Sentencia C-178 de 2016

C-178-16 Sentencia C-178/16 DESTINACION DE RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE TURISMO PROVENIENTES DE CONTRIBUCION PARAFISCAL DEL TURISMO PARA ATENDER OBLIGACIONES LABORALES Y PENSIONALES DEL SECTOR HOTELERO-Constituye una medida inequitativa que desconoce los elementos previstos en el estatuto orgánico del presupuesto y vulnera el interés general DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Admisión/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargo por desconocimiento del principio de igualdad PRINCIPIO DE IGUALDAD-Alcance PRINCIPIO DE IGUALDAD EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Mandatos independientes y no siempre armónicos PRINCIPIO DE IGUALDAD-Carácter relacional/PRINCIPIO DE IGUALDAD-Criterio de comparación/PRINCIPIO DE IGUALDAD-Tratamiento razonable DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VIOLACION DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD-Criterios de comparación DEMANDA SOBRE PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 EN MATERIA DE RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE TURISMO PARA ATENDER PASIVO PENSIONAL DEL SECTOR HOTELERO-Requisito de especificidad DEMANDA SOBRE PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 EN MATERIA DE RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE TURISMO PARA ATENDER PASIVO PENSIONAL DEL SECTOR HOTELERO-Contribuciones parafiscales hacen parte del poder impositivo del Estado DEMANDA SOBRE PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 EN MATERIA DE RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE TURISMO PARA ATENDER PASIVO PENSIONAL DEL SECTOR HOTELERO-Amplio margen de configuración legislativa ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio pro actione DEMANDA SOBRE PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 EN MATERIA DE RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE TURISMO PARA ATENDER PASIVO PENSIONAL DEL SECTOR HOTELERO-Adolece de insuficiencia y falta de especificidad CONGRESO DE LA REPUBLICA-Facultad para establecer contribuciones parafiscales/CONTRIBUCION PARAFISCAL DEL TURISMO-Modificación por vía de ley ordinaria CONTRIBUCION PARAFISCAL DEL TURISMO-No fue creada en el Plan Nacional de Desarrollo/CONTRIBUCION PARAFISCAL DEL TURISMO-Cambio de destinación no desvirtúa obligación estatal de fomentar el turismo CONSTITUCION POLITICA-Orden al Estado de promover la recreación, el arte y la cultura/CONTRIBUCION PARAFISCAL DEL TURISMO-Modificación de destinación no impide, desconoce, obstaculiza ni niega deberes estatales CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Principios de prevalencia del interés general, igualdad y equidad del tributo ESTATUTO ORGANICO DEL PRESUPUESTO-Contribuciones parafiscales hacen parte del control de constitucionalidad LEYES ORGANICAS-Parámetro de control de leyes ordinarias/LEYES ORGANICAS-Hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato al igual que leyes estatutarias NORMAS LEGALES ORGANICAS-Control de constitucionalidad BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Reglas y principios de rango constitucional DEMANDA SOBRE PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 EN MATERIA DE RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE TURISMO PARA ATENDER PASIVO PENSIONAL DEL SECTOR HOTELERO-Principios de igualdad y equidad tributaria CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Principio de legalidad/CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Libertad de configuración normativa POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA DEL DERECHO-Amplia CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Razonabilidad y proporcionalidad CLAUSULA GENERAL DEL CONGRESO-Principio según el cual no deben existir tributos sin representación POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA DEL DERECHO-Facultad para modificar y derogar los tributos ESPECIFICIDAD Y SINGULARIDAD DE LAS CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Reiteración de jurisprudencia ESTADO-Potestad para imponer tributos IMPUESTOS, TASAS Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Concepto CONTRIBUCIONES PARAFISCALES FRENTE A LA LIBERTAD ECONOMICA E INICIATIVA PRIVADA-Desarrollo de actividades e intervención estatal para preservar la equidad social LIBERTAD DE EMPRESA E INTERVENCION ESTATAL-Alcance ESTATUTO ORGANICO DEL PRESUPUESTO-Elementos estructurales de las Contribuciones parafiscales CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Alcance y validez constitucional/CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Principio de solidaridad e igualdad CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Características esenciales/CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Obligatoriedad, singularidad y destinación sectorial PRINCIPIO DE LEGALIDAD FRENTE A LAS CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Jurisprudencia constitucional CONTRIBUCIONES PARAFISCALES Y RENTAS DE DESTINACION ESPECIFICA-Diferencia CONTRIBUCION PARAFISCAL DE FOMENTO AL TURISMO-Jurisprudencia constitucional CONTRIBUCION PARAFISCAL PARA LA PROMOCION DEL TURISMO-Marco normativo CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Singularidad y especificidad INCLUSION DE DETERMINADOS GRUPOS COMO CONTRIBUYENTES DEL GRAVAMEN DE FOMENTO AL TURISMO FRENTE A LA ESPECIFICIDAD Y SINGULARIDAD DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Jurisprudencia constitucional PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 EN MATERIA DE RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE TURISMO PARA ATENDER PASIVO PENSIONAL DEL SECTOR HOTELERO-No refiere inclusión de determinados aportantes sino destinación del tributo/DESTINACION DE CONTRIBUCION PARAFISCAL DE FOMENTO AL TURISMO-Singularidad y especificidad PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 EN MATERIA DE RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE TURISMO PARA ATENDER PASIVO PENSIONAL DEL SECTOR HOTELERO-Objeto, beneficiarios y fuentes de financiación CONTRIBUCION PARAFISCAL DE FOMENTO AL TURISMO-Cambio de destinación/CAMBIO DE DESTINACION DE CONTRIBUCION PARAFISCAL DE FOMENTO AL TURISMO-Cubrimiento de obligaciones laborales y pensionales RECURSOS DEL NUEVO FONDO CUENTA PARA ATENDER PASIVO LABORAL Y PENSIONAL DEL SECTOR HOTELERO-Alcance RECURSOS DEL NUEVO FONDO CUENTA PARA ATENDER PASIVO LABORAL Y PENSIONAL DEL SECTOR HOTELERO-Limitados y transitorios/RECURSOS DEL NUEVO FONDO CUENTA PARA ATENDER PASIVO LABORAL Y PENSIONAL DEL SECTOR HOTELERO-Transferirán temporal PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 EN MATERIA DE RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE TURISMO PARA ATENDER PASIVO PENSIONAL DEL SECTOR HOTELERO-Norma altera estructura de contribución parafiscal pues afecta la igualdad, equidad tributaria y prevalencia del interés general PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 FRENTE A CONTRIBUCION PARAFISCAL DE FOMENTO AL TURISMO-Norma no beneficia a los aportantes CONTRIBUCION PARAFISCAL PARA EL TURISMO-Promoción y competitividad del sector turístico PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 FRENTE A CONTRIBUCION PARAFISCAL DE FOMENTO AL TURISMO-Norma beneficia a un subgrupo de contribuyentes que fueron objeto de extinción de dominio PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 FRENTE A CONTRIBUCION PARAFISCAL DE FOMENTO AL TURISMO-Sectores económicos obligados PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 FRENTE A CONTRIBUCION PARAFISCAL DE FOMENTO AL TURISMO-No es constitucional que pocos actores del sector turístico asuman solidariamente obligaciones del pasivo laboral y pensional de unos pocos por la vía de tributos FONDO NACIONAL DE TURISMO PARA ATENDER PASIVO PENSIONAL DEL SECTOR HOTELERO-Finalidad del nuevo fondo no es la promoción del turismo PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 FRENTE A CONTRIBUCION PARAFISCAL DE FOMENTO AL TURISMO-No resulta equitativo que recursos aportados sean destinados a cubrir deudas pendientes de pasivos pensionales del sector hotelero Referencia: expediente D-10957 Actor: Juan Carlos Moncada Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 15 (parcial) de la Ley 1753 de 2015, “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014 - 2018, ‘Todos por un nuevo país’” Magistrada Ponente: MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Bogotá, D.C., trece (13) de abril de dos mil dieciséis (2016). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES El ciudadano Juan Carlos Moncada presentó acción de inconstitucionalidad contra el artículo 15 (parcial) de la Ley 1753 de 2015, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “todos por un nuevo país”. (Plan Nacional de Desarrollo o PND 2014-2018). II. NORMAS DEMANDADAS A continuación se transcribe el artículo parcialmente cuestionado, destacando el aparte objeto de control: “LEY 1753 DE 2015 (junio 9) Diario Oficial No. 49.538 de 9 de junio de 2015 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”. […] “ARTÍCULO 15. FONDO CUENTA PARA ATENDER PASIVOS PENSIONALES EN EL SECTOR HOTELERO. Créase un fondo como una fiducia mercantil, cuyo fideicomitente será el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Su objeto será la financiación y el pago del pasivo laboral y pensional del sector hotelero, que a la fecha de expedición de la presente ley cumpla las siguientes condiciones: 1. Que los inmuebles en los que se desarrollen actividades hoteleras hayan sido declarados de interés cultural. 2. Que los inmuebles hayan sido entregados a la Nación como resultado de un proceso de extinción de dominio. 3. Que la Nación en calidad de nuevo propietario los entregue en concesión o bajo cualquier esquema de asociación público privada. Este fondo tendrá las siguientes fuentes de recursos: 1. Los recursos que le transfiera la entidad concesionaria o administradora de los inmuebles, originados en la contraprestación por la concesión o administración de los inmuebles y que serán destinados exclusivamente para el pago del pasivo laboral y pensional hasta su cancelación definitiva, momento en el cual se podrán destinar a las demás finalidades establecidas en la ley. 2. Los recursos de empréstitos para atender de manera oportuna las obligaciones para el pago del pasivo laboral y pensional. 3. Las donaciones que reciba. 4. Los rendimientos financieros generados por la inversión de los anteriores recursos. 5. Los recursos que reciba el Fondo Nacional de Turismo (Fontur) provenientes de la contribución parafiscal del turismo que sean asignados al fondo cuenta para atender las obligaciones laborales y pensionales del sector hotelero. PARÁGRAFO. Los recursos de Fontur que se destinen al propósito señalado en el presente artículo serán limitados y transitorios. Estarán restringidos al pago del pasivo pensional de la entidad receptora de los recursos mientras se completa el fondeo necesario. Cumplida esta meta, los recursos regresarán a su objetivo de promoción turística.” III. LA DEMANDA 1. El dieciocho (18) de agosto de dos mil quince (2015), el señor Juan Carlos Moncada radicó en la Secretaría de la Corte Constitucional demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 5 y parágrafo del artículo 15 de la Ley 1753 de 2015. 2. En concepto del demandante, los apartes demandados del artículo 15 del PND 2014-2018 violan los artículos 1, 13, 52 71, 150-3, 150.12, 200-3, 333, 334, 338, 355 y 363 de la Constitución Política, así como el artículo 29 del Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto). 3. Como cuestión previa, a partir de los fundamentos de la sentencia C-959 de 2007,[1] destaca la importancia del sector turístico, derivada de su incidencia en las relaciones entre los países del mundo y su contribución en la economía del país. Indica que el sector está vinculado con el desarrollo o concreción de normas de rango superior (arts. 2, 25, 52, 333, 344 CP), y concluye que el deber constitucional del Estado, en cuanto a la promoción del turismo, se ve obstaculizado a raíz de la aplicación de la norma demandada. 4. Luego, se refiere a las contribuciones parafiscales en general y, con base en lo dispuesto por los artículos 150 numeral 2 y 338 CP, las define como un mecanismo excepcional de consecución de recursos. Resalta que el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto ordena que “el manejo, administración y ejecución de estos recursos se ha[ga] exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destin[e] sólo al objeto previsto en ella”. Cita las sentencias C-152 de 1997[2] y C-437 de 2011, en las que la Corte Constitucional se ha referido a la naturaleza jurídica y ha definido las características de las contribuciones parafiscales. 5. Explica que la Ley 300 de 1996 creó una contribución parafiscal “con destino exclusivo a la promoción, competitividad, desarrollo y fomento del sector turístico” y además estableció el manejo de esos recursos en cabeza del Fondo de Promoción Turística – FONTUR. Indica que el numeral 5º, y el parágrafo del artículo 15, de la Ley 1753 de 2015, objeto de la presente demanda, dispone que la contribución parafiscal mencionada se dirige al pago del pasivo laboral y pensional del sector hotelero, que a la fecha de expedición de la ley cumpla las condiciones exigidas en el artículo 15 de la ley, entre ellas que los inmuebles en los que se desarrollen esas actividades hayan sido declarados de interés cultural, bajo el dominio de la Nación como resultado de un proceso de extinción de dominio y posteriormente dados en concesión, o bajo cualquier esquema de asociación público privada (APP), a terceros. 6. En criterio del actor, con esta medida el legislador modificó radicalmente la destinación a los recursos de Fontur y alteró las características esenciales de la contribución parafiscal definidas por la jurisprudencia constitucional, en cuanto a i) la singularidad, pues se afecta un sector económico determinado para beneficio de terceros, como el concesionario que administre el hotel o el privado que se involucre en la APP; ii) la especificidad, en razón al cambio de la destinación de la contribución parafiscal para aplicarlo a unos pocos y no a todo el sector que la tributa; y iii) la naturaleza pública, toda vez que se beneficia a terceros concesionarios o en APP, que debieron incorporar el pasivo laboral y pensional en su respectivo esquema financiero. 7. Pasa entonces a efectuar una exposición de las razones que demuestran que la norma demandada vulnera cada uno de los mandatos constitucionales y legales señalados. 