Sentencia C-179 de 2014

C-179-14 Exp.D-9867 Sentencia C-179/14 REGIMEN PARA AREAS METROPOLITANAS-Contenido y alcance REGIMEN PARA AREAS METROPOLITANAS-Régimen especial para Bogotá y Cundinamarca. OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Jurisprudencia constitucional DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE OMISION LEGISLATIVA ABSOLUTA-Incompetencia de la Corte Constitucional/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Competencia de la Corte Constitucional OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Significado y alcance La jurisprudencia de esta Corporación ha recabado que la Omisión Legislativa Relativa se presenta en aquellos casos en que el Legislador regula una materia que por expreso mandato constitucional le corresponde desarrollar, pero lo hace de forma incompleta, parcial, insuficiente, de manera que omite un sujeto o grupo poblacional, un supuesto de hecho, una consecuencia jurídica, o una condición esencial para la regulación correspondiente, que de conformidad con los mandatos superiores contenidos en la Constitución Política deberían hacer parte del desarrollo de un determinado valor, principio, derecho o mandato constitucional. En esta hipótesis, el texto legal que se acusa por haber omitido un elemento o aspecto esencial en su regulación, debe analizarse desde los mandatos superiores de la Carta, con el fin de determinar si dicha falencia legislativa conlleva una violación de un derecho, especialmente del valor, principio y derecho a la igualdad o del debido proceso, y con ello demuestra un carácter arbitrario, inequitativo o discriminatorio, y por consecuencia deviene inconstitucional. En estos casos, esta Corporación se ha declarado competente para abocar el conocimiento de la Omisión Legislativa Relativa, en razón a que ésta genera una oposición o contradicción objetiva de las normas demandadas con la Carta Política, la cual es susceptible de constatarse a partir de una confrontación de las disposiciones acusadas y los mandatos superiores DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos La jurisprudencia constitucional ha determinado los requisitos para que se configure y prospere el cargo de inconstitucionalidad por Omisión Legislativa Relativa, precisando que deben llenarse ciertas exigencias especiales y específicas. Así, para constatar la configuración de una Omisión Legislativa Relativa, se ha reiterado de manera sistemática y pacífica que deben presentarse los siguientes exigencias: (a) la existencia de una norma respecto de la cual se pueda predicar necesariamente el cargo por inconstitucionalidad; (b) la exclusión de las consecuencias jurídicas de la norma de aquellos casos o situaciones análogas a las reguladas por la norma, que por ser asimilables, debían de estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o la omisión en el precepto demandado de un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (c) la inexistencia de un principio de razón suficiente que justifique la exclusión de los casos, situaciones, condiciones o ingredientes que debían estar regulados por el precepto en cuestión; (d) la generación de una desigualdad negativa para los casos o situaciones excluidas de la regulación legal acusada, frente a los casos y situaciones que se encuentran regulados por la norma y amparados por las consecuencias de la misma, y por consiguiente la vulneración del principio de igualdad, en razón a la falta de justificación y objetividad del trato desigual; y (e) la existencia de un deber específico y concreto de orden constitucional impuesto al legislador para regular una materia frente a sujetos y situaciones determinadas, y por consiguiente la configuración de un incumplimiento, de un deber específico impuesto por el constituyente al legislador. AREA METROPOLITANA-Reseña histórica/AREA METROPOLITANA-Régimen de creación AREA METROPOLITANA-Régimen bajo Constitución anterior AREA METROPOLITANA-Régimen bajo Constitución vigente al momento de la creación AREA METROPOLITANA-Mantenimiento en esencia del régimen anterior AREA METROPOLITANA-Condiciones y características para que proceda su conformación (i) La existencia de dos o más municipios que tengan relaciones económicas, sociales y físicas, (ii) que este conjunto de municipios tenga las características para la conformación de un área metropolitana, (iii) que se organicen como una entidad administrativa encargada de programas y de coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio colocado bajo su autoridad; (iv) que esta entidad administrativa racionalice la prestación de los servicios públicos a cargo de quienes la integran; (v) que esta entidad administrativa ejecute obras de interés metropolitano; (vi) que la ley de ordenamiento territorial disponga para las áreas metropolitanas un régimen administrativo y fiscal de carácter especial; (vii) que la misma ley garantice que en sus órganos de administración tengan adecuada participación las respectivas autoridades municipales; (viii) que esta misma ley señale la forma de convocar y realizar las consultas populares que decidan la vinculación de los municipios; (ix) que cumplida la consulta popular, los respectivos alcaldes y los concejos municipales protocolicen la conformación del área y definan sus atribuciones, financiación y autoridades, de acuerdo con la ley; y (x) que las áreas metropolitanas puedan convertirse en Distritos conforme a la ley. AREA METROPOLITANA-Diferencias de régimen anterior/AREA METROPOLITANA-Previa consulta popular AREA METROPOLITANA-Naturaleza jurídica AREAS METROPOLITANAS-Materias que son reserva de ley orgánica En cuanto a la reserva de ley orgánica para las Áreas Metropolitanas es de recordar que por disposición expresa del Constituyente, teniendo como base el artículo 319 Superior, existen cuatro aspectos que son reserva de la ley orgánica en la Áreas Metropolitanas: (i) su régimen administrativo especial; ii) su régimen fiscal especial; iii) la garantía de participación de las respectivas autoridades municipales en sus órganos de administración y iv) la forma de convocar y realizar las consultas populares que decidan la vinculación de los municipios. AREA METROPOLITANA-Excepción constitucional en juicio de igualdad respecto del caso del Distrito Capital Referencia: expediente D-9867 Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo 1º y el artículo 39 de la Ley 1625 de 2013 “Por la cual se deroga la Ley Orgánica 128 de 1994 y se expide el Régimen para las Áreas Metropolitanas” Actor: Guillermo Francisco Reyes González Magistrado Ponente: LUIS ERNESTO VARGAS SILVA Bogotá D.C., veintiséis (26) de marzo de dos mil catorce (2014). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia. I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241, numeral 4º de la Constitución Política, el ciudadano demandante solicita a la Corte que declare la inexequibilidad del parágrafo del artículo 1º y el artículo 39 de la Ley 1625 de 2013 “Por la cual se deroga la Ley Orgánica 128 de 1994 y se expide el Régimen para las Áreas Metropolitanas”. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe la norma demandada según publicación en el Diario Oficial No. 48.776 del 29 de abril de 2013: “LEY 1625 DE 2013 (abril 29) Diario Oficial No. 48.776 de 29 de abril de 2013 CONGRESO DE LA República Por la cual se deroga la Ley Orgánica 128 de 1994 y se expide el Régimen para las Áreas Metropolitanas. EL Congreso DE COLOMBIA DECRETA: TÍTULO I. CAPÍTULO I. OBJETO, NATURALEZA, COMPETENCIAS Y FUNCIONES. ARTÍCULO 1o. OBJETO DE LA LEY. La presente Ley tiene por objeto dictar normas orgánicas para dotar a las Áreas Metropolitanas de un régimen político, administrativo y fiscal, que dentro de la autonomía reconocida por la Constitución Política y la Ley, sirva de instrumento de gestión para cumplir con sus funciones. La presente Ley, deroga la Ley 128 de 1994 y articula la normatividad relativa a las Áreas Metropolitanas con las disposiciones contenidas en las Leyes 388 de 1997, 1454 de 2011, 1469 de 2011 y sus decretos reglamentarios, entre otras. PARÁGRAFO. La presente Ley no aplicará para el caso de Bogotá, Distrito Capital y sus Municipios conurbanos, los cuales tendrán una Ley especial. ARTÍCULO 39. RÉGIMEN ESPECIAL PARA BOGOTÁ Y CUNDINAMARCA. La Ley definirá las reglas especiales a las que se sujetaría la conformación de un Área Metropolitana entre Bogotá y los Municipios colindantes del departamento de Cundinamarca.” III. LA DEMANDA El ciudadano Guillermo Francisco Reyes González, considera que la Ley 1625 de 2013 en el parágrafo del artículo 1º y en el artículo 39 de esa normativa, infringe la Constitución Política en sus artículos 13, 325 y 326 CP, presentando los siguientes argumentos: 1. Indica que para hacer el análisis debe remitirse a los artículos 319, 325 y 326 de la Constitución Política, al igual que a las Leyes 128 de 1994, 388 de 1997, 1454 de 2011, 1496 de 2011 y a la propia norma demandada Ley 1625 de 2013. A este respecto afirma que los artículos Superiores que se consideran vulnerados se refieren a las Áreas Metropolitanas; y las leyes mencionadas tratan sobre los Municipios y Distritos Especiales. Observa que en el artículo 37 de la Ley 1454 de 2011 queda claro hasta dónde llega el ámbito de competencia del Congreso para expedir la regulación sobre Áreas Metropolitanas, lo que dio lugar a la expedición de la Ley y los artículos que se acusan. En este sentido, considera que la Ley 1625 de 2013 excluye sin justificación constitucional o jurídica del objeto de su regulación al Distrito Capital y sus Municipios colindantes de Cundinamarca. 2. Señala que la Ley acusada no reguló en su integridad la conformación de Áreas Metropolitanas como debía hacerlo, y por tanto no permite determinar la conformación de una Área Metropolitana para el Distrito Capital y los municipios colindantes, dejando un vacío normativo a este respecto entre la fecha en que entre en vigencia la ley misma y el momento en que sea regulado dicho aspecto por una ley especial. Por tanto, considera que es evidente la discriminación, en tanto le confiere a otros distritos el poder de conformar Áreas Metropolitanas, mientras que le niega dicha posibilidad al Distrito Capital, con lo que a su juicio es clara la violación del art. 13 Superior, lo que además de afectar al Distrito Capital, afecta también a los Municipios colindantes con éste. 3. En armonía con lo anterior, argumenta que existe una clara Omisión Legislativa Relativa en el parágrafo demandado del artículo 1º y en el artículo 39 de la Ley 1625 de 2013, ya que se desconoce el derecho de los Municipios colindantes al Distrito Capital a conformar una Área Metropolitana. Lo anterior, porque estos territorios tendrán una Ley especial, es decir, mientras no se expida dicha Ley estos entes territoriales serán privados, sin justificación, de los beneficios y concesiones que trae la Ley sobre Áreas Metropolitanas. 4. Igualmente, afirma que se vulnera el artículo 325 Superior porque esta norma superior garantiza la posibilidad al Distrito Capital de conformar un Área Metropolitana con los Municipios circunvecinos, mientras que la ley demandada al entrar en vigencia impide que se conforme dicha Área Metropolitana. 5. Considera que el Congreso vulneró el derecho adquirido por el Distrito Capital y Municipios colindantes de conformar un Área Metropolitana reconocido por la Constitución y la Ley 388 de 1997, sin dejar la posibilidad de hacerlo porque establece un régimen excluyente para los mencionados entes territoriales. 6. Sostiene que la Omisión Legislativa Relativa se constata en el presente caso ya que se evidencia el cumplimiento de los requisitos que la jurisprudencia constitucional ha señalado para que ésta se configure: (i) En primer lugar, considera que la norma que se puede predicar es la acusada, Ley 1625 de 2013 en sus artículos 1 parágrafo y 39 de la Ley 1625 de 2013, la cual vulnera los arts. 13, 325 y 326 superiores. (ii) En segundo lugar, evidencia que las normas demandadas excluyen de las consecuencias jurídicas previstas sobre conformación de Áreas Metropolitanas para los demás distritos y municipios del país, al Distrito Capital y a los Municipios colindantes del departamento de Cundinamarca, que por ser asimilables, debían de estar contenidos en el texto normativo cuestionado. En consecuencia, afirma que se hace evidente la omisión en los preceptos demandados que vulneran los artículos 13, 325 y 326 de la Constitución Política. (iii) En tercer lugar, a su juicio no existe una justificación objetiva y suficiente que acredite el trato diferenciado entre el Distrito Capital y sus municipios circunvecinos y los demás distritos y Municipios para conformar Áreas Metropolitanas. (iv) En cuarto lugar, en su criterio se evidencia una clara discriminación frente al Distrito Capital y los Municipios colindantes respecto de los demás territorios, al excluirlos del derecho que tienen, lo cual califica como una desigualdad negativa, injustificada, arbitraria e irrazonable. (v) En quinto lugar, observa un incumplimiento de los deberes del legislador, especialmente el de garantizar los derechos fundamentales de los entes territoriales, como el derecho a la igualdad, con el fin de conformar Áreas Metropolitanas. Lo anterior, ya que antes de la expedición de la Ley 1625 de 2013 todos los Distritos y Municipios tenían la misma legislación, y con la exclusión al Distrito Capital y los entes territoriales colindantes, lo que se configura es una Omisión Legislativa Relativa. 7. De conformidad con lo expuesto, en su criterio existe claramente una Omisión Legislativa Relativa por lo que solicita a la Corte que declare la inconstitucionalidad de las normas acusadas, ya que se excluye de la reglamentación legal acusada a los entes territoriales mencionados y se vulnera las garantías constitucionales de los artículos 13, 325, y 326 CP. IV. INTERVENCIONES 1. Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio intervino a través de apoderado judicial para solicitar a la Corte declarar la exequibilidad de las normas acusadas, con fundamento en las siguientes consideraciones: (i) Indica que el artículo 322 de la CP señala a Bogotá como capital de la República y del departamento de Cundinamarca, el cual se organiza como Distrito Capital y su régimen político, fiscal y administrativo será el que determine la Constitución y la Leyes especiales que para el mismo se dicten. Igualmente el art. 325 Superior confirma esto mismo, razón por la cual el Congreso de la República se reservó la facultad para expedir posteriormente una Ley especial para el Distrito Capital, dada sus características particulares, por cuanto son totalmente distintas en relación con las demás Áreas Metropolitanas ordinarias. (ii) Sostiene que este trato especial no constituye una Omisión Legislativa Relativa, ya que el régimen especial para Bogotá y sus municipios circunvecinos se justifica en cuanto se debe legislar de manera especial y particular, teniendo en cuenta el impacto diferencial que tiene sus relaciones con sus vecinos y su influencia a nivel del país, lo cual no significa que Bogotá no pueda construir un Área Metropolitana, sino que lo debe hacer basándose en una Ley que determine sus propias reglas. (iii) En cuanto a la Omisión Legislativa Relativa acusada por el demandante por no darse tratamiento igual a situaciones similares, subraya que “las relaciones de Bogotá con sus vecinos no son análogas ni tienen el mismo impacto del resto de los fenómenos de conurbación o de conformación de Áreas Metropolitanas”, lo cual está señalado en el documento CONPES 3256 de 2003 “Políticas y Estrategias para la gestión concertada del desarrollo de la región Bogotá-Cundinamarca”, en el cual se evidencia la situación diferente de Bogotá y los Municipios cercanos en el campo económico y sus relaciones territoriales. En otras palabras, sostiene que ese tratamiento diferencial para Bogotá y la conformación de su Área Metropolitana se justifica en cuanto debe tener reglas especiales a todo nivel por su situación especial a nivel nacional. 2. Ministerio del Interior El Ministerio del Interior intervino a través de apoderado judicial para solicitar a la Corte declarar la constitucionalidad del parágrafo del artículo 1º y del 39 de la Ley 1625 de 2013, con base en las siguientes consideraciones: (i) Observa que los argumentos de la demanda no son claros, ciertos, específicos, pertinentes, ni suficientes; por lo cual la demanda adolece de elementos para que se pueda llevar a cabo un juicio de constitucionalidad. A este respecto afirma que el actor carece de la objetividad necesaria para plantear sus argumentos, y sostiene que el planteamiento de la demanda es completamente subjetivo porque el actor fundamenta su análisis en una interpretación vaga y equívoca de la norma acusada, lo cual es claramente ajeno al objeto de la acción pública de inconstitucionalidad y por tanto no permite adelantar un juicio de constitucionalidad. (ii) Acerca del cargo de Omisión Legislativa Relativa, argumenta que la Constitución Política señala en relación con el régimen jurídico aplicable a las entidades territoriales, que el Distrito Capital está sujeto a un régimen especial propio (arts. 322 a 327 CP). Por este motivo, considera que el legislador expidió los artículos demandados ya que el Distrito de Bogotá tiene un carácter especial y expedirá una Ley con carácter especial para regular lo referente a lo ordenado en los artículos 325 y 326 Superiores. En punto al tema, pone como ejemplo lo que ocurre con el Departamento Archipiélago de San Andrés que tiene un tratamiento similar al Distrito Capital, en el que existen normas especiales de orden tributario, administrativo y electoral. (iii) Finalmente sostiene que la argumentación presentada por el accionante no sustenta materialmente el concepto de violación de alguna norma superior por tener como argumentación un juicio subjetivo lo cual no permite adelantar el proceso que pretende de la norma. 3. Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República de Colombia La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, a través de apoderado judicial, solicita a la Corte Constitucional que se inhiba de pronunciarse de fondo por franca incompetencia sustancial de los argumentos presentados por el actor, o que en su defecto, declare la exequibilidad de los artículos demandados, presentando para ello los siguientes argumentos: (i) Sostiene que la demanda carece de certeza argumentativa al evidenciar que existe en ella una interpretación equívoca y contraria al texto acusado, ya que en los artículos en estudio es notorio que el legislador no pretendió prohibir que Bogotá se convierta en un Área Metropolitana, sino que dada sus características especiales debía someterse a normas legislativas especiales para ajustarse así a una forma de organización administrativa. Lo anterior, significa que las normas acusadas excluyen a la capital respecto del régimen general, pero le reservan una regulación particular. Para la Secretaría Jurídica de Presidencia esto se encuentra en armonía con lo estipulado en el artículo 322 de la Carta Política, en el cual se señala que el régimen político, fiscal y administrativo de Bogotá será el que definan la Constitución y las Leyes que se dicten en esa materia. (ii) Aduce que tampoco se configura una Omisión Legislativa Relativa porque no se omite incluir a Bogotá en el régimen de las Áreas Metropolitanas sino que el legislador le reserva una Ley especial. Esta omisión no existe por cuanto no se evidencia un vacío normativo ya que el legislador entrega la responsabilidad del tema a una Ley especial. Adicionalmente, sostiene que en caso tal que existiese una Omisión Legislativa absoluta no sería una decisión susceptible de control constitucional, con lo cual trata de mostrar que el demandante hace una interpretación equivocada del texto, por lo que el cargo carece en su concepto de certeza. (iii) De otra parte, sostiene que el actor tampoco presenta argumentos para fundamentar el cargo por violación del principio de igualdad, ya que no demuestra por qué la ciudad deba sujetarse a una regulación general a pesar de que el artículo 322 CP determina que Bogotá debe regirse por normas especiales, es decir que en su concepto carecen de certeza sus argumentos. (iv) Finalmente concluye que la propia Ley demandada admite la divergencia de trato que se refiere el artículo 322 Superior, el cual es el que permite que haya una Ley especial para el Distrito Capital. 4. Departamento Nacional de Planeación El Departamento Nacional de Planeación actuando a través de apoderado judicial, solicita a la Corte que se inhiba de pronunciarse en relación con la demanda de inconstitucionalidad o en su defecto declarar exequible las normas acusadas con base en las siguientes razones: (i) Señala que el Congreso en ejercicio de su potestad de configuración legislativa determina las reglas para la constitución de una Área Metropolitana y que ésta sea una ley general o específica para el caso particular de Bogotá. En este sentido indica que en las Leyes 1454 de 2011 y 1625 de 2013 hay omisión legislativa absoluta por lo cual la Corte, en relación con esta última ley demandada, también debe declararse inhibida para pronunciarse de fondo en relación con la acción de inconstitucionalidad, y en su lugar, considera que debe exhortarse al Congreso para que expida la legislación en relación con la conformación del Área Metropolitana de Bogotá y sus Municipios circunvecinos conforme al artículo 325 Superior. (ii) Considera que la configuración legislativa del Congreso no lo obliga a regular en un solo estatuto lo relacionado con las Áreas Metropolitanas, ya que la ausencia de regulación en relación con este tema relativo a Bogotá es apenas la expresión de la potestad de configuración legislativa y de un mandato constitucional, en el cual se señala que debe haber un régimen especial propio para Bogotá, dada su condición de Distrito Capital. (iii) Afirma que el régimen especial señalado en el párrafo anterior está consagrado en el artículo 322 Superior en el cual se consagra que este régimen será el que se determine en la Constitución y la Leyes, lo cual se complementa con lo contenido en el artículo 325 CP, en el que se indica que el Distrito Capital podrá conformar un Área Metropolitana y una región con otras entidades territoriales de carácter departamental. En otras palabras señala que la exclusión que existe en la Ley 1625 de 2013 parte del desarrollo de un mandato constitucional y legal. (iv) Finalmente, sostiene que al establecerse normas que remiten a una posterior regulación de los deberes constitucionales, se configura una ausencia total de legislación con lo que se produce una Omisión Legislativa Absoluta la cual no está sujeta a control por parte de la Corte Constitucional. 