Sentencia C-177 de 2007

C-177-07 Referencia: expediente No Sentencia C-177/07 SUPRESION O FUSION DE ENTIDADES U ORGANISMOS DEL ORDEN NACIONAL-Naturaleza de la ley mediante la cual se asigna al Presidente de la República dichas atribuciones La ley a la que hace referencia el artículo 189 numeral 15 de la Carta es una ley ordinaria, que no debe seguir la técnica constitucional de las leyes marco, por esa razón el Legislativo puede regular en detalle el ejercicio de la atribución presidencial e indicar, como lo hace en el enunciado normativo examinado en la presente decisión cuáles entidades no pueden ser suprimidas, liquidadas o fusionadas en el curso de un programa de renovación de la Administración pública. SUPRESION, FUSION O CREACION DE ENTIDADES POR LEGISLADOR-Competencia plena SUPRESION O FUSION DE ENTIDADES U ORGANISMOS DEL ORDEN NACIONAL POR PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Sujeción a la ley Las facultades presidenciales de suprimir y fusionar entidades u organismos del orden nacional, necesariamente deben ejercerse de manera acorde con la potestad preeminente del Poder Legislativo de determinar la estructura de la Administración Nacional, de manera tal que “si bien el numeral 15 del artículo 189 constitucional consagra una atribución presidencial, tal atribución no reviste un carácter autónomo pues su ejercicio está supeditado a la actividad del Legislador, bien sea que se ejerza mediante la potestad reglamentaria, caso en el cual estará sujeta a lo que fije la ley ordinaria que regule la figura de la fusión de entidades u organismos del orden nacional, bien sea que se ejerza mediante normas con fuerza material de ley, evento en el cual estará sujeto a los límites fijados en la ley de facultades extraordinarias”. INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Materias reservadas INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Concepto y alcance INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Saneamiento cuando ha sido vulnerada INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Condiciones para entender otorgado aval del Gobierno INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Vulneración constituye vicio formal/INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Caducidad de la acción La vulneración de la iniciativa legislativa reservada señalada por el artículo 154 constitucional, constituye un vicio de forma sometido al término de caducidad señalado en el numeral 3 del artículo 242 de la Constitución Política -un año a partir de la publicación del acto demandado-. Por tal razón, frente al cargo examinado, la Corte debe declararse inhibida para emitir pronunciamiento de fondo ya que la demanda fue presentada de manera extemporánea. SUPRESION, FUSION Y LIQUIDACION DE ENTIDADES DEL ORDEN NACIONAL POR PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DENTRO DEL PROGRAMA DE RENOVACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Establecimiento de límites por el legislador La actora parte de una interpretación errada del artículo 189 numeral 15 constitucional, pues le confiere a la competencia presidencial de fusionar o suprimir entidades del orden nacional un carácter absoluto e ilimitado mientras esta Corporación ha sostenido reiteradamente que es una atribución que debe interpretarse armónicamente con el artículo 150.7 constitucional y siempre debe ejercerse dentro de los límites que establezca la ley. En el caso concreto la Ley 790 de 2002 establece los límites dentro de los cuales debe ejercerse la atribución presidencial contemplada por el artículo 189.15 constitucional, y los enunciados normativos demandados tienen un claro propósito delimitador del ejercicio de las atribuciones presidenciales pues precisamente señalan cuales entidades no podrán ser suprimidas, liquidadas ni fusionadas dentro del programa de renovación de la administración pública. De conformidad con el artículo 150.7 constitucional al Congreso de la Republica corresponde determinar la estructura de la administración nacional, atribución que como se ha sostenido a lo largo de la presente decisión se ha de ejercer en armonía con las competencias presidenciales consagrada en el artículo 189 numeral 15 de la Carta. Ahora bien, en el marco de dicha competencia incumbe al órgano legislativo señalar cuales entidades no serán liquidadas, suprimidas o fusionadas dentro de un proceso de reestructuración administrativa porque precisamente con dicho señalamiento está ejerciendo en la práctica su atribución constitucional, al determinar cuales entidades continuarán haciendo parte de la administración nacional. DETERMINACION DE LA ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION-Alcance de la competencia atribuida al Congreso La competencia establecida en el artículo 150.7 de la Carta no tiene un alcance limitado en el sentido que el Congreso es el competente para determinar la estructura de la administración nacional y le corresponde señalar las entidades que deben ser suprimidas, liquidadas o fusionadas, sino que también incluye la potestad de decidir las entidades que permanecerán dentro de la administración nacional y no pueden ser afectadas por el Gobierno en un programa de renovación de la Administración pública. Referencia: expediente D-6394 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 20 (parcial) de la Ley 790 de 2002 “por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la República”. Demandante: Martha Patricia Ramírez Nieto Magistrado Ponente: Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO Bogotá, D. C., catorce (14) de marzo de dos mil siete (2007). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, la ciudadana Martha Patricia Ramírez Nieto demandó apartes del artículo 20 de la Ley 790 de 2002. Por medio de auto de veintiocho (28) de julio de dos mil seis (2006), el Magistrado Sustanciador admitió la demanda presentada, en la misma providencia ordenó su fijación en lista en la Secretaría General de esta Corporación, y decidió (i) oficiar al Director del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), a la Directora del Instituto Colombiano de Bienestar familiar (ICBF), al Director del Instituto Nacional de Seguros Sociales (ISS), al Director del Instituto Nacional para Ciegos (INCI), al Director del Instituto Nacional para Sordos (INSOR), al Director del Instituto Caro y Cuervo y al Director de la Corporación Nasa Kiwe para que, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de la admisión, emitieran concepto sobre la constitucionalidad o la inconstitucionalidad de los contenidos normativos demandados; (ii) comunicar la iniciación del trámite de la demanda al Presidente del Congreso, al Presidente de la República, al Ministerio del Interior y de Justicia para que, de considerarlo oportuno, intervinieran en el proceso; (iii) igualmente invitó a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Comisión Colombiana de Juristas, a la Comisión Andina de Juristas, al Instituto de Estudios Legales Alternativos y a las Facultades de Derecho de las Universidades Andes, Externado, Javeriana, Libre, Nacional Rosario y Tadeo Lozano para que, de estimarlo conveniente, intervinieran en