Sentencia C-172 de 2014

C-172-14 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-172/14 CONTROL ATRIBUIDO DE MANERA PRIVATIVA A LA SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO EN MATERIA DE LIBRE COMPETENCIA-Corresponde a potestad de configuración del legislador para asignar y distribuir funciones entre distintos órganos y autoridades de la administración nacional SERVICIOS PUBLICOS-Marco constitucional/SERVICIOS PUBLICOS-Pueden ser prestados por el Estado, de manera directa o indirecta, por intermedio de comunidades organizadas o por particulares/SERVICIOS PUBLICOS-Regulación, control y vigilancia por el Estado Es sabido que el Constituyente de 1991 reconoció a Colombia como un Estado social y democrático de Derecho, fundado en pilares como el respeto de la dignidad humana, el trabajo, la solidaridad y la prevalencia del interés general (art. 1 CP). Al mismo tiempo señaló los fines esenciales del Estado y el compromiso de las autoridades de velar por la realización efectiva de los deberes sociales (art. 2). La adopción de este modelo representó una profunda revisión axiológica y simultáneamente se tradujo en una nueva configuración institucional en asuntos particularmente sensibles como el de los servicios públicos, que la doctrina autorizada ha considerado incluso como uno de los asuntos con “tanta o más importancia que muchos de los temas clásicos del derecho constitucional. No en vano la Constitución dedicó un apartado exclusivo a los servicios públicos (capítulo 5, Título XII), justamente teniendo en cuenta su notable incidencia en la calidad de vida y la dignidad de las personas, así como el importante rol que cumplen en el desarrollo económico de la sociedad. Dentro de ese marco constitucional, que es mucho más amplio, lo primero que hay que destacar es la consagración expresa de los servicios públicos como “inherentes a la finalidad social del Estado”, a quien le asignó la tarea de “asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional” (art. 365). Se caracterizan además porque efectivizan otros derechos como la dignidad, la igualdad y el libre desarrollo de la personalidad; tienen vocación de universalidad; pueden ser prestados por el Estado, de manera directa o indirecta, por intermedio de comunidades organizadas o por particulares; se consideran un asunto de Estado por cuanto se encuentran en la esfera de lo público ante la obligación que recae en él de asegurar su prestación eficiente; se sujetan a un régimen jurídico especial, donde el Estado tiene un deber de regulación, control y vigilancia permanente; su régimen tarifario exige tener en cuenta los criterios de costos, solidaridad y redistribución del ingreso; pueden ser estatizados por razones de soberanía o de interés social una vez se indemnice a los particulares afectados con tal medida; su prestación será descentralizada, en tanto corresponde su ejecución a las entidades territoriales; el pago de subsidios a estratos pobres involucra recursos de la Nación y de las entidades territoriales. PRESTACION ADECUADA Y EFICIENTE DE SERVICIOS PUBLICOS-Fin social del Estado REGULACION DE LOS SERVICIOS PUBLICOS-Forma de intervención del Estado en la economía En palabras de la Corte Constitucional, la regulación de los servicios públicos se proyecta como una de las formas de intervención del Estado en la economía. Así, respecto de la libre competencia económica, que se refleja en la tensión de intereses entre los agentes que participan en la prestación de servicios públicos, el rol del Estado se orienta a remover los obstáculos indebidos, “para corregir los errores de un mercado imperfecto y delimitar el ejercicio de la libertad de empresa, así como para preservar la sana y transparente competencia, con el fin de lograr una mejor prestación de aquéllos”. REGULACION DE SERVICIOS PUBLICOS-Reserva de ley Con relación a los servicios públicos, por ejemplo, el artículo 365 de la Constitución señala que “estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley”; el artículo 367 dispone que “la ley fijará las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, y el régimen tarifario que tendrá en cuenta además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos”; y más adelante concluye que “la ley determinará las entidades competentes para fijar las tarifas”. Asimismo, de acuerdo con el artículo 369, “la ley determinará los deberes y derechos de los usuarios, el régimen de su protección y sus formas de prestación en la gestión y fiscalización de las empresas estatales que presten el servicio”; y la misma norma le impone el deber de definir “la participación de los municipios o de sus representantes, en las entidades y empresas que les presten servicios públicos domiciliarios”. LIBERTADES ECONOMICAS-Contenido y alcance LIBERTADES ECONOMICAS-Corresponde al legislador concretar los instrumentos de protección REGIMEN JURIDICO ESPECIAL QUE DEBE DEFINIR EL LEGISLADOR EN MATERIA DE SERVICIOS PUBLICOS-Comprende El régimen jurídico especial que debe definir el Legislador en materia de servicios públicos comprende: (i) competencia, (ii) responsabilidades relativas a su prestación, (iii) cobertura, (iv) calidad y financiación, (v) régimen tarifario; (vi) deberes y derechos de los usuarios, (vii) régimen de protección, (viii) formas de participación en la gestión y fiscalización de las empresas estatales que presten el servicio; y finalmente, (ix) lo concerniente a las facultades del Presidente de la República, a quien corresponde señalar, con sujeción a la Ley, qué políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios deben aplicarse; así como ejercer por medio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, el control, la inspección y vigilancia de las entidades que los prestan. LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SERVICIOS PUBLICOS-Facultad para distribuir competencias entre diferentes autoridades, o entre éstas y los particulares cuando cumplan funciones públicas LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Gradación del margen LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Legislador debe respetar criterios de razonabilidad y proporcionalidad FUNCIONES DE INSPECCION, CONTROL Y VIGILANCIA A PRESTACION EFICIENTE Y OPORTUNA DE SERVICIOS PUBLICOS-Constitución establece reparto funcional de competencias, en especial entre el Congreso y el Presidente de la República Según el artículo 150, al Congreso le compete “expedir las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señale la Constitución” (numeral 8º), y específicamente “expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos” (numeral 23). En concordancia con ello, el Presidente de la República debe “ejercer la inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos” (art. 189, núm. 22). Ateniendo esa genérica distribución de competencias entre el Legislativo y el Ejecutivo, la Corte ha explicado que “el Congreso fija las directrices de acción en estas áreas [inspección, control y vigilancia] y el Gobierno las desarrolla, las lleva a la práctica”. Asimismo, teniendo en cuenta que se trata de funciones de naturaleza eminentemente administrativa, el Congreso puede autorizar la delegación o desconcentración mediante la creación de instituciones especializadas, como