Sentencia C-179 de 2002

C-179-02 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-179/02 PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Control formal PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Requisitos especiales para aprobación, modificación o derogación PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Reforma de leyes reglamentarias del voto programático PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Trámite en una sola legislatura PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Aprobación por mayoría absoluta de miembros del Congreso PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Mayoría de votos de integrantes de comisiones de Cámara y Senado PROYECTO DE LEY-Modos de votación/PROYECTO DE LEY-Votación ordinaria TRAMITE LEGISLATIVO-Exclusión de rigorismos/PRINCIPIO DEMOCRATICO-Exclusión de rigorismos/PROYECTO DE LEY-Forma de votación ordinaria que acredita aprobación por mayoría absoluta/CORTE CONSTITUCIONAL-Exhortación al Congreso La Corte dentro de un criterio de flexibilidad que excluye rigorismos en las exigencias del trámite legislativo, adoptado con miras a hacer efectivo el principio democrático, acepta que a partir de la lectura de la Ley Orgánica del Reglamento del Congreso, puede admitirse que la forma de votación ordinaria, previa la verificación del quórum deliberatorio, es suficiente para acreditar la aprobación por mayoría absoluta de una determinada propuesta legislativa que la requiera, si ningún congresista solicita la verificación posterior. No obstante, hace un llamado de atención al órgano legislativo, exhortándolo a verificar en todo caso futuro el número de votos afirmativos que permitan concluir con certeza que se han cumplido las exigencias constitucionales relativas a la mayoría absoluta. CONGRESO DE LA REPUBLICA-Llamado de atención por la Corte Constitucional DEBATE PARLAMENTARIO-Requisito mínimo de racionalidad deliberativa y decisoria relativa al conocimiento del proyecto/DEBATE PARLAMENTARIO-Publicación de la propuesta legislativa y forma supletiva COMISION ACCIDENTAL-Requisito mínimo de racionalidad deliberativa y decisoria relativa al conocimiento del proyecto/COMISION ACCIDENTAL-Publicación del informe y forma supletiva En lo relativo concretamente a la aprobación de los informes presentados por las comisiones de conciliación, el requisito mínimo de racionalidad deliberativa y decisoria que se exige en general para la aprobación de los textos legislativos, debe también cumplirse. Por consiguiente, los informes de dichas comisiones deben ser conocidos por las plenarias de las cámaras antes de ser sometidos a aprobación, pues sin dicho conocimiento previo no es posible entender que el debate y la decisión realmente existieron. Tal conocimiento, de conformidad con las normas reglamentarias generales de publicidad que regulan la materia, se debe producir principalmente por la publicación del informe en la Gaceta del Congreso, y supletivamente por la distribución de la copia del mismo entre los congresistas antes de la sesión correspondiente. También puede lograrse por la lectura oral de su contenido, hecha por el secretario de la cámara respectiva. PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Control material DEMOCRACIA PARTICIPATIVA Y DEMOCRACIA REPRESENTATIVA-Distinción/SOBERANIA NACIONAL Y SOBERANIA POPULAR-Distinción La democracia participativa constituye una alternativa entre la democracia directa y la representativa, que toma fundamento en la noción de soberanía popular por oposición a la de soberanía nacional que sirve de soporte al modelo de democracia representativa. La tesis de la soberanía nacional estima que este atributo del poder político se radica en la nación, entendida como la totalidad del cuerpo social, que viene a ser su titular. La tesis de la soberanía popular, por el contrario, supone que la soberanía pertenece al pueblo y que es la suma de todas las voluntades individuales. Esta diferencia conceptual supone ciertas consecuencias, especialmente la de la naturaleza del mandato que reciben los elegidos. En la democracia representativa, los funcionarios públicos elegidos democráticamente representan a la nación entera y no a sus electores individualmente considerados, por lo cual el mandato que reciben no les impone obligaciones frente a los electores. Tal mandato se denomina “representativo”. En la democracia participativa, los elegidos representan la voluntad del pueblo y reciben un mandato imperativo. DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Existencia de mecanismos de participación del pueblo MECANISMOS DE PARTICIPACION DEMOCRATICA MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA PRINCIPIO DEMOCRATICO-Carácter universal y expansivo DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Escenarios distintos al electoral DEMOCRACIA PARTICIPATIVA Y MECANISMOS DE PARTICIPACION-Redefinición La democracia participativa y los mecanismos de participación que ella apareja, se erigen en un redimensionamiento de los derechos políticos que excede en mucho el derecho a elegir y a ser elegido, único modus operandi de la democracia meramente representativa. DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Tendencia expansiva La democracia participativa supone una tendencia expansiva. Esta característica significa que el principio democrático debe ampliarse progresivamente a nuevos ámbitos y hacerse cada vez más vigente, lo cual exige la construcción de una nueva cultura que debe paulatinamente implementarse en la sociedad política. Se trata pues de una maximización progresiva de los mecanismos que permiten el acceso al poder político, y el ejercicio y control del mismo, así como la ingerencia en la toma de decisiones. Desde este punto de vista, la tendencia expansiva de la democracia participativa proscribe los obstáculos y trabas que impiden la efectiva realización de la democracia, y el excesivo formalismo de las normas que regulan el ejercicio de los derechos políticos. PRINCIPIO EXPANSIVO DE LA DEMOCRACIA PRINCIPIO DEMOCRATICO-Universalidad El principio democrático es universal en cuanto “compromete variados escenarios, procesos y lugares tanto públicos como privados y también porque la noción de política que lo sustenta se nutre de todo lo que vitalmente pueda interesar a la persona, a la comunidad y al Estado y sea por tanto susceptible de afectar la distribución, control y asignación del poder social.” La Corte ha hecho que el principio democrático cobre vigencia en espacios que no se restringen a lo electoral, sino en todos aquellos asuntos que implican la toma de decisiones que afecten a la comunidad o a la persona y que aparejan el ejercicio del poder. PRINCIPIO DEMOCRATICO-Prestación de servicios públicos y educación PRINCIPIO PARTICIPATIVO-Criterios de universalidad y fuerza expansiva/LEY ESTATUTARIA-Vigencia del modelo democrático participativo MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Respeto del principio de las mayorías VOTO PROGRAMATICO Y REVOCATORIA DEL MANDATO-Relación/REVOCATORIA DEL MANDATO-Titularidad MODIFICACION DE JURISPRUDENCIA EN REVOCATORIA DEL MANDATO-Titularidad REVOCATORIA DEL MANDATO-Concesión a todos los ciudadanos CONTROL POLITICO-Participación de todos los ciudadanos/REVOCATORIA DEL MANDATO-No supeditado al ejercicio previo del sufragio REVOCATORIA DEL MANDATO-Participación de todos los ciudadanos SOBERANIA POPULAR Y DEMOCRACIA DIRECTA Y REPRESENTANTIVA REVOCATORIA DEL MANDATO-Control político directo ACTIVIDAD GUBERNAMENTAL-Ejercicio sobre todos los habitantes/MANDATO DE DERECHO PRIVADO-Objeto ELECCIONES-No participantes VOTO PROGRAMATICO-Derecho universal de ciudadanos a participar VOTO PROGRAMATICO-Insatisfacción general de la ciudadanía REVOCATORIA DEL MANDATO-Cambio normativo para reducir exigencias legales NORMA LEGAL-Ineficacia COSA JUZGADA MATERIAL-Requisitos para la revocación del mandato REVOCATORIA DEL MANDATO-Reducción número de ciudadanos que suscriben solicitud REVOCATORIA DEL MANDATO-Reducción del presupuesto básico REVOCATORIA DEL MANDATO-Reducción de mayoría exigida para aprobación REVOCATORIA DEL MANDATO-Participación ciudadana mínima en jornada de pronunciamiento popular Referencia: P.E.