el presente proceso. Dentro del plazo establecido en el auto admisorio fueron allegados al expediente los escritos de intervención del Director del SENA, de la Directora del INCI, de la Directora del INSOR, del Director del Instituto Caro y Cuervo, de la apoderada del Departamento Administrativo de la Función Pública, y del Secretario General de la Corporación Nasa Kiwe. Mediante auto de veintidós (22) de septiembre de dos mil seis (2006) el Magistrado sustanciador ordenó dar cumplimiento a los numerales cuarto y quinto del auto admisorio y continuar con el trámite de la demanda de inconstitucionalidad. Posteriormente la Directora General del INSOR solicito la celebración de una audiencia pública, petición que fue denegada por el Magistrado Sustanciador mediante auto de veintiocho (28) de septiembre de dos mil seis (2006). Dentro del término de fijación en lista presentaron dos escritos de intervención, el primero suscrito por los ciudadanos Alberto Ballesteros Barón y Andrés de Zubiría Samper, y el segundo suscrito por el ciudadanos Saúl Peña Sánchez y otros. Vencido el término de Fijación en lista fueron presentados escritos de intervención en representación de la Universidad de Rosario y de la Academia Nacional de Jurisprudencia, y del Instituto de Seguridad Jurídica y Probidad. Finalmente el tres (3) de noviembre de dos mil seis (2006) fue radicado en la Secretaría General de esta Corporación el concepto del Procurador General de la Nación sobre la exequibilidad de las disposiciones acusadas. Cumplidos los trámites constitucionales y legales correspondientes, entra la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. II. DISPOSICIÓN DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, se subraya el enunciado normativo acusado. Ley 790 de 2002 “por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la República” (Diciembre 27) Diario Oficial No. 45.046 de 27 de diciembre de 2002 El Congreso de Colombia DECRETA: ARTICULO 20. Entidades que no se suprimirán. En desarrollo del Programa de renovación de la administración pública el Gobierno nacional no podrá suprimir, liquidar ni fusionar el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), el Instituto Colombiano de Bienestar familiar (ICBF), el Instituto de Seguros Sociales (ISS), el INCI, el INSOR, el Instituto Caro y Cuervo ni la Corporación Nasa Kiwe, esta última hasta tanto no culmine la misión para la cual fue creada. Los ahorros realizados en el proceso de reestructuración de dichas entidades, serán destinados a una mayor cobertura de los servicios prestados por ellas. Las entidades educativas que dependan del Ministerio de Educación serán descentralizadas y/o convertidas en entes autónomos. En tal caso, el Gobierno Nacional garantizará con recursos del presupuesto general de la Nación, distintos de los del sistema general de participaciones y transferencias, su viabilidad financiera. III. LA DEMANDA Estima la demandante que el enunciado normativo señalado vulnera los artículos 113[1], 189 numeral 15[2] y 154[3] de la Constitución, las razones que justifican su acusación se expondrán a continuación. La actora formula dos cargos contra las expresiones demandadas. El primer cargo consiste en que la prohibición de suprimir, liquidar o fusionar las entidades enunciadas en el artículo 20 de la Ley 790 de 2002, es contraria al artículo 113 y al numeral 15 del artículo 189 constitucionales porque supone una intromisión del Legislador en una competencia exclusiva del Presidente de la República. En efecto, considera la ciudadana Ramírez Nieto que el artículo 189.15 constitucional atribuye al Presidente de la República, en su calidad de suprema autoridad administrativa, una competencia constitucional permanente de suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales, la cual no puede ser limitada ni eliminada por una ley de manera total o parcial, ni respecto de determinadas entidades, como hace la disposición demandada. Esa facultad a su vez está reglamentada por el artículo 52 de la Ley 489 de 1998 y en esa medida su ejercicio no podía ser objeto de nuevas limitaciones legales, máxime cuando la Ley 790 de 2002 no es una “ley de bases”. Sostiene entonces que “[e]l Congreso de la República debe y puede fijar las reglas generales mediante las cuales el Presidente de la República puede suprimir o fusionar entidades u organismos nacionales (…) Lo que resulta inconstitucional es que la Ley declare incompetente al Presidente de la República para efectuar la mencionada supresión o fusión, tanto en general como con referencia a un caso concreto”. En apoyo del primer cargo cita algunos aparte de la sentencia C-702 de 1999, y concluye que el precepto demandado es inconstitucional porque representa una extralimitación del Congreso en sus funciones y la intromisión en las competencias del Primer mandatario, lo que vulnera el artículo 113 de la Carta. El segundo cargo que formula la actora es la vulneración del artículo 154 constitucional porque a su juicio el enunciado normativo demandado debió tener iniciativa gubernamental por tratarse de una disposición referida al numeral 7 del artículo 150 constitucional. Sostiene que de conformidad con esta última disposición corresponde al Congreso por medio de leyes determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional y a su vez el artículo 154 de la C. P. prevé que tales leyes son de iniciativa reservada al Gobierno Nacional. En esa medida considera que la disposición demandada vulnera el artículo 154 constitucional porque si bien el proyecto que posteriormente se convertiría en la Ley 790 de 2002 tuvo iniciativa gubernamental, el articulado inicialmente propuesto no contenía ninguna previsión respecto de la prohibición de liquidar, suprimir o fusionar determinadas entidades del orden nacional y el enunciado normativo demandado fue introducido por iniciativa de un congresista durante el trámite del proyecto. Afirma que tal vulneración reviste importancia desde la perspectiva constitucional porque la iniciativa reservada al Gobierno en ciertas materias “es indispensable para el mantenimiento del equilibrio entre el poder legislativo y el ejecutivo y para que se haga real la cooperación adecuada a la Constitución entre estos dos poderes”. IV. IntervenciOnES 1- Intervenciones a favor de la constitucionalidad de la disposición acusada. Al expediente fueron allegados numerosos escritos de intervención de entidades oficiales y de ciudadanos en los cuales se defiende la exequibilidad de la disposición acusada. Debido a que su mayoría exponen similares argumentos para sustentar su postura, se resumirán todos en este acápite. Los representantes legales del SENA, del INCI, del INSOR, del ICBF y del Instituto Caro y Cuervo presentaron sendos escritos para defender la exequiblidad de los apartes demandados del artículo 20 de la Ley 790 de 2002. En las intervenciones allegadas se refuta el primer cargo presentado por la demandante, esto es la vulneración de los artículos 113 y 189.15 constitucional, con base en las siguientes razones: 1. El precepto legal demandado establece una limitación al ejercicio de la facultad presidencial de suprimir o fusionar entidades u organismos del orden nacional la cual persigue un fin constitucionalmente legítimo cual es preservar determinados organismos públicos cuya “existencia es esencial para cumplir con los fines sociales del Estado”[4], pues algunas de estas entidades están encargadas de ejecutar medidas de acción afirmativa o de discriminación positiva, ordenadas por la Constitución, a favor de personas que se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta; 2. De conformidad con la jurisprudencia constitucional una limitación de esta naturaleza puede ser establecida mediante ley ordinaria (como lo es la Ley 790 de 2002) pues el artículo 150.7 constitucional atribuye al Congreso de la República la competencia de crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos y otras entidades del orden nacional. Cosa distinta es que mediante una ley de facultades extraordinarias el poder legislativo delegue el ejercicio de esta atribución en el Presidente, como a su juicio ocurrió precisamente con la expedición de la Ley 790 de 2002. 