ocurre con las superintendencias, que en el marco de la estructura de la administración pública cumplen esta clase de funciones, siempre bajo la vigilancia y control del Presidente de la República en su condición de suprema autoridad administrativa. LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Estructura de la administración nacional LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN DETERMINACION DE ESTRUCTURA ORGANICA Y FUNCIONAL DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Jurisprudencia constitucional LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Grado de discrecionalidad en determinación de funciones administrativas de inspección, control y vigilancia no es absoluto SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Señalamiento de políticas generales de administración y control de eficiencia/SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Control, inspección y vigilancia de entidades prestadoras por medio de Superintendencia LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SERVICIOS PUBLICOS-Facultad para que competencias administrativas de inspección, control y vigilancia radique en una única entidad como la SSPD o por el contrario opte por establecer un reparto de competencias LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SERVICIOS PUBLICOS-Reglas Algunas reglas acerca de la competencia y límites del Legislador para regular los servicios públicos, en general; y diseñar los mecanismos y funciones de inspección, control y vigilancia administrativa en el ámbito de los servicios públicos domiciliarios, en particular: (i) La prestación adecuada y eficiente de servicios públicos representa uno de los fines sociales “del Estado”, lo cual significa que en su realización no está comprometida ninguna entidad en concreto sino todas las autoridades, por supuesto dentro del marco de sus competencias funcionales. (ii) En materia de servicios públicos domiciliarios la Constitución no definió las competencias de cada una de las autoridades responsables, de manera que por su estirpe democrática es el Congreso de la República el primer llamado a adoptar una regulación en la que se delimite el alcance de esas obligaciones. Por ello, el amplio margen de configuración para regular los servicios públicos implica que, en cuanto sea posible, el juez constitucional debe preferir las reglas democráticas plasmadas en la ley. (iii) La SSPD no es la única entidad que cumple funciones de inspección, control y vigilancia en el ámbito de los servicios públicos domiciliarios. Esa no fue la voluntad del Constituyente; por el contrario, una interpretación sistemática de la Carta Política demuestra que en ella se han previsto diferentes tipos de control en relación con los servicios públicos. A modo simplemente enunciativo se puede señalar el control político que ejercen tanto el Congreso como los concejos municipales, el control fiscal a cargo de la Contraloría General y de las contralorías territoriales, las atribuciones concurrentes de las entidades territoriales, el control judicial indirecto, la facultad del Presidente de la República para fijar –con sujeción a la ley- las políticas generales de administración y control de eficiencia, las competencias de las Comisiones de Regulación, entre otros. (iv) En el ámbito de los servicios públicos las funciones administrativas de inspección, control y vigilancia están radicadas en el Presidente de la República, en su condición de suprema autoridad administrativa (reserva constitucional), aun cuando el Congreso puede autorizar su delegación o desconcentración mediante la creación de instituciones especializadas como las superintendencias. (v) La Constitución dispuso directamente la existencia de una entidad especializada a través de la cual el Presidente ejercerá las funciones de inspección, control y vigilancia en el ámbito de los servicios públicos domiciliarios –la SSPD-. Sin embargo, la propia Constitución aclara que las funciones específicas de dicha entidad serán delimitadas por el Legislador. (vi) Es constitucionalmente válido que el Legislador, en ejercicio de su potestad de configuración, radique en una única entidad como la SSPD todas las competencias administrativas de inspección, control y vigilancia a la prestación de servicios públicos domiciliarios (criterio orgánico), o por el contrario opte por establecer un reparto de competencias teniendo en cuenta la naturaleza misional de cada entidad, su vocación técnica y su grado de especialidad (criterio funcional), con el objeto de racionalizar su actividad y garantizar principios como el de eficiencia en el cumplimiento de las funciones administrativas. (vii) En todo caso, la delimitación de las competencias de la SSPD y de cualquier otra autoridad debe fundarse en criterios objetivos constitucionalmente legítimos; esto es, que atiendan parámetros de razonabilidad y proporcionalidad. En esa medida, el Presidente de la República debe mantener inalterada su condición de suprema autoridad administrativa; la regulación no puede llegar al extremo de vaciar de contenido las funciones asignadas por la Carta Política –aunque de manera genérica- a la SSPD; ni puede despojarse a cualquier otra autoridad de las competencias constitucionales expresamente asignadas. REGIMEN DE SERVICIOS PUBLICOS-Contenido/REGIMEN DE SERVICIOS PUBLICOS-objetivos FUNCIONES DE INPECCION, CONTROL Y VIGILANCIA DE LA SSPD EN REGIMEN DE SERVICIOS PUBLICOS-Alcance LIBRE COMPETENCIA-Congreso de la República, optó por centralizar en la SIC las funciones administrativas orientadas a proteger libre y leal competencia, incluso en el ámbito de servicios públicos Referencia: expediente D-9827 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 2 y 6 (parciales) de la ley 1340 de 2009, “por medio de la cual se dictan normas en materia de protección a la competencia”. Accionante: Paula Carolina Tejada Orozco Magistrado Ponente: JORGE IVÁN PALACIO PALACIO Bogotá D.C., diecinueve (19) de marzo de dos mil catorce (2014). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el decreto ley 2067 de 1991, profiere la siguiente: SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241-4 de la Constitución, la ciudadana Paula Carolina Tejada Orozco impugnó algunas expresiones de los artículos 6, 8, 28 y 33 de la ley 1340 de 2009, “por medio de la cual se dictan normas en materia de protección a la competencia”, por considerar que vulneran los artículos 4º, 365 y 370 de la Carta Política . Mediante Auto de veintidós (22) de agosto de 2013, el magistrado sustanciador inadmitió la demanda por considerar que no se cumplían los requisitos mínimos previstos en el artículo 2º del decreto ley 2067 de 1991. En su escrito de corrección, presentado dentro del término previsto, la ciudadana precisó que su acusación se dirigía contra los artículos 2 y 6 (parciales) de la ley 1340 de 2009. Admitida la demanda por Auto del veintidós (22) de septiembre de 2013, el magistrado sustanciador dispuso su fijación en lista y simultáneamente corrió traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor. En la misma providencia ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, al Ministerio de Interior, al Ministerio de Justicia, al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, a la Superintendencia de Industria y Comercio, y a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios; e invitó a la Asociación Nacional de Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios y Actividades Complementarias (Andesco), a la Asociación de Operadores de Televisión por Suscripción y Satelital de Colombia, a la Confederación Colombiana de Consumidores, a la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI), así como a las facultades de Derecho de las universidades del Externado de Colombia, Javeriana, Libre de Colombia, Nacional de Colombia, del Rosario y Sergio Arboleda, para que intervinieran impugnando o defendiendo las normas acusadas parcialmente. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el decreto ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcriben las normas impugnadas y se subrayan los apartes acusados, de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial 47.420 del 24 de julio de 2009: “LEY 1340 DE 2009 (julio 24) Por medio de la cual se dictan normas en materia de protección de la competencia. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: (…) “ARTÍCULO 2o. AMBITO DE LA LEY. Adiciónase el artículo 46 del Decreto 2153 de 1992 con un segundo inciso del siguiente tenor: Las disposiciones sobre protección de la competencia abarcan lo relativo a prácticas comerciales restrictivas, esto es acuerdos, actos y abusos de posición de dominio, y el régimen de integraciones empresariales. Lo dispuesto en las normas sobre protección de la competencia se aplicará respecto de todo aquel que desarrolle una actividad económica o afecte o pueda afectar ese desarrollo, independientemente de su forma o naturaleza jurídica y en relación con las conductas que tengan o puedan tener efectos total o parcialmente en los mercados nacionales, cualquiera sea la actividad o sector económico”. (…) “ARTÍCULO 6o. AUTORIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN DE LA COMPETENCIA. La Superintendencia de Industria y Comercio conocerá en forma privativa de las investigaciones administrativas, impondrá las multas y adoptará las demás decisiones administrativas por infracción a las disposiciones sobre protección de la competencia, así como en relación con la vigilancia administrativa del cumplimiento de las disposiciones sobre competencia desleal. PARÁGRAFO. Para el cumplimiento de este objetivo las entidades gubernamentales encargadas de la regulación y del control y vigilancia sobre todos los sectores y actividades económicas prestarán el apoyo técnico que les sea requerido por la Superintendencia de Industria y Comercio”. III. LA DEMANDA La ciudadana considera que las expresiones impugnadas desconocen los artículos 4º, 365 y 370 de la Carta Política. En primer lugar, sostiene que se vulnera el artículo 370 de la Constitución[1], por cuanto el Constituyente, “de forma expresa creó la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y le asignó de manera privativa las funciones de inspección, vigilancia y control, de las entidades que prestan servicios públicos domiciliarios”. Explica que la importancia que se otorgó a los servicios públicos domiciliarios se vio reflejada en la existencia de un órgano encargado de su veeduría, siendo el único de creación constitucional, al que por esa misma vía se le asignaron de manera expresa las funciones que debía desempeñar, limitándose con ello la facultad de regulación del Legislador. Considera que esa orientación tiene como propósito alcanzar una adecuada prestación, la materialización de los derechos fundamentales, el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población, reservando a una única autoridad las tareas de inspección, control y vigilancia, “que por su especificidad ejercerá las funciones asignadas constitucionalmente de manera privativa”, lo cual incluye verificar el cumplimiento de las normas sobre régimen de competencia, que por tanto no puede ser trasladado a otra autoridad como lo hacen las normas acusadas al atribuir funciones a la Superintendencia de Industria y Comercio. Recuerda que en la sentencia C-599 de 1996 la Corte declaró inexequibles los artículos 63.5 y 82 de la ley 142 de 1994, por cuanto otorgaban a los personeros municipales funciones reservadas constitucionalmente a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. En segundo lugar, la demandante sostiene que la incompatibilidad de las normas acusadas con el artículo 370 de la Constitución conduce, a su vez, al menoscabo del artículo 4º superior[2]. Añade que el Legislador “quebrantó el mínimo al que debía ceñirse en el ejercicio de sus funciones, pues dentro de la cláusula general de competencia en relación con la inspección, vigilancia y control de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, debió acatar lo dispuesto en el artículo 370 constitucional, norma que le impide establecer una excepción y delegar la facultad constitucional en otra entidad distinta a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, como en efecto lo hizo”. Finalmente, la ciudadana alega que los preceptos acusados riñen con el artículo 365 de la Constitución[3]. Recuerda que esa norma reconoce a los servicios públicos como inherentes a la finalidad social del Estado, lo cual guarda relación con la existencia de una entidad a cargo de su vigilancia y control. Asimismo, pone de presente que en los debates en el Congreso que dieron origen a la ley en cuestión, la entonces Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios dejó constancia de la necesidad de respetar las competencias constitucionales de esa entidad en cuanto al régimen general de competencia, como una forma de velar por los derechos e intereses de los usuarios (Gaceta del Congreso 305 de 2010). En su criterio, debido a sus particularidades la prestación de servicios públicos domiciliarios se diferencia de otros agentes del mercado, donde no hay usuarios sino compradores, no hay tarifas sino precios, y no hay subsidios tendientes a lograr una mayor cobertura. Por ello, sostiene, el Constituyente consagró un escenario propio para ejercer el control, inspección y vigilancia dentro del contexto de los servicios públicos. Concluye que si bien existe la libre actividad económica y la iniciativa privada, hay también un marco constitucional diseñado específicamente para la regulación y control a través de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, que no puede ser alterado por el Legislador al despojarla de sus atribuciones y radicarlas en cabeza de la Superintendencia de Industria y Comercio. Por lo anterior, solicita declarar inexequibles las expresiones acusadas de los artículos 2 y 6 de la ley 1340 de 2009. Subsidiariamente pide declarar su exequibilidad, “en el entendido que la Superintendencia de Servicios Públicos, en el ámbito de su competencia, conocerá de las investigaciones administrativas, impondrá las multas y adoptará las demás decisiones administrativas por infracción a las disposiciones sobre protección de la competencia, así como en relación con la vigilancia administrativa del cumplimiento de las disposiciones sobre competencia desleal de las empresas prestadoras de servicios públicos”. IV. INTERVENCIONES 1.