5. Gobernación de Cundinamarca La Gobernación de Cundinamarca rinde concepto dentro de la acción de inconstitucionalidad radicada en la Corte Constitucional, señalando que la norma acusada es constitucional, presentando los siguientes argumentos: (i) Considera que no existe ninguna inconstitucionalidad en las normas bajo estudio por cuanto el Distrito Capital y sus Municipios conurbanos tendrán una Ley especial. Así, en cuanto al régimen especial para Bogotá y Cundinamarca habrá una Ley la cual determinará las áreas especiales para la conformación de una Área Metropolitana de la capital y los Municipios colindantes del departamento. Además indica que el legislador sí determinó cómo deben conformarse estas Áreas Metropolitanas, lo cual hará el Congreso a través de una Ley que será expedida para su caso en particular. (ii) Señala que históricamente los Municipios colindantes con el Distrito Capital han sido absorbidos por la misma, con lo cual se elimina todo régimen político administrativo y terminan siendo manejados estos entes por los gobiernos de turno desconociendo el principio de autonomía e independencia de los Municipios conurbanos colindantes con Bogotá. Por esta razón, considera que el legislador ha considerado necesario dar reglas especiales para que el departamento de Cundinamarca no disminuya su jurisdicción territorial al ampliarse las Áreas alrededor del Distrito Capital, ya que con esto se genera un desequilibrio en el departamento restándole área en su territorio. 6. Federación Colombiana de Municipios La Federación Colombiana de Municipios a través de su Director ejecutivo, solicita a la Corte Constitucional que se pronuncie con una sentencia inhibitoria en relación con los planteamientos del demandante, y que además exhorte al Gobierno y al Congreso para que expidan la Ley que fije las condiciones con base en las cuales el Distrito Capital y los Municipios circunvecinos puedan crear un Área Metropolitana, con fundamento en los siguientes argumentos: (i) Señala que el demandante considera violados los artículos 13, 326 y 325 Superiores, siendo solo éste último el que pueda tener algún tipo de análisis ya que no encuentra en los argumentos planteados ninguna relación para analizar los dos primeros mandatos constitucionales, por cuanto no existen, en su concepto, razones predicables para la vulneración de los mismos. (ii) Afirma que en la Constitución el Distrito Capital no se considera un municipio, por lo que se determinó una norma especial para un Área Metropolitana extraordinaria y la Ley 1625 de 2013 reitera esta especialidad en los artículos demandados. Por lo tanto, afirma que no se puede solicitar que la Corte reconozca una situación de igualdad cuando la misma Constitución distingue claramente entre municipio y distrito, como dos entidades distintas. Por lo tanto, considera que no se puede hablar de Omisión Legislativa Relativa sino de Absoluta, al posponer la fijación de un régimen para que el Distrito Capital y los Municipios circunvecinos puedan conformar un Área Metropolitana especial o extraordinaria. Lo anterior, implica en criterio de la Federación una situación análoga mutatis mutandi a la expuesta en la sentencia C-1454 de 2011 en donde la Corte se declaró inhibida por hallar una Omisión Absoluta, pero exhortó al Congreso de la República para regular lo concerniente al caso que se estudió en la misma sentencia. 7. Academia Colombiana de Jurisprudencia La Academia Colombiana de Jurisprudencia rinde concepto a través del académico designado, con el fin de que los cargos presentados por el demandante sean desestimados por la Corte Constitucional. Su apreciación se sustenta en los siguientes argumentos: (i) En cuanto al concepto de vulneración del principio de igualdad, señala que no encuentra que se produzca dicha violación, puesto que el Congreso en el ejercicio de su amplia libertad de configuración legislativa decidió establecer una normatividad especial para estas entidades territoriales en particular, la cual se consagrará en otro concepto legal distinto a la ley demandada, lo que descarta un trato discriminatorio o desigual injustificado como lo señala el actor. (ii) En relación con los arts. 325 y 326 superiores, sostiene que tampoco se encuentra vulneración a los mismos, ya que éstos consagran que el legislador puede configurar legislativamente este tema, lo cual le fue otorgado por el mismo constituyente al establecer que la posibilidad de conformar un Área Metropolitana por parte del Distrito Capital y sus Municipios circunvecinos se determinará mediante una Ley especial. 8. Universidad de la Sabana La Universidad de la Sabana a través del comisionado de la facultad de Derecho y Ciencias Políticas de esta institución, rinde concepto de apoyo a la demanda y considera que la misma debe prosperar, dando como argumentos los que se pasan a señalar a continuación: (i) Presenta en su intervención una definición de los conceptos relativos a Municipios, ordenamiento territorial y Áreas Metropolitanas. Además considera que obligar a que Bogotá cree un Área Metropolitana es algo que debe ser confiado a los municipios correspondientes y a sus intereses particulares, es decir, que constituye un interés netamente local, lo cual es contrario a lo que pretende el legislador con las normas demandadas, con lo cual se lesiona los intereses de los municipios afectados porque su autonomía se quebranta al depender no de sí mismo sino de una Comisión del Congreso Nacional. (ii) Recuerda que las Áreas Metropolitanas no son entes territoriales, son entidades administrativas de orden territorial frente a las cuales la capacidad de configuración legislativa es amplia, es decir, estas Áreas obedecen a principios de descentralización pero sin autonomía política, la cual sí le es reconocida constitucionalmente a los entes territoriales en los arts. 1º y 287 Superiores. 