-014 Revisión constitucional del proyecto de ley número 58/00 Senado y 219/01 Cámara, “Por la cual se reforman las leyes 131 y 134 de 1994, reglamentarias del voto programático” Magistrado ponente: Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA Bogotá, D.C., doce (12) de marzo de dos mil dos (2002). I. ANTECEDENTES Mediante oficio del 22 de junio de 2001 el doctor Mario Uribe Escobar, presidente del Senado de la República, remitió a la Corte Constitucional fotocopia simple del proyecto de ley 58/00 Senado y 219/01 Cámara, “Por la cual se reforman las leyes 131 y 134 de 1994, reglamentarias del voto programático” Mediante auto de fecha 24 de julio de dos mil uno (2001), la Corte Constitucional asumió el conocimiento del presente asunto, y ordenó las comunicaciones constitucionales y legales correspondientes; se fijó en lista el negocio en la Secretaría General de la Corporación para efectos de la intervención ciudadana y, simultáneamente, se dio traslado al Procurador General de la Nación, quien rindió el concepto de su competencia. En la misma providencia se ofició a los secretarios generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, para que remitieran a la Corte Constitucional algunas pruebas relacionadas con el proceso legislativo a que fue sometido el proyecto de la referencia. Una vez cumplidos todos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, y recibidas formalmente las pruebas solicitadas, procede la Corte a resolver sobre la exequibilidad del proyecto de ley de la referencia. II. TEXTO DEL PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE SE REVISA El Congreso de Colombia Decreta Artículo 1°: Los artículos 7 de la ley 131 de 1994 y 64 de la ley 134 de 1994, quedarán así: “La revocatoria del mandato procederá, siempre y cuando se surtan los siguientes requisitos: 1. Haber transcurrido no menos de un año, contado a partir del momento de la posesión del respectivo alcalde o gobernador. 2. Mediar por escrito, ante la Registraduría Nacional, solicitud de convocatoria a pronunciamiento popular para revocatoria, mediante un memorial que suscriban los ciudadanos que hayan sufragado en la jornada electoral que escogió al respectivo alcalde o gobernador, en número no inferior al 40% del total de votos que obtuvo el elegido.” Artículo 2. Los artículos 11 de la ley 131 de 1994, y 69 de la ley 134 de 1994, quedarán así: “Sólo para efectos del voto programático, procederá la revocatoria del mandato para gobernadores y alcaldes, al ser ésta aprobada en el pronunciamiento popular por la mitad más uno de los votos ciudadanos que participen en la respectiva convocatoria, siempre que el número de sufragios no sea inferior al cincuenta y cinco por ciento (55%) de la votación válida registrada el día en que se eligió al respectivo mandatario.” Artículo 3. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias. III. INTERVENCIONES 1. Intervención del Ministerio del Interior La ciudadana Sulma Yolanda Gutiérrez Hernández, en representación del Ministerio del Interior, intervino para defender la constitucionalidad del proyecto de ley de la referencia. Inicialmente la interviniente pone de presente que las leyes 131 y 134 de 1994, por las cuales se reglamentó el voto programático y se dictaron mecanismos de participación ciudadana, fueron expedidas como leyes estatutarias, razón por la cual la modificación de éstas procede a través del mismo trámite. Por lo mismo estima, sin más consideraciones, que desde el punto de vista formal el proyecto sometido a examen de constitucionalidad se ajusta a las normas superiores. En cuanto al contenido material del proyecto de ley, igualmente lo considera conforme con las normas superiores con fundamento en las siguientes consideraciones: Para la interviniente, de lo dispuesto por el artículo 259 de la Constitución Política puede inferirse que “la revocatoria del mandato es la consecuencia del voto programático, pues en el evento en que el gobernador o alcalde incumpla con el programa de gobierno a que se comprometieron, los electores tiene la facultad de revocarle el mandato”. A su juicio, lo que se propone el proyecto sometido a estudio de la Corte es “modificar los artículos 7° de la Ley 131 de 1994 y 64 de la Ley 134 de 1994, en el sentido de especificar que cuando dichas normas se refieren a mandatarios, se entienden los gobernadores y alcaldes, dando de esta manera pleno desarrollo a la Constitución Política.” En este sentido, recuerda que la jurisprudencia vertida en las sentencias C-011 de 1994 y C-180 del mismo año, puso de presente que como según la Carta Política la revocación del mandato sólo es predicable de los gobernadores y los alcaldes, y sólo a estos funcionarios puede aplicárseles el referido principio. De otro lado, la interviniente expresa que otro de los propósitos del legislador al expedir la ley estatutaria de la referencia, es “hacer menos exigente los requisitos para que sea viable la revocatoria del mandato, estableciendo que la solicitud de ésta la deben suscribir los ciudadanos que hayan sufragado en la respectiva jornada electoral en un número no inferior al 40% del total de los votos que obtuvo el elegido y no del total de votos válidos emitidos en la contienda electoral.” Propósito éste que encuentra acorde con la Carta Política “toda vez que lo que se busca es garantizar el efectivo y eficaz ejercicio de la revocatoria del mandato como mecanismo de participación ciudadana...” Al respecto pone de presente que el proyecto de ley modifica también el porcentaje de votos que hoy en día se requiere para la aprobación de la revocatoria del mandato, “pues éste ya no vendría a ser del 60% de los ciudadanos que participen en la respectiva votación, sino de la mitad más uno de éstos.” Modificación que estima razonable, pues en su sentir la regulación actual impide hacer efectivo el derecho de revocatoria, como parecen demostrarlo los diversos intentos que al respecto se han producido. En tal virtud, estima que el proyecto cumple con el deber que se le impone al legislador de “garantizar la adecuada y efectiva participación de los electores”, con una herramienta que resulta apropiada para ello. 2. Intervención del Consejo Nacional Electoral En representación del Consejo Nacional Electoral intervino el ciudadano Daniel Fernando Espinosa Silva, quien defendió la constitucionalidad del proyecto de ley de la referencia. Tras hacer algunas consideraciones entorno de la competencia de la Corte Constitucional para llevar a cabo un control automático, previo, integral, definitivo