Sentencia C-174 de 2017

C-174-17 Sentencia C-174/17 INSTRUMENTOS PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Procedimiento legislativo especial para la paz (fast track) y facultades presidenciales para la paz CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS LEY PROFERIDOS EN EJERCICIO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS CONCEDIDAS POR ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Alcance PROCEDIMIENTO ESPECIAL DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEYES, ACTOS LEGISLATIVOS Y DECRETOS LEYES PARA LA IMPLEMENTACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Resulta ajustado a la Constitución, salvo lo concerniente al término que dispone la Sala Plena para decidir CONTROL CONSTITUCIONAL DE ACTOS LEGISLATIVOS, LEYES Y LEYES ESTATUTARIAS FRENTE A LA NO APLICACION DEL REGLAMENTO INTERNO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Inexistencia de vicios de contenido material DERECHO COLOMBIANO-Cómputo de plazos en días, meses y años/LEYES Y ACTOS OFICIALES-Cómputo de plazos/CODIGO DE REGIMEN POLITICO Y MUNICIPAL Y CODIGO GENERAL DEL PROCESO-Cómputo de plazos/PROCEDIMIENTO DE FORMACION DE LAS LEYES-Cómputo de plazos/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA-Término de caducidad/CADUCIDAD DE LA ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA-Cómputo de plazos/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTOS REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION-Términos de caducidad/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTOS REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION-Cómputo de plazos/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LEYES Y DECRETOS CON FUERZA DE LEY POR VICIOS DE FORMA-Términos de caducidad ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Términos o plazos CONTROL CONSTITUCIONAL DE ACTOS LEGISLATIVOS, LEYES Y LEYES ESTATUTARIAS-Acto legislativo 1 de 2016 estatuye que los términos se reducirán a la tercera parte de los del procedimiento ordinario haciendo referencia a los plazos CONSTITUCION POLITICA-Consagra el término en días hábiles para que la Corte decida y el Procurador rinda concepto/CORTE CONSTITUCIONAL-Término de sesenta días para decidir independiente de los restantes actos que integran el procedimiento de revisión de constitucionalidad CONTROL CONSTITUCIONAL-Términos del procedimiento ordinario según el Decreto 2067 de 1991 PROCEDIMIENTO DE REVISION DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS LEY-Término no puede referirse a la totalidad del proceso de control PROCEDIMIENTO DE REVISION-Fase del proceso de constitucionalidad diferenciable de la decisión PLAZOS EN PROCEDIMIENTO DE REVISION Y DECISION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional PROCEDIMIENTO ESPECIAL DEL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DEL ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016 PARA LA IMPLEMENTACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Plazo no incluye la etapa de decisión de la Corte Constitucional CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS LEYES ESPECIALES-Término ordinario no es aplicable CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD AUTOMATICO DE DECRETOS EXPEDIDOS EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Plazo a partir del registro del proyecto de fallo para decidir TERMINO ENTRE LA PRESENTACION DEL PROYECTO DE FALLO Y LA DECISION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Salvedad cuando se trate de un caso de urgencia nacional/DECLARATORIA DE LA URGENCIA NACIONAL-Jurisprudencia constitucional CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS LEGISLATIVOS, PROYECTOS DE LEY Y LEYES APROBATORIAS DE TRATADOS-Carácter automático Referencia: Expediente RDL-002 Revisión constitucionalidad del Decreto ley 121 de 2017 ‘por el cual se adiciona un capítulo transitorio al Decreto 2067 de 1991’. Magistrada Ponente: MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Bogotá, D.C., veintidós (22) de marzo de dos mil diecisiete (2017) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y de los trámites establecidos en los Decretos 2067 de 1991 y 121 de 2017, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. El 27 de enero de 2017, la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República remitió a la Corte Constitucional “fotocopia autenticada del Decreto No. 121 del 26 de enero de 2017, por el cual se adiciona un capítulo transitorio al decreto 2067 de 1991”, con el fin de que se surta el procedimiento de control automático y posterior a su entrada en vigencia, en los términos previstos para el efecto por el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016. Mediante auto del 2 de febrero de 2017, la Corte Constitucional avocó el conocimiento del Decreto ley 121 de 2017, y ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente del Congreso de la República y al Ministerio de Justicia y del Derecho. Asimismo, resolvió invitar, para que participaran en el presente proceso, a la Defensoría del Pueblo, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Centro de Estudios Constitucionales ‘Carlos Restrepo Piedrahita’ de la Universidad Externado de Colombia, a la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia, a la Facultad de Derecho de la Universidad Sergio Arboleda, a la Facultad de Derecho de la Universidad de La Sabana, a la Facultad de Derecho de la Universidad ICESI de Cali, a la Facultad de Derecho de la Universidad del Cauca, a la Facultad de Derecho de la Universidad de Antioquia, a la Facultad de Derecho de la Universidad Pontificia Bolivariana de Medellín, a la Facultad de Derecho de la Universidad Industrial de Santander, a la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Bucaramanga, a la Facultad de Derecho de la Universidad del Norte, a la Facultad de Derecho de la Universidad del Magdalena. Por último, se ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación con el fin de que rindiera concepto sobre el asunto, y fijar en lista el proceso para efectos de las intervenciones ciudadanas (CP art 242 nums 1 y 2, y Dcto 121 de 2017 art 3). 2. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional procede a decidir la demanda de la referencia. II. NORMA OBJETO DE REVISIÓN 3. A continuación se transcribe el Decreto ley bajo revisión, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 50.128 de 26 de enero de 2017: “DECRETO LEY 121 DE 2017 (enero 26) El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 2° del Acto Legislativo 01 de 2016 “por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”, y CONSIDERANDO: Que el artículo 22 de la Constitución Política establece que la paz es un derecho y deber de obligatorio cumplimiento; Que en desarrollo de dicho principio, el Congreso de la República aprobó el Acto Legislativo 01 de 2016, cuyo artículo 1° creó el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz con el propósito de agilizar y garantizar “la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (Acuerdo Final) y ofrecer garantías de cumplimiento y fin del conflicto”; Que a través del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz pueden aprobarse leyes y actos legislativos, los cuales, de conformidad con el literal k) del citado artículo 1°, serán objeto de control “automático y