3. Por tal razón las limitaciones que introduce la disposición demandada –en el sentido de prohibir la fusión o supresión de determinadas entidades del orden nacional- simplemente se adecuarían a las exigencias que el artículo 150.10 de la C. P. impone a las leyes habilitantes, las cuales según la jurisprudencia constitucional deben ser “puntuales, ciertas y exactas”. En esa medida el enunciado normativo demandado se ajusta al precepto constitucional y no contraviene en ningún caso al artículo 113 constitucional. 4. El Legislador al fijar las condiciones generales para el ejercicio de la atribución presidencial señalada en el artículo 189.15 constitucional puede establecer limitaciones, entre las que se cuenta prohibir al ejecutivo que suprima ciertas entidades, esta limitación además no tiene un carácter absoluto e indefinido sino que se refiere exclusivamente al programa de reestructuración de la administración pública previsto en la Ley 790 de 2002; 5. En esa medida, el enunciado normativo acusado no vulnera el artículo 113 constitucional porque supone un claro ejemplo de la colaboración armónica de las ramas del poder público en el desarrollo de los fines estatales pues si bien autoriza al Presidente a renovar la administración preserva ciertas instituciones que “constituyen verdaderas instituciones del Estado social de derecho teniendo en cuenta su objeto y su misión que en todos los casos es de alto contenido e impacto social”[5]; 6. El artículo 189.15 constitucional confiere al Presidente competencia para suprimir o fusionar entidades de conformidad con la ley, sin especificar el tipo o modalidad de ley que regule esta atribución, por lo tanto considera que la Ley 790 de 2002 cumple tal papel al limitar las atribuciones presidenciales de reformar la administración pública. 7. Si bien el artículo 52 de la ley 489 de 1998 establece el marco legal para el ejercicio de la facultad presidencial de suprimir o fusionar entidades del orden nacional, este precepto legal puede ser modificado por disposiciones de igual rango y fuerza normativa, como lo es precisamente el artículo 20 de la Ley 790 de 2002. 8. Mediante la ley 790 de 2002 el Congreso de la república confirió facultades extraordinarias al Presidente para suprimir o fusionar ciertas entidades del orden nacional, el órgano legislativo era competente por lo tanto para señalar limites o prohibiciones en el ejercicio de dichas facultades. 9. Finalmente, algunos intervinientes sostienen que la demandante formula realmente un cargo de ilegalidad y no de inconstitucionalidad porque su acusación gira en torno al desconocimiento del artículo 52 de la Ley 489 de 1998. Respecto el segundo cargo planteado por la actora, esto es la infracción del artículo 154 constitucional, señalan las intervenciones que el Proyecto de ley No.100 de 2002, el cual se convertiría en la Ley 790 del mismo año, fue presentado ante el Congreso por los ministros del Interior y de justicia y de Hacienda y Crédito Público. Si bien el precepto demandado no hacía parte del articulado inicialmente propuesto, fue introducido durante el debate parlamentario, como manifestación del “legítimo ejercicio de la actividad legislativa y por ende de la potestad configurativa del legislador”[6]. En el escrito presentado por el representante legal del Instituto Caro y Cuervo se sostiene además que la demandante no aportó elementos probatorios que permitieran verificar que el precepto demandado carecía del aval gubernamental. Estos argumentos fueron compartidos por Decano de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, por los representantes del Instituto de Seguridad Jurídica y probidad y por los ciudadanos Raúl Peña Sánchez, Beatriz Carballo Suárez, Miguel Ángel Castrillón, Fernando José Morales, Mariela Agudelo y Otto Torres Agredo quienes también presentaron escritos en defensa de la exequibilidad de la disposición acusada. Añaden éstos intervinientes que el cargo formulado por supuesta trasgresión del artículo 154 constitucional no es procedente pues se trata de un vicio de forma y la acción pública caducó por haber sido expedida la disposición acusada en el año 2002. 2. Intervención a favor de la declaratoria de inexequibilidad del enunciado normativo demandado. La apoderada del Departamento Administrativo de la Función Pública intervino para solicitar la declaratoria de inexequibilidad de la disposición acusada. Considera la interviniente que respecto de la facultad contemplada en el artículo 189.15 constitucional la ley debe establecer parámetros generales y no puede descender a señalar en detalle cuales entidades pueden ser fusionadas, suprimidas o liquidadas, de manera tal que el precepto demandado al contener una previsión en tal sentido deviene inconstitucional. Así mismo, reitera los planteamientos de la demanda respecto de la vulneración del artículo 154 constitucional debido a que el artículo demandado no estaba contemplado en el proyecto de ley presentado por el Gobierno. En el mismo sentido intervino el representante de la Academia Colombiana de Jurisprudencia. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 4206, recibido el tres (3) de noviembre de 2006, solicita que la Corte Constitucional declare exequible el enunciado normativo demandado. En primer lugar el Ministerio Público hace un recuento de la jurisprudencia constitucional en torno al alcance de los artículos 150.7 y 189.15 constitucionales y concluye que mientras el Congreso de la República tiene competencia plena para establecer la estructura de la Administración y para crear, fusionar y suprimir entidades del orden nacional, las atribuciones presidenciales en la materia están sujetas a los condicionamientos señalados por la ley. A juicio del Procurador ese es el alcance de la expresión “de conformidad con la ley” contenida en la artículo 189.15 de la C. P., por lo tanto el Legislador puede establecer limitaciones al Ejecutivo en el ejercicio de sus competencias constitucionales en la materia, tales como prohibirle suprimir o fusionar determinadas entidades. En esa medida, asegura que la disposición demandada se ajusta a los preceptos constitucionales antes citados pues “… mientras el Congreso, marco por antonomasia de la representación popular y democrática, tiene una amplia competencia respecto al establecimiento de la estructura de la administración nacional, pues sólo debe ceñirse ala Constitución, el Presidente de la República debe sujetarse a los límites que le señale el Congreso de la República, límites que pueden materializarse en la prohibición se suprimir, liquidar y fusionar determinadas entidades u organismos administrativos, como efectivamente lo hizo a través de la disposición demandada, en cuyo trámite el Gobierno Nacional a través del Ministerio del Interior participó activamente, manifestando su consentimiento sobre la misma”. Respecto del vicio de forma alegado por la actora sostiene el Procurador que la acción pública caducó por haber sido expedida la disposición demandada en el año de 2002, en consecuencia solicita que esta Corporación se declare inhibida para pronunciarse sobre esta acusación. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia La Corte es competente para conocer del proceso de la referencia, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 241 numeral 4 de la Constitución Política. 2. El asunto bajo revisión Considera la demandante que el artículo 20 de la Ley 790 de 2002 contraviene los artículos 113 y 189.15 constitucionales porque la prohibición dirigida al Gobierno Nacional de suprimir o fusionar diversas entidades administrativas del orden nacional, dentro del programa de reestructuración administrativa previsto por la misma ley, implica una intromisión del Legislador en una competencia exclusiva del Presidente de la República. A juicio de la actora, el artículo 189. 15 constitucional atribuye al Presidente de la República, en su calidad de suprema autoridad administrativa, una competencia constitucional permanente de suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales, la cual no puede ser limitada o eliminada por una ley de manera total o parcial, ni respecto de determinadas entidades, como hace la disposición demandada. En segundo lugar afirma que el precepto demandado vulnera la reserva en materia de iniciativa legislativa prevista en el artículo 154 constitucional, por haber tenido origen durante el trámite del proyecto de ley en el Congreso y no estar contenido en el proyecto inicialmente presentado por el Gobierno. La mayoría de las intervenciones y el Ministerio Público refutan los cargos formulados en la demanda, y coinciden en afirmar que las atribuciones presidenciales enunciadas en el artículo 189.15 constitucional deben ejercerse “de conformidad con la ley”, y en esa medida el Legislador puede establecer limitaciones tales como prohibir la supresión o fusión de ciertas entidades del orden nacional, por tal razón el enunciado normativo cuestionado no violenta el orden constitucional porque corresponde a un ejercicio legítimo de la potestad de configuración del Legislador. Respecto de los vicios de forma esgrimidos por la actora sostienen, quienes se pronuncian a favor de la declaratoria de exequibilidad de la disposición acusada, que la acción de inexequibilidad por vicios de forma había caducado cuando se presentó la demanda, por haber transcurrido más de una año desde la fecha de publicación de la Ley 790 de 2002. Se plantean así diversas cuestiones a la Corte Constitucional, en primer lugar el alcance de las competencias del Presidente de la república plasmadas en el artículo 189.15 constitucional, y los límites que puede establecer la ley para su ejercicio. Así mismo se debe determinar el concepto de vicio de forma en el trámite legislativo y la caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad. Las cuestiones anteriores determinan el orden expositivo a seguir en la presente decisión para examinar la exequibilidad del enunciado normativo demandado. 2. El alcance de la atribución presidencial consignada en el numeral 15 del artículo 189 constitucional y su necesaria armonización con lo dispuesto por el artículo 150 numeral 7 de la Carta. El artículo 189 numeral 15 superior asigna al Presidente de la República, con carácter permanente, la función de suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley[7]. Por otra parte, el artículo 150.7 constitucional señala que corresponde al Congreso por medio de una ley determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional. A primera vista pareciera que ambas disposiciones confieren la misma función al Presidente de la república y al Congreso, de manera tal que habría un aparente conflicto normativo entre reglas de competencia de origen constitucional, sin embargo, una lectura atenta de los preceptos en cuestión arroja una primera y sustancial diferencia la cual consiste en que la atribución presidencial de suprimir o fusionar entidades del orden nacional debe ejercerse según lo señalado por la ley, de manera tal que cabe entender, como lo ha hecho reiteradamente esta Corporación, que la ley a la cual hace alusión el artículo 189 numeral 15 es la prevista en el artículo 150 numeral 7 de la Constitución[8]. Ahora bien, esta Corporación se ha pronunciado de manera reiterada respecto de la naturaleza de esta ley, aunque su jurisprudencia no ha sido siempre coincidente pues ha abordado el problema desde diferentes perspectivas. En efecto, inicialmente sostuvo que se trataba de una ley de autorizaciones[9], pero posteriormente evolucionó en el sentido de afirmar que se trataba de una ley ordinaria, que ni por su contenido ni por el procedimiento de su aprobación tenía particulares características. A continuación se hará un breve recuento de dicha evolución jurisprudencial. Inicialmente en la Sentencia C-262 de 1995, cuyas consideraciones en este punto fueron reiteradas en la sentencia C-702 de 1999, la Corte consideró que las leyes proferidas en ejercicio de las facultades conferidas al Congreso en virtud del numeral 15 del artículo 189 superior podían encajar dentro del concepto de ley de autorizaciones. Así, en esa oportunidad se sostuvo: “Además, en concepto de la Corte Constitucional, también debe tenerse en cuenta que en esta materia y especialmente, en el caso del art. 189 num. 15, la Constitución no señala límites materiales expresos, ni especiales ni específicos sobre el alcance y el eventual contenido de la ley de conformidad con la cual podría el Ejecutivo "suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales" ni condiciona su sentido, lo cual encuadra dentro de una de las clases de leyes de autorizaciones, noción constitucional elaborada por la doctrina y la jurisprudencia nacionales desde la Reforma Constitucional de 1968, que permite que el Congreso de la República pueda establecer condiciones y límites precisos y detallados para el ejercicio de esta facultad administrativa del Ejecutivo; resulta, pues, que el constituyente dejó en manos del legislador la competencia para definir las condiciones y requisitos, los objetivos, fines y controles pertinentes y predicables de la función del jefe del poder ejecutivo, prevista en el numeral 15 que se comenta, para que aquel establezca un régimen razonable y armónico, lo mismo que preciso y reglado, para regular el