y participativo de las leyes estatutarias, y otras referentes a la naturaleza jurídica de esta categoría especial de leyes, el interviniente lleva a cabo un análisis formal respecto del trámite de expedición del proyecto de ley sometido a revisión de constitucionalidad, que concluye indicando que dicho tramite se ajusta a los establecido por el inciso primero del artículo 160 de la Constitución Política, “en cuanto a que debe mediar un lapso no inferior a ocho días entre el primero y el segundo debate y uno de por lo menos quince días entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra.” En relación con el análisis de fondo, el interviniente expresa que el proyecto “representa un afianzamiento mayor de las instituciones y los mecanismos de participación ciudadana”, por lo cual lo encuentra acorde con la Constitución. En sustento de esta afirmación, aduce que la revocatoria del mandato es un mecanismo de participación ciudadana, que se erige en “una decisión política de control de los electores sobre los elegidos”, que se encuentra atado a la figura del voto programático. Tras presentar un cuadro comparativo de la legislación vigente que regula la revocatoria del mandato de alcaldes y gobernadores y de la nueva regulación propuesta en el proyecto de ley, afirma que, coincidiendo con ello con el ponente del proyecto en el Senado de la República, estima que la regulación que se pretende modificar hace de la revocatoria del mandato “letra muerta”, pues ella rompe con el principio de la mayoría simple cuando se exige que tal decisión popular sea aprobada por el 60% de los votos. En tal sentido, a su juicio el proyecto de ley estatutaria tramitado por el Congreso enfatiza el principio democrático, por o cual se ajusta a la Constitución. IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN En ejercicio de sus funciones constitucionales, el señor Procurador General de la Nación, Eduardo Maya Villazón, emitió el concepto de su competencia y solicitó a la Corte declarar la exequibilidad del Proyecto de Ley Estatutaria N° 58/00 Senado; 219/01 Cámara, previa verificación del cumplimiento del requisito constitucional de las mayorías en las comisiones de ambas Cámaras para su aprobación, que no fue posible probar en el curso del examen que le corresponde ejercer al Ministerio Público. En sustento de esta solicitud la vista fiscal llevó a cabo un estudio tanto formal como material del mencionado Proyecto, que puede ser resumido así: En cuanto al trámite que el Congreso le impartió al proyecto de la referencia, el concepto fiscal no encuentra reparo alguno, salvo el referente a la imposibilidad en que estuvo el Ministerio Público para constatar su aprobación por la mayoría absoluta de los miembros de cada una de las comisiones primeras de ambas cámaras, circunstancia que “no pudo establecerse por no aparecer los documentos que así lo acreditaran. En tal virtud recomienda a la Corte llevar a cabo la correspondiente verificación. En relación con la constitucionalidad material del Proyecto, inicialmente el señor procurador formula una serie de consideraciones relativas a la importancia de la figura de la revocatoria del mandato junto con la del voto programático, las cuales considera “emblemáticas”, del nuevo orden constitucional inaugurado por la Carta de 1991 por la incidencia que tienen en el tránsito de la democracia representativa a la democracia participativa. A partir de tales consideraciones, señala que el concepto que emite “examinará el instituto de la revocatoria y las modificaciones que produce el proyecto de ley en revisión, desde la perspectiva de su condición de mecanismo para hacer efectivo el derecho fundamental de todos los ciudadanos a conformar, ejercer y controlar el poder político.” Continúa la vista fiscal recordando que en cuanto el artículo 259 de la Constitución indica “que quien elige impone por mandato al elegido el programa que éste presentó”, existe una responsabilidad política del funcionario elegido que lo vincula al elector con la obligación de cumplir con tal programa de gobierno, “sujeto a la posibilidad de ser sancionado políticamente con la revocatoria del mandato en caso de no cumplir con la obligación adquirida”. El ejercicio de esta facultad de disolver el poder político, se deriva del principio de la soberanía popular que hace residir la soberanía solamente en el pueblo y se erige, además, en la mejor posibilidad de realización de la facultad de controlar tal poder político, elemento fundamental del principio de participación ciudadana. No obstante todo lo anterior, a juicio del procurador “el uso que de este mecanismo de participación democrática ha hecho la ciudadanía ha sido hasta ahora nulo”, y la causa principal de esta realidad está en “la exigencia de múltiples y complicados requisitos para poner en marcha este mecanismo”. Esta situación, para la vista fiscal, fue la que llevó a la aprobación del proyecto objeto de examen, que busca “disminuir los porcentajes de votación exigidos tanto para el apoyo a la solicitud de convocatoria como para la aprobación de la misma, pues muchas veces ha sido imposible conseguir el alto nivel de votación que se exige en los artículos 7° y 11 de la Ley 131 de 1994 y 69 de la Ley 134 del mismo año, objeto de reforma.” A juicio del Ministerio Público, “la supresión de cualquier limitación excesiva o la remoción de cualquier obstáculo que entrabe el desarrollo del proceso de profundización de la democracia participativa...deberá entenderse como una actividad legislativa congruente con el principio constitucional que rige la teleología del Estado social de Derecho colombiano en la perspectiva de la participación democrática...”. Por ello, estima que la disminución de los porcentajes de votación exigidos para el proceso de revocatoria del mandato, no hace otra cosa que darle cumplimiento al artículo 2° superior, pues contribuye a la absoluta vigencia al principio de las mayorías al adoptar un modelo de mayoría simple y no cualificada como el que rige en la actualidad. Por último el Procurador vierte en su concepto algunas consideraciones finales, que trae a colación a propósito de la propuesta hecha por el congresista autor del proyecto de ley bajo estudio, propuesta según la cual se debía habilitar a todas las personas inscritas en el censo electoral para sufragar el día de la votación en que se decidiera sobre la revocatoria, a diferencia de lo actualmente dispuesto por la Ley 131 de 1994 que sólo habilita para votar en tal evento a quienes así lo hayan hecho en la jornada electoral en la que se eligió el respectivo gobernador o alcalde. Según dice el Procurador, esta propuesta finalmente fue rechazada por estimarse que resultaba contraria a ciertos criterios jurisprudenciales sentados por esta Corporación con ocasión del examen de constitucionalidad de anteriores proyectos de leyes estatutarias. Concretamente la vista fiscal se refiere a los fundamentos que sirvieron de soporte a las decisiones adoptadas mediante las sentencias C-180 y C-011 de 1994, en donde la Corte sostuvo que sólo podía revocar el mandato aquel que lo había impuesto, por lo cual era exequible la disposición legal que sólo autorizaba a participar en la decisión de revocatoria a aquellos ciudadanos que hubieran participado en la jornada electoral en la que se hubiere elegido al funcionario cuyo mandato se pretendiera revocar. En relación con lo anterior, el Ministerio Público es de la opinión de que el asunto debe estudiarse a la luz del derecho público y no de los principios que sobre el contrato de mandato rigen en el derecho privado. Desde aquel punto de vista, afirma que “la exclusión de quienes se abstuvieron significa un desconocimiento del postulado constitucional básico de la participación...” A su juicio, “la circunstancia de no participar en la elección del mandatario cuyo mandato es cuestionado en el proceso de revocatoria, no desvincula al conjunto de ciudadanos que se abstuvieron de votar de los actos u omisiones que el mandatario realice en cumplimiento del programa de gobierno, pues las consecuencias de dicha gestión inciden por igual, como se ha dicho, en la vida pública de votantes y abstencionistas.” V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE Competencia. 