7.1. Frente al artículo 1º Superior argumenta que “mientras la disposición constitucional ordena dar prevalencia al interés general, que en este caso sería la protección de la industria del turismo como actividad de importancia para la economía nacional, la disposición demandada permite utilizar una contribución a la que aporta todo un sector económico, para el beneficio o aprovechamiento de unos cuantos inmuebles a los que está asociado un pasivo laboral y pensional.” 7.2. El artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto se trasgrede ante el “radical cambio de beneficiarios y destinación sectorial de los recursos de la norma que crea la contribución parafiscal del turismo” lo que implica la desnaturalización de esta cuota, puesto que “la disposición impugnada no guarda consonancia con la misión y el objetivo de lograr la competitividad, promoción y mercadeo del sector turístico, ya que termina por favorecer al inversionista privado que se beneficia con la concesión o la APP sin respetar la destinación especial de los recursos parafiscales esenciales a tal institución tributaria” y agrega que “el uso de la contribución parafiscal al turismo en el pago de pasivos pensionales y laborales de ciertos establecimientos hoteleros en que se va a ver beneficiado un inversionista privado, altera su esencia, hace que se pierda su finalidad, y [que] se confunda con una renta de destinación específica.” 7.3. La norma demandada vulnera los artículos 52 y 71 de la Carta Política, es decir, los deberes del Estado de fomentar las actividades de recreación y cultura, porque implica la aplicación de los recursos que corresponderían originariamente al cumplimiento de los deberes constitucionales “para promover la productividad y competitividad del sector turismo, en el cubrimiento del pasivo laboral y pensional con cargo a ciertos inmuebles de los concesionarios o contratistas administradores de unos cuantos hoteles”. El deber del Estado de promover la productividad y la competitividad, previsto por el artículo 334 CP, se cumple para el sector turismo a través de la contribución parafiscal, en consecuencia, el cambio de destinación de los recursos significa el desconocimiento de esta obligación constitucional. 7.4. Tal cambio, además, se opone a los principios de igualdad y equidad tributaria (arts. 13 y 363 CP), que deben ser observados al momento de crear las contribuciones parafiscales porque la medida acusada cubrirá pasivos pensionales y laborales pendientes, de unos establecimientos hoteleros específicos, dejando de destinarse a la productividad y competitividad del sector turismo en general. “[L]a norma demandada impone una contribución parafiscal a un grupo que no se favorecerá con el recaudo, sólo cubrirá el pasivo laboral y pensional de unos hoteles, que no representan ni repercuten en el gremio.” 7.5. La disposición viola el artículo 333 Superior, que consagra el principio de libertad económica e iniciativa privada, dado que “restringe el desarrollo de la industria turística al ejercer la soberanía fiscal para gravar todo un sector económico, para favorecer los intereses de unos pocos hoteles cubriéndoles su pasivo pensional, desconociendo la función social del sector turístico.” 7.6. Por otro lado, la exoneración del deber de pago de los pasivos pensionales y laborales de que trata la norma, en criterio del actor, constituye un auxilio o donación a favor de personas naturales o jurídicas que, además, no tiene en cuenta un estudio de financiación, lo que explica la vulneración del artículo 355 Superior. 7.7. Finalmente, la norma es violatoria de los artículos 1º, 200-3 y 150-3 de la Constitución, que consagran el principio de democracia participativa y deliberativa, porque ni en la exposición de motivos ni en las ponencias para los debates constan las razones que justifiquen el cambio de la destinación específica de los recursos de Fontur, lo que indica que la disposición acusada no estuvo presente desde el proyecto del PND. Además “[l]a norma demandada al no ser sometida a una deliberación real vulnera el principio de legalidad en su aspecto material y con ello el principio democrático y pluralista porque ha hecho ineficaz la habilidad del proceso político de rechazar legislación irrazonable, y por lo tanto, indeseable para el sistema jurídico.” Tampoco existe congruencia entre la iniciativa del Gobierno para la expedición de esta ley y la inclusión de la norma demandada en su texto, posterior a los primeros debates de Senado y Cámara. En concepto del actor, las razones expuestas demuestran la inconstitucionalidad de los enunciados normativos demandados y por lo tanto solicita que se declare su inexequibilidad. 8. En su escrito de corrección, además de reiterar los argumentos de la demanda, el ciudadano Juan Carlos Moncada planteó, en síntesis, que los segmentos normativos demandados, al transformar la singularidad y la especificidad de la contribución parafiscal destinada al fortalecimiento, competitividad, promoción y mercadeo del turismo en nuestro país, con el fin de favorecer a ciertos establecimientos hoteleros en el pago de sus pasivos pensionales y laborales, (i) alteran las características esenciales del gravamen y su finalidad (artículos 150-12 y 338 de la C.P. y el artículo 29 del Decreto 111 de 1996) y, en consecuencia, desconocen (ii) el deber que tiene el Estado en cuanto al fomento de actividades de recreación y cultura (arts. 52 y 71 C.P.), (iii) los principios de equidad, eficacia y progresividad tributaria al imponer una contribución parafiscal a un sector –turístico- que no se favorecerá con el recaudo (arts. 13 y 363 C.P.); (iv) el deber que tiene el Estado de promover la productividad, la competitividad y el desarrollo armónico de las regiones dentro de un marco de sostenibilidad fiscal (art. 334 de la C.P.); (v) la prohibición que tienen las ramas u órganos del poder público para decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado (art. 355 C.P.) y; finalmente, (vi) el principio democrático y de consecutividad, toda vez que ni en la exposición de motivos ni en las ponencias para los debates que se adelantaron en el Congreso de la República, se enunciaron las razones para cambiar la destinación específica de los recursos del Fondo Nacional del Turismo (arts. 1, 200-3, 150-3 de la C.P.). IV. INTERVENCIONES FONDO NACIONAL DE TURISMO – Fontur 9. El Fondo Nacional de Turismo intervino en el presente asunto para defender la constitucionalidad del artículo 15 de la Ley 1753 de 2015, por considerarlo ajustado a los preceptos constitucionales, contribuir a fortalecer la competitividad del sector turístico y aliviar situaciones de afectación a derechos carácter pensional y laboral que deben ser garantizados por el Estado, por tratarse de derechos fundamentales. 9.1. Afirma que el anterior Plan de Desarrollo (Ley 1450 de 2011), respondiendo a la insuficiente y baja calidad de la “infraestructura soporte” para el turismo, estableció como lineamiento estratégico, el fortalecimiento de la institucionalidad y la gestión pública del turismo a nivel nacional y regional, lo que se traduce en “la necesidad de mejorar, ampliar y modernizar la infraestructura hotelera y los productos turísticos del país, con el fin de lograr y/o permitir la prestación de estos servicios bajo estándares de calidad”. Añade que para enfrentar esta situación se necesita, entre otras cosas, que estos bienes estén saneados desde la óptica de los ingresos, el empleo, la tributación y el incremento en la prestación de servicios turísticos con estándares de calidad, “en procura de fortalecer el sector turístico como motor del desarrollo de las regiones y mejorando la competitividad de dicho sector…”. 