único de constitucionalidad, posterior a su entrada en vigencia”, en un procedimiento cuyos términos “se reducirán a la tercera parte de los del procedimiento ordinario y no podrán ser prorrogados”; Que, en la misma línea, el artículo 2° del Acto Legislativo 01 de 2016 facultó al Presidente de la República para expedir “los decretos con fuerza de ley cuyo contenido tendrá por objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”; Que los decretos con fuerza de ley expedidos por el Presidente de la República en desarrollo de dichas facultades también tendrán control automático de constitucionalidad “posterior a su entrada en vigencia”, ante la Corte Constitucional y dentro de los dos meses siguientes a su expedición; Que el artículo 5° del Acto Legislativo 01 de 2016 estableció que dicho acto legislativo regiría a partir de la refrendación popular del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera; Que el 30 de noviembre de 2016, el Congreso de la República, adoptó la decisión política de refrendar el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera; Que con el fin de que la Corte Constitucional asuma el conocimiento y realice el control de constitucionalidad de los actos legislativos, leyes y decretos con fuerza de ley aprobados y expedidos en el marco del Acto Legislativo 01 de 2016, se hace necesario establecer reglas específicas y diferenciales, de carácter transitorio, para el ejercicio de dicha función; Que con el fin de establecer dichas reglas, resulta imprescindible adicionar un capítulo transitorio al Decreto 2067 de 1991, “por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”, norma de rango legal expedida por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 23 transitorio de la Constitución Política; Que en mérito de lo expuesto, DECRETA: Artículo 1°. Adiciónese un capítulo transitorio al Decreto 2067 de 1991, el cual tendrá el siguiente texto: CAPÍTULO X TRANSITORIO Artículo 1°.Control de constitucionalidad de leyes y actos legislativos aprobados en virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz. Para efectos del cumplimiento de lo previsto en el literal k) del artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2016, la revisión de constitucionalidad de las leyes y actos legislativos tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz se sujetará a las normas del Decreto 2067 de 1991, y, en particular, a las siguientes reglas: 1. El magistrado sustanciador asumirá conocimiento del proceso dentro de los tres (3) días siguientes al reparto del respectivo expediente. En el auto que asuma conocimiento, el magistrado sustanciador dispondrá la práctica de las pruebas que considere necesarias, las comunicaciones e invitaciones correspondientes, la fijación en lista del proceso para la intervención ciudadana y el traslado del expediente al Procurador General de la Nación. 2. El término probatorio no podrá exceder de tres (3) días, contados a partir del día siguiente a la comunicación del auto que asuma conocimiento. 3. Vencido el periodo probatorio, el magistrado sustanciador tendrá dos (2) días para revisar y valorar el material probatorio. 4. Hecha la revisión y valoración del material probatorio, el magistrado sustanciador ordenará dar cumplimiento a las comunicaciones, traslados y fijaciones previstas en el auto que asuma conocimiento. 5. El Procurador General de la Nación contará con un plazo de diez (10) días para rendir el concepto de rigor. El término de intervención ciudadana correrá simultáneamente al del Procurador General de la Nación y hasta por el mismo plazo. 6. El magistrado sustanciador tendrá un plazo de diez (10) días para registrar el proyecto de fallo, contados a partir del día siguiente al vencimiento del término establecido para que el Procurador General rinda concepto. 7. La Sala Plena de la Corte Constitucional tendrá un plazo de veinte (20) días para decidir, los cuales se contarán a partir del día siguiente al vencimiento del término establecido para que el magistrado sustanciador registre proyecto de fallo. Artículo 2°.Control de constitucionalidad de leyes estatutarias aprobadas en virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz. Las reglas establecidas en este decreto también se aplicarán al control previo de constitucionalidad de las leyes estatutarias aprobadas en virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz. Artículo 3°.Control de constitucionalidad automático de los decretos expedidos en ejercicio de las facultades presidenciales para la paz. Para efectos del cumplimiento de lo previsto en el artículo 2° del Acto Legislativo 01 de 2016, el control de constitucionalidad de los decretos expedidos en ejercicio de las facultades presidenciales para la paz se sujetará a las normas del Decreto 2067 de 1991, y, en particular, a las siguientes reglas: 1. El magistrado sustanciador asumirá conocimiento del proceso dentro de los tres (3) días siguientes al reparto del respectivo expediente. En el auto podrá disponer la práctica de pruebas que considere necesarias, ordenará las comunicaciones e invitaciones correspondientes, dispondrá que se fije en lista el proceso para la intervención ciudadana y ordenará que se corra traslado del expediente al Procurador General de la Nación. 2. El término probatorio no podrá exceder de tres (3) días, contados a partir del día siguiente a la comunicación del auto que asuma conocimiento. 3. Vencido el periodo probatorio, el magistrado sustanciador tendrá dos (2) días para revisar y valorar el material probatorio. 4. Hecha la revisión y valoración del material probatorio, el magistrado sustanciador ordenará dar cumplimiento a las comunicaciones, traslados y fijaciones previstas en el auto que asuma conocimiento. 5. El Procurador General de la Nación contará con un plazo de diez (10) días para rendir el concepto de rigor. El término de intervención ciudadana correrá simultáneamente al del Procurador General de la Nación y hasta por el mismo plazo. 6. El magistrado sustanciador tendrá un plazo de diez (10) días para registrar el proyecto de fallo, contados a partir del día siguiente al vencimiento del término establecido para que el Procurador General rinda concepto. 7. Entre la presentación del proyecto de fallo y la deliberación en la Corte deberán transcurrir por lo menos dos (2) días, salvo cuando se trate de un caso de urgencia nacional. 