecuado y necesario, es decir, si no puede ser remplazado por otro menos lesivo”. Este test incluye un cuarto aspecto de análisis, referente a “si los beneficios de adoptar la medida exceden claramente las restricciones impuestas sobre otros principios y valores constitucionales”. TEST INTERMEDIO DE IGUALDAD-Aplicación Entre los extremos del test leve y del test estricto, se ha identificado el test intermedio, que se aplica por este Tribunal cuando se puede afectar el goce de un derecho no fundamental o cuando existe un indicio de arbitrariedad que puede afectar la libre competencia económica. Este test examina que el fin sea legítimo e importante, “porque promueve intereses públicos valorados por la Constitución o por la magnitud del problema que el legislador busca resolver”, y que el medio no sólo sea adecuado sino también efectivamente conducente para alcanzar dicho fin. CONSAGRACION O SUPRESION DE RECURSOS FRENTE AL DERECHO A LA IGUALDAD-Juicio de intensidad leve DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Carácter fundamental/DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Amplia configuración legal DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Contenido múltiple o complejo/DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Marco de aplicación UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA-Función constitucional JUECES-Actividad judicial Si bien se ha dicho que los jueces en sus providencias sólo están sometidos al imperio de la ley, es claro que en su labor no se limitan a una mera aplicación mecánica de esta última, sino que realizan un ejercicio permanente de interpretación del ordenamiento jurídico que implica esencial-mente la determinación de cuál es la regla de derecho aplicable al caso y los efectos que de ella se derivan. Incluso se ha entendido que los jueces desarrollan un complejo proceso de creación e integración del derecho que trasciende la clásica tarea de la subsunción y elaboración de silogismos jurídicos. Precisamente, la actividad judicial supone la realización de un determinado grado de abstracción o de concreción de las disposiciones previstas en el ordenamiento jurídico, para darle integridad al conjunto del sistema normativo y atribuirle, a manera de subregla, a los textos previstos en la Constitución o en la ley un significado coherente, concreto y útil. UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA-Función de órganos de cierre de las distintas jurisdicciones UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA-Importancia FUNCION JUDICIAL-Parte de la autonomía de los jueces/FUNCION JUDICIAL-Exige predictibilidad razonable en los fallos OBLIGATORIEDAD DEL PRECEDENTE-Valor de las decisiones de órganos judiciales de cierre UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA-Fuerza vinculante de decisiones de altas cortes FUERZA VINCULANTE DE LA DOCTRINA DE ORGANOS JUDICIALES DE CIERRE-Procedencia La fuerza vinculante de la doctrina elaborada por los órganos de cierre proviene, fundamentalmente, (i) de la obligación de los jueces de aplicar la igualdad frente a la ley y de brindar la igualdad de trato; (ii) del principio de la buena fe, entendido como la confianza legítima en el respeto del propio acto de las autoridades; y (iii) de la necesidad de seguridad jurídica del ciudadano respecto de la protección de sus derechos, entendida como la predictibilidad razonable de las decisiones judiciales en la resolución de conflictos. A lo anterior, cabe agregar (iv) el impacto que tiene en materia judicial el principio unitario de organización del Estado (CP art. 1), en un marco de desconcentración funcional congruente con la estructura jerárquica de la administración de justicia (CP arts. 228 y ss); y (v) el sentido que tiene el mandato de sometimiento de los jueces al imperio de la ley, en los términos del artículo 230 del Texto Superior, como una expresión más amplia que incluye la sujeción al “ordenamiento jurídico”, lo que conduce –entre otras– al deber de seguir y acatar los precedentes de los órganos de cierre, no sólo por las razones ya expuestas vinculadas con la igualdad, la buena fe y la seguridad jurídica, sino también por la necesidad de realizar lo que la doctrina denomina la regla de la universalidad. FUERZA VINCULANTE DE LA DOCTRINA DE ORGANOS JUDICIALES DE CIERRE-Precedente horizontal y vertical JUECES-Pueden apartarse de los precedentes previo cumplimiento de una estricta carga argumentativa/PRECEDENTE HORIZONTAL-Requisitos de transparencia y suficiencia Se admite que los jueces se aparten de los precedentes previo cumplimiento de una estricta carga argumentativa, pues el derecho siempre debe responder a las nuevas exigencias que emanan de la realidad y a los desafíos propios de la evolución de la ciencia jurídica. Desde