9.2. Con base en lo expuesto, considera viable que Fontur pueda dirigir recursos de la contribución parafiscal del turismo a responder por el pasivo pensional del sector hotelero, “el cual hace parte del universo del sector turístico, como subsector económico y productivo del aparato económico del país”. Señala que cubrir los pasivos laborales y pensionales del sector hotelero fomenta su competitividad y, en consecuencia, le suma importancia al sector turístico en la economía nacional, lo que permite materializar la función social atribuida expresamente a la industria turística en el artículo 1º de la Ley 300 de 1996. Por otro lado, garantiza el derecho fundamental a la seguridad social de los trabajadores, en el marco de los principios de solidaridad y universalidad, y de conformidad con los mandatos de la Constitución Política. 9.3. Destaca que “los recursos provenientes de la contribución parafiscal con destino al turismo, serán objeto de destinación específica, limitada, temporal y transitoria, a favor de trabajadores del sector hotelero, para atender los pasivos laborales y pensionales que tendrán incidencia directa con la productividad económica y generaría eficiencia en la prestación de los servicios de esa naturaleza, por lo que es un error indicar que la inversión de estos recursos beneficiaría al futuro concesionario o a un privado, pues el real deudor de dichas obligaciones es el Estado, toda vez que sobre dichos bienes se ha aplicado la figura legal de extinción de dominio, por lo tanto el pago de dicha carga, sin duda, beneficiará a los (sic) comunidad vinculada al sector turístico…”; y propone que, en tanto los beneficiarios de la medida (sector hotelero) hacen parte del sector turístico, esta cumple el requisito de que los recursos de una contribución parafiscal sean invertidos en beneficio del sector que los origina. 9.4. Manifiesta que la intención del Legislador es incrementar la productividad del sector, sin que ello signifique una afectación para el mismo, dado que los recursos de Fontur no serán la única fuente de financiamiento del Fondo Cuenta para atender los pasivos pensionales del sector hotelero, tal y como expresamente lo contempla la norma demandada. 9.5. Finalmente sostiene que, contrario a lo afirmado por el actor, la disposición demandada no vulnera el artículo 355 Superior en cuanto a la prohibición a las ramas u órganos del poder público de otorgar auxilios o donaciones a favor de particulares, toda vez que “el derecho de dominio de los hoteles producto de los procesos de extinción de dominio está en cabeza del Estado (y no de un particular) por lo que, no es cierto que con la medida en revisión se esté favoreciendo a personas naturales o jurídicas que administran estos hoteles […]”. Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (Mincit) 10. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo presentó concepto ante la Secretaría Jurídica de la Corte Constitucional en el cual solicita desestimar los cargos propuestos por el demandante y, en consecuencia, declarar la exequibilidad de las normas demandadas. 10.1. Luego de citar algunos fundamentos de la sentencia C-007 de 2002 y, de acuerdo con lo dispuesto por los artículos 150-12 y 338 CP, sostiene que el Congreso de la República tiene la facultad suficiente, amplia y discrecional para la creación, modificación, disminución, aumento y eliminación de impuestos, tasas y contribuciones fiscales o parafiscales, así como para determinar los sujetos activos y pasivos, definir los hechos y bases gravables y las tarifas correspondientes. 10.2. En cuanto al cargo por violación del artículo 355 Superior, aclara que la norma acusada no beneficia a particulares, sino a hoteles cuyo dominio se halla en cabeza del Estado como consecuencia de la extinción de dominio sobre aquellos. Adicionalmente, afirma que el actor se equivoca en sus señalamientos acerca de la imposibilidad de modificar la destinación de la contribución, pues la norma cuestionada fue expedida por el Legislador en ejercicio de las facultades que le otorgan los numerales 3 y 12 del artículo 150 de la Carta que, según el demandante, desconoció. 10.3. Señala que el anterior Plan Nacional de Desarrollo (Ley 1450 de 2011) fijó, como lineamiento estratégico para afrontar las circunstancias que inciden negativamente en el desarrollo del sector turístico, el de “fortalecer la institucionalidad y la gestión pública del turismo a nivel nacional y regional”. De igual manera, evidenció que una importante cantidad de hoteles, entre los que se cuentan los de propiedad de la Nación como resultado de la extinción de dominio, se encuentran en estado improductivo o prestando un servicio inadecuado, entre otras razones, debido a circunstancias de índole laboral y económica. 10.4. De acuerdo a lo anterior, y en armonía con el actual Plan Nacional de Desarrollo (Ley 1753 de 2015), el Ministerio plantea que es viable que el Fondo Nacional del Turismo (Fontur) destine recursos provenientes de la contribución parafiscal con destino al turismo, para atender los pasivos laborales y pensionales del sector hotelero, teniendo en cuenta que éste hace parte del sector turístico, subsector económico y productivo del aparato económico del país. Agrega que esta medida “materializa la función social atribuida de forma legal a la industria turística en el artículo 1º de la Ley 300 de 1996 y además garantiza un derecho fundamental como lo es el acceso a la seguridad social dentro del marco de solidaridad y universalidad que son el fundamento del Estado Social de Derecho en el cual se enmarca el país, de acuerdo a los mandatos de la Constitución Política”. 10.5. Destaca que los recursos provenientes de la contribución parafiscal con destino al turismo destinados a cubrir los pasivos laborales y pensionales del sector hotelero es una medida de destinación específica, limitada, temporal y transitoria, que tendrá incidencia en la productividad económica, genera eficiencia en la prestación de servicios y beneficia al sector turístico. Departamento Nacional de Planeación – DNP 11. El Departamento Nacional de Planeación presentó concepto defendiendo la constitucionalidad de la norma demandada y solicitando a la Corte declarar su exequibilidad. 11.1 Luego de esbozar los planteamientos de la demanda, el DNP presentó un análisis jurídico de los fundamentos de hecho y de derecho que demuestran la importancia de la medida adoptada por el Legislador a través de la norma acusada. Comienza señalando que el plan estratégico del Sector Comercio, Industria y Turismo comprende acciones para alcanzar las metas del sector turismo. En relación al artículo 15 de la Ley 1753 de 2015, resalta como elementos y acciones para lograr el éxito del plan estratégico en mención: (i) el empleo, como su objetivo general; (ii) una estrategia nacional de formalización; (iii) una estrategia en materia de fortalecimiento institucional de las entidades encargadas de la promoción y fomento del sector. Adicionalmente, destaca que las bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 contienen un capítulo de competitividad e infraestructura estratégicas, que a su vez se refiere a medidas para alcanzar objetivos, tales como “incrementar la productividad de las empresas colombianas a partir de la sofisticación y la diversificación del aparato productivo” e indica que, para lograrlo, habla de “promover el desarrollo regional sostenible” a través de diversas tareas, entre las cuales destaca la de potenciar el turismo. 