- Departamento Administrativo de la Presidencia de la República El apoderado de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República defiende la constitucionalidad de las normas demandadas. Sostiene que el artículo 370 de la Carta Política “establece una regla específica, pero no excluyente, en materia de vigilancia de las empresas de servicios públicos domiciliarios”. Al respecto indica que dicho precepto encomienda a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios el control, la inspección y vigilancia con el fin de garantizar la eficiente prestación del servicio al usuario, de manera que en aspectos diversos que no involucran ese criterio pueden concurrir otras autoridades públicas. Aclara que en la sentencia C-599 de 1996 la Corte declaró inexequible la norma que otorgaba a los personeros municipales la facultad de multar a las empresas de servicios públicos domiciliarios en asuntos propios de la Superintendencia, pero también avaló la potestad de sancionar a los funcionarios de esas empresas, precisamente porque no son aspectos vinculados directamente con la prestación del servicio. Con fundamento en lo anterior, advierte que las atribuciones que la ley 1340 de 2009 otorga a la Superintendencia de Industria y Comercio no están referidas a la prestación de servicios públicos a los usuarios, sino a la imposición de sanciones en caso de infracción a las reglas sobre competencia, por lo que no se desconoce el ordenamiento superior. Por el contrario, concluye, las normas para asegurar la libre competencia y restringir la competencia desleal se proyectan transversalmente en la economía, de manera que es legítimo someterlas a dinámicas específicas bajo el control de una autoridad especializada. 2.- Ministerio de Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones El apoderado del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones solicita a la Corte declarar exequibles las expresiones acusadas. Recuerda que con la expedición de la ley 1340 de 2009 el Congreso de la República pretendió centralizar en una entidad las funciones de vigilancia y control para garantizar con ello la libre competencia en todos los mercados. Apoyado en la sentencia C-1344 de 2000, señala que el Legislador está facultado para concentrar en un solo órgano (como la Superintendencia de Industria y Comercio) la función de velar por la libre y leal competencia, por cuanto las reglas en la materia no están fijadas desde la Constitución. 3.- Ministerio de Industria, Comercio y Turismo El apoderado del Ministerio Industria, Comercio y Turismo interviene ante la Corte para pedir que declare la constitucionalidad de los artículos impugnados. En su concepto, del texto del artículo 370 de la Carta Política “no se puede concluir que dentro de las funciones de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios se encuentra la de proteger la competencia desde el punto de vista de las condiciones actuales de los mercados, de manera transversal, tales como actos de confusión, engaño y pactos desleales de exclusividad, actos y conductas contrarios a la buena fe y a los usos honestos en materia industrial y comercial, entre otros, que tienen como principal fin proteger al consumidor y al mercado en general”, y que no riñen con las atribuciones de dicha entidad. Refuerza su postura con la sentencia C-1344 de 2000, para indicar que la Constitución no exige que la aplicación de las normas en materia de libre competencia esté reservada a una entidad en particular. 4.- Superintendencia de Industria y Comercio El apoderado de la Superintendencia de Industria y Comercio solicita a la Corte declarar exequibles los artículos demandados. Comienza por ilustrar el contexto en el cual se expidió la ley 1340 de 2009. En tal sentido, recuerda que la normativa anterior probó ser inadecuada para defender las libertades económicas y sancionar las prácticas restrictivas o los abusos de la posición dominante en el mercado. Explica que las autoridades encargadas tenían criterios jurídicos y económicos diferentes sobre un mismo régimen, lo cual generó inseguridad jurídica y produjo una aplicación desigual de las normas de competencia; surgieron conflictos de competencia ante la dificultad de delimitar las atribuciones de cada entidad; las autoridades sectoriales no tenían un conocimiento técnico del régimen de libre competencia; y se impidió un desarrollo coherente, técnico y uniforme para investigar y sancionar conductas contrarias a la ley. Por todo ello, continúa el interviniente, el Congreso decidió acoger las recomendaciones de instancias internacionales para designar a la Superintendencia de Industria y Comercio como única autoridad de protección de la competencia en Colombia, atribuyéndole la función de investigar y sancionar las prácticas restrictivas del libre mercado. Según su criterio, el artículo 370 de la Constitución no atribuyó a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios la facultad de ejercer “todas las funciones estatales que impliquen algún grado o alguna modalidad de inspección, vigilancia y control sobre una entidad que presta servicios públicos”, sino “solamente aquellas que tienen relación directa con la forma en que se presta el servicio público, tales como la inspección, vigilancia y control de la calidad del servicio, su eficiencia, cobertura, su prestación continua e ininterrumpida, régimen tarifario, régimen de subsidios, etc., según específicos mandatos legales”. Aceptar la tesis contraria, precisa el interviniente, conllevaría al absurdo de aceptar que las facultades de inspección, vigilancia y control que ejerce la DIAN en materia tributaria, o las que ejerce el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social respecto de las obligaciones laborales, deberían estar radicadas en la misma entidad. Así, considera que las normas sobre protección de la competencia y competencia desleal “constituyen un régimen suprasectorial y transversal a todos los sectores de la economía, independientemente del servicio de que se trate”. De otra parte, recuerda que la Carta Política señala que la protección a la competencia se sujetará a la regulación que defina la ley, de modo que el Legislador es libre de adoptar el modelo de control que considere conveniente, sea este difuso o concentrado. En su sentir, las reglas para proteger el mercado encuentran sustento en los artículos 333 y 334 de la Constitución, y no en los artículos 365 y siguientes, relacionados con la prestación de servicios públicos como uno de los fines sociales del Estado. Concluye que “ni el traslado de competencia a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, ni la retoma de las mismas por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio como consecuencia de la expedición de la reciente ley 1340 de 2009, es un tema de raigambre constitucional directo, como erróneamente lo plantea el accionante (sic), sino que es clara consecuencia de la libertad de configuración en materia de libre competencia radicada en cabeza del legislador ordinario”. Desde otra perspectiva, pone de presente que en el Congreso de la República, durante los debates del proyecto que se convirtió en ley 1340 de 2009, se cuestionó la eficiencia de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y se reconoció la conveniencia de unificar en la Superintendencia de Industria y Comercio la facultad de velar por el cumplimiento de las normas sobre libre competencia económica. Asimismo, señala que para la época de la expedición de la ley 1340 de 2009 la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios no acreditó haber adelantado y menos aún culminado casos por infracción a las normas que protegen la libre competencia; mientras que en vigencia de la nueva normativa la Superintendencia de Industria y Comercio ha realizado varias investigaciones e impuesto sanciones que superan los cinco mil quinientos millones de pesos ($5.500’000.000.oo), demostrando ser activa y eficiente en comparación con la situación precedente. 