8. A partir del registro del proyecto de fallo por parte del magistrado sustanciador, la Sala Plena de la Corte Constitucional tendrá un plazo para decidir equivalente al tiempo que faltare para que se cumplan dos (2) meses, contados a partir de la fecha de entrada en vigencia del decreto sometido a control. Parágrafo. En cualquier caso, los términos del procedimiento ordinario que se apliquen no podrán superar en su conjunto el plazo máximo de dos (2) meses, previsto en el artículo 2° del Acto Legislativo 01 de 2016. Artículo 4°.No aplicación del Reglamento Interno de la Corte Constitucional. La Sala Plena de la Corte Constitucional, sin modificar su reglamento interno vigente, podrá disponer que los plazos previstos en él para el registro interno de los proyectos, no se apliquen en este tipo de procedimientos. Artículo 2°.Vigencia. El presente decreto rige a partir de su publicación. Publíquese y cúmplase. Dado en Bogotá, D. C., a 26 de enero de 2017. JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN El Ministro de Justicia y del Derecho, Jorge Eduardo Londoño Ulloa” III. intervenciones Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República 4. La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República le solicita a la Corte declarar exequible el Decreto bajo revisión. Sostiene, en primer lugar, que el Decreto se expidió dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigor del Acto Legislativo 1 de 2016, toda vez que esto último tuvo lugar con la refrendación ocurrida el 30 de noviembre de ese mismo año, y el presente Decreto se expidió el 26 de enero de 2017. En esa medida, se respeta el ámbito temporal de la habilitación para ejercer las facultades extraordinarias. También cumple el requisito, contemplado en el Acto Legislativo 1 de 2016, de “facilitar, agilizar y asegurar” el desarrollo normativo del Acuerdo Final, pues establece reglas para tramitar la revisión de los actos legislativos, las leyes y los decretos leyes que se dicten en el proceso de implementación del mismo. El Decreto satisface además la condición constitucional de no versar sobre materias reservadas a acto legislativo, leyes estatutarias, orgánicas, códigos, leyes que requieran mayoría absoluta, ni tampoco decreta impuestos. Señala que si bien en la sentencia C-699 de 2016, la Corte estableció que los decretos leyes deben cumplir un principio de necesidad, en virtud del cual debe probarse que haya sido necesario usarlas “en vez de acudir al trámite legislativo ante el Congreso”, en realidad este requisito se entiende subsumido en el de conexidad, pues si hay relación estrecha con el Acuerdo concurre una circunstancia excepcional que obliga a expedir un decreto ley. 5. En cuanto al articulado, hace una revisión específica de cada uno de los preceptos. Respecto de los artículos 1 y 2, se limitan a reducir en algunos casos a la tercera parte, y en otros un poco más, los términos del procedimiento ordinario de control constitucional, estatuidos en la Constitución y el Decreto 2067 de 1991. El artículo 1º numeral 1 fija en tres días el plazo para avocar conocimiento del asunto y decretar pruebas, para lo cual en el proceso ordinario se tienen 10 días. El numeral 2 del mismo artículo dice que el término probatorio debe ser de tres días, y para revisión de las pruebas es de dos días, lo cual en el procedimiento ordinario abarca hasta diez días, y más de ese lapso para revisar las pruebas. El numeral 5 de esa disposición bajo examen contempla en 10 días el plazo para el Concepto Fiscal, que es la tercera parte de treinta que de ordinario tiene el Procurador General de la Nación para el efecto. Este numeral también fija en diez días el intervalo para intervenciones ciudadanas, el cual si bien es idéntico al establecido en el procedimiento ordinario busca maximizar la participación ciudadana, y por tanto es constitucional. Este además fue el término conferido para el efecto en el auto de admisión de la primera ley especial expedida en desarrollo del Acuerdo Final.[1] Los numerales 6 y 7 del artículo 1º revisado prevén un término de diez días para registrar proyecto de fallo, y uno adicional de veinte días para que la Corte tome la decisión, lo cual es justamente una reducción, a una tercera parte, de los términos ordinarios que para el mismo propósito establece el Decreto 2067 de 1991. Igual procedimiento aplica para revisar las “leyes estatutarias”, y se ajusta a la Constitución y, en particular, al Acto Legislativo 1 de 2016. 6. El artículo 3 del Decreto 121 de 2017 busca adecuar el procedimiento de control al artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016 y, en esa medida, preserva el plazo para fijación en lista con el fin de recibir intervenciones ciudadanas, pero reduce: a tres días el término para avocar conocimiento del asunto y decretar pruebas; a dos días el plazo para revisar las pruebas y surtir traslados, comunicaciones y fijaciones en lista; a diez días el intervalo para presentación del Concepto por parte del Procurador General de la Nación; a diez días el tiempo para registrar proyecto de fallo, una vez presentado el Concepto Fiscal; y teniendo un horizonte de dos meses, contados desde la expedición del respectivo decreto ley, el tiempo remanente servirá para que la Corte Constitucional tome su decisión. El numeral 7 del artículo 3 bajo examen aclara que, entre la presentación del proyecto de fallo y la decisión de la Corte, deben correr por lo menos dos días, “salvo cuando se trate de un caso de urgencia nacional”. Esta regulación ajusta el trámite al plazo para revisión que contempla el Acto Legislativo 1 de 2016, y se enmarca en el orden constitucional. El artículo 4 del mismo Decreto, por su parte, simplemente “faculta” a la Sala Plena de la Corte para que, “si así lo considera”, sin modificar el Reglamento interno disponga que los plazos previstos para registro interno de proyectos no aplican a la sustanciación de los actos emitidos en virtud del procedimiento especial contemplado en el Acto Legislativo 1 de 2016. Esto se ajusta a la Carta, porque amplía las herramientas del control. Ministerio de Justicia y del Derecho 7. El Ministerio de Justicia y del Derecho considera que el Decreto ley bajo examen es exequible en su integridad. En cuanto al aspecto formal, señala que el Decreto ley fue expedido dentro del término de 180 días posteriores a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 1 de 2016, hecho que a su juicio ocurrió el 30 de noviembre de ese mismo año, por lo cual se enmarca en el ámbito de competencia temporal previsto en la norma habilitante (AL 01 de 2016 art 2). En lo que atañe al control material del Decreto, observa que de acuerdo con la sentencia C-699 de 2016, es preciso que cuente con el Acuerdo final una relación de “conexidad objetiva, estricta y suficiente”, lo cual se cumple en el presente caso. Estas normas, en concepto del Ministerio, se encuentran precisamente orientadas a facilitar y asegurar la implementación y desarrollo del Acuerdo, ya que al permitir el ejercicio inmediato del control constitucional “garantizan unas condiciones especiales de seguridad jurídica que constituyen el presupuesto básico para la convivencia pacífica”. Esta conexidad se refuerza además cuando se constata que el Decreto, lo mismo que el Acuerdo, tienen vocación de vigencia transitoria y buscan un pronunciamiento judicial oportuno sobre las reformas orientadas a desarrollar, asegurar y facilitar la implementación del Acuerdo final. Instituto Colombiano de Derecho Procesal -ICDP 8. El ICDP, en concepto rendido por uno de sus integrantes, interviene para sostener que el Decreto ley 121 de 2017 no desconoce ningún principio constitucional. Tras describir los antecedentes constitucionales del Decreto objeto de revisión, destaca que el contenido mismo del Acuerdo final exige por su propia índole el establecimiento de instrumentos jurídicos que faciliten y aseguren su desarrollo normativo, con el fin de hacerlo realidad. Indica que el Decreto bajo control constituye una herramienta para facilitar y asegurar dicho desarrollo, pero es precisamente una regulación transitoria, que permite ejercer las funciones extraordinarias también transitorias conferidas por el Acto