ejercicio de esta competencia del Presidente de la República”. Los anteriores planteamientos fueron reiterados en la sentencia C-702 de 1999, en la que además se añadió: Ello supone, entonces, que la ley ha de determinar los principios de carácter general, los objetivos y los límites que demarcan la competencia funcional que se le asigna al Presidente de la República. O, dicho de otra manera, las causales por las cuales podría el Ejecutivo decretar la fusión de entidades administrativas preexistentes. Pero ello supone, como fluye de los textos mismos de la Constitución a que se ha hecho referencia, que el legislador no puede descender a la reglamentación particular y concreta, por cuanto, en tal caso, invade la órbita de las funciones que compete desarrollar y cumplir al Presidente de la República; tampoco puede la ley ser de una amplitud de tal naturaleza que deje campo abierto a la arbitrariedad, pues, en tal caso, a pretexto de señalar al Ejecutivo criterios y objetivos generales, en realidad se despoja el Congreso de funciones que la Carta asignó a él y no a ninguna otra autoridad. Empero, posteriormente, en la Sentencia C-401 de 2001 la Corte precisó que dichas leyes tenían carácter ordinario, al respecto se señaló: “6.3 Sostiene el demandante, que la naturaleza de las leyes a que se refiere el numeral 15 del art. 189 C.P., es a la de las de leyes de autorizaciones; a partir de esta premisa, formula un argumento, según el cual, no es posible conceder facultades extraordinarias al Presidente de la República para regular materias relacionadas con la supresión o fusión de entidades u organismos nacionales. 6.3.1. El primer punto que debe analizar la Corte es el de la naturaleza de las leyes a las que se refiere el numeral 15 del artículo 189 C.P.. Este Tribunal considera que dicha referencia no alude a una ley de autorizaciones, sino a una ley ordinaria (…) Esta conclusión se fundamenta en las siguientes razones: 6.3.1.1. En primer lugar, el texto del numeral 15 del artículo 189 C.P. no se refiere a ninguna autorización. La norma se limita a señalar que la facultad de suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales se ejercerá "de conformidad con la ley". De esta expresión no se puede inferir que la naturaleza de dicha ley es la de autorizaciones. En efecto, en numerosos artículos de la Carta se emplea la expresión "de conformidad con la ley", o "conforme a la ley", en otros, por el contrario, se guarda silencio al respecto. De ello no se sigue, como consecuencia inevitable, que la naturaleza de la ley en cuestión, cuando la alusión es expresa, deje de ser ordinaria para convertirse en una ley de autorizaciones; como tampoco se puede suponer, que cuando la Constitución no emplea dichas expresiones, u otras equivalentes, debe entenderse que la Rama Ejecutiva del Poder Público puede actuar por fuera de los parámetros legales (…) 6.3.1.2. En segundo lugar, las leyes de autorizaciones aparecen reguladas en el numeral 9 del art. 150 de la Constitución. Aunque dicho texto es semejante al del num 11 del art. 76 de la Constitución anterior, existen dos diferencias importantes. La primera reside en que en la Constitución anterior las leyes de autorizaciones podían versar sobre "otras funciones dentro de la órbita constitucional" del Presidente de la República; en cambio, en la Carta de 1991, no se admite dicha extensión de manera expresa lo cual invita a una interpretación restrictiva de ámbito material de las leyes de autorizaciones. La segunda diferencia tiene que ver con la relación entre el Gobierno y el Congreso: en la Constitución de 1991 se dispuso claramente que el Gobierno debe rendir informes periódicos al Congreso sobre el ejercicio de estas autorizaciones; esto se explica, entre otras razones, porque la facultad que ejerce el Gobierno con base en las autorizaciones puede ser muy prolongada, o inclusive permanente, y por la necesidad de asegurar que el Congreso cuente con elementos de juicio para ejercer su función de control político o para reformar la ley de autorizaciones correspondiente” (subrayas añadidas). Postura adoptada también en las sentencia C- 350 de 2004[10] y C-044 de 2006[11]. Al margen de la naturaleza de la ley a la que hace alusión el artículo 189 numeral 15 de la Carta, es preciso reiterar que el ejercicio de la atribución presidencial de carácter permanente señalada en este precepto debe ser armonizada con la facultad del Congreso de la República de determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica (Art. 150.7 de la C. P.)[12]. Por lo tanto, como se sostuvo en la sentencia C-044 de 2006: “Se trata sin duda de atribuciones concurrentes, pero de distinto alcance. En efecto, de una primera lectura de los preceptos constitucionales antes mencionados, pareciera que ambos confieren la misma atribución –la de fusionar entidades u organismos del orden nacional- al Congreso y al Presidente de la República, por esa razón, para compaginar los contenidos normativos de las dos disposiciones la Corte Constitucional ha postulado la interpretación sistemática de las reglas constitucionales atinentes a la fijación de la estructura de la administración y a la creación, fusión y supresión de entidades contenidas tanto en el artículo 150 como en el 189 de la Constitución. En ese orden de ideas ha sostenido que mientras al Legislador asiste una competencia plena en esta materia (articulo 150-7), el Presidente de la República, respecto de las precisas materias señaladas en los numerales 15 (supresión y fusión de entidades administrativas del orden nacional) y 16 (modificación de la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales) del Artículo 189, ostenta una competencia sujeta a los condicionamientos que para tales efectos fije el Congreso. Así, la jurisprudencia constitucional ha señalado que al Legislador corresponde la determinación de la estructura de la administración nacional y la formulación de la tipología de entidades y organismos que conforman tal estructura, igualmente le compete definir las interrelaciones entre los distintos organismos que hacen parte de la administración nacional, y la relación al interior de cada entidad entre las dependencias que la integran[13]. Le corresponde también al Congreso de la República crear los distintos organismos y entidades y definir, respecto de cada uno de ellos, sus objetivos generales y la correspondiente estructura orgánica, del mismo modo que fusionar, transformar y suprimir los organismos que él mismo crea”. La sentencia C-350 de 2004 introduce mayores precisiones respecto del ejercicio armónico de las atribuciones presidenciales y de las funciones del Congreso de la República en la materia, las cuales se reiteran a continuación: 1. La función de determinar la estructura de la administración nacional, no se agota con la creación, supresión o fusión de los organismos que la integran, “sino que comprende proyecciones mucho más comprensivas que tienen que ver con el señalamiento de la estructura orgánica de cada uno de ellos, la precisión de sus objetivos, sus funciones generales y la vinculación con otros organismos para fines del control”[14], así como también “regular los asuntos relacionados con el régimen jurídico de los trabajadores, con la contratación y con las materias de índole presupuestal y tributario, entre otras”[15]. Igualmente, en desarrollo de esta misma función el Congreso también se encuentra habilitado para fijar las características de los órganos creados, esto es, para establecer “la independencia administrativa, técnica y patrimonial de ciertas agencias estatales, con o sin personería jurídica, para modificar sus características y aun para suprimirlas”[16]. 