1. Esta Corporación es competente para revisar y decidir sobre la exequibilidad de los proyectos de leyes estatutarias, de conformidad con lo previsto por el numeral 8° del artículo 241 de la Constitución Política. Revisión formal del proyecto de ley 58/00 Senado; 219/01 Cámara, “Por la cual se reforman las leyes 131 y 134 de 1994, reglamentarias del voto programático” 2. De conformidad con lo dispuesto por la Constitución Política, para la aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias es necesario cumplir, además de los requisitos generales previstos en los artículos 157 y siguientes de la Carta para la aprobación de las leyes ordinarias, con las condiciones especiales señaladas en el artículo 153 superior, es decir, se requiere que las decisiones sean adoptadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso y que su trámite se surta dentro de una sola legislatura. De los documentos que obran en el expediente, se tiene que el trámite surtido para la aprobación el proyecto de ley que se revisa fue el siguiente: - El proyecto de ley N° 58/00 Senado; 219/01 Cámara, “Por la cual se reforman las leyes 131 y 134 de 1994, reglamentarias del voto programático”, proyecto de iniciativa parlamentaria, fue presentado el día quince (15) de agosto de dos mil (2000) por el h. senador José Renán Trujillo García ante el Secretario General del Senado de la República, quien lo repartió a la Comisión Primera Constitucional de esa célula legislativa. - El día dieciséis (16) de agosto de dos mil (2000), fue publicado para primer debate el texto del proyecto de ley en la Gaceta del Congreso N° 325. - El día veintinueve (29) de septiembre de dos mil (2000) fue publicada en la Gaceta del Congreso N° 393, la ponencia para primer debate del proyecto de ley, presentada por la h. senadora Viviane Morales. - El proyecto de ley, junto con el pliego de modificaciones presentado por la ponente, fue aprobado en primer debate por la Comisión Primera del Senado en sesión llevada a acabo el día veintiocho (28) de noviembre de dos mil (2000). Dicha aprobación se produjo mediante votación ordinaria y sobre la base de un quórum deliberatorio y decisorio reglamentario, según constancia suscrita por el secretario general de dicha Comisión, la cual obra en el expediente al folio 102. No obstante no está acreditada dentro del plenario la mayoría con la cual se surtió dicha aprobación. - La ponencia para segundo debate en el Senado de la República, junto con el pliego de modificaciones y el texto aprobado en primer debate en la Comisión Primera de la misma Corporación, fueron publicados en la Gaceta del Congreso N° 141 de 23 abril de 2001. - El segundo debate del proyecto de ley se surtió en el Senado de la República el día dos de mayo de 2001, tal como consta en el acta correspondiente publicada en la Gaceta del Congreso N° 190 del mismo año. En esa misma sesión se aprobó el referido proyecto, quedando constancia secretarial el acta correspondiente, de haberlo sido “con las mayorías necesarias para votar las leyes estatutarias”. Adicionalmente, en certificación que obra en el expediente, el Secretario General del h. Senado de la República informa que el Proyecto de Ley N° 58 de 2000 Senado, fue aprobado con un quórum ordinario de 88 senadores de 102. - El texto definitivo del proyecto de ley 058 de 2000 Senado, tal como fue aprobado por esa cámara legislativa, fue publicado en la Gaceta del Congreso N° 177 del lunes 7 de mayo de 2001. - El proyecto fue remitido a la Presidencia de la Cámara de Representantes el día 15 de mayo de 2001, y ésta lo envió a la Comisión Primera de esa corporación, habiendo sido designados como ponentes los senadores Reginaldo Montes, Hernán Andrade y William Darío Sicachá Gutiérrez. - La ponencia para primer debate del proyecto de ley en la Cámara de Representantes, fue publicada en la Gaceta del Congreso N° 247 del 29 de mayo de 2001. - El proyecto de ley fue discutido y aprobado por mayoría absoluta de votos en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, el día 30 de mayo de 2001, según consta en el acta N° 33 correspondiente a esa fecha, según consta en certificación suscrita por el secretario de la referida comisión, obrante en el expediente al folio 272. - La ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes, fue publicada en la Gaceta del Congreso N° 285 del 11 de junio de 2001. - El proyecto de ley estatutaria fue aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes el día 14 de junio de 2001, con una mayoría de 147 representantes, según consta en la certificación expedida por el Secretario General de la Cámara de Representantes, que obra en el expediente al folio 153. - El informe de la Comisión Accidental designada para conciliar las discrepancias surgidas entre las dos cámaras legislativas fue aprobado por el Senado de la República en sesión plenaria llevada a cabo el 19 de junio de 2001, con un quórum ordinario de 92 de 102 senadores, según consta en la certificación suscrita por el secretario General de esa Corporación, obrante en el expediente. La Cámara de Representantes, en sesión de ese mismo día impartió su aprobación al mismo informe conciliatorio, con una mayoría de 147 representantes, según certificación expedida por el secretario general de esa Corporación, que obra en el expediente al folio 275. 3. Del examen detallado del trámite legislativo anteriormente descrito impartido al proyecto de ley de la referencia, la Corte concluye que el Congreso Nacional dio cumplimiento a los requisitos generales y especiales previstos por la Constitución para la expedición de las leyes estatutarias, como pasa a verse: a. En cuanto tiene que ver con la exigencia de que el proyecto sea tramitado en una sola legislatura[1], en el presente caso se cumplió con dicha exigencia constitucional prevista en el artículo 153 de la Carta, toda vez que el trámite correspondiente se inició el día quince (15) de agosto de dos mil (2000) con la presentación del respectivo proyecto por el h. senador José Renán Trujillo García ante el Secretario General del Senado de la República, y culminó el 19 de junio de 2001 fecha en la cual las plenarias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, aprobaron el informe de la Comisión Accidental de Conciliación.