Legislativo 1 de 2016. A lo anterior se suma el hecho de que, en su configuración, el trámite de revisión de constitucionalidad se ajusta a la Carta porque (i) preserva la naturaleza pública del proceso de control; (ii) mantiene incólume el derecho ciudadano a intervenir como defensor o impugnador de las normas examinadas; (iii) conserva la necesidad de contar con un concepto del Procurador General de la Nación, con el fin de que contribuya al debate de constitucionalidad; y (iv) la sentencia que se profiera hace tránsito a cosa juzgada constitucional, lo cual armoniza con el artículo 243 Superior. En esa medida, el Decreto ley 121 de 2017 debería declararse exequible. Universidad Externado de Colombia, Facultad de Derecho – Departamento de Derecho Constitucional 9. El Departamento de Derecho Constitucional de la Universidad Externado interviene, mediante escrito de uno de sus integrantes, para plantearle a la Corte criterios que orienten el control de estos decretos. Si bien su fin principal no es entonces defender o impugnar la constitucionalidad de las normas bajo examen, señala que el Decreto supera esos criterios pero experimenta un problema en particular. Comienza por señalar que el primer límite de estos decretos leyes es temporal, ya que pueden expedirse solo dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 1 de 2016, lo cual en su criterio aconteció el 30 de noviembre de 2016. Dice que la Corte debe definir si esos días que determinan la habilitación son hábiles (caso en el cual vencerían el 28 de agosto de 2017) o calendario (y su advenimiento ocurriría antes), aunque para este caso no es relevante porque en cualquier hipótesis el ejercicio de las facultades fue oportuno. En el aspecto sustantivo, sugiere a la Corte emplear, para el control de estos decretos, un juicio estricto de proporcionalidad, que tome en cuenta tanto el ejercicio de las facultades como el contenido de cada medida. Aduce que, según la jurisprudencia estatuida por ejemplo en las sentencias C-673 de 2011, C-097 de 2013, C-123 de 2011 y C-943 de 2012, los decretos con fuerza de ley, a causa de su déficit deliberativo, deben someterse al más estricto escrutinio constitucional, y en este caso ese déficit se ve incrementado –según esta intervención- porque el legislador no fue el que instituyó las materias a regular, sino que señaló el Acuerdo final. 10. Este escrutinio constitucional estricto de los decretos ley, expedidos al amparo del Acto Legislativo 1 de 2016, exigiría en primer lugar que tuvieran aptitud para facilitar o asegurar la implementación o el desarrollo del Acuerdo final, toda vez que solo para eso fueron concedidas las facultades extraordinarias, de conformidad con el artículo 2º del Acto reformatorio referido. En segundo lugar, tanto el ejercicio de las facultades extraordinarias como cada medida en concreto deben ser necesarias en sentido estricto; es decir, debe acreditarse que había urgencia de usar las facultades, y que cada medida sea la más apropiada para lograr el fin previsto. Finalmente, es preciso que el ejercicio de la habilitación extraordinaria compense el sacrificio efectivo al principio democrático y, eventualmente, a otros principios constitucionales interferidos por cada disposición singularmente considerada. Debe ser carga del Gobierno Nacional demostrar la satisfacción de cada uno de estos requisitos, con el fin de superar el juicio estricto de validez. Al efectuar ese juicio en el presente caso, dice el Externado, la Corte podría encontrar un problema en particular en el examen del artículo 1º, toda vez que para el control de actos legislativos y leyes especiales los términos procesales se reducen hasta equivaler a una tercera parte del proceso ordinario. Sin embargo, esto era necesario, por cuanto ya hay en el Decreto 2067 de 1991 una reglamentación para una hipótesis igual –la del control de los estados de excepción- y por tanto sería innecesaria. En lo demás, no advierte problemas. 11. Tampoco observa que se hubiera desconocido la reserva de ley estatutaria, contemplada en la Constitución para regular la administración de justicia, y los procedimientos y recursos para la protección de derechos fundamentales (CP art 152). Dice que en cuanto a lo primero, la jurisprudencia constitucional ha sostenido una regla en virtud de la cual la reserva de ley estatutaria se contrae estrictamente a las normas sobre la estructura de la administración de justicia, a los principios que la rigen y a las competencias generales de los órganos a cargo de ejercerla. Sin embargo, el Decreto 121 de 2017 no dispone nada en particular sobre esos aspectos. En lo que respecta a lo segundo, aduce que tampoco se desconoce la reserva de ley estatutaria en materia de derechos fundamentales y mecanismos de protección, porque no se trata de un régimen que regule el derecho de participación de manera integral, estructural y completa, y si bien se refiere al contenido de un derecho, lo hace forma amplia. Por todo lo cual, la normatividad objeto de revisión debe declararse exequible. Academia Colombiana de Jurisprudencia 12. Interviene para sostener que no se desconoce la Constitución, porque el Decreto ley 121 de 2017 se expide en desarrollo de las facultades extraordinarias conferidas por el Acto Legislativo 1 de 2016, y su contenido es útil para la implementación del Acuerdo final. Intervenciones ciudadanas 13. El ciudadano Nicolay David Orlando Romanovsky Camacho interviene para “defender parcialmente” el Decreto bajo control. Señala para empezar que el Acto Legislativo 1 de 2016, que confirió las facultades extraordinarias ejercidas para expedir este Decreto, entró en vigencia el 30 de noviembre de 2016, por lo cual este último respeta el límite temporal de competencia. También es claro, a su juicio, que el Decreto facilita el desarrollo del Acuerdo final, pues dota de celeridad el trámite de revisión constitucional. La normatividad sujeta a examen tiene además carácter transitorio, y esto agrega razones de constitucionalidad. Las disposiciones del Decreto objeto de control no contradicen a su juicio el artículo 241 numeral 5 de la Constitución, toda vez que precisamente somete a escrutinio judicial decretos con fuerza de ley. No obstante, manifiesta que es “preocupante” lo estatuido en el artículo 4º de la reglamentación, por cuanto vulnera el artículo 241 numeral 12 Superior, que le confiere a la Corte Constitucional la función de darse su propio reglamento, ya que el legislador no puede limitar esa atribución, de modo que solicita revisar con especial detenimiento ese aspecto. 