esta perspectiva, las cargas que se imponen para apartarse de un precedente varían según la autoridad que lo profirió. En efecto, cuando se trata de un precedente horizontal, más allá de que se presente una diversidad en las circunstancias o supuestos fácticos sometidos a conocimiento y decisión del juez que le permitan otorgar un trato desigual, dicha autoridad en su providencia debe hacer referencia expresa al precedente con el que ha resuelto casos análogos (requisito de transparencia) y, a partir de allí, exponer las razones suficientes que, a la luz de los cambios introducidos en el ordenamiento jurídico, o por la transformación del contexto social dominante, justifiquen o evidencien la necesidad de producir un cambio jurisprudencial (requisito de suficiencia). Este también procede cuando lo que se busca es exponer una nueva regla de decisión, a partir de los errores que puedan existir en la orientación vigente o por la importancia de brindar una nueva lectura que, desde el punto de vista interpretativo, brinde una mayor protección a valores, principios y derechos consagrados en la Carta, ello con el fin –según se ha expuesto por este Corporación– de “evitar prolongar en el tiempo las injusticias del pasado”. No basta entonces simplemente con ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta forzoso demostrar que el precedente anterior no resulta válido, correcto o suficiente para resolver un nuevo caso sometido a decisión. Una vez satisfechas estas exigencias, en criterio de la Corte, se entiende protegido el derecho a la igualdad de trato y garantizada la autonomía e independencia de los jueces. PRECEDENTE VERTICAL-Requisitos de transparencia y suficiencia En lo que respecta al precedente vertical, además de cumplir con los requisitos de transparencia y suficiencia, la Corte ha sido particularmente restrictiva en la posibilidad que tienen los jueces de inferior jerarquía de apartarse de las subreglas expuestas por las altas cortes, en atención al papel constitucional que cumplen los órganos de cierre, a partir del reconocimiento de su función de unificar la jurisprudencia. De acuerdo con lo anterior, en la Sentencia C-634 de 2011, se explicó que cuando un juez de inferior jerarquía pretende apartarse de un precedente establecido por una alta Corte, (i) no sólo debe hacer explícitas las razones por las cuales se abstiene de seguir la jurisprudencia en vigor sobre la materia objeto de escrutinio judicial, (ii) sino que también debe demostrar que la interpretación alternativa que se ofrece desarrolla y amplía de mejor manera el contenido de los derechos, principios y valores constitucionales objeto de protección. UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA-Potestad de configuración normativa del legislador SENTENCIAS DE UNIFICACION DEL CONSEJO DE ESTADO-Identificación, fuente, efectos y mecanismos de protección CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Fortalecimiento de la función de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado/PROVIDENCIAS DEL CONSEJO DE ESTADO-Deben ser tenidas en cuenta como órgano de cierre y máxima autoridad de la justicia administrativa SENTENCIA DE UNIFICACION JURISPRUDENCIAL-Categoría especial de providencia proferida por el Consejo de Estado SENTENCIAS DE UNIFICACION-Fuentes FUENTES DE LAS SENTENCIAS DE UNIFICACION DEL CONSEJO DE ESTADO-Limites/JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO-Conocimiento entre secciones, subsecciones y Sala Plena Se observa que si bien las fuentes que disponen el origen de las sentencias de unificación son limitadas y se encuentran sujetas a actuaciones precisas que en general se relacionan con la labor de sentar, unificar o salvaguardar la jurisprudencia que como órgano de cierre produce el Consejo de Estado, su conocimiento se distribuye entre las secciones, subsecciones y la Sala Plena que desarrollan la función de lo contencioso administrativo. Esto significa que, a partir del ejercicio de la potestad de configuración normativa del legislador y teniendo en cuenta lo previsto en el artículo 236 del Texto Superior, se entiende que la división orgánica que se produce respecto de la forma como se fijan las sentencias de unificación, parte de una división en la que cada dependencia opera como órgano de cierre y en el que sus decisiones se protegen por la garantía de la cosa juzgada, pues se trata de un sola autoridad u órgano, en el que “no existe una relación jerárquica o de subordinación funcional”, en los asuntos que son objeto de su conocimiento. SENTENCIAS DE UNIFICACION-Efectos en el procedimiento administrativo SENTENCIAS DE UNIFICACION-Efectos en procesos de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo SENTENCIAS DE UNIFICACION-Valor de precedente para jueces y tribunales/SENTENCIAS