[2] b. De igual manera, el órgano legislativo dio cumplimiento a la exigencia constitucional relativa a la aprobación del proyecto de ley estatutaria por la mayoría de los miembros del Congreso, pues según lo dicho, tanto en las sesiones de las comisiones primeras constitucionales de la Cámara de Representantes y del Senado de la República, como en las plenarias de las mismas células congresionales, las aprobaciones surtidas se dieron con dicha mayoría. c. De manera particular, la Corte examinó la aprobación que se surtió en el primer debate en la Comisión Primera del Senado en sesión llevada a acabo el día veintiocho (28) de noviembre de dos mil (2000). Dicha aprobación, como se dijo, se produjo mediante votación ordinaria y sobre la base de un quórum deliberatorio y decisorio reglamentario, según constancia suscrita por el secretario general de dicha Comisión, la cual obra en el expediente al folio 102. No obstante, teniendo en cuenta que no estaba acreditado dentro del plenario el número preciso de votos afirmativos con el cual se había surtido dicha aprobación, suficiente para configurar la mayoría absoluta, el magistrado sustanciador cursó varios oficios al Secretario General del Senado de la República, a fin de determinar con más precisión el cumplimiento del requisito de la aprobación por mayoría absoluta en este debate parlamentario. En respuesta a este requerimiento, el Secretario General del Senado reiteró que “el proyecto de ley N° 58/00 “POR LA CUAL SE REFORMA LA LEY 131 DE 1994, POR LA CUAL SE REGLAMENTA EL VOTO PROGRAMÁTICO Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, fue aprobado por la Comisión Primera del Senado en sesión que narra el acta N° 17 del 28 de noviembre del 2000, en donde consta que al llamado a lista contestaron siete senadores, quórum deliberatorio, y que en el transcurso de la sesión se hicieron presentes cinco senadores, con los cuales se conformó el quórum decisorio, (12) senadores. Con el quórum decisorio la Presidencia sometió a votación el articulado y mediante votación ordinaria, fue aprobado, al igual que el título.” (Resalta la Corte) (Folio 102 del expediente). Como esta respuesta y otras posteriores dadas en virtud de nuevos requerimientos de indicar el número exacto de votos con los que se surtió dicha aprobación, no informaron el número preciso de apoyos al proyecto que permitiera determinar con absoluta claridad la aprobación por mayoría absoluta del mismo, la Corte encuentra oportuno hacer unas consideraciones especiales respecto del modo de votación con el cual se aprobó el proyecto bajo estudio en el primer debate surtido en el Congreso de la República, y de su aptitud para dar cumplimiento a la exigencia de aprobación por mayoría absoluta que la carta formula respecto de las leyes estatutarias: Según el tenor literal del artículo 153 de la Constitución Política, “(l)a aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias exigirá la mayoría absoluta de los miembros del Congreso”. Esta norma encuentra su desarrollo específico en los siguientes artículos de la Ley 5ª de 1992, Orgánica del Reglamento del Congreso: - En el artículo 117 que define las distintas clases de mayorías decisorias, entre ellas la mayoría absoluta, en los siguientes términos: “ARTICULO 117. Mayorías decisorias. Las decisiones que se adoptan a través de los diferentes modos de votación surten sus efectos en los términos constitucionales. La mayoría requerida, establecido el quórum decisorio, es la siguiente: 1. Mayoría simple. Las decisiones se toman por la mayoría de los votos de los asistentes. 2. Mayoría absoluta. La decisión es adoptada por la mayoría de los votos de los integrantes. 3. Mayoría calificada. Las decisiones se toman por los dos tercios de los votos de los asistentes o de los miembros. 4. Mayoría especial. Representada por las tres cuartas partes de los votos de los miembros o integrantes.”(Destaca la Corte) - En el artículo 119, que en concordancia con el 153 superior, recuerda que para la aprobación de leyes estatutarias debe contarse con la mayoría absoluta de los miembros del Congreso. Dice así esta disposición en lo pertinente: “ARTICULO 119. Mayoría absoluta. Se requiere para la aprobación de: ... “4. Leyes estatutarias en una sola legislatura. Su modificación o derogación se adelanta con la misma votación (artículo 153 constitucional).(Destaca la Corte) - En los artículos 204 y 205, que son claros al indicar que la exigencia de mayoría absoluta para la aprobación de leyes estatutarias, se refiere no solamente a la aprobación que se surte en las plenarias de las cámaras legislativas, sino también a aquella que se verifica en las comisiones parlamentarias durante el primer debate. Dicen así estas normas del Reglamento del Congreso, ubicadas en la Sección Sexta del Capítulo Sexto, relativa a “Especialidades del Proceso Legislativo”: “SECCION 6a. “Especialidades en el proceso legislativo ordinario. “ ARTICULO 204. Trámite. Los proyectos de ley orgánica, ley estatutaria, ley de presupuesto, ley sobre derechos humanos y ley sobre tratados internacionales se tramitarán por el procedimiento legislativo ordinario o común, con las especialidades establecidas en la Constitución y en el presente Reglamento. “ARTICULO 205. Votación. La aprobación de los proyectos indicados en el artículo anterior requerirá el voto favorable de la mayoría de las Cámaras y sus Comisiones Constitucionales, en cualesquiera de los trámites del proceso legislativo y en las condiciones constitucionales.” (Destaca la Corte) De la lectura armónica de las disposiciones orgánicas que acaban de transcribirse y del artículo 153 de la Constitución, se concluye que los proyectos de leyes estatutarias requieren ser votados favorablemente por la mayoría de los votos de los congresistas integrantes de las comisiones de la Cámara de Representantes y del Senado de la República en donde se les de el primer debate, no bastando la mayoría de votos de los presentes. Las certificaciones suscritas por los secretarios del Senado de la República y de la Comisión Primera de esa corporación legislativa, dan cuenta de la presencia de quórum decisorio, es decir de la asistencia de la mayoría de los integrantes de la Comisión Primera del Senado[3] en el momento en que se aprobó el proyecto de ley estatutaria bajo examen, y de su aprobación por votación ordinaria, más no indican expresamente que tal aprobación se haya surtido por mayoría absoluta. La votación ordinaria es un modo de votación, que se distingue de la nominal y de la secreta. El concepto es definido con nitidez por los artículos 128 y 129 de la Ley 5ª de 1992 en los siguientes términos: “ARTICULO 128. Modos de votación. Hay tres modos de votación, a saber: La ordinaria, la nominal y la secreta. “La votación ordinaria se usará en todos los casos en que la Constitución, la ley o el reglamento no hubieren requerido votación nominal. “ARTICULO 129. Votación ordinaria. Se efectúa dando los Congresistas, con la mano, un golpe sobre el pupitre. El Secretario informará sobre el resultado de la votación, y si no se pidiere en el acto la verificación, se tendrá por exacto el informe. “Si se pidiere la verificación por algún Senador o Representante, en su caso, se procederá de este modo: los que quieran el SI se pondrán de pie, permaneciendo en esta postura mientras son contados por el Secretario y se publica su número. Sentados, se procederá seguidamente con los que quieran el NO y se ponen a su vez de pie; el Secretario los cuenta e informa su número y el resultado de la votación. “El Congresista puede solicitar