5.- Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios La representante de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios acude ante la Corte para pedir que se declaren exequibles los preceptos impugnados. Hace breve referencia a las funciones asignadas por la ley 142 de 1994 para la inspección, control y vigilancia de las entidades que prestan servicios públicos domiciliarios, cuyo propósito es velar por una eficiente atención al usuario. Sin embargo, considera que en lo referente al control de las prácticas que restringen indebidamente la competencia, el artículo 150 de la Constitución otorga al legislador un amplio poder de configuración normativa, por cuanto dicha función no se adscribió específicamente a ninguna autoridad; de modo que la regulación adoptada en la ley 1340 de 2009 atiende criterios de unidad de acción y especialización y, en esa medida, se ajusta al ordenamiento superior. Además, estima que las normas acusadas no afectan el cumplimiento de los fines del Estado en materia de prestación eficiente, continua y oportuna de servicios públicos a cargo de la entidad que representa. 6.- Universidad Javeriana La Directora del Grupo de Acciones Públicas de la Universidad Javeriana considera que los apartes demandados deben ser declarados inexequibles. En esencia sostiene que las normas acusadas desconocen el artículo 370 de la Constitución, que establece la competencia restrictiva de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para inspeccionar, vigilar y controlar las entidades prestadoras de estos servicios, lo cual comprende lo relacionado con las prácticas que afectan el libre mercado. Menciona que la ley 142 de 1994 estipuló la facultad de dicha superintendencia para “adelantar las investigaciones de competencia desleal y prácticas restrictivas de la competencia de los prestadores públicos domiciliarios e imponer las sanciones respectivas” (art. 79, núm.32); competencia que, según su criterio, aún se mantiene en cabeza de dicha entidad. 7.- Asociación Nacional de Empresas de Servicios Públicos y Comunicaciones -Andesco- El representante legal de la Asociación Nacional de Empresas de Servicios Públicos y Comunicaciones (Andesco) solicita declarar inexequibles las normas demandadas, o en su defecto la exequibilidad condicionada, “bajo el entendido que en materia de servicios públicos domiciliarios la competencia para conocer de las asunto (sic) de protección a la competencia en ese específico sector están atribuidos por el propio legislador (sic) a la citada Superintendencia de Servicios Públicos y que la ley 1340 de 2009 no podría derogarle tales funciones”. Para dicha agremiación, el tratamiento especial que la Constitución otorga a los servicios públicos domiciliarios permite tener un régimen especial incluso para la protección de la competencia en ese específico sector. En su sentir, los servicios públicos domiciliarios gozan de notable relevancia constitucional, cuyas especificidades fueron desarrolladas por el Congreso con la expedición de la ley 142 de 1994, que consagra un régimen especial de protección a la competencia. Es por ello por lo que “las facultades constitucionales con que el legislador expidió la ley 1340 de 2009 [art.150-8 CP] son diferentes de las facultades para expedir el régimen de servicios públicos [art.150-23 CP] y por ello no es procedente cercenarle a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios sus funciones propias”, quien es la única titular de la función de inspección, control y vigilancia en ese específico ámbito. Con fundamento en lo anterior, concluye que la ley general sobre protección a la competencia no puede derogar ni modificar las normas especiales que sobre la misma materia ha establecido el Legislador en el tema de servicios públicos domiciliarios. 8.- Intervenciones ciudadanas 8.1.- Las ciudadanas María Berenice Mesa, Camila Sotelo, Lina Rodríguez, Jenny Arjona y Ángela Rincón, estudiantes de Derecho de la Universidad Católica de Colombia, coadyuvan parcialmente la demanda. Sostienen que la competencia que se ha asignado a la Superintendencia de Industria y Comercio vulnera el artículo 370 superior, porque no es posible que ella conozca de “forma privativa” de las investigaciones administrativas sobre protección a la competencia, “cuando por creación constitucional y legal le corresponde a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”. 8.2.- El ciudadano Diego Fernando Marín Monje allegó a la Corte un artículo académico en el que se sostiene que la ley 1340 de 2009 “riñe abiertamente no sólo con el artículo 370 constitucional sino con todo un capítulo constitucional dedicado a los servicios públicos domiciliarios, que frente al sombrío diagnóstico de la prestación de los servicios públicos domiciliarios en las décadas de los años 80 y 90 del siglo pasado, señaló unos derroteros para solucionar la deficiente prestación de los servicios, y al hacerlo instituyó un ente especializado en el control y vigilancia”[4]. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación, mediante concepto 5658, radicado el 23 de octubre de 2013, solicita a la Corte declarar exequibles las expresiones impugnadas. A juicio de la Vista Fiscal, la ley 1340 de 2009 fue expedida con el objeto de centralizar en una sola autoridad la sanción de prácticas que limitan indebidamente la competencia, “pero ello no implica que haya despojado a las demás autoridades y entre ellas a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios de sus funciones constitucionales de regulación sectorial, control, inspección y vigilancia de las entidades que los presten”. En su concepto, las tareas a las que hace referencia la norma constitucional tienen un fin específico, cual es garantizar la eficiencia de dichos servicios, sin excluir la posibilidad de que el legislador disponga, como en efecto lo hizo, que aspectos como la sanción de conductas que atentan contra la libre y leal competencia, circunscritos al ámbito eminentemente comercial de las empresas, puedan ser conocidos por otra entidad del Estado, especializada en la materia, como la Superintendencia de Industria y Comercio. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 1.- Competencia De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución, la Corte es competente para conocer el asunto de la referencia ya que se trata de una demanda interpuesta contra expresiones de dos normas que hacen parte de una ley, en este caso la 1340 de 2009, “por medio de la cual se dictan normas en materia de protección a la competencia”. 2.