DE UNIFICACION-Obligatoriedad a la actividad de la administración SENTENCIAS DE UNIFICACION-Carácter vinculante por razón del principio de legalidad SENTENCIAS DE UNIFICACION-Punto de vista judicial SENTENCIAS DE UNIFICACION-Efectos inter partes o subjetivos/SENTENCIAS DE UNIFICACION-Carácter objetivo SENTENCIAS DE UNIFICACION-Obligatoriedad no excluye deber genérico de seguir precedente respecto de decisiones del Consejo de Estado que no tienen dicha condición SENTENCIA DE UNIFICACION JURISPRUDENCIAL-Mecanismos de actuación judicial y administrativa para velar por la eficacia/SENTENCIA DE UNIFICACION JURISPRUDENCIAL-Aplicación uniforme del ordenamiento jurídico y mecanismo de extensión de jurisprudencia/SENTENCIA DE UNIFICACION JURISPRUDENCIAL-Vías judiciales de protección PRINCIPIO DE IGUALDAD-Cambio de jurisprudencia sobre alcance y contenido de la norma debe ser expreso y motivado RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA-Alcance RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA FRENTE A FALLOS DE UNICA Y SEGUNDA INSTANCIA-Viabilidad En cuanto a su prosperidad, se consagra que este recurso es viable contra “las sentencias dictadas en única y segunda instancia por los tribunales administrativos”, con las siguientes reglas particulares (i) en caso de que el fallo sea de contenido patrimonial o económico, la cuantía de la condena o, en su defecto, de las pretensiones de la demanda, debe ser igual o exceder los montos dispuestos en la ley ; aunado a que (ii) no procederá para los asuntos previstos en los artículos 86, 87 y 88 de la Constitución, esto es, las acciones de tutela, cumplimiento, popular y de grupo. Como se observa de lo anterior, es claro que se trata de un instrumento judicial prevista para proteger el precedente vertical consagrado en sentencias de unificación. RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA FRENTE A FALLOS DE UNICA Y SEGUNDA INSTANCIA-Legitimación RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA FRENTE A FALLOS DE UNICA Y SEGUNDA INSTANCIA-Debe ser decidido por el Consejo de Estado RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA-Preservación del precedente vertical RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA-Decisión por respectiva sección de la Sala de lo Contencioso Administrativo según la especialidad RECURSO EXTRAORDINARIO FRENTE A FALLOS DE UNICA Y SEGUNDA INSTANCIA-Unificación de jurisprudencia entre las distintas dependencias del Consejo de Estado RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA FRENTE A FALLOS DE UNICA Y SEGUNDA INSTANCIA-No desconoce el derecho a la igualdad Lo primero que se observa por parte de este Tribunal, es que la norma acusada no desconoce el derecho a la igualdad. Con este objeto, en primer lugar, se advierte que el patrón de igualdad o tertium comparationis se encuentra en el hecho de que se consagra una distinción de trato injustificada entre las partes de un proceso que se ven afectadas por el desconocimiento de una sentencia de unificación, ya que la habilitación para que éstas puedan interponer el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, depende del criterio de la autoridad que profirió el fallo objeto de controversia. Así se permite respecto de las sentencias de única y segunda instancia dictadas por los tribunales administrativos, y se excluye frente a las decisiones que en las mismas instancias se profieren por las secciones y subsecciones que integran el Consejo de Estado. A pesar de que el análisis que se propone sitúa a dos sujetos que presentan la similitud de ser partes en un proceso, en el cual reclaman la interpretación uniforme y consistente del ordenamiento jurídico frente a lo dispuesto en una sentencia de unificación, existen claras diferencias que se originan en el criterio mismo que conduce a su distinción, en el objeto del recurso y en la forma como se producen y preservan las sentencias de unificación, que autorizan otorgar un trato diferente. De manera que, en este caso, los sujetos y la situación que se compara no se encuentran en idénticas circunstancias y de ahí que resulte válida la limitación de procedencia que se impone en la ley. RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA FRENTE A FALLOS DE UNICA Y SEGUNDA INSTANCIA-Restricción busca preservar con exclusividad el precedente vertical/RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA FRENTE A FALLOS DE UNICA Y SEGUNDA INSTANCIA-Prospera al apelar sentencia de primer grado “cuando el fallo de segundo grado sea exclusivamente confirmatorio de aquella” RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA FRENTE A FALLOS DE UNICA Y SEGUNDA INSTANCIA-No existe relación jerárquica o de subordinación funcional entre subsecciones y secciones del Consejo de Estado RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA FRENTE A FALLOS DE UNICA Y SEGUNDA INSTANCIA-Diferenciación entre precedente vertical y precedente horizontal Como lo ponen de presente la mayoría de los intervinientes y la Vista Fiscal, la sujeción a las sentencias de unificación jurisprudencial que se reclama en la demanda respecto de las secciones y subsecciones del Consejo de Estado, no es una construcción teórica que se articule con la protección del precedente vertical, como lo dispone la norma cuestionada, sino que se trata de un objeto particular y distinto vinculado con la salvaguarda del precedente horizontal, esto es, con aquél que ha fijado un juez en sus sentencias al momento de resolver con anterioridad casos con idénticas características. Lo anterior plantea una clara distinción en la relación con la diferenciación que se esboza en la norma acusada, pues mientras que la parte de un proceso que acude a los tribunales como juez de única o segunda instancia tiene un caso en el que de por medio se encuentra el respeto a una estructura jerárquica que, por lo mismo, le otorga un peso vinculante al precedente vertical; en lo que corresponde a los sujetos cuya causa es tramitada ante el Consejo de Estado, en su rol de juez de única o segunda instancia, lo que se exige es la preservación de un precedente horizontal, cuya modificación o apartamiento depende del cumplimiento de las cargas de transparencia y suficiencia. Nótese cómo esta última hipótesis desborda el objeto del recurso extra-ordinario de unificación de jurisprudencia, cuya construcción por parte del legislador se enfoca exclusivamente en el amparo del precedente vertical, y no en habilitar un escenario discusión en cuanto a la preservación o no de un precedente horizontal, dispuesto, de igual manera, como una herramienta de autorestricción del propio órgano de cierre. CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Mecanismo interno de unificación a través de aprobación de sentencia de unificación para unificar líneas de interpretación/SALA PLENA DEL CONSEJO DE ESTADO-Deber de unificar diferencias surgidas entre las secciones MECANISMO INTERNO DE UNIFICACION-Deber de sentar o unificar jurisprudencia más allá de la importancia jurídica o trascendencia social del caso PRINCIPIO DE EFICIENCIA Y MANDATO DE COHERENCIA INTERNA-Organo de cierre ha de seguir reglas de derecho por él trazadas CONSEJO DE ESTADO-Diseño y articulación a efectos de proferir sentencias de unificación SUBSECCIONES, SECCIONES Y SALA PLENA DEL CONSEJO DE ESTADO-Atribución para proferir sentencias de unificación/SUBSECCIONES, SECCIONES Y SALA PLENA DEL CONSEJO DE ESTADO-Variación, modificación o apartamiento para expedir sentencias de unificación RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA FRENTE A FALLOS DE UNICA Y SEGUNDA INSTANCIA-No existe igualación entre precedente vertical y precedente horizontal No cabe la igualación que se propone, en primer lugar, porque es posible que la consagración de recursos extraordinarios, en virtud de la mayor intensidad con la que opera la potestad de configuración normativa del legislador, se enfoque en habilitar espacios de control frente a lo resuelto por los jueces de instancia, cuando con ello se busca acceder a un determinado objetivo que no contradiga los mandatos de la Constitución; en segundo lugar, porque el recurso tiene un fin concreto vinculado con la protección de la estructura jerarquizada de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por lo que de introducir la regla de procedencia que se propone, se desnaturalizaría por completo dicho objetivo; en tercer lugar, porque las hipótesis extraordinarias que se explican, no obstante que es posible que se presenten, por virtud del principio de coherencia interna, su ocurrencia sería extremadamente excepcional, lo que no justifica la ampliación de un recurso previsto para un propósito distinto y cuya utilización por el contrario podría conducir a agravar los complejos problemas de congestión a los que se ha enfrentado el Consejo de Estado; y finalmente, porque a pesar de todo, si ello ocurre y el apartamiento es de tal gravedad que, más allá de quebrantar el mencionado principio de coherencia, da lugar a que se vulnere el derecho fundamental al debido proceso, se podría acudir a la acción de tutela (CP art. 86), como se puso de presente por varios intervinientes , lo que excluye la falta de un mecanismo de protección para las partes y los terceros que resulten agraviados , siempre que se acrediten los requisitos previstos para tal efecto. PRINCIPIO DE COHERENCIA Y VIAS INTERNAS DE UNIFICACION-Subreglas del Consejo de Estado resultan aplicables Referencia: expediente D-10973 Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 257 (parcial) de