9. Universidad Externado de Colombia La Universidad Externado de Colombia considera que se debe declarar la inconstitucionalidad de las normas en discusión, artículos 1 parágrafo y 39 de la Ley 1625 de 2013, a partir de las siguientes consideraciones: (i) Sostiene que a pesar de que en la demanda hay falta de claridad en los cargos, considera adecuado que la Corte Constitucional deduzca que lo que pretende el demandante es demostrar una Omisión Legislativa Relativa por cuanto hay una ausencia de legislación particular sobre la posibilidad de constituir Áreas Metropolitanas entre Bogotá y sus Municipios circunvecinos. (ii) En relación con la Omisión Legislativa Relativa señala que el legislador pudo haber reglamentado un aspecto específico con relación al régimen de Áreas Metropolitanas específicamente las del Distrito Capital, pero éste decidió omitirlo expresamente y trasladarlo a una futura Ley, la cual no se señala cuándo se creará. (iii) Menciona que la jurisprudencia de la Corte ha establecido los requisitos para entender la procedencia de la Omisión Legislativa Relativa, de manera que en el caso en estudio considera que se cumplen los requisitos de la siguiente manera: (i) hay una norma sobre la cual se predica el cargo, (ii) en estas normas se excluye la consecuencias jurídicas en casos asimilables, (iii) a pesar de que se le otorga constitucionalmente un tratamiento diferenciado al Distrito Capital, no existe una referencia expresa o tácita sobre dicho trato diferenciado salvo el artículo 325 Superior, pero la misma no trae ingredientes específicos diferenciadores sino que solo señala la causa por la cual se pueden constituir dichas aéreas, (iv) se configura una desigualdad negativa con los Municipios conurbanos y el Distrito Capital, por lo tanto es evidente la Omisión Legislativa Relativa, lo cual lleva a que sean inexequibles los artículos en discusión. 10. Universidad Libre de Colombia La Universidad Libre de Colombia interviene a través del coordinador del observatorio de intervención ciudadana constitucional, para señalar la constitucionalidad de las normas acusadas, a partir de las siguientes consideraciones: (i) Afirma que la Constitución de 1991 estableció un régimen especial para el Distrito Capital, como lo consagran los artículos 322 y ss. de la Carta Política. De esta manera, los arts. 322 a 327 CP establecen un régimen especial para Bogotá, en donde se define a ésta como la Capital tanto de Colombia como de Cundinamarca, y tiene la posibilidad de constituir un Área Metropolitana con la incorporación de Municipios a la Capital, pero prohibiendo a los ciudadanos de la Capital la participación en la política de estos Municipios; entre otras medidas. (ii) Menciona que Bogotá tiene un régimen especial distinto a los demás Municipios por su acelerado crecimiento, sus necesidades, ubicación geográfica, su impacto económico y otros aspectos que no pueden confundirse con los demás Municipios. (iii) Considera que las normas demandadas no riñen con la Constitución sino que por el contrario reafirman su régimen especial, además, el excluir a Bogotá de la Ley demandada no implica la violación de las normas constitucionales señaladas ya que puede existir un régimen especial distinto para estos entes territoriales que atienda sus necesidades particulares, por lo que necesita de un análisis diferencial por parte del Congreso de la República para finalmente expedir una Ley que permita su implementación. 11. Alcaldía Mayor de Bogotá La Alcaldía Mayor de Bogotá presenta un escrito extemporáneo en donde coadyuva las pretensiones del actor, a través del Subdirector Distrital de Defensa Judicial y Prevención de Daño Antijurídico de la Secretaria General de la Alcaldía Mayor de Bogotá, en donde alega que: (i) no existe justificación constitucional para excluir al Distrito Capital y Municipios circunvecinos de la Ley 1625 de 2013; (ii) no hay explicación que justifique que el legislador no haya regulado en su integridad la conformación de Áreas Metropolitanas al excluir al Distrito Capital y los municipios vecinos para constituir dichas Áreas, con lo que vulnera el principio de igualdad consagrado en el art. 13 de la CP; (iii) los artículos demandados desconocen el derecho que constitucionalmente les confiere a los Municipios colindantes al Distrito Capital en el art. 326 Superior; (iv) hasta que no se expida la Ley para el Distrito Capital se priva a los entes territoriales de los beneficios y concesiones que hay para los demás; (v) no existe, a pesar de la configuración legislativa del Congreso de la República, la posibilidad de excluir al Distrito Capital y los Municipios cercanos de la posibilidad de conformar Áreas Metropolitanas; (vi) esta Ley deja en un limbo jurídico y legal al Distrito Capital y Municipios conurbanos, lo cual es inconstitucional; y (vii) que es clara la Omisión Legislativa Relativa por parte del Congreso, pues al entrar en vigencia la Ley 1625 de 2013 el Distrito Capital y los Municipios adyacentes quedan excluidos de la posibilidad de conformar Áreas Metropolitanas, con lo que esta disposición legal incompleta vulnera las garantías constitucionales que se hallan consagradas en los artículos 13, 325 y 326 Superiores. 12. Intervención ciudadana El ciudadano J. Hernán Ramírez Ortegón, interviene en la presente Acción de Inconstitucionalidad para solicitar a la Corte abstenerse de declarar la inconstitucionalidad de la Ley 1625 de 2013 en sus artículos 1 parágrafo, y 39, basándose en las siguientes consideraciones: (i) Señala que es improcedente la presente acción por cuanto se formula un cargo global, no se precisa en forma clara los cargos en relación con todos los contenidos de la misma y estas consideraciones planteadas son de carácter general e histórico. Recuerda los requisitos para las demandas de acciones públicas de inconstitucionalidad que están contenidos en el art 2º de la Ley 2067 de 1991, uno de los cuales es el de exponer las razones por las cuales los textos constitucionales se consideran vulnerados. En este caso considera que no se evidencian verdaderos cargos contra las normas demandadas, ya que éstos deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes. (ii) Argumenta que el legislador no omitió dejar por fuera de la normatividad orgánica a Bogotá y Cundinamarca, sino que lo que hizo fue atribuirles un régimen especial. Menciona que el Distrito Capital y los Municipios circunvecinos podrán conformar el Área Metropolitana del Distrito especial, es decir, que éstos tienen la posibilidad, a voluntad, de conformar esta Área Metropolitana, lo cual es algo otorgado por el Constituyente a los mismos. (iii) Aduce que no hay violación del precepto del principio de igualdad ya que puede ser descompuesto en cuatro mandatos los cuales no se ven vulnerados y se refieren a: “a. Un mandato de trato idéntico a destinatarios que se encuentren en circunstancias idénticas, b. un mandato de trato enteramente diferenciado a destinatarios cuyas situaciones no comparten ningún elemento en común, c. un mandato de trato paritario a destinatarios cuyas situaciones presentan similitudes y diferencias, pero las similitudes sean más relevante a pesar de las diferencias y, d. un mandato de trato diferenciado a destinatarios que se encuentren también en una posición en arte similar y en parte diverso, pero en cuyo caso las diferencias sean más relevantes que las similitudes.” Estos conceptos extraídos de la sentencia C-520 de 2012, evidencian a juicio del ciudadano que no existe violación a las normas demandadas en razón a que el desarrollo constitucional aquí señalado nos muestra una perspectiva distinta. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN En cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución Política, el Señor Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 5661 del 1 de noviembre de 2013, solicitó a la Corte declarar exequible los artículos 1 parágrafo, y 39 de la Ley 1625 de 2013, y adicionalmente, exhortar al Gobierno Nacional y al Congreso de la República para que expidan “la Ley orgánica especial que regule la facultad del Distrito Capital y los Municipios conurbanos para conformar un Área Metropolitana”. El problema jurídico que considera hay que resolver es si las disposiciones demandadas vulneran los mandatos constitucionales consagrados en los artículos 13, 325 y 326 de la Constitución Política al excluir a Bogotá y sus Municipios circunvecinos de lo estipulado en la Ley 1625 de 2013, los cuales tendrán una Ley especial que se aplicará a los mismos. Para analizar el anterior problema jurídico expone y desarrolla los siguientes argumentos: (i) Sostiene que una Ley que regule un Área Metropolitana entre Bogotá y los Municipios colindantes no desconoce el ordenamiento superior, ya que de un lado, no es imperativo que las normas sobre Áreas Metropolitanas deban estar contenidas en un solo instrumento legal, y de otro lado, la disposición contenida en el artículo 322 CP en su inciso segundo indica que “el régimen político, fiscal y administrativo del Distrito Capital será el que determinen la Constitución, las Leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los Municipios”. (ii) Afirma que el Distrito Capital tiene una singularidad que lo hace diferente a las demás entidades territoriales de la Nación, lo cual justifica que se creen Leyes especiales para su condición extraordinaria, siempre y cuando se ajusten a la Constitución y sus disposiciones estén en armonía con las Leyes orgánicas. (iii) Considera que por lo anterior no se puede afirmar, como lo hace el actor, que se vulneraron los artículos 13, 325 y 326 constitucionales, pues lo que se señala en las normas acusadas es que el Distrito Capital tendrá reglas especiales que están sujetas a la conformación de un Área Metropolitana entre Bogotá y los Municipios contiguos del departamento de Cundinamarca. VI. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN 1. Competencia de la Corte De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5o. de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues las expresiones acusadas hacen parte de una Ley, en este caso, de la Ley 1625 de 2013. 2. Problema jurídico y esquema de resolución El problema jurídico que debe resolver la Corte en esta oportunidad es si los enunciados normativos contenidos en el parágrafo del artículo 1º y el artículo 39 de la Ley 1625 de 2013 “Por la cual se deroga la Ley Orgánica 128 de 1994 y se expide el Régimen para las Áreas Metropolitanas”, vulneran la Constitución Política en sus artículos 13, 325 y 32 CP y con ello se configura una Omisión Legislativa Relativa, en razón a que las disposiciones acusadas determinan que la Ley 1625 de 2013 no aplica para el caso de Bogotá Distrito Capital y sus municipios conurbanos, los cuales tendrán una ley especial que definirá las reglas especiales a las que se sujetará la conformación de un Área Metropolitana entre Bogotá y los municipios colindantes del departamento de Cundinamarca. Para analizar este problema jurídico la Corte (i) reiterará su jurisprudencia en relación con los requisitos para la configuración de una Omisión Legislativa Relativa; (ii) analizará el estatus normativo de las Áreas Metropolitanas, de conformidad con la Constitución, las leyes orgánicas y la jurisprudencia de esta Corte; para posteriormente (iii) entrar a resolver el cargo central de la demanda consistente en si se configura o no la Omisión Legislativa Relativa alegada por vulneración de los artículos 13, 325 y 326 CP, respecto de la posibilidad de que el Distrito Capital pueda conformar un Área Metropolitana con los municipios colindantes de Cundinamarca a partir de una ley especial diferente a la Ley 1625 de 2013. 3. La Omisión Legislativa Relativa. Reiteración de jurisprudencia Esta Corporación ha indicado que la omisión legislativa reviste dos posibles modalidades: omisión legislativa absoluta, caso en el cual no procede el análisis constitucional por inexistencia de disposición legal y la omisión legislativa relativa, caso en el cual sí procede el estudio constitucional por cuanto se trata de una disposición legal incompleta que vulnera ciertas garantías constitucionales.[1] Preponderantemente, la configuración de omisión legislativa relativa se ha referido a la vulneración del principio de igualdad y al debido proceso, pero esta Corte ha establecido también que ello no siempre es así y que este tipo de incumplimiento del legislador en su deber de legislar puede estar referido a la vulneración de otras garantías constitucionales.[2] La jurisprudencia de esta Corporación ha recabado que la Omisión Legislativa Relativa se presenta entonces en aquellos casos en que el Legislador regula una materia que por expreso mandato constitucional le corresponde desarrollar, pero lo hace de forma incompleta, parcial, insuficiente, de manera que omite un sujeto o grupo poblacional, un supuesto de hecho, una consecuencia jurídica, o una condición esencial para la regulación correspondiente, que de conformidad con los mandatos superiores contenidos en la Constitución Política deberían hacer parte del desarrollo de un determinado valor, principio, derecho o mandato constitucional. En esta hipótesis, el texto legal que se acusa por haber omitido un elemento o aspecto esencial en su regulación, debe analizarse desde los mandatos superiores de la Carta, con el fin de determinar si dicha falencia legislativa conlleva una violación de un derecho, especialmente del valor, principio y derecho a la igualdad o del debido proceso, y con ello demuestra un carácter arbitrario, inequitativo o discriminatorio, y por consecuencia deviene inconstitucional[3]. En estos casos, esta Corporación se ha declarado competente para abocar el conocimiento de la Omisión Legislativa Relativa, en razón a que ésta genera una oposición o contradicción objetiva de las normas demandadas con la Carta Política, la cual es susceptible de constatarse a partir de una confrontación de las disposiciones acusadas y los mandatos superiores[4]. La jurisprudencia constitucional ha determinado los requisitos para que se configure y prospere el cargo de inconstitucionalidad por Omisión Legislativa Relativa, precisando que deben llenarse ciertas exigencias especiales y específicas. Así, para constatar la configuración de una Omisión Legislativa Relativa, se ha reiterado de manera sistemática y pacífica que deben presentarse los siguientes exigencias: (a) la existencia de una norma respecto de la cual se pueda predicar necesariamente el cargo por inconstitucionalidad; (b) la exclusión de las consecuencias jurídicas de la norma de aquellos casos o situaciones análogas a las reguladas por la norma, que por ser asimilables, debían de estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o la omisión en el precepto demandado de un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (c) la inexistencia de un principio de razón suficiente que justifique la exclusión de los casos, situaciones, condiciones o ingredientes que debían estar regulados por el precepto en cuestión; (d) la generación de una desigualdad negativa para los casos o situaciones excluidas de la regulación legal acusada, frente a los casos y situaciones que se encuentran regulados por la norma y amparados por las consecuencias de la misma, y por consiguiente la vulneración del principio de igualdad, en razón a la falta de justificación y objetividad del trato desigual; y (e) la existencia de un deber específico y concreto de orden constitucional impuesto al legislador para regular una materia frente a sujetos y situaciones determinadas, y por consiguiente la configuración de un incumplimiento, de un deber específico impuesto por el constituyente al legislador.