14. El ciudadano Carlos José Lasprilla Villalobos interviene para impugnar la constitucionalidad del Decreto 121 de 2017. Considera que las facultades extraordinarias conferidas por el Acto Legislativo 1 de 2016 solo podrían ejercerse una vez dicha reforma constitucional entre en vigencia. Sin embargo, sostiene que esto no ha ocurrido aún, pues no ha habido una refrendación popular del Acuerdo final, en los términos de la sentencia C-699 de 2016. En su criterio, si bien los días 29 y 30 de noviembre de 2016 ambas Cámaras del Congreso ratificaron el Acuerdo, para entonces no conocían el contenido de la sentencia C-699 de 2016, que fijó las pautas de la refrendación popular. Luego de lo cual, en su sentir, solo la Cámara de Representantes, pero no el Senado de la República, ha emitido su voluntad de terminar la refrendación popular del Acuerdo el 14 de diciembre de 2016. Por tanto, hay un vicio de incompetencia sobre todo el Decreto. Si no se acepta este argumento, el Decreto sería inexequible porque modifica el Decreto 2067 de 1991, el cual a su juicio tiene naturaleza estatutaria, por cuanto regula la participación ciudadana en el proceso de constitucionalidad –vía acción pública e intervenciones ciudadanas. Si bien el Decreto 121 de 2017 parece reproducir lo dispuesto en el Decreto 2067 de 1991 respecto de las intervenciones ciudadanas, en realidad no es así pues dice que para presentar estas últimas se puede otorgar un término de “hasta” diez días, que podría ser inferior. Con lo cual, se restringe mediante Decreto una materia reserva de ley estatutaria. Resalta que el Acto Legislativo 1 de 2016 limitó el alcance de las facultades extraordinarias en el sentido de que no incluye los asuntos reservados al legislador estatutario. Por tanto, el presente Decreto, también bajo esa óptica, resultaría inconstitucional. IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION 15. El Procurador General de la Nación, mediante Concepto No. 6263 del 23 de febrero de 2017, considera que el Decreto ley 121 de 2017 debe declararse exequible. Empieza por indicar que esta Corte debe definir, ante todo, cuál es el efecto de cosa juzgada al cual harán tránsito las sentencias de control sobre esta clase de decretos ley. Resalta que en el Acto Legislativo 1 de 2016 el control constitucional se caracteriza de modo distinto, en función de si recae sobre actos legislativos o leyes, por una parte, o decretos con fuerza de ley, por otra. En el primer caso, el Acto Legislativo 1 de 2016 prevé que el control de actos legislativos y leyes será “automático y único […] posterior a su entrada en vigencia” (art 1º). Entre tanto, la revisión de los decretos leyes se caracteriza como “automático posterior a su entrada en vigencia”. Como se observa, el poder de reforma no estatuyó que el control de estos últimos fuera “único”, a diferencia de lo que estipuló para la revisión de leyes y actos legislativos. Cuando el control es único, el Procurador General de la Nación considera que la cosa juzgada debe ser absoluta, pero esto no es tan claro cuando la Constitución se abstiene de decir si es único o no. Ciertamente, resalta que en algunos casos, el artículo 241 de la Constitución impone un control que hace tránsito a cosa juzgada absoluta, pese a que no habla de control único, lo cual se debe a que establece que la Corporación debe decidir “definitivamente” sobre su constitucionalidad. Pero en el presente asunto no se dice que el control sea único o definitivo, por lo cual la Corte podría sostener que en principio la cosa juzgada es absoluta, salvo que disponga algo distinto en el fallo. 16. La Vista Fiscal sostiene que el Decreto ley en cuanto tal, y cada uno de sus artículos singularmente considerados, respetan el orden constitucional. Afirma que el Acto Legislativo 1 de 2016 entró en vigencia el 30 de noviembre de 2016, toda vez que en ese momento se consumaron los requisitos de la refrendación popular exigidos por la Constitución, tal como esta fue interpretada por la Corte Constitucional en la sentencia C-699 de 2016, pues el Congreso de la República puso fin a un proceso con participación ciudadana, cuyos resultados fueron interpretados y desarrollados de buena fe. El Decreto objeto de revisión fue expedido dentro de los 180 días siguientes a ese momento de la refrendación popular, y por ende se ajusta a la limitación temporal de competencia, además de que fue suscrito por el Presidente de la República y el Ministro de Justicia y del Derecho. Señala que el acto bajo examen no infringe los límites negativos de competencia, toda vez que no regula materias reservadas a actos legislativos, leyes estatutarias, orgánicas, códigos, que necesiten mayorías calificadas o absolutas para su aprobación, ni decreta impuestos. Resalta en particular el hecho de que adiciona el Decreto 2067 de 1991, pero en criterio del Ministerio Público este no es un decreto con rango estatutario –como sí lo es el Decreto 2591 de 1991- sino que tiene fuerza de ley ordinaria y versa sobre asuntos de trámite, así que no desconoce la reserva de ley estatutaria. La sentencia C-699 de 2016 también señaló que había reservas legales implícitas, las cuales tampoco se interfieren en este caso. 17. Según el Procurador General de la Nación, además de los declarados por la Corte en la sentencia C-699 de 2016 hay otros límites de competencia para estos decretos ley, pues los mismos no deberían ser admisibles para regular materias que requieran una especial deliberación democrática, o asuntos que sean de iniciativa privativa del Gobierno Nacional. En este último caso, si el Gobierno es el único que puede ejercer la iniciativa, sobre un aspecto que él mismo ha regulado en un decreto con fuerza de ley, se obstruiría el control del Congreso sobre ese particular. Sin embargo, ninguno de estos limitantes adicionales se ve transgredido por el Decreto ley objeto de revisión, por cuanto es una normatividad relativa al trámite que si bien corresponde por principio a la ley no exige especial deliberación democrática, ni tampoco tiene iniciativa privativa del Gobierno Nacional, de modo que no hay problemas en este punto. A lo cual agrega que el Decreto ley tiene una relación de conexidad probada con el Acuerdo final, por cuanto coadyuva su implementación, y el control constitucional fue expresamente tratado en las negociaciones para terminar el conflicto. Sobre este particular señala el Ministerio Público: “Al revisar el Decreto 121 de 2017 en conjunto, se encuentra que su objeto directo es determinar las condiciones procedimentales que permitirán materializar el juicio de constitucionalidad diseñado para las normas expedidas con fundamento en el Acto Legislativo 01 de 2016. Ello quiere decir, que su finalidad es la ejecución del marco constitucional establecido específicamente para la implementación del Acuerdo de Paz. […] la Procuraduría encuentra que el control de constitucionalidad de las normas que implementen el Acuerdo de Paz fue una temática que ocupó las negociaciones de paz, y que hoy integra el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz estable y Duradera. Durante las negociaciones, el 12 de mayo de 2016, el Gobierno Nacional y la Guerrilla de las FARC arribaron al Acuerdo parcial 69, el cual tenía por objeto ‘brindar seguridad y estabilidad jurídica al Acuerdo Final; para asegurar su introducción al ordenamiento jurídico colombiano y para dar garantías de cumplimiento de dicho Acuerdo Final, tanto conforme al derecho interno colombiano como conforme al derecho internacional’. Dicho acuerdo pretendió que (sic) ‘Gobierno Nacional introducirá, antes del 18 de mayo de 2016, […] [un] texto en la tramitación del Acto Legislativo no.4/2015 Senado, 157/2015 Cámara’ el cual tenía por una de sus finalidades que se regulara el control de constitucionalidad de las leyes y los actos legislativos que se utilizaran para implementar el Acuerdo de Paz. Así mismo, en la página 277 del Acuerdo Final se evidencia el acuerdo especial del 7 de noviembre de 2016, cuyo texto recoge y actualiza el acuerdo parcial 69 del 12 de mayo de 2016, ya referido”. 