que su voto conste en el acta, indicándolo en forma inmediata y públicamente. “Podrá emplearse cualquier procedimiento electrónico que acredite el sentido del voto de cada Congresista y el resultado total de la votación.” La votación ordinaria es entonces una de la posibles maneras de aprobar una decisión en el Congreso, comúnmente llamada “pupitrazo”. El artículo 129 que acaba de transcribirse señala que “El Secretario informará sobre el resultado de la votación, y si no se pidiere en el acto la verificación, se tendrá por exacto el informe”. La verificación persigue determinar el número de votos proferidos a favor o en contra, y la referida norma señala un método para establecerlo: “los que quieran el SI se pondrán de pie, permaneciendo en esta postura mientras son contados por el Secretario y se publica su número. Sentados, se procederá seguidamente con los que quieran el NO y se ponen a su vez de pie; el Secretario los cuenta e informa su número y el resultado de la votación.” La expresión “El Secretario informará sobre el resultado de la votación, y si no se pidiere en el acto la verificación, se tendrá por exacto el informe”, admite diversas interpretaciones: i) conforme con una primera, debe entenderse que si no hay verificación posterior, y el secretario dice que la decisión fue aprobada o improbada, debe presumirse que así lo fue, pero que de esta información secretarial no es posible concluir si la aprobación se surtió por mayoría absoluta, es decir que contó con el apoyo de más de la mitad de los integrantes de la célula legislativa. ii) otra interpretación sería entender que dado que para que haya votación es menester que esté acreditado el quórum decisorio, es decir la presencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva célula congresional[4], cuando el secretario dice que la decisión o propuesta fue aprobada, debe entenderse que lo fue por la mayoría de los integrantes, a pesar de no haber mediado verificación sobre este hecho. La Corte dentro de un criterio de flexibilidad que excluye rigorismos en las exigencias del trámite legislativo, adoptado con miras a hacer efectivo el principio democrático, acepta que a partir de la lectura del artículo 129 de la Ley 5ª de 1992, Orgánica del Reglamento del Congreso, puede admitirse que la forma de votación ordinaria, previa la verificación del quórum deliberatorio, es suficiente para acreditar la aprobación por mayoría absoluta de una determinada propuesta legislativa que la requiera, si ningún congresista solicita la verificación posterior. No obstante, hace un llamado de atención al órgano legislativo, exhortándolo a verificar en todo caso futuro el número de votos afirmativos que permitan concluir con certeza que se han cumplido las exigencias constitucionales relativas a la mayoría absoluta. Así las cosas, estando establecido que en el momento de la votación en la Comisión Primera del Senado estaban presentes 12 senadores de los 19 que según el artículo 2° de la Ley 3ª de 1992 conforman dicha Comisión, y que después de la aprobación por votación ordinaria ningún parlamentario solicitó la verificación posterior, debe entenderse cumplido el requisito a que alude el artículo 153 de la Constitución. d- No pasa tampoco desapercibido para la Corte el hecho de que el informe de la Comisión de Conciliación sometido a consideración del Senado de la República no fue publicado ni repartido a los honorables senadores antes de la sesión en la cual fue aprobado. En efecto en relación a la anterior aprobación, durante el trámite del presente proceso el magistrado sustanciador, mediante auto del 14 de enero de 2002, solicitó a los secretarios generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes que comunicaran a la Corte si el informe de conciliación aprobado por la plenaria de cada una de esas células legislativas el día 19 de junio de 2001, fue publicado previamente a dicha aprobación, o si copia de dicho informe se entregó a los honorables senadores antes del debate y votación correspondiente (Folios 280 y 281 del expediente). En respuesta a esta solicitud el Secretario General de la Cámara de Representantes comunicó que “dicho informe fue reproducido y entregado a los miembros de esta Corporación mediante medio mecánico antes de su aprobación” (Folio 288 del expediente). Por su parte, el Secretario General del Senado de la República, respondió lo siguiente: “No existe norma de la ley 5ª de 1992 (Reglamento del Congreso) que establezca que los Informes presentados por las Comisiones Accidentales de Mediación designadas por las Presidencias de ambas Cámaras para dirimir las discrepancias surgidas en el articulado de los proyectos de ley, sean publicados previamente a su aprobación. Tampoco se le entregó copia de dicho informe a los Senadores antes de su votación por cuanto la ley de reglamento no lo exige.” La Corte ha sentado recientemente ciertos criterios jurisprudenciales relativos al requisito mínimo de racionalidad deliberativa y decisoria que debe darse durante el debate parlamentario, cumplido el cual puede entenderse que realmente hubo debate de un proyecto. Este requisito indica que es menester que la propuesta legislativa sometida a debate y votación sea conocida por los parlamentarios. Esta exigencia de publicidad se cumple ordinariamente por la publicación de la propuesta legislativa en el órgano oficial de comunicación que es la Gaceta del Congreso, pero también puede suplirse por la lectura oral de la propuesta o por la posibilidad de leer el proyecto que se otorga mediante la distribución entre los congresistas de una copia del mismo. En este sentido la Corte ha afirmado: “El debate es pues la oportunidad de hacer efectivo el principio democrático en el proceso de formación de la ley, en cuanto posibilita la intervención y expresión de las minorías, así como la votación es el mecanismo que realiza la prevalencia de las mayorías, también consubstancial a la democracia. Ahora bien, por debate, siguiendo la definición legal consignada en el artículo 94 de la Ley 5ª de 1992, Orgánica del Reglamento del Congreso, debe entenderse “El sometimiento a discusión de cualquier proposición o proyecto sobre cuya adopción deba resolver la respectiva Corporación...”. Es decir, el objeto sobre el cual recae el debate o discusión es el proyecto o la proposición de fórmula legal que va a adoptarse. Por lo tanto, puede concluirse que si no existe este objeto, o si el mismo es desconocido de manera general por quienes deben discutirlo, naturalmente no puede haber debate o discusión. El desconocimiento general del proyecto o de la proposición que lo modifica, excluye la posibilidad lógica de su debate, pues equivale a la carencia de objeto de discusión. Contrario sensu el conocimiento del proyecto o de sus proposiciones de enmienda es el presupuesto lógico del debate, en cuanto posibilita la discusión del mismo. Por lo tanto, la votación sobre un texto desconocido no puede convalidar la carencia de debate. “Así las cosas, el supuesto mínimo de racionalidad deliberativa y decisoria es el conocimiento de los textos de los proyectos y de las modificaciones propuestas respecto de los mismos. Por ello, las normas constitucionales y orgánicas que regulan el trámite de las leyes, señalan requisitos de publicidad que son necesarios para permitir el conocimiento de tales textos. Ya la Corte había