la Ley 1437 de 2011, “por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” Demandante: Erika Nicole González Rojas Magistrado Ponente: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ Bogotá DC, trece (13) de abril de dos mil dieciséis (2016) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, la ciudadana Erika Nicole González Rojas instauró demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 257 de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. En Auto del 18 de septiembre de 2015, el Magistrado Sustanciador resolvió admitir la demanda, dispuso su fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. De igual manera, ordenó comunicar la iniciación del presente proceso de constitucionalidad al Ministerio de Justicia y del Derecho, a la Presidencia del Consejo de Estado, a la Presidencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, a la Defensoría del Pueblo, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Corporación Excelencia en la Justicia, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal y a las Facultades de Derecho de las siguientes Universidades: Rosario, Externado, Sergio Arboleda, EAFIT, Libre, de Antioquia y de Nariño, para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran impugnando o defendiendo la disposición acusada. Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 del Texto Superior y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto del precepto legal demandado, en el que se destaca y resalta el aparte cuestionado, conforme con su publicación en el Diario Oficial No. 47.956 de enero 18 de 2011: “LEY 1437 DE 2011 (Enero 18) Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo El Congreso de Colombia DECRETA (…) TÍTULO VI RECURSOS EXTRAORDINARIOS (…) Artículo 257. Procedencia. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia procede contra las sentencias dictadas en única y segunda instancia por los tribunales administrativos. Tratándose de sentencias de contenido patrimonial o económico, el recurso procederá siempre que la cuantía de la condena o, en su defecto, de las pretensiones de la demanda, sea igual o exceda los siguientes montos vigentes al momento de la interposición del recurso: 1. Noventa (90) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad. 2. Doscientos cincuenta (250) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad. 3. Doscientos cincuenta (250) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, contribuciones y tasas nacionales, departamentales, municipales o distritales. 4. Cuatrocientos cincuenta (450) salarios mensuales legales vigentes, en los procesos sobre contratos de las entidades estatales en sus distintos órdenes. 5. Cuatrocientos cincuenta (450) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de reparación directa y en las acciones de repetición que el Estado ejerza contra los servidores o ex servidores públicos y personas privadas que de conformidad con la ley cumplan funciones públicas. El recurso de unificación de jurisprudencia no procederá para los asuntos previstos en los artículos 86, 87 y 88 de la Constitución Política.” III. DEMANDA 3.1. La accionante considera que el precepto legal demandado es contrario al preámbulo y a los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 85, 89 y 229 de la Constitución, básicamente por las siguientes razones: 3.2. En primer lugar, señala que se desconocen los derechos a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, en procesos de carácter contencioso que sean conocidos en única y en segunda instancia por el Consejo de Estado, en la medida en que respecto de las sentencias que se profieren por dicha vía no procede el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, previsto en la norma cuestionada. En este sentido, y con el propósito de explicar el alcance del cargo propuesto, se realiza un acercamiento al marco legal del recurso en mención[1] y se resalta su papel como figura jurídica novedosa cuya principal función es la de buscar la unidad en la interpretación del derecho por parte del órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, para lo cual se consagra a su cargo la atribución de decretar la nulidad de lo decidido por los tribunales administrativos, en sentencias de única o segunda instancia[2], que contraríen o se opongan a un precedente judicial dispuesto en una sentencia de unificación del Consejo de Estado[3], con miras a asegurar los derechos de las partes y de los terceros, en especial del derecho a la igualdad de trato, así como a la “certeza y seguridad jurídica de quien[es] acude[n] al aparato judicial”[4]. Puntualmente, en cuanto al derecho a la igualdad, se afirma que una de sus expresiones en un sistema democrático es la facultad que se reconoce a todas las personas para acudir en idénticas