[5] Igualmente, este Tribunal ha establecido que en los casos en que se llegue a configurar una omisión legislativa relativa, se debe proceder a dictar o bien una sentencia de inexequibilidad pura y simple en aras de restablecer la igualdad, como cuando se suprime del ordenamiento jurídico una regulación contentiva de un trato discriminatorio; o bien una sentencia integradora o aditiva, en virtud de la cual se completa o perfecciona la regulación examinada, se restablece la voluntad del Constituyente, que no acató el legislador, y se elimina la vulneración de garantías constitucionales, en ejercicio de su función propia de guarda de la supremacía e integridad de la Constitución consagrada en el Art. 241 de la misma.[6] 4. El origen, la evolución histórica, la naturaleza, funciones y reserva de ley orgánica de las Áreas Metropolitanas en la Constitución Política de 1991 4.1 Respecto del origen y la evolución histórica de las Áreas Metropolitanas, y su inclusión en la Carta Política colombiana es necesario remontarse a Acto Legislativo No. 1 de 1968 que modificó la Constitución de 1886 al incorporar en el art. 198 Superior que “para la mejor administración o prestación de servicios públicos de dos o más municipios de un mismo departamento cuyas relaciones den al conjunto las características de un área metropolitana, la ley podrá organizarlas como tales, bajo autoridades y régimen especiales, con su propia personería, garantizando una adecuada participación de las autoridades municipales en dicha organización. Corresponde a las Asambleas, a iniciativa del Gobernador y oída previamente la opinión de los concejos de los municipios interesados, disponer el funcionamiento de las entidades así autorizadas.” [7] (Resalta la Corte) Con esta reforma constitucional se buscaba permitir la unión de municipios cercanos y con ciertos rasgos comunes o compartidos con el fin de convertirse en un ente especial, con un territorio mayor, con jurisdicción en todos ellos, con el fin de lograr objetivos comunes de carácter administrativo o fiscal. Esto implicaba que se creara una nueva persona jurídica de derecho público que contaría con autoridades y regímenes especiales. Para que se realizaran estas modificaciones se disponía que las Asambleas Departamentales realizaran un acto con iniciativa de la Gobernación, una vez se hubiera oído la opinión de los Consejos de los Municipios interesados en crear este tipo de Áreas.[8] En la evolución jurídica-normativa de las Áreas Metropolitanas, precedieron a la Constitución de 1991, además del Acto Legislativo previamente señalado, el Decreto-Ley 3104 de 1979 mediante el cual se reguló la organización y funcionamiento de las Áreas Metropolitanas, en cuyos artículos 1 al 3 se define la naturaleza de estas Áreas y su constitución, su organización administrativa se desarrolla en los artículos 4º al 15, y su funcionamiento se encuentra contenido en los artículos 16 al 18. Por otra parte en el Decreto-Ley 1333 de 1986 se expidió el Código de Régimen Municipal, el cual contaba originariamente con 368 artículos y comprendía los siguientes Títulos: El Municipio como entidad territorial; Condiciones para su creación, deslinde y amojonamiento; Planeación municipal; Concejos; Acuerdos; Autoridades; Entidades descentralizadas; Bienes y rentas municipales; Presupuesto; Contratos; Personal; Control fiscal; Divisiones administrativas de los Municipios; Asociaciones de Municipios; Áreas Metropolitanas; Participación comunitaria y disposiciones varias. Las disposiciones relacionadas con las Áreas Metropolitanas que comprendía los artículos 348 al 373 fueron derogadas por la Ley 128 de 1994. El Acto Legislativo No. 1 de 1968 y los Decretos-Leyes mencionados previamente fueron el precedente jurídico normativo que tuvo en cuenta el Constituyente de 1991 para la consagración de las Áreas Metropolitanas en el artículo 319 Superior, el cual mantiene en esencia esta misma figura. Así, el mandato contenido en el artículo 319 CP consagra las condiciones y características para que proceda la conformación de las áreas metropolitanas, esto es, (i) la existencia de dos o más municipios que tengan relaciones económicas, sociales y físicas, (ii) que este conjunto de municipios tenga las características para la conformación de un área metropolitana, (iii) que se organicen como una entidad administrativa encargada de programas y de coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio colocado bajo su autoridad; (iv) que esta entidad administrativa racionalice la prestación de los servicios públicos a cargo de quienes la integran; (v) que esta entidad administrativa ejecute obras de interés metropolitano; (vi) que la ley de ordenamiento territorial disponga para las áreas metropolitanas un régimen administrativo y fiscal de carácter especial; (vii) que la misma ley garantice que en sus órganos de administración tengan adecuada participación las respectivas autoridades municipales; (viii) que esta misma ley señale la forma de convocar y realizar las consultas populares que decidan la vinculación de los municipios; (ix) que cumplida la consulta popular, los respectivos alcaldes y los concejos municipales protocolicen la conformación del área y definan sus atribuciones, financiación y autoridades, de acuerdo con la ley; y (x) que las áreas metropolitanas puedan convertirse en Distritos conforme a la ley. Igualmente, esta Corporación ha recabado en que de conformidad con el artículo 319 Superior, las Áreas Metropolitanas gozan de un régimen especial administrativo y fiscal que hace parte de una ley orgánica, al igual que los dispositivos para que en los órganos de administración de éstas áreas las autoridades de cada municipio participen de forma adecuada y acorde con lo dispuesto por la ley. Así mismo, ha enfatizado que de acuerdo con este mandato superior, se debe definir la forma de convocatoria para las consultas populares y así decidir la vinculación de los municipios que las constituyan. En este sentido, ha sostenido que los aspectos que son reserva de la ley orgánica en las áreas metropolitanas son: (i) el régimen administrativo especial, (ii) el régimen fiscal especial, (iii) la garantía de participación de las autoridades municipales en los órganos de administración y (iv) la forma de convocar y realizar las consultas populares en las que se decide la vinculación de los municipios. Con esto es claro que el legislador ordinario