11.2 Sostiene que esa tarea “se hará a través de instrumentos de política pública que apuntarán, entre otras cosas, a mejorar la promoción turística, así como la infraestructura y las capacidades relevantes para el sector turístico, a aumentar la calificación laboral y los niveles de formalidad en dicho sector, y a avanzar en el saneamiento y recuperación de activos turísticos. Este último propósito, que es el relevante para lo que aquí se discute, está incluido en la tarea de “potenciar el turismo como instrumento para el desarrollo regional sostenible y en paz” con el fin de hacer factible y realizable el resto de la agenda del Gobierno en materia de competitividad y diversificación turística plasmada en el Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018, pues la implementación exitosa de dicha agenda exige que los problemas financieros básicos como la sostenibilidad de los pasivos pensionales, sean resueltos previa o simultáneamente”. 11.3. Posteriormente, se pronuncia frente a los cargos formulados por los demandantes, en relación con (i) la configuración legislativa en materia impositiva; (ii) la prevalencia del interés general; (iii) la libertad económica e iniciativa privada; (iv) la prohibición de auxilios y donaciones; y (v) el principio de consecutividad. 11.4. Respecto a la potestad de configuración legislativa en materia impositiva, aduce que la atención del pasivo laboral y pensional del sector hotelero (el cual es uno de los aportantes a la contribución parafiscal para la promoción del turismo, en virtud del artículo 3º de la Ley 1106 de 2006) con recursos de la contribución parafiscal para la promoción del turismo, constituye una medida apta para el fomento de la competitividad del turismo, lo que indica que la norma demandada guarda consonancia con el objeto para el que fue creada la contribución parafiscal. En ese sentido, la jurisprudencia constitucional (cita las sentencias C-222 de 1995, C-007 de 2002) advierte que en la medida acusada el Legislador actuó en desarrollo de su amplia potestad de configuración legislativa que reconoce la autonomía del Congreso en materia tributaria. 11.5. En relación a la prevalencia del interés general, señala que la medida acusada beneficia a empleados que prestan o han prestados servicios a inmuebles hoteleros y a las familias que se beneficien de este impulso al sector de la economía. En cuanto a la libertad económica e iniciativa privada, señala que los argumentos dados por el actor frente son insuficientes y no generan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma. Sobre la prohibición de auxilios y donaciones indica que, comoquiera que la titularidad de los bienes producto de los procesos de extinción de dominio radica en cabeza del Estado y no de un particular, la medida beneficia e implica una contraprestación para el Estado, reflejada en la recuperación arquitectónica de los inmuebles, mayores ingresos tributarios y la reactivación económica del sector turístico en la zona de ubicación de estos inmuebles. 11.6. Para terminar, efectúa un recuento legislativo en relación con el artículo 15 de la Ley 1753 de 2015 y luego cita algunos fundamentos de la sentencia C-376 de 2008 donde la Corte hace referencia a los principios de consecutividad e identidad flexible; esto, con el propósito de demostrar que el trámite legislativo de la Ley 1753 de 2015 (Plan Nacional de Desarrollo) se adelantó en debida y legal forma, específicamente en lo que se refiere al tema de saneamiento y recuperación de activos turísticos que estén bajo administración del Estado. Al respecto, indica que este siempre estuvo presente, tanto en el articulado discutido durante el trámite del proyecto de ley, como en las bases que hacen parte integral del mismo y de la Ley del Plan finalmente aprobada, de manera que fue discutido y aprobado en todos los debates reglamentarios. Del Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicaciones El Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicaciones, a través de apoderado, presentó concepto técnico. Solicitó declarar la exequibilidad de las normas cuestionadas, con base en las siguientes razones: (i) La Corte Constitucional ha señalado que el legislador puede modificar la destinación originaria establecida por la ley para crear unos recursos parafiscales (C-298 de 1998[3]); en consecuencia, las normas demandadas no violan el artículo 29 del Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto); (ii) En sentencia C-152 de 1997[4] la Corte estudió la constitucionalidad del artículo 182 de la Ley 223 de 1995, y explicó las características de las contribuciones parafiscales. Especialmente, señaló que “se invierten exclusivamente en beneficio del grupo, gremio o sector económico que las tributa”. La contribución parafiscal para la promoción del turismo fue creada por el artículo 40 de la Ley 300 de 1996,modifico por el artículo 1º de la Ley 1101 de 2006 y sus aportantes se hallan en el artículo 3º de esta última. El primer numeral se refiere a “los hoteles y centros vacacionales”. Entonces, dentro del sector turístico gravado, se encuentra el sector hotelero y la nueva destinación de la contribución, para la atención de los pasivos pensionales del sector hotelero, no implica un cambio radical en los beneficiarios, “cumpliéndose así con la característica de ser invertido (sic) en beneficio del sector económico que tributan las aludidas contribuciones parafiscales. Además, los reales beneficiarios son los acreedores de las obligaciones laborales y pensionales, es decir, los trabajadores del sector, y no los inversores privados. (iii) No se afecta la productividad del sector, puesto que los recursos de Fontur destinados al Fondo para tender pasivos pensionales del sector hotelero serán transitorios y limitados, y no serán la única fuente de financiamiento de este último, como se hace explícito en la norma demandada. V. CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN 12. El Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 5999 del 03 de noviembre de 2015, solicitó a esta Corporación que se declare exequible el numeral 5º y el parágrafo del artículo 15 de la Ley 1753 de 2015. 12.1. En primer lugar, explica el sentido del artículo 15 de la Ley 1753 de 2015. Al respecto, indica que a través de esta norma se creó un fondo como una fiducia mercantil, cuyo objetivo es la financiación y el pago del pasivo laboral y pensional del sector hotelero, que a la fecha de expedición de la Ley 1753 cumpla con las siguientes condiciones: i) que los inmuebles en los que se desarrollen actividades hoteleras hayan sido declarados de interés cultural; ii) que los inmuebles hayan sido entregados a la Nación como resultado de un proceso de extinción de dominio; iii) que la Nación, en calidad de nuevo propietario, los entregue en concesión o bajo cualquier esquema de asociación público privada. 