condiciones ante los jueces y tribunales, con el propósito de defender la integridad del orden jurídico y de restablecer sus derechos e intereses. Como contrapartida se impone a cargo del Estado la obligación de abstenerse de adoptar medidas que tengan por objeto o como efecto impedir o dificultar el acceso a la justicia. Esta modalidad de igualdad se erige entonces en un límite a la libertad de configuración normativa del legislador, la cual sólo admite restricciones cuando medie una justificación objetiva y razonable. Con fundamento en lo expuesto, por un lado, la accionante sostiene que se presenta una violación del derecho de acceso a la administración de justicia, por cuanto sin justificación alguna el precepto acusado excluye del recurso extraordinario allí previsto a las sentencias que se profieren en única y segunda instancia por el Consejo de Estado, en sus distintas secciones y subsecciones, en aquellos casos en que se apartan de una sentencia de unificación dictada por ese mismo tribunal, a través de la cual se fija un precedente vinculante en materia contencioso administrativa. Ello ocurre porque la parte afectada carece de un recurso judicial efectivo para lograr el amparo de sus derechos, pues ante la improcedencia del recurso en el supuesto mencionado, no existiría una vía judicial para lograr su protección. Y, por el otro, también se considera que se presenta una vulneración del derecho a la igualdad, ya que se permitiría la existencia de un fallo contrario a un precedente consagrado en una sentencia de unificación, pese a que la lógica de este tipo de providencias es la de lograr la aplicación uniforme de una misma regla de derecho respecto de situaciones fácticas similares. Para la accionante, visto el proceso de formación de la ley, “no se encuentran argumentos de peso por parte del legislador para dejar de lado estos casos que son conocidos por el Consejo de Estado”[5], y “ello es preocupante para un sistema jurídico en el cual el precedente constituye una de las fuentes vivas y dinámicas del derecho, que permite el reconocimiento de los mismos efectos a situaciones fácticas similares”[6]. 3.3. En segundo lugar, la demandante alega que el texto legal acusado quebranta el principio de seguridad jurídica, al no incluir a las sentencias que se profieren en única y en segunda instancia por el Consejo de Estado, a través de sus distintas secciones o subsecciones, como susceptibles del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Para justificar este cargo, resalta que el citado recurso es un instrumento que se basa en los principios de economía, celeridad, eficacia e imparcialidad, mediante el cual se asegura el carácter vinculante de los precedentes en materia contenciosa administrativa. Las sentencias que se profieren en virtud de su aplicación guardan una relación directa con los principios de igualdad y seguridad jurídica, pues aseguran la efectividad de los derechos, procuran la exactitud y estabilidad en la aplicación del ordenamiento jurídico y unifican la interpretación razonable del sistema normativo. Por ello, el artículo 10 del CPACA establece el deber de las autoridades administrativas de aplicar de manera uniforme las sentencias de unificación del Consejo de Estado, a partir de situaciones que compartan iguales supuestos fácticos y jurídicos[7]. A partir de lo anterior, la demandante expone que entre 1991 y 2012 se han proferido cerca de 650 sentencias de unificación por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por las Salas Plenas de la Sección Segunda y Tercera de dicha Corporación, por lo que el problema de fondo que se presenta es el del eventual desconocimiento del principio de seguridad jurídica, cuando se profiera una decisión en contra de lo previsto en las citadas providencias, en los casos en que las distintas secciones y subsecciones del mencionado tribunal actúan como juez de única o segunda instancia, básicamente por la falta de una herramienta judicial que permita preservar la exactitud y estabilidad en la aplicación del ordenamiento jurídico. 