- Problema jurídico y metodología de análisis La demandante sostiene que las expresiones acusadas vulneran los artículos 4º, 365 y 370 de la Carta Política. En su sentir, la Constitución radicó exclusivamente en la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (en adelante SSPD) las funciones de inspección, vigilancia y control a las entidades que prestan servicios públicos domiciliarios, de modo que el Legislador no podía atribuir a la Superintendencia de Industria y Comercio (en adelante SIC) la facultad de conocer sobre infracciones a la libre competencia en relación con dichas entidades. Aunque algunos intervinientes comparten esta postura[5], la mayoría de ellos[6] y el jefe del Ministerio Público consideran que las expresiones acusadas deben ser declaradas exequibles. Señalan que no todas las funciones estatales relacionadas con las empresas de servicios públicos domiciliarios están reservadas a la SSPD, y que como la Constitución no le asignó directamente el control de las prácticas restrictivas de la libre competencia, bien podía el Legislador radicar esa función en cabeza de la SIC. En este orden de ideas corresponde a la Corte determinar si las normas que atribuyen a la Superintendencia de Industria y Comercio la facultad para conocer de las investigaciones administrativas e imponer multas por infracción a las reglas sobre libre competencia, “en forma privativa” y “cualquiera sea la actividad o sector económico”, despojan al Presidente de la República de la función de ejercer, por medio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, el control, la inspección y vigilancia de las entidades que prestan dichos servicios; y si en consecuencia tales disposiciones vulneran los artículos 4º, 365 y 370 de la Constitución. Desde esta perspectiva, el busilis consiste en establecer si la Constitución asignó directa y exclusivamente en la SSPD la protección a la libre competencia en el caso de las empresas de servicios públicos domiciliarios, o si por el contrario dicha función puede ser asignada por el Legislador a otra autoridad. Para resolver el problema jurídico planteado la Sala abordará los siguientes tópicos: (i) marco general de los servicios públicos en la Constitución Política y su proyección en el ámbito de las libertades económicas; (ii) atribuciones del Congreso, del Presidente de la República y de la SSPD para ejercer las funciones de inspección, control y vigilancia; (iii) análisis constitucional de las normas parcialmente acusadas. 3.- Los servicios públicos en la Constitución Política y su proyección en el ámbito de las libertades económicas 3.1.- Es sabido que el Constituyente de 1991 reconoció a Colombia como un Estado social y democrático de Derecho, fundado en pilares como el respeto de la dignidad humana, el trabajo, la solidaridad y la prevalencia del interés general (art. 1 CP). Al mismo tiempo señaló los fines esenciales del Estado y el compromiso de las autoridades de velar por la realización efectiva de los deberes sociales (art. 2). La adopción de este modelo representó una profunda revisión axiológica y simultáneamente se tradujo en una nueva configuración institucional en asuntos particularmente sensibles como el de los servicios públicos, que la doctrina autorizada ha considerado incluso como uno de los asuntos con “tanta o más importancia que muchos de los temas clásicos del derecho constitucional[7]. No en vano la Constitución dedicó un apartado exclusivo a los servicios públicos (capítulo 5, Título XII), justamente teniendo en cuenta su notable incidencia en la calidad de vida y la dignidad de las personas, así como el importante rol que cumplen en el desarrollo económico de la sociedad. Dentro de ese marco constitucional, que es mucho más amplio[8], lo primero que hay que destacar es la consagración expresa de los servicios públicos como “inherentes a la finalidad social del Estado”, a quien le asignó la tarea de “asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional” (art. 365). Se caracterizan además porque efectivizan otros derechos como la dignidad, la igualdad y el libre desarrollo de la personalidad; tienen vocación de universalidad; pueden ser prestados por el Estado, de manera directa o indirecta, por intermedio de comunidades organizadas o por particulares; se consideran un asunto de Estado por cuanto se encuentran en la esfera de lo público ante la obligación que recae en él de asegurar su prestación eficiente; se sujetan a un régimen jurídico especial, donde el Estado tiene un deber de regulación, control y vigilancia permanente; su régimen tarifario exige tener en cuenta los criterios de costos, solidaridad y redistribución del ingreso; pueden ser estatizados por razones de soberanía o de interés social una vez se indemnice a los particulares afectados con tal medida; su prestación será descentralizada, en tanto corresponde su ejecución a las entidades territoriales; el pago de subsidios a estratos pobres involucra recursos de la Nación y de las entidades territoriales[9]. 3.2.- En la medida en que el régimen de servicios públicos permite su prestación directa o indirecta por el Estado, por comunidades organizadas y por los particulares (art. 365 CP), surge un vínculo entre estos y las libertades económicas, la libertad de empresa y la libre competencia (arts. 333 y 334 CP). Así, teniendo siempre como norte que la prestación adecuada y eficiente de servicios públicos representa uno de los fines sociales del Estado[10], la Corte ha reconocido que las libertades económicas pueden desplegarse en este sector, donde el Estado interviene para regular su ejercicio, asegurar la libre competencia y evitar el abuso de quienes se encuentran en posición dominante[11]. En palabras de la Corte Constitucional, la regulación de los servicios públicos se proyecta como una de las formas de intervención del Estado en la economía. Así, respecto de la libre competencia económica, que se refleja en la tensión de intereses entre los agentes que participan en la prestación de servicios públicos[12], el rol del Estado se orienta a remover los obstáculos indebidos, “para corregir los errores de un mercado imperfecto y delimitar el ejercicio de la libertad de empresa, así como para preservar la sana y transparente competencia, con el fin de lograr una mejor prestación de aquéllos”[13]. 3.3.