señalado que estas normas se dirigen a ese objetivo, cuando a propósito del tema dijo: “...las normas superiores y las legales de naturaleza orgánica que rigen el trámite de las leyes, buscan siempre que los congresistas conozcan a cabalidad el tenor literal de las disposiciones que se someten a su consideración y aprobación, y que aquello que es finalmente adoptado como ley sea expreso en su texto y de público conocimiento. Todas las disposiciones relativas a la publicación del proyecto de ley en el órgano de difusión del Congreso - Gaceta del Congreso -, a la publicación en el mismo del proyecto aprobado en primer debate, a la necesidad de que medie un lapso entre dicho debate y el segundo durante el cual los congresistas puedan conocer el texto y reflexionar sobre su contenido, al debate que debe darse respecto de las normas sometidas a la consideración de los legisladores, a la publicación del texto aprobado, y a la necesidad de reunir una comisión de conciliación que supere las divergencias literales aprobadas en una y otra Cámara, indican claramente que lo que corresponde a éstas es aprobar textos conocidos, explícitos, expresos e idénticos, que sólo así pueden devenir en leyes de obligatorio cumplimiento. Entonces, la posibilidad de aprobar textos implícitos o determinables, resulta completamente ajena a la voluntad del constituyente.”[5] “El requisito de publicidad de los proyectos de ley, se cumple respecto del texto del proyecto sometido a aprobación de cada cámara, con su publicación en el órgano oficial de comunicación del legislativo, que es la Gaceta del Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva (C.P. artículo 157). Igualmente, las ponencias, con las modificaciones al texto que ellas propongan, deben publicarse de la misma manera, como lo indica el artículo 156 del Reglamento del Congreso; no obstante, para agilizar el trámite del proyecto, este requisito de publicidad puede ser suplido por la reproducción del documento por cualquier medio mecánico, para distribuirlo entre los miembros de la célula legislativa que los va a discutir.”[6] En lo relativo concretamente a la aprobación de los informes presentados por las comisiones de conciliación a que se refiere el artículo 161 de la Constitución, el requisito mínimo de racionalidad deliberativa y decisoria que se exige en general para la aprobación de los textos legislativos, debe también cumplirse. Por consiguiente, los informes de dichas comisiones deben ser conocidos por las plenarias de las cámaras antes de ser sometidos a aprobación, pues sin dicho conocimiento previo no es posible entender que el debate y la decisión realmente existieron. Tal conocimiento, de conformidad con las normas reglamentarias generales de publicidad que regulan la materia, se debe producir principalmente por la publicación del informe en la Gaceta del Congreso, y supletivamente por la distribución de la copia del mismo entre los congresistas antes de la sesión correspondiente. También puede lograrse por la lectura oral de su contenido, hecha por el secretario de la cámara respectiva según lo preceptuado por el artículo 47 del Reglamento del Congreso que dispone: “ARTICULO 47. Deberes. Son deberes del Secretario General de cada Cámara: ... “3. Dar lectura a los proyectos, proposiciones y demás documentos y mensajes que deban ser leídos en sesión plenaria.” Con fundamento en lo anterior, puede entenderse que la aprobación por la plenaria del Senado del informe de conciliación sometido a su consideración durante el trámite que ahora se revisa, cumplió con el requisito mínimo de racionalidad deliberativa y decisoria relativo al conocimiento del proyecto por parte de los legisladores. No obstante, la Corte exhorta a los secretarios generales de la Cámara de Representantes y del Senado de la República, a dar cumplimiento a las normas constitucionales y reglamentarias relativas a la publicidad de los proyectos de ley y de las propuestas e informes puestos a consideración de los congresistas, acudiendo preferentemente a la publicación escrita de los informes de las comisiones de conciliación, en las formas mencionadas anteriormente e. De otro lado, se cumplieron también los requisitos generales exigidos para la aprobación de las leyes ordinarias, en especial aquellos a que se refieren los artículos 157, 160 y 161 de la Constitución Política. Habiéndose encontrado que la ley cumple con todos los requisitos formales para la aprobación o modificación de leyes estatutarias, entra la Corte a hacer el examen de fondo del proyecto de ley enviado para control automático de constitucionalidad. Revisión material del proyecto de ley 58/00 Senado; 219/01 Cámara, “Por la cual se reforman las leyes 131 y 134 de 1994, reglamentarias del voto programático” La democracia participativa en la Constitución Política y en la jurisprudencia 4. El preámbulo de la Carta enuncia que el régimen constitucional colombiano se desarrolla “dentro de un marco jurídico, democrático y participativo”. Esta idea es reiterada por el artículo primero superior, que afirma que “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República... democrática y participativa”, y por el artículo segundo ibídem que señala entre los fines del Estado el de “facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación”. La democracia participativa constituye una alternativa entre la democracia directa y la representativa, que toma fundamento en la noción de soberanía popular por oposición a la de soberanía nacional que sirve de soporte al modelo de democracia representativa. La tesis de la soberanía nacional estima que este atributo del poder político se radica en la nación, entendida como la totalidad del cuerpo social, que viene a ser su titular. La tesis de la soberanía popular, por el contrario, supone que la soberanía pertenece al pueblo y que, conforme lo expusiera Rousseau, es la suma de todas las voluntades individuales. Esta diferencia conceptual supone ciertas consecuencias, especialmente la de la naturaleza del mandato que reciben los elegidos. En la democracia representativa, los funcionarios públicos elegidos democráticamente representan a la nación entera y no a sus electores individualmente considerados, por lo cual el mandato que reciben no les impone obligaciones frente a los electores. Tal mandato se denomina “representativo”. En la democracia participativa, los elegidos representan la voluntad del pueblo y reciben un mandato imperativo. La Constitución Política de 1991, propone entonces la democracia participativa. En tal virtud, el artículo 3° superior enuncia que “La soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público”, y el 133 afirma que (l)os miembros de cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo, y deberán actuar consultando la justicia y el bien común, agregando que (e)l elegido es responsable políticamente ante la sociedad y frente a sus electores del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura.”