2. Las facultades contenidas el artículo 150.7 también comprenden la ubicación de los organismos en el conjunto de la administración y determinar la relación entre ellos[17]. 3. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 150.7, la creación de organismos llamados a integrar la administración nacional corresponde de manera privativa a la ley[18], de la misma manera que es a ella a quien se le asigna específicamente la creación y autorización de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta [19]. 4. La competencia a que se refiere el numeral 7° del artículo 150 Superior no supone el ejercicio totalmente independiente de la misma por parte del Congreso de la República, pues es necesario contar con la participación gubernamental para expedir o reformar las leyes referentes a la estructura de la administración nacional, en razón de que la iniciativa para su aprobación pertenece en forma exclusiva al Gobierno Nacional de conformidad con lo preceptuado en el artículo 154 Superior[20]. 5. El Congreso no puede transferir al Presidente de la República de una manera abstracta, general y permanente las competencias que le han sido atribuidas en materia de organización de la administración[21], las cuales sólo pueden ser ejercidas excepcionalmente por el Presidente de la República, por medio del mecanismo de facultades extraordinarias, dentro de los precisos términos y límites del artículo 150-10[22]. En definitiva, las facultades presidenciales de suprimir y fusionar entidades u organismos del orden nacional, necesariamente deben ejercerse de manera acorde con la potestad preeminente del Poder Legislativo de determinar la estructura de la Administración Nacional, de manera tal que “si bien el numeral 15 del artículo 189 constitucional consagra una atribución presidencial, tal atribución no reviste un carácter autónomo pues su ejercicio está supeditado a la actividad del Legislador, bien sea que se ejerza mediante la potestad reglamentaria, caso en el cual estará sujeta a lo que fije la ley ordinaria que regule la figura de la fusión de entidades u organismos del orden nacional, bien sea que se ejerza mediante normas con fuerza material de ley, evento en el cual estará sujeto a los límites fijados en la ley de facultades extraordinarias”[23]. 2. La iniciativa legislativa reservada en las materias señaladas por el inciso segundo del artículo 154 constitucional. Tal como se sostuvo en la sentencia C-840 de 2003, “la iniciativa legislativa es la facultad atribuida a diferentes actores políticos y sociales para que concurran a la presentación de proyectos de ley ante el Congreso de la República con el fin de que éste les imparta el trámite constitucional y reglamentario correspondiente”. De conformidad con la Carta Política el Gobierno Nacional cuenta con iniciativa legislativa en todas las materias y exclusiva en las materias que aparecen relacionadas en el segundo inciso del artículo 154 constitucional, es decir, para las leyes que aprueben el Plan Nacional de Desarrollo e inversiones públicas; las que determinan la estructura de la administración nacional y crean, suprimen o fusionan ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional; las que reglamenten la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales; las que crean o autorizan la constitución de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta; las que concedan autorizaciones al gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales; las que establezcan rentas nacionales y fijen los gastos de la administración; las que organicen el crédito público; las que regulen el comercio exterior y el régimen de cambios internacionales; las que fijen el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública; las relacionadas con el Banco de la República y con las funciones que compete desempeñar a su Junta Directiva; las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales y comerciales y, finalmente, las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales. La jurisprudencia constitucional se ha ocupado en numerosas oportunidades de la iniciativa gubernamental reservada en las materias señaladas en el artículo 154 constitucional y ha establecido criterios al respecto, algunos de los cuales se enunciaran a continuación. Así, en primer lugar ha señalado que la iniciativa legislativa gubernamental no debe manifestarse imprescindiblemente en la presentación inicial de los proyectos ante el Congreso de la República por parte de los ministros[24] en los asuntos enunciados en el artículo 154 de la Carta, sino que también puede ser expresada mediante el consentimiento o aquiescencia que el Ejecutivo imparte a los proyectos que, en relación con esas mismas materias, se estén tramitando en el órgano legislativo aún cuando no hayan sido presentados por el Ejecutivo. Sobre este extremo ha sostenido esta Corporación: “...la iniciativa legislativa gubernamental no se circunscribe al acto de la mera presentación del proyecto de ley como en principio pareciera indicarlo el artículo 154 Superior. En realidad, teniendo en cuenta el fundamento de su consagración constitucional, cual es el de evitar que se legisle sin el conocimiento y consentimiento del Ejecutivo sobre materias que comprometen aspectos propios de su competencia, dicha atribución debe entenderse como aquella función pública que busca impulsar el proceso de formación de las leyes, no sólo a partir de su iniciación sino también en instancias posteriores del trámite parlamentario. Entonces, podría sostenerse, sin lugar a equívocos, que la intervención y coadyuvancia del Gobierno Nacional durante la discusión, trámite y aprobación de un proyecto de ley de iniciativa reservada, constituye una manifestación tácita de la voluntad legislativa gubernamental y, desde esa perspectiva, tal proceder se entiende inscrito en la exigencia consagrada en el inciso 2° del artículo 154 de la Constitución Política. A este respecto, y entendido como un desarrollo del mandato previsto en la norma antes citada, el parágrafo único del artículo 142 de la Ley 5ª de 1992, por la cual se expide el reglamento del Congreso, es claro en señalar que: “el Gobierno Nacional podrá coadyuvar cualquier proyecto de su iniciativa que curse en el Congreso cuando la circunstancia lo justifique”, y que ‘La coadyuvancia podrá efectuarse antes de la aprobación en las plenarias’.”