3.4. Por último, la accionante destaca que existe un precedente que resulta aplicable al caso expuesto y que se encuentra previsto en la Sentencia C-520 de 2009[8], en el que esta Corporación extendió la aplicación del recurso extraordinario de revisión a las sentencias proferidas en primera o segunda instancia por los juzgados administrativos y en primera instancia por los tribunales administrativos, las cuales estaban excluidas de su aplicación, pese la importancia del citado recurso como vía para enmendar errores o ilicitudes cometidas en la expedición de providencias ejecutoriadas que lesionan la justicia material[9]. Según se expone en la demanda, la limitación acusada en aquella oportunidad negaba la posibilidad de obtener la tutela judicial efectiva a quien se había visto perjudicado con una sentencia proferida por un juez administrativo o por un tribunal administrativo en primera instancia, a pesar de que podían estar fundadas en pruebas o hechos fraudulentos o erróneos. Dicha circunstancia, al no observar una justificación que explicara tal restricción, condujo a expulsar del ordenamiento jurídico los soportes legales que limitaban la procedencia del recurso, al entender que resultaban contrarios a los derechos de acceso a la justicia, a la igualdad y al debido proceso[10]. Para la accionante, la misma lógica se presenta en el asunto bajo examen, en el que se excluye a ciertas sentencias del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, en perjuicio de los derechos a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, así como al principio de seguridad jurídica, por las razones previamente expuestas. IV. INTERVENCIONES 4.1. Intervención de la Sala Plena y de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado 4.1.1. En escrito del 27 de octubre de 2015, el Presidente de la Sala de Consulta y Servicio Civil y el Presidente de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, le solicitan a la Corte declarar la exequibilidad del precepto legal demandado. En la primera parte de su intervención, destacan la función de unificación jurisprudencial que cumplen en sus diferentes especialidades los órganos de cierre de cada jurisdicción, con la finalidad de garantizar la igualdad de trato ante la ley, al tiempo que se protege el derecho de los ciudadanos a que las decisiones de los jueces se funden en una interpretación uniforme y consistente del sistema normativo, como lo exige el principio de seguridad jurídica. De esta manera, se considera que “en el entendimiento actual de nuestra Constitución Política no cabe una organización judicial que no tenga previstos mecanismos de unificación jurisprudencial por parte de los órganos judiciales que se encuentran en la cúspide de cada jurisdicción”[11]. No obstante, en virtud de la atribución de configuración normativa que tiene el legislador en materia procesal, le compete al Congreso decidir qué recursos son procedentes en cada proceso, y en qué oportunidad se deben impulsar. En ejercicio de esta atribución, nada impide que el legislador pueda consagrar un recurso en relación con ciertas decisiones y excluirlo respecto de otras, siempre que con ello no se desconozcan valores y principios constitucionales de obligatoria observancia. 4.1.2. En este orden de ideas, y respecto del asunto sub-judice, se sostiene que la regulación prevista en el precepto demandado corresponde precisamente a un ejercicio de la potestad de configuración normativa del legislador, en el que se desarrolla la función de unificación que cumple el Consejo de Estado en su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo (CP art. 237, núm. 1), y en el que la limitación cuestionada responde a las reglas de organización y de competencias que tiene el citado Tribunal como órgano principal de su jurisdicción. En este orden de ideas, se estima que la pretensión de la accionante incurre en un enfoque incompatible con la debida administración de justicia (CP art. 228), por virtud de la cual se considera que “todas las sentencias deben ser decididas o revisadas por las Salas Plenas de los órganos de cierre de cada jurisdicción”[12], mandato que simplemente haría inviable al sistema judicial y que, en el caso particular, “desconocería la desconcentración funcional de los asuntos a cargo de la Jurisdicción Contencioso Administrativa”[13]. 4.1.3. En desarrollo de lo expuesto, para los intervinientes, se observa que la accionante parte de una lectura aislada del precepto demandado, que la hace entender que “el único mecanismo de unificación jurisprudencial establecido en el CPACA, es el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia”[14]. Sin embargo, en su criterio, una lectura integral de dicho estatuto permite verificar que existen diversos instrumentos que cumplen tal fin, incluido uno que de forma particular y específica asegura la unificación de las sentencias de las secciones y subsecciones del Consejo de Estado, en los términos en que la demandante considera excluidos de la norma acusada. Así, por una parte, se encuentran instrumentos generales de unificación, como ocurre con (i) el mecanismo de extensión de jurisprudencia (CPACA, arts. 102 y 269), en el que el propio Consejo de Estado puede definir si se mantiene la línea dispuesta en una sentencia de unificación proferida por dicho Tribunal; o con (ii) el mecanismo eventual de revisión de acciones populares y de grupo, con la finalidad de “unificar jurisprudencia en tratándose de los procesos promovidos para la protección