- En los escenarios descritos se activa la facultad del Congreso para ejercer funciones regulatorias. Es el llamado a diseñar el régimen jurídico de los servicios públicos, tanto en su dimensión social –inherente a los fines del Estado-, como en su faceta económica –ejercicio de la libertad de empresa y expresión del deber de intervención del Estado en la economía-[14]. Aun cuando la Constitución trazó algunos lineamientos estructurales, lo cierto es que no definió integralmente el régimen jurídico de los servicios públicos, ni la forma específica de intervención del Estado en ese sector económico. Optó por deferir al Legislador la regulación, facilitando con ello la implementación de reformas, más o menos profundas, más o menos sensibles, de acuerdo con las necesidades sociales, las circunstancias económicas y otras variables que pudieren incidir en la definición concreta de la política pública. Con relación a los servicios públicos, por ejemplo, el artículo 365 de la Constitución señala que “estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley”; el artículo 367 dispone que “la ley fijará las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, y el régimen tarifario que tendrá en cuenta además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos”; y más adelante concluye que “la ley determinará las entidades competentes para fijar las tarifas”. Asimismo, de acuerdo con el artículo 369, “la ley determinará los deberes y derechos de los usuarios, el régimen de su protección y sus formas de prestación en la gestión y fiscalización de las empresas estatales que presten el servicio”; y la misma norma le impone el deber de definir “la participación de los municipios o de sus representantes, en las entidades y empresas que les presten servicios públicos domiciliarios”. En cuanto a las libertades económicas, el artículo 333 de la Carta advierte que el Estado, “por mandato de la ley”, impedirá que se obstruya o restrinja la libertad económica, evitará o controlará el abuso de la posición dominante y delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación. A su turno, el artículo 334 autoriza al Legislador a intervenir en la economía; y el artículo 150-21 reitera que corresponde al Congreso “expedir las leyes de intervención económica” a través de las cuales se precisen los fines, alcances y límites a las libertades empresariales. Desde esta última perspectiva, le corresponde al Legislador concretar los instrumentos de protección a las libertades económicas y dentro de ellas a la libre competencia. Protección que, como garantía constitucional, “depende del ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control de las actuaciones de los agentes que concurren al mercado”, para evitar y reprimir conductas indeseables o lesivas de aquél[15]. 3.4.- Siguiendo el derrotero constitucional, la jurisprudencia ha explicado que la regulación en torno a los servicios públicos exige concretar sus elementos centrales y delimitar su contenido en varias dimensiones: “De esta manera, el régimen jurídico especial que debe definir el Legislador en materia de servicios públicos comprende: (i) competencia, (ii) responsabilidades relativas a su prestación, (iii) cobertura, (iv) calidad y financiación, (v) régimen tarifario; (vi) deberes y derechos de los usuarios, (vii) régimen de protección, (viii) formas de participación en la gestión y fiscalización de las empresas estatales que presten el servicio; y finalmente, (ix) lo concerniente a las facultades del Presidente de la República, a quien corresponde señalar, con sujeción a la Ley, qué políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios deben aplicarse; así como ejercer por medio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, el control, la inspección y vigilancia de las entidades que los prestan”[16]. (Resaltado fuera de texto) Para distribuir las competencias entre las diferentes autoridades, o entre estas y los particulares cuando cumplan funciones públicas, el Legislador cuenta con una amplia potestad de configuración, que se reduce en aquellos aspectos que han sido directamente definidos por la Constitución y obviamente debe ejercer dentro de los límites por ella impuestos. En tal sentido la jurisprudencia ha señalado que el margen de apreciación para regular una institución depende en buena medida del mayor o menor grado de detalle con el que la Carta constitucional se haya ocupado hacerlo directamente: “Este margen de acción o libertad de configuración política, admite una gradación que depende a su vez del grado de precisión con el que el Constituyente perfila una institución jurídica, y del propio desarrollo constitucional de la misma. Así, podría decirse que la libertad de configuración del legislador es inversamente proporcional a la precisión y amplitud con la que la Constitución regula una institución jurídica. A mayor precisión de las nociones constitucionales, menor libertad de acción para el legislador. A mayor desarrollo constitucional de la normatividad superior, menor espacio de acción para la ley. (…) No obstante esta libertad no es absoluta, pues debe observar criterios de razonabilidad y proporcionalidad, determinados por la finalidad misma que persigue la definición del concepto (…)”[17]. Así, por ejemplo, en el caso de conceptos jurídicos indeterminados, la Corte ha entendido que entre mayor sea la precisión en las referencias constitucionales, menor libertad legislativa y viceversa. No obstante, es importante insistir en que el ejercicio de esa potestad no es absoluto ni puede conducir al simple capricho o la arbitrariedad, por lo que el Congreso debe atender los valores y principios superiores al momento de hacer el reparto funcional de competencias, fundando su decisión en criterios objetivos y legítimos de modo que su elección se encuentre constitucionalmente justificada[18]. 4.- Atribuciones del Congreso, del Presidente de la República y de la SSPD para ejercer funciones de inspección, control y vigilancia 4.1.- En cuanto concierne a las funciones de inspección, control y vigilancia a la prestación eficiente y oportuna de servicios públicos, la Constitución establece un reparto funcional de competencias, en especial entre el Congreso y el Presidente de la República. Según el artículo 150, al Congreso le compete “expedir las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señale la Constitución” (numeral 8º), y específicamente “expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos” (numeral 23). En concordancia con ello, el Presidente de la República debe “ejercer la inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos” (art. 189, núm. 22). Ateniendo esa genérica distribución de competencias entre el Legislativo y el Ejecutivo, la Corte ha explicado que “el Congreso fija las directrices de acción en estas áreas [inspección, control y vigilancia] y el Gobierno las desarrolla, las lleva a la práctica”[19]. Asimismo, teniendo en cuenta que se trata de funciones de naturaleza eminentemente administrativa, el Congreso puede autorizar la delegación o desconcentración mediante la creación de instituciones especializadas, como ocurre con las superintendencias, que en el marco de la estructura de la administración pública cumplen esta clase de funciones, siempre bajo la vigilancia y control del Presidente de la República en su condición de suprema autoridad administrativa[20]. 4.2.