12.2. Por otro lado, sostiene que es preciso tener en cuenta que en virtud del mandato constitucional el legislador está facultado para fijar contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que él establezca en la ley que los crea. Cita el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, que define qué son las contribuciones parafiscales y destaca, que la misma norma contempla que el manejo, administración y ejecución de estas contribuciones se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán solo al objeto previsto en ella y en aquellas normas legales que la modifiquen. 12.3. En ese orden de ideas, y basándose en la sentencia C-443 de 1997 —en la cual la Corte Constitucional se refirió a la competencia del Congreso para derogar normas precedentes—,argumenta que “es el Legislador quien en virtud del principio democrático y de la soberanía popular consagrados en los artículos 1 y 2 de la Carta Política, y concretamente, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 150, numeral 1, superior, está facultado para hacer las leyes y, en consecuencia, puede interpretar, reformar y derogar las ya expedidas. Por tal razón, el Congreso de la República puede modificar a través de una ley posterior, como es el caso de la Ley 1753 de 2015, aquella que creó una contribución parafiscal como la que se estudia, la cual es un gravamen obligatorio establecido para la promoción y competitividad del turismo por la Ley 300 de 1996, Ley General del Turismo, modificada por las leyes 1101 de 2006 y 1558 de 2012”. 12.4. Finalmente, precisa que i) la finalidad de la disposición demandada se ajusta a lo preceptuado en el artículo 48 Superior, que consagra el derecho a la seguridad social; ii) la norma acusada mantiene el vínculo entre el sector gravado y la destinación que debe existir en toda contribución fiscal; iii) la destinación de parte de los recursos de Fontur, está restringida para atender las obligaciones laborales y pensionales del sector hotelero, y es una medida limitada y transitoria, es decir, opera hasta completar el fondeo necesario, momento en el cual los recursos volverán a su objetivo de promoción turística; iv) dicha financiación y pago del pasivo laboral o pensional con algunos de los recursos de Fontur será únicamente en inmuebles en los que el Estado tiene un interés especial, como se explicó anteriormente. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS Competencia 1. La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241, numeral 4, de la Carta. Cuestión previa. Sobre la aptitud de la demanda. 2. La demanda objeto de estudio fue inicialmente inadmitida; posteriormente corregida por el accionante y, finalmente, admitida, dando inicio de esa manera al trámite participativo que caracteriza a este tipo de procesos. Una característica del escrito de demanda y su corrección es la reiteración de un conjunto de argumentos acerca de la modificación de la estructura de la contribución parafiscal de fomento al turismo que, en concepto del actor, demuestran la violación de un amplísimo número de principios constitucionales. Este modo de exposición lleva a uno de los intervinientes (el Departamento Nacional de Planeación) a cuestionar la capacidad de los argumentos para construir verdaderos cargos de inconstitucionalidad: en concepto de la entidad, se trata de afirmaciones genéricas, no de la demostración de una oposición real entre los contenidos normativos cuestionados y las normas superiores de la Constitución. Como lo ha explicado constantemente este Tribunal, la decisión de admisión de las demandas, representa solo un análisis inicial, susceptible de ser acogido o desvirtuado por la Sala Plena, como resultado de la discusión participativa que caracteriza estos trámites, y de la deliberación interna de la Corporación. Procede la Sala a estudiar entonces la aptitud de la demanda y, de hallar que cumple los requisitos argumentativos mínimos recién descritos, a definir el problema jurídico. 3. De conformidad con el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, las demandas de inconstitucionalidad deben cumplir requisitos formales mínimos, que se concretan en (i) señalar las norma acusadas y las que se consideran infringidas; (ii) indicar a la competencia de la Corte para conocer del acto demandado; (iii) explicar el trámite desconocido en la expedición del acto, de ser necesario, y (iv) presentar las razones de la violación. 4. La última de esas condiciones exige al ciudadano asumir cargas argumentativas mínimas, con el propósito de evitar que, de una parte, la Corporación establezca por su cuenta las razones de inconstitucionalidad, convirtiéndose entonces en juez y parte del trámite, pues se puede generar una intromisión desproporcionada del Tribunal Constitucional en las funciones propias del Congreso de la República; y, de otra, que ante la ausencia de razones comprensibles, que cuestionen seriamente la constitucionalidad de las decisiones adoptadas en el foro democrático, deba proferirse un fallo inhibitorio, que frustre el objetivo de la acción de inconstitucionalidad. 5. En ese orden de ideas, la jurisprudencia de esta Corporación ha dicho que las razones de inconstitucionalidad deben ser “(i) claras, es decir, seguir un curso de exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo que significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo que excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, de manera que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes, esto es, capaces de generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposición demandada”[5]. 6. Además, cuando los accionantes plantean un cargo por violación al principio de igualdad, deben satisfacer otros elementos específicos para acreditar la suficiencia del cuestionamiento, dada la naturaleza compleja del principio, y la facultad general del Congreso de distribuir los bienes y las cargas sociales, en ejercicio de su potestad general de configurar el derecho, por las razones que a continuación se explican: 6.1 El principio de igualdad es uno de los elementos cardinales del Estado constitucional de derecho[6]. Este principio, en términos generales, ordena dar un trato igual a quienes se encuentran en la misma situación fáctica, y un trato diverso a quienes se hallan en distintas condiciones de hecho. Sin embargo, esta formulación amplia no refleja la complejidad que supone su eficacia en un orden jurídico orientado bajo los principios del Estado Social de Derecho, ni deja en claro qué elementos son relevantes al momento de verificar las situaciones, personas o grupos en comparación. 6.2. Por ese motivo, la Sala recuerda que la igualdad es un principio complejo en un Estado Social de Derecho y que, de acuerdo con el artículo 13 Superior, su satisfacción comporta un conjunto de mandatos independientes y no siempre armónicos, entre los que se destacan (i) la igualdad formal o igualdad ante la ley, relacionada con el carácter general y abstracto de las disposiciones normativas dictadas por el Congreso de la República y su aplicación uniforme a todas las personas; (ii) la prohibición de discriminación, que, de una parte, excluye la validez constitucional de cualquier acto (no solo las leyes) que involucre una distinción basada en motivos calificados como ‘sospechosos’ o incluso prohibidos por la Constitución Política, el derecho internacional de los derechos humanos y, de otra, prohíbe a las autoridades efectuar distinciones irrazonables; y (iii) el principio de igualdad material, que ordena la adopción de medidas afirmativas para asegurar la vigencia del principio incluso ante circunstancias fácticas desiguales. 