debe ajustarse en sus actuaciones con relación a estas Áreas Metropolitanas a lo dispuesto por él mismo mediante ley orgánica. Estos desarrollos legislativos dieron como resultado la expedición de la Ley 128 de 1994 “Ley Orgánica de Áreas Metropolitanas”, que desarrollaba antes de la Ley 1625 de 2013, ahora demandada, las disposiciones del art. 319 CP. [9] Es necesario mencionar, que la disposición 319 de la Constitución de 1991 conservó en esencia las mismas características de las Áreas Metropolitanas antes de este nuevo paradigma constitucional, pero también introdujo cambios importantes que el Constituyente consideró que debían ser llevados a cabo, tales como la inclusión de la consulta popular para que se puedan conformar estas entidades administrativas especiales. Con esta modificación, la población directamente afectada por este tipo de decisiones, puede participar activamente frente a la creación de un Área Metropolitana. Igualmente, el Constituyente introdujo la posibilidad de que municipios que no fueran parte del departamento en donde se ubique el municipio núcleo puedan hacer parte del Área Metropolitana que lo beneficie para su desarrollo. Como se mencionó, posteriormente, con la expedición de la Ley 128 de 1994 se expidió la Ley Orgánica de las Áreas Metropolitanas, en desarrollo del artículo 319 CP, ahora derogada por la Ley 1625 de 2013 que se estudia. 4.2 En relación con la naturaleza jurídica de las Áreas Metropolitanas, es necesario precisar, en primer lugar, que el Estado Colombiano se organiza políticamente en dos niveles: el nacional y las entidades territoriales. Lo anterior, porque el art. 1º C.P. indica que el Estado Colombiano es una República unitaria, descentralizada con autonomía de sus entidades territoriales, razón por la cual la Nación, los departamentos, distritos y municipios son personas jurídicas de derecho público. Por otro lado, la organización administrativa permite la creación de entidades públicas diferentes, como ejemplo a nivel nacional el Banco de la República (art. 371 C.P.) y a nivel territorial la constitución de regiones administrativas y de planificación (art. 306 C.P.). Es por tanto claro que la organización política y la administrativa son diferentes, ya que la primera se refiera a la forma del Estado, mientras que la segunda hace relación a la prestación de servicios y el cumplimiento de las funciones asignadas a cada nivel del Estado, de conformidad con el art. 209 Superior.[10] En segundo lugar, debe reiterarse que el artículo 319 Superior, como ya se reseñó, consagra que cuando dos o más municipios que tengan relaciones económicas, sociales y físicas comunes pueden organizarse como Área Metropolitana, la cual se constituye en una entidad administrativa “con el objetivo de programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio bajo su autoridad, racionalizar la prestación de los servicios públicos a cargo de los municipios que la integran y ejecutar obras de interés metropolitano”[11]. En el mismo artículo se señala que las Áreas Metropolitanas tendrán un régimen administrativo y fiscal especial que garantice la participación de las autoridades municipales en los órganos de administración y señalar, en el tema de la consulta previa, cómo se realizara la convocatoria de las mismas.[12] Si bien en el artículo 319 de la Carta Política no se señala expresamente que un Área Metropolitana tiene su personalidad jurídica propia, la jurisprudencia de esta Corte ha aclarado que ésto no significa que el legislador no pueda considerarla como persona jurídica de derecho público, ya que ésta corresponde a la calidad de ser sujeto de derechos y obligaciones, lo cual es manifiesto en la Áreas Metropolitanas, ya que los municipios que la conforman adquieren estos beneficios y responsabilidades encaminados al bien común de todos ellos. Esto ha sido puesto de relieve por la jurisprudencia constitucional en los siguientes términos: “- El artículo 319 de la Carta Política asigna al área metropolitana la calidad de “entidad administrativa”. Como se indica, la personalidad jurídica es inherente, por principio, a las entidades públicas. - La Constitución asigna al área metropolitana un conjunto de funciones que, por su naturaleza, exige para su ejecución la calidad de persona jurídica, en la medida en que requiere la celebración de contratos, la prestación de servicios y la ejecución de obras de interés de los municipios que la integran. - Dispone igualmente la Constitución que la ley señalará las condiciones para que se convoquen y realicen las consultas populares que decidan la vinculación de los municipios al área metropolitana, y la manera como los concejos y los alcaldes municipales protocolizarán la conformación del área y definirán sus atribuciones, financiación y autoridades. De esta manera, el Constituyente ha asignado al legislador la competencia para señalar las condiciones en que se protocolizará la vinculación de los municipios al área metropolitana. En desarrollo de esta facultad y con base en el principio de libertad de configuración legislativa, el Congreso, como órgano de representación democrática por excelencia, dispuso expresamente en el artículo 2º de la Ley 128 de 1994 que la áreas metropolitanas sean personas jurídicas de derecho público, con autonomía administrativa, autoridades y patrimonio propio, lo cual no significa, por ningún motivo, que por ese hecho adquieren la calidad de entidad territorial. Además, al señalar el artículo 319 de la Constitución que es el municipio el que se vincula al área metropolitana, tal vinculación es admisible a una entidad que disponga de su propia personalidad jurídica.”[13] En consecuencia se colige que las Áreas Metropolitanas son personas jurídicas de derecho público, por ser sujetos de derechos y obligaciones que son adquiridos por los municipios mediante votación popular, en la que se decide integrar un área Metropolitana o pasar a hacer parte de un área previamente creada. En síntesis, en el nivel territorial coexisten diferentes personas jurídicas de derecho público, las cuales obedecen a lógicas distintas de organización. Unas corresponden a la organización política del Estado (las entidades territoriales), algunas a la descentralización por servicios (entidades descentralizadas) y otras al resultado de la asociación entre entidades territoriales (asociaciones de municipios, áreas metropolitanas y regiones administrativas y de planificación) y todas ellas cuentan con su propia personalidad jurídica, la cual apareja consigo el reconocimiento de autonomía administrativa, autoridades y patrimonio propios.[14] 4.3 En cuanto a la reserva de ley orgánica para las Áreas Metropolitanas es de recordar que por disposición expresa del Constituyente, teniendo como base el artículo 319 Superior, existen cuatro aspectos que son reserva de la ley orgánica en la Áreas Metropolitanas: (i) su régimen administrativo especial; ii) su régimen fiscal especial; iii) la garantía de participación de las respectivas autoridades municipales en sus órganos de administración y iv) la forma de convocar y realizar las consultas populares que decidan la vinculación de los municipios”.[15] Por lo señalado por el Constituyente, el legislador ordinario debe ceñir sus actuaciones...