[7] La democracia participativa supone la existencia de mecanismos de participación del pueblo, que revisten diversas modalidades. A ellos se refieren los artículos 40 y 103 constitucionales[8]. Estos mecanismos de participación significan que no todas las decisiones se dejan a los representantes elegidos democráticamente, sino que algunas pueden ser adoptadas, complementadas o modificadas directamente por el pueblo o con su intervención, a través de figuras como el plebiscito, el referendo, la consulta popular, la iniciativa popular y el cabildo abierto. Y, además, que las decisiones que adopten dichos representantes pueden ser controladas a través de la revocatoria del mandato (mecanismos de participación - decisión). De otro lado, otras formas de participación democrática se presentan en la posibilidad de acceder a los cargos públicos (participación - gestión), de ejercer las acciones públicas (participación - fiscalización) y de prestar los servicios públicos o controlar su prestación (participación - gestión, participación- control). 5. En muchas oportunidades la Corte ha tenido ocasión de verter una jurisprudencia relativa a las características y consecuencias que se derivan del modelo democrático participativo que propone la Constitución que nos rige. En la Sentencia T-006 de 1992[9], se profundizó en el tema de los diversos mecanismos que permiten a los ciudadanos participar en la toma de las decisiones que los afectan, y cómo ellos constituyen la forma propia de “autodeterminación del pueblo.”[10] En otros fallos, la Corporación ha hecho ver cómo el principio democrático que fundamenta la democracia participativa, es esencialmente universal y expansivo. Así por ejemplo, en la Sentencia C-089 de 1994[11] expresó: “La breve relación anterior de las normas constitucionales sobre las que se edifica la democracia participativa, es suficiente para comprender que el principio democrático que la Carta prohija es a la vez universal y expansivo. Se dice que es universal en la medida en que compromete variados escenarios, procesos y lugares tanto públicos como privados y también porque la noción de política que lo sustenta se nutre de todo lo que vitalmente pueda interesar a la persona, a la comunidad y al Estado y sea por tanto susceptible de afectar la distribución, control y asignación del poder social. El principio democrático es expansivo pues su dinámica lejos de ignorar el conflicto social, lo encauza a partir del respeto y constante reivindicación de un mínimo de democracia política y social que, de conformidad con su ideario, ha de ampliarse progresivamente conquistando nuevos ámbitos y profundizando permanentemente su vigencia, lo que demanda por parte de los principales actores públicos y privados un denodado esfuerzo para su efectiva construcción. “La interpretación constitucional encuentra en el principio democrático una pauta inapreciable para resolver dudas o colmar lagunas que puedan surgir al examinar o aplicar un precepto. En efecto, a la luz de la Constitución la interpretación que ha de privar será siempre la que realice más cabalmente el principio democrático, ya sea exigiendo el respeto a un mínimo de democracia o bien extendiendo su imperio a un nuevo ámbito.” (Negrillas fuera del original)[12] En otras oportunidades la Corte ha profundizado sobre el cambio conceptual que significa la democracia participativa frente a la representativa, y en la incidencia de haber adoptado este modelo político, incidencia que no recae exclusivamente en el terreno de lo puramente electoral: “El concepto de democracia participativa lleva insita la aplicación de los principios democráticos que informan la práctica política a esferas diferentes de la electoral. Comporta una revaloración y un dimensionamiento vigoroso del concepto de ciudadano y un replanteamiento de su papel en la vida nacional. “No comprende simplemente la consagración de mecanismos para que los ciudadanos tomen decisiones en referendos o en consultas populares, o para que revoquen el mandato de quienes han sido elegidos, sino que implica adicionalmente que el ciudadano puede participar permanentemente en los procesos decisorios no electorales que incidirán significativamente en el rumbo de su vida. Se busca así fortalecer los canales de representación, democratizarlos y promover un pluralismo más equilibrado y menos desigual. “La participación ciudadana en escenarios distintos del electoral alimenta la preocupación y el interés de la ciudadanía por los problemas colectivos; contribuye a la formación de unos ciudadanos capaces de interesarse de manera sostenida en los procesos gubernamentales y, adicionalmente, hace más viable la realización del ideal de que cada ciudadano tenga iguales oportunidades para lograr el desarrollo personal al cual aspira y tiene derecho.”[13] Así pues, la democracia participativa y los mecanismos de participación que ella apareja, se erigen en un redimensionamiento de los derechos políticos que excede en mucho el derecho a elegir y a ser elegido, único modus operandi de la democracia meramente representativa. Esta redefinición de la democracia fue explicada así en la Sentencia que se viene comentando: “Por otra parte, el fortalecimiento de la democracia participativa en el plano político, trae consigo la consagración en el artículo 103 de la Carta de un conjunto de mecanismos de participación ciudadana con los siguientes objetivos: a) realizar el ideal del estado democrático de derecho, de permitir el acceso de todo ciudadano a los procesos de toma de decisiones políticas; b) permitir el ejercicio de un control político, moral y jurídico de los electores por parte de los elegidos, sin intermediarios, con lo que se sanciona eficazmente la corrupción administrativa y el uso del poder en interés particular; c) hacer posible la construcción de un sistema político abierto y libre, donde el ciudadano tenga canales efectivos de expresión, que no excedan los límites de lo razonable y, d) propender por la solución de conflictos entre los órganos del poder público, acudiendo a la instancia política del electorado.”[14] La tendencia expansiva de la democracia participativa 6. Como antes se dijo, la democracia participativa supone una tendencia expansiva. Esta característica significa que el principio democrático debe ampliarse progresivamente a nuevos ámbitos y hacerse cada vez más vigente, lo cual exige la construcción de una nueva cultura que debe paulatinamente implementarse en la sociedad política. Se trata pues de una maximización progresiva de los mecanismos que permiten el acceso al poder político, y el ejercicio y control del mismo, así como la ingerencia en la toma de decisiones. Desde este punto de vista, la tendencia expansiva de la democracia participativa proscribe los obstáculos y trabas que impiden la efectiva realización de la democracia, y el excesivo formalismo de las normas que regulan el ejercicio de los derechos políticos. En diversas oportunidades la jurisprudencia constitucional ha hecho operante el principio expansivo de la democracia. Así por ejemplo, mediante Sentencia C-1110/00[15] se declaró inexequible el artículo 23 del Decreto 1228 de 1995 que establecía que las decisiones de los órganos de dirección de los organismos deportivos de nivel departamental y nacional serían aprobadas mediante voto ponderado de sus afiliados, es decir se determinaba que el voto de cada organismo tendría un mayor o menor valor dependiendo de su participación en competencias oficiales del respectivo organismo, teniendo en cuenta sus modalidades deportivas. La Corte no encontró razonable este criterio de ponderación que limitaba la norma general según la cual en la democracia participativa a cada persona debe corresponder un voto. En otra ocasión anterior[16]...