[25] Por lo tanto, con base en una interpretación flexible de las disposiciones constitucionales que fijan el marco de las funciones del Congreso, se ha sostenido que el consentimiento dado por el Gobierno a un proyecto de ley de iniciativa reservada y la participación activa de éste en el proceso formativo de la ley, subsanan la vulneración de la iniciativa legislativa reservada en las materias señaladas en el artículo 154 superior. Dicho consentimiento se expresa en esos casos mediante la figura que jurisprudencialmente se ha denominado “aval del Gobierno”. La Corte ha fijado las condiciones para entender otorgado dicho “aval”. Por ejemplo ha afirmado que dicho consentimiento debe encontrarse probado dentro del trámite legislativo, aunque también ha sostenido que no existen fórmulas sacramentales para manifestarlo[26]. Incluso, en determinadas circunstancias, se ha aceptado que ante la ausencia de prueba escrita del aval dado por el Gobierno a una determinada disposición durante el trámite legislativo, se tome en cuenta la mención que al respecto se haya hecho en las ponencias respectivas. Por ejemplo, se ha entendido que se ha otorgado el aval cuando en el expediente legislativo consta la presencia del Ministro en la sesión correspondiente y por la ausencia en dicho trámite de elementos que contradigan el otorgamiento de dicho aval[27]. También ha sostenido la Corte en que el aval sólo pueden otorgarlo los ministros o por quien haga sus veces[28], pero no cualquiera de ellos sino sólo de aquél cuyas funciones tengan alguna relación temática o conexión con el proyecto de ley. Además ha dicho que es necesario que la coadyuvancia se manifieste oportunamente, es decir, antes de su aprobación en las plenarias, y que sea presentada por el ministro ante la cámara donde se esté tramitando el proyecto de ley[29]. Ahora bien, respecto de la iniciativa legislativa reservada al Gobierno en virtud del inciso segundo del artículo 154 constitucional, es preciso distinguir entre al menos cuatro posibles situaciones: (i) que un proyecto de ley que haga referencia a dichas materias sea presentado por el ministro o por quien haga sus veces ante el Congreso, caso en el cual se daría estricto cumplimiento a lo previsto en el mencionado precepto, (ii) que un proyecto de ley referido en su totalidad a asuntos sujetos a la reserva en materia de iniciativa legislativa haya sido presentado por un congresista o por cualquiera de los actores sociales o políticos constitucionalmente facultado para ello, distinto al Gobierno; (iii) que a un proyecto de ley, el cual originalmente no versa sobre las materias sujetas a iniciativa reservada y que por lo tanto no ha sido presentado por el Gobierno, durante el trámite legislativo se le incluyen preceptos sobre materias contempladas en el inciso segundo del artículo 154 constitucional y, finalmente, (iv) que a un proyecto con iniciativa reservada, presentado por el Gobierno, en el curso del debate legislativo se le incluyan modificaciones que tengan origen en propuestas presentadas por congresistas. Mientras el primer evento, al menos desde la perspectiva del artículo 154 constitucional, no generaría controversia, las restantes situaciones suscitarían dudas sobre si el proyecto de ley incurrió en un vicio de forma que acarrearía su declaratoria de inexequibilidad. La jurisprudencia constitucional se ha ocupado de las distintas hipótesis planteadas y ha sostenido que mientras en los eventos segundo y tercero se requiere el aval del Gobierno, el cual debe ser otorgado de conformidad con lo señalado anteriormente[30]; en la cuarta situación, es decir, cuando en un proyecto que trata de una materia de iniciativa reservada, presentado originalmente por el Gobierno ante el Congreso, se introducen modificaciones que tengan origen en las propuestas de los congresistas, el aval no siempre es indispensable. En efecto, en esta última situación se ha distinguido entre aquellas modificaciones que alteran sustancialmente la iniciativa gubernamental, caso en el cual deben contar con el aval del Gobierno[31], de las adiciones, supresiones o modificaciones que no tienen tal alcance, las cuales no requieren aval[32]. Por último, ha señalado la Corte que las disposiciones que sean aprobadas por el Congreso de la República sin haber contado con la iniciativa del Gobierno o el aval del Gobierno en las materias enunciados por el inciso segundo del artículo 154 superior se encuentran viciadas de inconstitucionalidad y pueden, en consecuencia, ser retiradas del ordenamiento jurídico por la Corte Constitucional bien mediante la acción de inexequibilidad ejercida dentro del año siguiente a la publicación del acto -ya que se trata de un vicio de forma[33]-, o bien que al ejercer el control previo de constitucionalidad por virtud de las objeciones presidenciales se llegue a determinar el incumplimiento de la exigencia contenida en el artículo 154 Superior[34]. 3. El examen de constitucionalidad de la disposición acusada. Como se consignó en acápites anteriores de la presente decisión, la actora formula contra el enunciado normativo demandado distintos cargos, uno de los cuales trata sobre presuntos vicios en el procedimiento de formación de la disposición acusada mientras que los restantes versan sobre supuestas infracciones del contenido material de la carta Política de 1991. Por razones de carácter metodológico inicialmente se abordará el cargo de índole formal, el cual consiste en una supuesta infracción del inciso segundo del artículo 154 constitucional porque los apartes demandados del artículo 20 de la Ley 790 de 2002 no aparecían en el texto original del proyecto de ley presentado por el Gobierno y fueron introducidos durante el trámite legislativo sin contar con su aval, lo que supondría que en el trámite del enunciado normativo demandado se infringió la reserva de iniciativa gubernamental establecida por el precepto constitucional mencionado. Como se anotó en el acápite anterior de la presente decisión (ver Nota pie de página 31), la vulneración de la iniciativa legislativa reservada señalada por el artículo 154 constitucional, constituye un vicio de forma sometido al término de caducidad señalado en el numeral 3 del artículo 242 de la Constitución Política -un año a partir de la publicación del acto demandado-. Por tal razón, frente al cargo examinado, la Corte debe declararse inhibida para emitir pronunciamiento de fondo ya que la demanda fue presentada de manera extemporánea. En efecto, la Ley 790 de 2002 fue publicada en el Diario Oficial No. 45.046 de veintisiete (27) de diciembre de 2002, mientras que la demanda en la Secretaria General de esta Corporación el veintitrés (23) de junio de 2006, es decir tres años y casi seis meses después de la publicación de la disposición demandada. Por otra parte la actora acusa a los enunciados normativos demandados de vulnerar el principio de separación de poderes (artículo 113 constitucional) y de infringir el artículo 189 numeral 15 de la Constitución, porque considera que ésta última disposición atribuye al Presidente de la República, en su calidad de suprema autoridad administrativa, una competencia constitucional permanente de suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales, la cual no puede ser limitada eliminada por una ley de manera total o parcial, ni respecto de determinadas entidades, como hace la disposición demandada. Para resolver este cargo es preciso traer a colación los criterios