18. En lo que atañe a la constitucionalidad del articulado, asevera que los artículos del Decreto 121 de 2017, en general, no lesionan principios constitucionales. Observa que el parámetro de control en este caso no puede ser exclusivamente el artículo 242 de la Constitución, toda vez que hay normas especiales sobre la materia, contenidas en los artículos 1 y 2 del Acto Legislativo 1 de 2016. El artículo 1º bajo examen es constitucional, por cuanto se contrae a reducir los términos del proceso de control a una tercera parte de los ordinarios. Dado que la Constitución solo regula los términos para rendir el Concepto Fiscal, en 30 días, y para que la Corte Constitucional tome su decisión, en 60 días, el artículo 1º debía reducir esos plazos a una tercera parte, lo cual hizo a fijar el plazo para el concepto del Procurador en 10 días, y para la decisión de la Corte en 20 días. Por su parte, el artículo 2 puede tener un eventual problema de inconstitucionalidad, pues el artículo 242 –según la Vista Fiscal- dispone que el control de los proyectos de ley estatutaria debe surtirse en una tercera parte del término dispuesto para el proceso ordinario. Si ese término se reduce, a su vez, a una tercera parte, el Procurador contaría con tres días para conceptuar, y la Corte con 6 para decidir, lo cual sería sumamente corto para realizar un control adecuado, por lo cual debe reinterpretarse el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016, en el sentido de que exige reducir a la tercera parte los plazos del proceso ordinario. El artículo 3 es exequible, porque ajusta los términos procesales para que “el control constitucional” se adelante en un plazo máximo de dos meses. Finalmente, señala que aunque hay un vacío, en lo atinente al término que tiene el Gobierno para enviar los decretos a revisión, este debe suplirse con el artículo 36 del Decreto 2067 de 1991. V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS Competencia 1. La Corte Constitucional es competente para revisar este Decreto ley, en virtud de lo previsto en el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016. Estructura de la presente sentencia 2. La Sala Plena de la Corte revisará la constitucionalidad del Decreto ley 121 de 2017 ‘por el cual se adiciona un capítulo transitorio al decreto 2067 de 1991’, en el siguiente orden: (i) precisará el alcance del control constitucional en esta clase de procesos, (ii) efectuará un control procedimental del Decreto ley considerado en su integridad, y (iii) examinará el contenido material de cada uno de sus artículos de forma individual. Alcance del control de los decretos leyes proferidos en ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas por el Acto Legislativo 1 de 2016 3. El control constitucional de los decretos ley, dictados al amparo del artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016, es: (i) jurisdiccional, razón por la cual no se examina su conveniencia u oportunidad, sino su conformidad con el orden constitucional; (ii) automático, en cuanto no requiere una acción pública de inconstitucionalidad ni, por su naturaleza, es susceptible de objeción gubernamental (AL 1 de 2016 art 2); (iii) participativo, ya que cualquier ciudadano puede intervenir en el proceso (CP art 242 num 1); (iv) y posterior, pues consiste en la revisión de un decreto ley promulgado que, en este caso, ya ha entrado en vigor. El Ministerio Público le solicita a la Corte Constitucional determinar, además, si esta revisión conduce a un fallo que hace tránsito a cosa juzgada absoluta o relativa. Observa que mientras el control de actos legislativos y leyes es automático y “único” (art 1º), lo cual implica que la providencia que lo efectúe hace tránsito a cosa juzgada absoluta, el control de estos decretos leyes es “automático posterior a su entrada en vigencia”, pero no se prevé si es único o definitivo, y en consecuencia no es claro si la cosa juzgada es absoluta o relativa. Por tanto, el Concepto Fiscal le solicita a la Corte definir este problema. 4. Las normas del Acto Legislativo 1 de 2016 se integran a la Constitución, y deben ser interpretadas de conformidad con el principio de unidad del orden constitucional. En virtud de este principio, el intérprete debe leer las previsiones de la Constitución como integrantes de “un texto armónico y coherente, que como tal, debe ser interpretado de manera sistemática, teniendo en cuenta, además, los propósitos y objetivos perseguidos por el constituyente”.[2] En consecuencia, para determinar el alcance del control constitucional de los decretos leyes dictados al amparo del Acto Legislativo 1 de 2016, si bien debe tenerse en cuenta la literalidad del artículo 2º del referido acto reformatorio, el sentido literal debe evaluarse a la luz del contexto constitucional del cual forma parte y en el cual se inserta. El texto del artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016 prevé que estos decretos leyes se sujetan a un control “automático posterior a su entrada en vigencia”, y no dice que sea único o definitivo. Es cierto, además, que esto contrasta con lo dispuesto en el artículo 1º del mismo acto reformatorio para la revisión de actos legislativos y leyes, pues para estos actos sí consagra expresamente que el control debe ser “único”. Sin embargo, esto no significa necesariamente que la revisión de los decretos leyes especiales concluya con un fallo que haga tránsito a cosa juzgada relativa, pues el Acto Legislativo 1 de 2016 se integra a un horizonte constitucional dotado de un régimen de control de constitucionalidad más amplio y significativo, el cual informa su interpretación en el siguiente sentido. 5. El artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016 estatuye que la revisión constitucional de los decretos leyes, dictados en virtud de las facultades extraordinarias allí conferidas, debe ser “automático posterior a su entrada en vigencia”. Es necesario entonces dilucidar cómo se entiende el control “automático” y “posterior a su entrada en vigencia” en el ordenamiento constitucional colombiano. 5.1. El control judicial de constitucionalidad en cabeza de la Corte puede activarse dos modos. En primer lugar, de forma rogada, evento en el cual la Corte solo puede revisar la constitucionalidad de una o más normas cuando así se le solicite por una persona u organismo legitimado para ello. En segundo lugar, de forma automática, caso en el cual no requiere solicitud de ninguna naturaleza, pues puede aprehender incluso de oficio, y por ministerio de la Constitución, el conocimiento del respectivo acto. El control rogado puede originarse en una acción pública de inconstitucionalidad instaurada contra actos reformatorios de la Constitución, leyes y decretos con fuerza de ley (CP art 241 nums 1, 4 y 5), o en objeciones gubernamentales contra los actos susceptibles de objetarse (CP art 241 num 8). El control automático se ejerce, por ejemplo, respecto de las leyes que convocan a un referendo o a asamblea constituyente, de decretos legislativos que declaran, desarrollan, prorrogan o levantan un estado de excepción, de los proyectos de ley estatutaria y de las leyes aprobatorias de tratados expedidas con posterioridad a la Constitución de 1991 (CP art 241 nums 2, 7, 8 y 10). También es automática la revisión de constitucionalidad de los actos legislativos, las leyes, los proyectos de ley estatutaria y los decretos leyes expedidos en el marco de las previsiones del Acto Legislativo 1 de 2016 (AL 1 de 2016 arts. 1 y 2). 