6.3. Ahora bien, debido a la existencia de semejanzas y diferencias en todas las personas y situaciones de hecho, las dificultades del intérprete radican en escoger cuáles características son relevantes entre los grupos de comparación, sin basarse exclusivamente en juicios de valor. La tarea consiste en escoger tales cualidades evaluando su relevancia jurídica y ponderando, en cada caso, si las semejanzas superan a las diferencias. Así, casos idénticos deberán recibir consecuencias idénticas; casos semejantes, un tratamiento igualitario; y casos disímiles uno distinto, pero solo después de que el juez evalúe la relevancia de los criterios de comparación y pondere cuáles resultan determinantes en cada caso. 6.4. En ese orden de ideas, la Corporación ha resaltado que el principio de igualdad posee un carácter relacional, lo que significa que deben establecerse dos grupos o situaciones de hecho susceptibles de ser contrastadas, antes de iniciar un examen de adecuación entre las normas legales y ese principio. Además, debe determinarse si esos grupos o situaciones se encuentran en situación de igualdad o desigualdad desde un punto de vista fáctico, para esclarecer si el Legislador debía aplicar idénticas consecuencias normativas, o si se hallaba facultado para dar un trato distinto a ambos grupos; en tercer término, debe definirse un criterio de comparación que permita analizar esas diferencias o similitudes fácticas a la luz del sistema normativo vigente; y, finalmente, debe constatarse si se presenta un tratamiento distinto entre iguales (o igual entre desiguales) y si este resulta razonable. Es decir, si persigue un fin constitucionalmente legítimo y no restringe en exceso los derechos de uno de los grupos en comparación. Y, en consecuencia, la Corte exige que las demandas por presunta violación a la igualdad señalen, por lo menos, los grupos objeto de comparación; las circunstancias de hecho comunes a esos grupos, que justifican iniciar el examen de igualdad; la existencia de un trato diverso, a partir de un parámetro de comparación constitucionalmente relevante; y la inexistencia de razones válidas desde el punto de vista constitucional que justifiquen ese tratamiento distinto. 7. En el caso objeto de estudio, la Sala partirá de las siguientes premisas de análisis. Es necesario evaluar el cumplimiento del requisito argumentativo de especificidad, dada la naturaleza sucinta de los cargos y las dudas planteadas por el Departamento Nacional de Planeación, en su concepto técnico. Sin embargo, es importante aclarar que la brevedad no se opone por sí sola a la configuración de un cargo de inconstitucionalidad, sí corresponde a la Corte verificar que la demanda dé cuenta e intente demostrar la existencia de una contradicción normativa real entre las disposiciones legales acusadas y los mandatos de la Carta. De no cumplirse esta condición, el control de constitucionalidad se tornaría oficioso y la labor del Congreso no tendría el peso que debe reconocérsele en un sistema democrático. De otra parte, existen dos principios que actúan en sentidos opuestos en el análisis de aptitud de una demanda como la que se estudia. De una parte, las contribuciones parafiscales hacen parte del poder impositivo del Estado, ámbito en el que el Legislador cuenta con un margen de acción especialmente amplio y, a medida que ese margen se amplía, se hacen también más altas las exigencias argumentativas para desvirtuar la validez de las normas legales. De otra parte, la acción de inconstitucionalidad es pública y, en ese sentido, los requisitos de argumentación no son condiciones formales de procedibilidad (menos aún formalismos), sino presupuestos para el inicio de un debate participativo acerca de asuntos que, en verdad, generen dudas de inconstitucionalidad. Por ese motivo, si bien los actores deben satisfacer las cargas descritas, el Tribunal constitucional también aplica el principio pro actione, que ordena privilegiar las decisiones de fondo, frente a las inhibitorias. 8. Al aplicar el enfoque y los principios recién descritos al caso concreto, la Sala observa que, en efecto, un conjunto de afirmaciones del actor adolecen de insuficiencia y falta de especificidad, como lo indica el Departamento Nacional de Planeación, aunque estima que ello no desvirtúa la existencia de al menos un real problema de constitucionalidad. Como se expondrá, los defectos de la demanda llevan a restringir el problema jurídico, pero no a un fallo inhibitorio. A continuación, la Sala hará referencia, primero, a las razones por las que debe restringirse el análisis constitucional, por incumplimiento de las condiciones argumentativas citadas; y, segundo, al alcance de los problemas o cuestiones de constitucionalidad que la demanda sí consigue construir. 8.1. Para empezar, el actor plantea que se desconocieron los principios de la deliberación democrática que debe guiar la actuación del Congreso (artículos 1º, 200, numeral 3º y 150, numeral 3º), debido a un irrespeto por el principio de consecutividad. Su argumento se concreta en que el proyecto de ley no incluía la norma que finalmente fue aprobada y en que no se percibe en el trámite el momento en que se debatió su incorporación. Al respecto, el artículo 4º del Decreto 2067 de 1991, que regula el trámite de la acción de inconstitucionalidad, establece que toda demanda que cuestione la validez del trámite debe explicar la manera en que se rompió uno de sus principios, carga que el actor no asume, pues no cita ni aporta las gacetas o las pruebas necesarias para demostrar su posición. 8.2. Propone el demandante que la norma cuestionada viola el artículo 150.12. pues el legislador modificó intensamente la contribución del turismo. Sin embargo, el artículo mencionado establece solo la facultad del Congreso para establecer contribuciones parafiscales y, en consecuencia, no es posible comprender de qué manera se produce su violación, cuando la modificación a la destinación de la contribución parafiscal del turismo, que genera los cuestionamientos del actor, se realizó por vía de ley ordinaria. 8.3. También manifiesta el accionante que la decisión legislativa objeto de censura atenta contra la libertad de empresa y desconoce el deber del Estado de fomentar al sector turístico en el ejercicio de intervención a la economía, es decir, los artículos 333 y 334 de la Carta. Pero la contribución para el turismo no fue creada en el Plan Nacional de Desarrollo, de manera que el actor debería explicar por qué afecta la libertad económica. Y el cambio de destinación que considera inconstitucional no desvirtúa la obligación estatal de fomentar el turismo o, al menos, ello no puede inferirse de la argumentación de la demanda, ya reseñada. 8.4. Algo similar ocurre con la supuesta trasgresión de los artículos 52 y 71, en los que la Carta ordena al Estado promover la recreación, el arte y la cultura. Sin perjuicio de que el turismo se asocie a esas actividades, no es posible percibir que la modificación de la destinación, en la que se prevé que parte de la contribución vaya a un grupo de hoteles con ciertas características especiales, impida, desconozca, obstaculice o niegue los deberes estatales previstos para la satisfacción de los derechos citados. No existe, en términos técnicos, un conflicto normativo entre uno y otro mandato. En conclusión, cada una de las acusaciones citadas carece de especificidad y suficiencia, que les impide configurar un cargo de constitucionalidad. 