- Para cumplir ese cometido el Legislador también dispone de un amplio margen de maniobra “en la determinación de la estructura orgánica y funcional de la Administración Pública”. Ello se explica por cuanto “en la Constitución Política no se consagra un criterio para distribuir las competencias de las entidades públicas del nivel central”[21]. De hecho, fue este el argumento que en la sentencia C-199 de 2001 sirvió de base a la Corte para declarar exequibles las normas que atribuyeron a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada las funciones de control y vigilancia a las escuelas de capacitación en seguridad, que mediante acción pública de inconstitucionalidad se reclamaban para el Ministerio de Educación Nacional: “4.6 De conformidad con lo expuesto, es entonces necesario resaltar que en la Constitución Política no se consagra un criterio para distribuir las competencias de las entidades públicas del nivel central, en razón a la materia propia de las funciones jurídicas que se les asigna, lo que además de afianzar el amplio margen que tiene el legislador en la determinación de la estructura orgánica y funcional de la Administración Pública, deja sin piso aquellos cargos formulados por el actor contra las normas impugnadas, elaborados a partir de una presunta incompetencia del Congreso para asignar a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, las funciones de control y vigilancia sobre las escuelas de capacitación en seguridad y la regulación, de su constitución y funcionamiento”[22]. (Resaltado fuera de texto) En el mismo sentido, en la sentencia C-305 de 2004 la Corte sostuvo: “En cumplimiento de todo lo anterior, el legislador goza de un amplio margen de configuración, que se ve reforzado por la atribución constitucional de determinar la estructura de la administración pública nacional y, dentro de ese contexto, puede disponer la desconcentración en organismos técnicos y especializados, como lo son las superintendencias, de aquellas funciones de inspección, vigilancia y control de los servicios públicos que la Constitución Política le asigna al Presidente de la República”. (Resaltado fuera de texto) No obstante, este Tribunal ha precisado que el grado de discrecionalidad del cual dispone el Legislador en la determinación de las funciones administrativas de inspección, control y vigilancia no es absoluto. De un lado, por cuanto en ningún caso esas atribuciones pueden llegar al punto de vaciar las funciones del Presidente de la República como suprema autoridad administrativa, ya que en ese ámbito existe una expresa “reserva constitucional”. Es así como la Corte ha declarado inexequibles aquellas normas que desbordan los límites constitucionales, por ejemplo cuando el Legislador autoriza a los particulares a ejercer las funciones administrativas de inspección, control y vigilancia en la prestación de servicios públicos[23]. De otro lado, la actividad legislativa está condicionada “por la evaluación y valoración de las características técnicas de la materia a delegar y por la especialidad del órgano que puede ser creado para asumirla, buscando de este modo racionalizar la función administrativa”[24]. 4.3.- Ahora bien, en el sector específico de los servicios públicos domiciliarios[25], el artículo 370 de la Constitución establece que el Presidente de la República deber fijar, “con sujeción a la ley”, las políticas generales de administración y control de eficiencia, así como ejercer, a través de la SSPD, las funciones de inspección, control y vigilancia a las entidades prestadoras de aquellos. Puntualmente dispone: “ARTÍCULO 370.- Corresponde al Presidente de la República señalar, con sujeción a la ley, las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios y ejercer por medio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, el control, la inspección y vigilancia de las entidades que los presten”. En estrecha relación con el reconocimiento de los servicios públicos como uno de los fines sociales del Estado, la norma reitera que es “la ley” el instrumento a partir del cual el Presidente debe señalar las políticas generales de administración y control de eficiencia a los servicios públicos domiciliarios, así como ejercer las funciones de inspección, control y vigilancia. De esta manera se reivindica el rol protagónico del Congreso en el diseño estructural del régimen de servicios públicos (arts. 150-23 y 365 CP). Adicionalmente, la disposición reafirma la competencia constitucional que ha sido reservada al Presidente de la República para ejercer las funciones administrativas de control, inspección y vigilancia a la prestación de servicios públicos. Previsión que guarda armonía con otros preceptos superiores (arts. 150-8 y 189-22 CP). Por último, se prevé la existencia de un órgano especializado a través del cual, “con sujeción a la ley”, el Presidente de la República ejercerá las funciones de control, inspección y vigilancia a las empresas prestadoras de servicios públicos: la SSPD. ¿Significa lo anterior que la SSPD es la única autoridad constitucionalmente autorizada para velar por la adecuada, eficiente y oportuna prestación de servicios públicos domiciliarios, y concretamente para ejercer las funciones administrativas de inspección, control y vigilancia de las entidades que los ofrecen?. Para la Corte la respuesta al anterior interrogante es negativa por cuanto la Constitución no establece que la SSPD sea la única entidad responsable de ejercer control en materia de servicios públicos domiciliarios. Por el contrario, una lectura integral y sistemática de la Carta Política conduce a sostener que, siendo su prestación eficiente uno de los fines sociales del Estado, son varias las autoridades que pueden ejercer control y vigilancia en ese ámbito, como es lógico dentro del específico marco de competencias constitucional y legalmente asignadas. De otro modo se terminaría por inhibir la facultad de configuración del Congreso en un asunto de contornos constitucionales difusos, incluso llegando al extremo de invadir o vaciar la órbita funcional de otras autoridades. En concordancia con lo anterior, la Constitución tampoco exige que todas y cada una de las funciones administrativas de inspección, control y vigilancia que de alguna manera estén relacionadas con la prestación de servicios públicos domiciliarios deban ser ejercidas, en exclusiva, a través de la referida superintendencia, sobre todo si se tiene en cuenta que el ámbito de acción concerniente a la prestación de servicios públicos es muy amplio y se proyecta en varias dimensiones. Por ejemplo, para el cumplimiento de su objeto social una entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios puede desarrollar simultáneamente actividades de naturaleza financiera dirigidas al fortalecimiento empresarial, celebrar contratos civiles y mercantiles encaminados al mejoramiento del servicio, asumir obligaciones de índole laboral y de seguridad social para ampliar su planta de trabajadores y con ello la cobertura o atención a los usuarios, atender o incumplir sus obligaciones fiscales y tributarias, entre muchos escenarios económicos. Con tal panorama, no es extraño que en algún momento pueda haber una suerte de intersección en las competencias de dos o más autoridades para ejercer funciones de vigilancia administrativa a las numerosas actividades que desarrolla una misma empresa, por cuanto no siempre resulta fácil delimitar con absoluta precisión dónde terminan las atribuciones de una y dónde comienzan las de la otra. En esa medida, es constitucionalmente válido que el Legislador, en ejercicio de su potestad de configuración, radique en una única entidad como la SSPD todas las competencias administrativas de inspección, control y vigilancia a la prestación de servicios públicos domiciliarios (criterio orgánico), o por el contrario opte por establecer un reparto de competencias teniendo en cuenta la naturaleza misional de cada entidad, su vocación técnica y su grado de especialidad (criterio funcional), con el objeto de racionalizar su actividad y garantizar principios como el de eficiencia en el cumplimiento de las funci...