de los derechos e intereses colectivos y la reparación de los daños causados a un grupo y, en consecuencia, lograr la aplicación de la ley en condiciones iguales frente a la misma situación fáctica y jurídica”[15]. En este último mecanismo, entre otras razones, se puede promover la revisión, cuando una providencia proferida por los tribunales administrativos, se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado o a jurisprudencia reiterada de dicha Corporación. No obstante, más allá de lo anterior, el instrumento que suple lo requerido por la accionante es el consagrado en el artículo 271 del CPACA, en el que se permite la expedición de una sentencia de unificación por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado respecto de decisiones pendientes en sus secciones o subsecciones, por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social, o por la necesidad de sentar jurisprudencia[16]. La existencia del citado mecanismo, en palabras de los intervinientes, asegura “el respeto y aplicación” por parte de las distintas secciones y subsecciones de las sentencias de unificación del Consejo de Estado, por lo que no caben las supuestas falencias que la actora endilga a la norma acusada, ya que al final de cuentas cualquier cambio o ajuste que se pretenda a realizar en términos de preservación o no de un precedente, pueda hacerse por esta vía. En este contexto, se afirma que “la disposición demandada se ajusta a la Constitución Política, pues si bien es cierto que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia sólo procede contra las sentencias de única o segunda instancia de los tribunales administrativos, también es cierto que respecto de las sentencias de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado existe otro mecanismo de unificación, que puede ser activado a solicitud de parte o incluso oficiosamente por el propio órgano de cierre de la jurisdicción”[17]. En conclusión, para el Consejo de Estado la norma acusada es exequible, pues “(i) el legislador actuó dentro del margen de configuración normativa que le concede la Constitución, en materia de procesos y recursos judiciales”[18], (ii) “la regulación sobre los mecanismos de unificación jurisprudencial resulta adecuada, eficiente y proporcional conforme a la organización y competen-cias del Consejo de Estado como órgano de cierre”[19] y (iii) respecto de las sentencias de las secciones o subsecciones del citado Tribunal existe otro mecanismo de unificación que cumple las funciones que la demandante reclama en relación con la disposición acusada. 4.2. Intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado 4.2.1. La Directora General de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solicita a la Corte declararse inhibida para pronunciar un fallo de fondo o, en subsidio, declarar la exequibilidad del precepto demandado. 4.2.2. En lo que respecta a la primera pretensión, la interviniente considera que la demanda propuesta no cumple con las cargas de claridad, certeza, especificidad y suficiencia, por cuanto la accionante tan sólo enuncia el supuesto desconocimiento de varios mandatos constitucionales, sin resaltar el concepto en el que fundamenta su violación. En su criterio, no existe un estudio juicioso y detallado de las razones por las cuales se considera que se presenta una violación de la Carta[20]. Por lo demás, en cuanto a la violación del principio de seguridad jurídica, se considera que dicho cargo se formula a partir de una proposición que carece de un respaldo normativo real y existente en la disposición acusada, ya que se asume que las subsecciones y secciones del Consejo de Estado desconocerán las providencias proferidas por la Sala Plena, “obviando el hecho de que se trata de una sola Corporación, que [si bien] está dividida por especialidades, es un solo órgano de cierre que actúa en bloque y de manera uniforme”[21]. 4.2.3. En todo caso, de estimarse procedente el análisis de fondo, la demanda tampoco está llamada a prosperar. Para comenzar, en lo que atañe al juicio de igualdad y a la supuesta inobservancia del derecho de acceso a la administra-ción de justicia, la interviniente explica que en este caso debe aplicarse un test de razonabilidad de intensidad leve, en la medida en que de por medio se encuentra una materia que goza de un amplio respaldo de configuración normativa por parte del legislador, como lo es el señalamiento de las reglas procesales que permiten la procedencia de un recurso judicial. Con fundamento en la citada premisa, se afirma que la norma acusada –al desarrollar las reglas de procedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia– busca un fin que se ajusta a los mandatos de la Carta Política, ya que su propósito es el de asegurar la unidad en la interpretaci...