5.2. El control constitucional que ejerce la Corte puede ser posterior o previo a un momento jurídicamente relevante. Usualmente, el control es previo o posterior, según si se efectúa antes o después de ser promulgado el acto sujeto a revisión, sin considerar su momento de entrada en vigencia.[3] En este sentido, sería posterior el control de los actos reformatorios de la Constitución, las leyes, los decretos con fuerza de ley y los decretos legislativos (CP arts. 241 -nums 1, 4, 5 y 7- y 379), y previo el de los proyectos de ley estatutaria y de los proyectos objetados por el Gobierno Nacional. No obstante, en ciertos contextos el momento jurídicamente relevante puede no ser la promulgación, sino la entrada en vigor del respectivo acto.[4] En el Acto Legislativo 1 de 2016, por ejemplo, es claro que el control de actos legislativos, leyes y decretos leyes es posterior, no a la promulgación, sino a su entrada en vigencia (arts. 1 y 2), mientras el de las “leyes estatutarias” tiene carácter “previo”, y puede presumirse que ha de ser previo al menos a su entrada en vigencia. No es igual, debe recabarse, que el control sea posterior a la promulgación de un acto, a que sea posterior a su entrada en vigencia, toda vez que “promulgada” y “vigente” son dos propiedades que pueden no coincidir cronológicamente. Mientras la promulgación es un acto de divulgación pública del documento o texto normativo, que no implica por sí misma fuerza normativa para lo promulgado, la vigencia sí tiene implicaciones normativas para el acto jurídico.[5] De ordinario, las leyes y decretos entran en vigencia con su promulgación, pero naturalmente está dentro de las facultades del autor de la norma sujetar la entrada en vigor de sus actos a plazo o condición, susceptibles de cumplirse después de la promulgación, caso en el cual la norma podría estar promulgada pero carecer de vigencia.[6] 6. Lo anterior es relevante destacarlo, no solo para esclarecer las competencias de control en el presente caso, sino además para resaltar lo siguiente. El control rogado, por sus características, se circunscribe en principio a los cargos u objeciones presentadas por los ciudadanos o el Gobierno Nacional, y como no implica confrontar el acto con todas las normas constitucionales, deja una competencia remanente en el órgano encargado de la revisión. En contraste, el control automático agota por naturaleza la competencia de la Corte, pues no depende de acusaciones de ciudadanos o autoridades algunas, sino supone un cotejo de todo el acto sujeto a examen con la totalidad de normas constitucionales pertinentes, definidas en función de la competencia de la Corte. Por ejemplo, los proyectos de ley estatutaria, los decretos legislativos dictados al amparo del estado de excepción y las leyes aprobatorias de tratados, tienen control automático pues no precisan de acción pública u objeciones, y esto significa que su revisión se produce respecto de todo el ordenamiento constitucional relevante, con lo cual se agotan las competencias de control de la Corte, las cuales solo pueden reactivarse por vicios sobrevinientes a la decisión judicial de constitucionalidad. Estas características no se las da el hecho de que la Constitución establezca que la Corte debe decidir “definitivamente” sobre su constitucionalidad. Esto es ciertamente lo que dice la Carta Política, cuando regula el control de los proyectos de ley estatutaria, los decretos legislativos y las leyes aprobatorias de tratados públicos (CP art 241 nums 7, 8 y 10). Sin embargo, obsérvese que la Constitución también prevé que la Corte debe decidir “definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como institucionales” (art 241 num 8), y sin embargo el control que se inicia por objeciones gubernamentales no es integral, sino circunscrito a las acusaciones. 7. Resulta entonces claro que una competencia de control constitucional automático implica por regla general la revisión del acto conforme a todos los preceptos constitucionales relevantes. Y si se confronta la norma con todo el orden superior pertinente, entonces no habría competencia para un juicio posterior sobre las mismas bases, por lo cual los fallos de control automático harían en principio tránsito a cosa juzgada absoluta. En contraste, el control rogado tiene en principio un alcance restringido, toda vez que inicialmente se limita a enjuiciar las disposiciones sujetas a examen de conformidad con las previsiones superiores en que se sustentan los cargos, y queda abierta la competencia para adelantar juicios posteriores por acusaciones diferentes. Solo de forma excepcional, y bajo condiciones precisas, en ejercicio del control rogado la Corte Constitucional puede extender sus competencias de revisión hacia confrontar los preceptos demandados con normas constitucionales no invocadas en la demanda[7] o en las objeciones gubernamentales.[8] En consecuencia, el hecho de que el poder de reforma constitucional hubiese caracterizado, en el Acto Legislativo 1 de 2016, el control de estos decretos leyes como automático conlleva como efecto que sea integral, y que el fallo en el cual se plasme la conclusión del juicio, en principio, haga tránsito a cosa juzgada absoluta. Esto además se corresponde con una lectura contextual y teleológica del Acto Legislativo en cuanto tal, pues este se inserta en un complejo institucional para la transición hacia el fin del conflicto, y busca con el control automático estabilizar las reglas que faciliten o aseguren la implementación o desarrollo del Acuerdo final. Sería contrario a este cometido que pudieran presentarse sucesiva e indefinidamente controversias judiciales sobre la validez de estos decretos leyes, puesto que dejaría las reglas de la transición en riesgo permanente de cambio o desaparición jurídica. 8. Lo anterior no obsta para que un decreto ley especial sujeto a control automático, luego sea objeto de ulterior revisión por vicios sobrevinientes, como por ejemplo los que resulten de una reforma constitucional, o de una modificación del decreto ley.[9] Tampoco se opone a que, en el control de estos decretos, se presenten subsiguientes demandas por problemas objetivos y trascendentales cubiertos con cosa juzgada aparente. Esto regularmente es inviable después del control constitucional automático.[10] No obstante, en la presente sentencia se trata de definir el alcance de una competencia de control con características únicas: (i) versa sobre decretos con fuerza de ley, desprovistos de los atributos democráticos que les da a las leyes el hecho de emanar del Congreso; (ii) son además decretos leyes que pueden tener vocación de permanencia; (iii) su control se efectúa en un término más reducido que el ordinario; (iv) y se produce, asimismo, dentro de un contexto institucional en el cual las leyes y los actos legislativos especiales también deben ser revisados judicialmente dentro de plazos procesales comprimidos. En vista de estas particularidades, si bien la Corte considera que la cosa juzgada es por principio absoluta, no podría cerrar definitivamente la posibilidad de someter de nuevo a control estos decretos pues esto podría amenazar a la integridad y supremacía del orden constitucional (CP art 241). Por tanto, de forma excepcional, si se demuestra de manera estricta que un decreto ley especial presenta problemas de inconstitucionalidad objetivos y trascendentales, no cubiertos sino por una cosa juzgada aparente en la sentencia que efectuó su revisión automática, pueden someterse nuevamente a control (CP art 241 num 5). De lo contrario, la cosa juzgada absoluta inhibe la competencia de la Corte Constitucional para conocer de las demandas contra estos decretos leyes. 