jurisprudenciales reseñados en el acápite segundo de los considerandos de la presente decisión. En efecto, la actora parte de una interpretación errada – a la luz de la jurisprudencia constitucional- del artículo 189 numeral 15 constitucional, pues le confiere a la competencia presidencial de fusionar o suprimir entidades del orden nacional un carácter absoluto e ilimitado mientras esta Corporación ha sostenido reiteradamente que es una atribución que debe interpretarse armónicamente con el artículo 150.7 constitucional y siempre debe ejercerse dentro de los límites que establezca la ley. En el caso concreto la Ley 790 de 2002 precisamente establece los límites dentro de los cuales debe ejercerse la atribución presidencial contemplada por el artículo 189.15 constitucional, y los enunciados normativos demandados tienen un claro propósito delimitador del ejercicio de las atribuciones presidenciales pues precisamente señalan cuales entidades no podrán ser suprimidas, liquidadas ni fusionadas dentro del programa de renovación de la administración pública. Existe un argumento adicional para defender la exequibilidad de la disposición acusada, cual es que de conformidad con el artículo 150.7 constitucional al Congreso de la Republica corresponde determinar la estructura de la administración nacional, atribución que como se ha sostenido a lo largo de la presente decisión se ha de ejercer en armonía con las competencias presidenciales consagrada en el artículo 189 numeral 15 de la Carta. Ahora bien, en el marco de dicha competencia incumbe al órgano legislativo señalar cuales entidades no serán liquidadas, suprimidas o fusionadas dentro de un proceso de reestructuración administrativa porque precisamente con dicho señalamiento está ejerciendo en la práctica su atribución constitucional, al determinar cuales entidades continuarán haciendo parte de la administración nacional. En otras palabras, la competencia establecida en el artículo 150.7 de la Carta no tiene un alcance limitado en el sentido que el Congreso es el competente para determinar la estructura de la administración nacional y le corresponde señalar las entidades que deben ser suprimidas, liquidadas o fusionadas, sino que también incluye la potestad de decidir las entidades que permanecerán dentro de la administración nacional y no pueden ser afectadas por el Gobierno en un programa de renovación de la Administración pública. Finalmente la actora sostiene en la demanda que la atribución presidencial contenida en el artículo 189 numeral 15 de la Carta ya ha sido regulada por el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, y asevera que la disposición atacada desconoce los requisitos señalados en dicho precepto legal, y adicionalmente no tiene el carácter general de una ley de bases[35]. Si bien estos últimos cargos –como sostiene muchos intervinientes- realmente plantean una contradicción entre dos disposiciones legales y en esa medida no son en estricto sentido cargos de inconstitucionalidad, en definitiva pueden ser reconducidos a un problema de relevancia constitucional cual es la cuestión de la modalidad de la ley a que hace referencia el artículo 189.15 de la Carta y si debe tratarse de disposiciones de carácter general que se limiten a señalar criterios que debe seguir el Presidente para el ejercicio de su atribución constitucional, es decir, si deben tener la estructura propia de una ley marco, o si por el contrario puede regular la atribución presidencial en detalle y señalar incluso cuáles entidades no pueden ser suprimidas, liquidadas o fusionadas. Al respecto cabe reiterar lo mencionado en la sección segunda de la parte considerativa de esta decisión, en el sentido que la ley a la que hace referencia el artículo 189 numeral 15 de la Carta es una ley ordinaria, que no debe seguir la técnica constitucional de las leyes marco, por esa razón el Legislativo puede regular en detalle el ejercicio de la atribución presidencial e indicar, como lo hace en el enunciado normativo examinado en la presente decisión cuáles entidades no pueden ser suprimidas, liquidadas o fusionadas en el curso de un programa de renovación de la Administración pública. VII. DECISION En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE Primero. INHIBIRSE, por haber caducado la acción, de conocer el cargo de presunta violación del artículo 154 constitucional, respecto del enunciado normativo “En desarrollo del Programa de renovación de la administración pública el Gobierno nacional no podrá suprimir, liquidar ni fusionar el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), el Instituto Colombiano de Bienestar familiar (ICBF), el Instituto de Seguros Sociales (ISS), el INCI, el INSOR, el Instituto Caro y Cuervo ni la Corporación Nasa Kiwe, esta última hasta tanto no culmine la misión para la cual fue creada”, contenido en el artículo 20 de la Ley 790 de 2002. Segundo. Declarar EXEQUIBLE el enunciado normativo “En desarrollo del Programa de renovación de la administración pública el Gobierno nacional no podrá suprimir, liquidar ni fusionar el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), el Instituto Colombiano de Bienestar familiar (ICBF), el Instituto de Seguros Sociales (ISS), el INCI, el INSOR, el Instituto Caro y Cuervo ni la Corporación Nasa Kiwe, esta última hasta tanto no culmine la misión para la cual fue creada”, contendido en el artículo 20 de la Ley 790 de 2002, respecto de los cargos examinados en la presente decisión. Cópiese, notifíquese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente. RODRIGO ESCOBAR GIL Presidente JAIME ARAUJO RENTERÍA Magistrado CON ACLARACION DE VOTO MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA Magistrado JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO Magistrado MARCO GERARDO MONROY CABRA Magistrado NILSON ELIAS PINILLA PINILLA Magistrado HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO Magistrado ALVARO TAFUR GALVIS Magistrado CON ACLARACION DE VOTO CLARA INÉS VARGAS HERNANDEZ Magistrada MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO Secretaria General ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO ÁLVARO TAFUR GALVIS A LA SENTENCIA C-177 DE 2007 SUPRESION O FUSION DE ENTIDADES U ORGANISMOS DEL ORDEN NACIONAL-Naturaleza de la ley mediante la cual se asigna al Presidente de la República dichas atribuciones (Aclaración de voto) SUPRESION O FUSION DE ENTIDADES U ORGANISMOS DEL ORDEN NACIONAL-Naturaleza de los decretos reglamentarios que se expiden para tal efecto (Aclaración de voto) LINEA JURISPRUDENCIAL-Naturaleza de las leyes sobre supresión o fusión de entidades u organismos del orden nacional (Aclaración de voto) Referencia: expediente D-6394 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 20 (parcial) de la Ley 790 de 2002, “por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la República”. Magistrado Ponente: Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO En la discusión de la ponencia que concluyó en la sentencia de la referencia, puse de presente la posición que he asumido en diferentes decisiones que involucran el alcance y contenido de los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la...