9. En cambio, el actor sí consigue construir un argumento sólido acerca de la posible vulneración de los artículos que definen la naturaleza de las contribuciones parafiscales (artículo 29, del Estatuto Orgánico del Presupuesto o Decreto 111 de 1996) y 338 Superior; y a partir de ese argumento es posible comprender que, si resultara válida la argumentación propuesta por el accionante, se generaría una violación por consecuencia de los principios de prevalencia del interés general, igualdad y equidad del tributo (artículos 1º, 13 y 363 de la Carta Política). De igual manera, el demandante propone que la norma, en la medida en que apoyaría a los beneficiarios de una concesión o una asociación pública privada que tenga por objeto el manejo de hoteles amparados por la normativa cuestionada, podría traducirse en la transferencia de dinero a particulares, lo que se opone a la prohibición de que las autoridades públicas decretan auxilios o donaciones a particulares, contenida en el artículo demandado. Aunque intervinientes aseguran que el actor no comprende el sentido de la disposición cuestionada, ya que al ser el Estado el propietario de los bienes protegidos por el Legislador, es también el único beneficiario de la nueva regulación, lo cierto es que para la Sala, ninguna de las dos interpretaciones luce, a primera vista, indiscutible. Y ninguna de las dos resulta irrazonable. Es importante indicar entonces, que el primer grupo de argumentos, que hacen referencia a la violación de los artículos 29 del EOP, 1º, 13, 338, 355 y 363 de la Carta, se estudiarán como un solo problema jurídico, pues la argumentación de la demanda se basa en un razonamiento esencial: para el actor, el Legislador, al dictar la Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 y modificar la destinación de la contribución para el turismo creada por Ley 300 de 1996. Señaló que ello modificaría la estructura de la contribución y la desnaturalizaría, debido a que dos de sus elementos estructurales, la singularidad del contribuyente y la especificidad en la destinación de las rentas se verían intensamente trastocadas; y todo ello llevaría a una situación inequitativa, violatoria por lo tanto del principio de igualdad. Ese cuestionamiento puede considerarse (i) claro, pues existe un hilo conductor que permite comprender el interrogante constitucional del accionante; (ii) cierto, pues su interpretación de la norma no es irrazonable, caprichosa o arbitraria, –aunque sí podría ser discutible, aspecto que será abordado en el estudio de fondo del caso–; (iii) específico, porque hay una explicación acerca de la forma en que la norma legal se opone a la constitucional: (iv) pertinente, pues claramente el conflicto es de relevancia constitucional, y (v) suficiente, en tanto la duda ha sido sembrada. Ahora bien, frente a lo expuesto, y en aplicación del citado principio pro actione, resulta necesario efectuar dos aclaraciones, relacionadas con (i) la invocación del artículo 29 del EOP como parámetro de control y (ii) la razón por la que la Sala acepta la existencia de un cargo de igualdad, tomando en consideración lo expuesto en el numeral 6º de este acápite, acerca de las cargas especiales que este supone. 1. El artículo 29 del Estatuto orgánico del presupuesto hace parte del parámetro de control de constitucionalidad. Buena parte de la argumentación del actor se refiere al desconocimiento de la naturaleza de las contribuciones parafiscales, cuyos elementos esenciales no se encuentran plenamente definidos en la Constitución Política, sino en el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, o Decreto 111 de 1996. De esa circunstancia podría surgir una duda acerca de la validez de invocar tal disposición como parámetro de control en los términos utilizados en la doctrina constitucional, o cuestionar la pertinencia de la demanda, por proponer un problema de interpretación entre fuentes distintas e inferiores a la Carta Política. Esta objeción, empero, ha sido ampliamente abordada por la Corte Constitucional, por ejemplo, en la sentencia C-228 de 2009,[7] en la que se estudiaba una demanda contra otra norma asociada a la contribución parafiscal destinada al fomento del turismo (artículo 3º de la Ley 1101 de 2006). La Corporación explicó que las leyes orgánicas sirven de parámetro de control de las ordinarias pues al igual que las estatutarias hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato, y establecen condiciones para la producción de las normas ordinarias. También precisó la Corte que el Decreto 111 de 1996 compila dos leyes orgánicas, de manera que sí puede ser invocado para el control de constitucionalidad de las leyes ordinarias. Por su pertinencia para la exposición, resulta adecuado efectuar una reiteración amplia de lo expresado en la sentencia referida: “Utilización de normas legales orgánicas como parámetro de control de constitucionalidad. 9.- La Corte ha señalado que forman parte del bloque de constitucionalidad aquellas reglas y principios que, sin figurar expresamente en la Carta, tienen rango constitucional (bloque de constitucionalidad en sentido estricto) o al menos representan parámetros de constitucionalidad (bloque de constitucionalidad en sentido lato) que permiten controlar la constitucionalidad de las leyes y de las normas de inferior jerarquía, por cuanto la propia Constitución, por medio de cláusulas de remisión, confiere fuerza jurídica especial a esas reglas y principios […] 10.- [En ese marco] se ha afirmado que la conformación del bloque remite a todas aquellas normas, de diversa jerarquía, que sirven como parámetro para llevar a cabo el control de constitucionalidad de la legislación. De ahí, que no sólo lo conformen el articulado de la Constitución y los tratados internacionales referidos, sino algunas disposiciones de leyes orgánicas y de leyes estatutarias. En este orden de ideas se ha sostenido que estas leyes conforman el bloque de constitucionalidad lato sensu, lo que significa que se trata de “parámetros para determinar el valor constitucional de las disposiciones sometidas a control”[8]. […Estas leyes que permiten determinar el alcance pleno de las normas constitucionales y de esta forma apreciar en un caso concreto la constitucionalidad de otra ley enjuiciada cumplen funciones de parámetro complementario o de norma interpuesta.[9] Es decir, la implementación del control de constitucionalidad pasa de tener dos elementos en la actividad de cotejo de normas, a tener tres. La norma objeto de control (B) se compara con la norma constitucional (A), y a su vez esta última adquiere su verdadero alcance a partir de la consideración de la norma legal orgánica o estatutaria (C). […] también se debe considerar que la relación de las leyes orgánicas y estatutarias con las leyes ordinarias, implica afirmar que las primeras, en razón de su especial caracterización constitucional, obran como parámetro general de las segundas […] Por lo anterior, por vía de incumplir alguna disposición orgánica, la ley ordinaria puede vulnerar la cláusula constitucional que autoriza al legislador a regular ciertas materias únicamente mediante el trámite...