9. Visto lo anterior, procede la Corte a examinar la validez del procedimiento de formación del Decreto ley bajo revisión, y luego la de su contenido material. Control del procedimiento de formación del Decreto ley 121 de 2017. Parámetros de forma y competencia en la revisión de los decretos leyes expedidos al amparo del artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016 10. El control constitucional sobre los decretos leyes especiales, proferidos al amparo del Acto Legislativo 1 de 2016, debe ser “automático” y, como se indicó, en este contexto eso supone hacer una revisión que confronte el acto enjuiciado con todas las normas constitucionales pertinentes. Si bien la competencia de control de esta Corte sobre dichos decretos se la atribuye directamente el artículo 2 del Acto Legislativo referido, lo cierto es que para determinar los alcances de la misma el texto del artículo 241 es una “guía ineludible”.[11] Esta disposición distingue solo dos categorías de vicios de inconstitucionalidad: los de “contenido material” y los de “procedimiento”. No hay una tercera categoría independiente de esas, y por ese motivo esta Corporación ha sostenido que la Carta adopta una clasificación “bipartita” de los vicios.[12] Por tanto, toda especie de infracción constitucional identificable en la práctica debe reconducirse razonablemente hacia una de ellas. Algunos actos, como por ejemplo los reformatorios de la Constitución, sólo pueden ser controlados por “vicios de procedimiento” (CP art 241 nums 1 y 2). Otros, en cambio, como es el caso de las leyes, los proyectos de ley, los decretos con fuerza de ley y los decretos legislativos pueden controlarse tanto “por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación” (CP art 241 nums 4, 5 y 10). El artículo 241 de la Carta –como se ve- no habla de vicios de forma, ni de vicios de competencia, aunque estas nociones son empleadas en otras disposiciones y por la jurisprudencia (CP art 242 num 3). Sin embargo, esto no se debe a que sean géneros de vicios adicionales a los de contenido material y procedimiento, sino a que son especies que deben poder subsumirse en alguna categoría general enunciada por el artículo 241. 11. Por lo anterior, la Corte efectuará en el presente acápite un control inicial del procedimiento de formación del Decreto ley 121 de 2017, y en el siguiente revisará el contenido material de sus previsiones. Para estos efectos, debe mencionarse que la vulneración de las normas superiores que regulan el procedimiento de formación de un decreto con fuerza de ley, puede dar lugar al menos a dos especies de vicios, los de forma por una parte, y los de competencia por otra. La Corte Constitucional en su jurisprudencia ha señalado que las acciones públicas contra los decretos con fuerza de ley, cuando se acusan por un presunto exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias, no se sujetan a la caducidad por vicios de forma que contempla el artículo 242 numeral 3 de la Carta, pues no son vicios de forma sino de competencia.[13] Esto no implica sustraer la especie de los vicios de competencia del género de las infracciones al procedimiento, ya que la jurisprudencia ha establecido que los vicios de competencia son de procedimiento.[14] La posición de la Corte Constitucional recoge de este modo una amplia tradición jurídica, según la cual el procedimiento comprende no solo asuntos formales y de trámite, sino también reglas sobre la competencia.[15] Por lo mismo, la Corte a continuación verificará primero lo atinente a la forma, y acto seguido los asuntos de competencia. a. Control sobre la forma del Decreto ley 121 de 2017 12. El artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016 faculta “al Presidente de la República” para expedir decretos con fuerza de ley. Por tanto, se requiere ante todo que cuenten con la firma del Presidente de la República. Si bien la reforma constitucional no precisa que dichos decretos leyes deban ser suscritos por el Ministro del ramo correspondiente, esta norma se integra a una Constitución que contempla otras previsiones. Entre ellas se encuentra el artículo 115 Superior, de acuerdo con el cual “[n]ingún acto del Presidente, excepto el de nombramiento de ministros y directores de departamentos administrativos y aquellos expedidos en su calidad de Jefe de Estado y de suprema autoridad administrativa, tendrá valor y fuerza alguna mientras no sea suscrito y comunicado por el Ministro del ramo respectivo o por el Director del Departamento Administrativo correspondiente, quienes, por el mismo hecho, se hacen responsables”. Como se observa, la regla es que los actos del Presidente de la República, para tener “valor y fuerza”, deben ser suscritos por el Ministro del ramo o Director de Departamento pertinente. Esto aplica salvo cuando se trata de nombramientos de ministros y directores de departamentos administrativos, de actos dictados en calidad de Jefe de Estado y de suprema autoridad administrativa. La expedición de decretos leyes no cabe en estas excepciones, porque es fruto del ejercicio de una función legislativa extraordinaria, que no es por tanto administrativa y produce efectos internos. Por ende se aplica la regla general del artículo 115, y (i) debe ser suscrito por el Presidente y el Ministro del ramo o Director de Departamento respectivo. 13. De otro lado, (ii) por tratarse de una función legislativa extraordinaria, el Gobierno Nacional debe observar un requisito de forma contemplado en la Constitución para las leyes, cual es el de asignarles a los decretos leyes un título (CP art 169). Igualmente es preciso (iii) que se invoque expresamente la facultad en virtud de la cual el Presidente de la República adquiere atribuciones para dictar el decreto ley, lo cual es exigible con el fin de precisar la naturaleza jurídica del acto, y así adecuar su configuración a efectos de garantizar un control constitucional por la autoridad judicial competente. Finalmente, el Presidente de la República (iv) debe exponer los motivos que justifican la expedición del decreto ley. Esta condición se sustenta en que los decretos leyes, a diferencia de la legislación aprobada por el Congreso de la República, no surte un proceso deliberativo público que faculte a la ciudadanía y a los organismos encargados del control para conocer las motivaciones de quien los expide. Sin embargo, en los decretos leyes es tan necesario como en las leyes del Congreso poder conocer las motivaciones que originaron su expedición, no solo porque la función pública está en general sujeta al principio de publicidad (CP arts. 133, 209 y 228), sino además porque la publicidad de los motivos es...