Sentencia C-172 de 2009

C-172-09 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-172/09 CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE EMERGENCIA SOCIAL-Parámetros constitucionales de examen material PRINCIPIO DE FINALIDAD EN DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADOS DE EXCEPCION-Exigencias establecidas por ley estatutaria De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el principio de finalidad, “desarrolla y precisa el requisito constitucional de la conexidad “directa y específica” entre la materia a que se refieren los decretos legislativos y la situación que determinó la declaratoria del estado de excepción (artículo 214 numeral 1º de la Constitución). Tres son las exigencias establecidas por la ley estatutaria respecto de la finalidad de los decretos legislativos: 1) la individualización de las medidas adoptadas en los decretos legislativos; 2) cada una de las medidas debe tender directa y específicamente a conjurar las causas de la perturbación, y 3) a impedir la extensión de los efectos de la perturbación” PRINCIPIOS DE NECESIDAD Y PROPORCIONALIDAD EN DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADOS DE EXCEPCION-Alcance El principio de necesidad le impone al ejecutivo una condición: la justificación claramente razonada de la necesidad de cada una de las medidas adoptadas para alcanzar los fines de la declaratoria del estado de excepción correspondiente. Se trata de una carga de la argumentación en cabeza del Gobierno para que sustente con razones claras y objetivas por qué adoptó determinadas medidas y por qué dichas medidas son indispensables para enfrentar los factores que dieron lugar a declarar el estado de excepcionalidad; en tanto que el principio de proporcionalidad exige que las medidas adoptadas en el estado de excepción deben guardar proporción con la gravedad de los hechos que buscan conjurar, al igual que la limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo se permite en el grado estrictamente necesario para buscar el retorno a la normalidad. El principio de proporcionalidad incluye la prohibición de exceso en el uso de las facultades del ejecutivo en estados de excepción. DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE EMERGENCIA SOCIAL-Medidas encaminadas a conjurar causas de perturbación e impedir extensión de efectos/DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE EMERGENCIA SOCIAL-Existencia de razones por las que medidas eran necesarias/DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE EMERGENCIA SOCIAL-Guarda relación de conexidad teleológica con decreto declaratorio de estado de excepción El Decreto 4591 de 2008 a través del cual se busca extender los servicios financieros ofrecidos por la banca formal a las zonas afectadas por el desmonte de las empresas que sin autorización captaron dinero proveniente del público y que propiciaron la declaración de emergencia económica a finales del año 2008, constituye uno de los mecanismos diseñados por el Gobierno para recuperar la economía de los departamentos más afectados por el negocio y, dentro de ellos, a los estratos que más duramente sufrieron las consecuencias del desfalco, y se sustenta en la premisa que el acceso a los medios financieros, a los servicios bancarios formales, incrementa los niveles de prosperidad económica y disminuye la pobreza, filosofía según la cual el incremento en los niveles de bancarización produce bienestar económico y social, de donde resulta que el fin previsto en el Decreto -la creación de herramientas destinadas a incrementar los niveles de crecimiento económico en zonas afectadas por la crisis de las pirámides- se encuentra en consonancia con las razones que motivaron la declaración de Emergencia Social. En consecuencia, el fin global del decreto se ajusta a los lineamientos constitucionales, en cuanto que el mismo guarda relación de conexidad teleológica con el decreto declarativo. En otras palabras, si la Emergencia Social se declaró -entre otras razones- para rescatar del descalabro económico a la población afectada por el desmoronamiento de las pirámides -entre ellas a la más pobre- resulta acorde con dicha finalidad que el Gobierno pretenda extender a dichas zonas, en los estratos más bajos, servicios financieros que, según estudios y ejemplos internacionales, facilitan y estimulan el crecimiento económico de familias de escasos recursos. ACTIVIDAD FINANCIERA-Reserva de ley ACTIVIDAD FINANCIERA-Actividad de interés público De conformidad con la normativa constitucional, la actividad financiera, y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación a las que se refiere el literal d) del numeral 19 del artículo 150 son de interés público y “sólo pueden ser ejercidas previa autorización del Estado, conforme a la ley, la cual regulará la forma de intervención del Gobierno en estas materias y promoverá la democratización del crédito”. La Corte Constitucional ha reconocido que dicha actividad involucra el interés público al admitir que el manejo del ahorro público incide en el desarrollo del bienestar de la sociedad. DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE EMERGENCIA SOCIAL-Proporcionalidad y conexidad en medida que autoriza la constitución de consorcios, uniones temporales y patrimonios autónomos para implementar cuentas de ahorro electrónicas CONSORCIOS, UNIONES TEMPORALES Y PATRIMONIOS AUTONOMOS-Características y diferencias/CONSORCIOS, UNIONES TEMPORALES Y PATRIMONIOS AUTONOMOS-Constituyen modalidades asociativas y patrimoniales previstas en la normativa civil y comercial/CONSORCIOS, UNIONES TEMPORALES Y PATRIMONIOS AUTONOMOS-Requieren autorización del legislador para realizar actividades financieras Las entidades crediticias y las cooperativas que ejercen actividad económica son particulares que ejercen una actividad comercial. En este sentido, en tanto que comerciantes, bien podrían asociarse por autorización legal para conformar consorcios, uniones temporales, o para constituir patrimonios autónomos con el fin de prestar los servicios inherentes a su objeto social. No obstante, el servicio prestado por las entidades financieras no está desligado del interés público, de manera que la actividad de captación y colocación de dineros limita su potestad de acción y restringe su libertad económica a las actividades expresamente autorizadas por el legislador, lo que para que las entidades bancarias y las cooperativas que ejercen actividad financiera puedan responder ante los usuarios del sistema financiero bajo las modalidades de consorcios, uniones temporales o patrimonios autónomos, requieren de autorización expresa del legislador, tanto más cuanto que la autorización para constituirse en estas modalidades asociativas y patrimoniales tiene consecuencias en el régimen de responsabilidad jurídica de las entidades de crédito frente a los usuarios, dado el esquema de independización del riesgo que va implícito en ellas. Así, pese a que la normativa civil y comercial autorice de manera genérica a los particulares para unirse en consorcios y uniones temporales o para constituir patrimonios con el fin de desplegar su libertad y autonomía económicas, en el caso de las entidades de crédito y cooperativas financieras, respecto de la actividad financiera, es claro que dicha autorización debe ser expresa, pues su libertad económica posee límites más estrictos que los de los particulares, resultando en consecuencia exequible el artículo 1º del Decreto 4591 de 2008 de Emergencia Social, toda vez que era indispensable que el Gobierno utilizara el estado de Emergencia Social para autorizar a las entidades crediticias y a las cooperativas a acogerse a las figuras jurídicas de consorcios, uniones temporales y patrimonios autónomos, para realizar actividades crediticias relativas al manejo de cuentas de ahorro electrónicas. LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN REGIMEN DE SOCIEDADES DE ECONOMIA MIXTA-Alcance FONDO NACIONAL DE GARANTIAS FNG-Naturaleza jurídica y objeto FONDO AGROPECUARIO DE GARANTIAS FAG-Naturaleza jurídica y objeto DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE EMERGENCIA SOCIAL-Necesidad de atribuciones de emergencia para comprometer a los Fondos Nacional y Agropecuario de Garantías (FNG y FAG) en el respaldo de las operaciones de crédito previstas en el decreto El Gobierno Nacional no tiene competencia ordinaria para tomar por decreto decisiones unilaterales relativas al funcionamiento de las sociedades de economía mixta, por lo que debió acudir a la legislación de emergencia para comprometer los fondos del FNG y del FAG en el respaldo de las operaciones de crédito destinadas a poner en marcha las cuentas de ahorro electrónicas. Era necesario que el Gobierno acudiera al estado de Emergencia Social para disponer, por decreto legislativo, que parte de los recursos del Fondo Nacional de Garantías y del Fondo Agropecuario de Garantías se utilizaran para garantizar los créditos asignados en regiones afectadas por los hechos que dieron lugar a la declaración de emergencia social. DECRETO LEGISLATIVO DE EMERGENCIA SOCIAL-Competencia para el otorgamiento de beneficios tributarios/DECRETO LEGISLATIVO DE EMERGENCIA SOCIAL-Objeto del otorgamiento de beneficios tributarios a entidades de crédito y cooperativas En tiempos de anormalidad, cuando el orden constitucional de las competencias ha sido subvertido por la declaración de un estado de excepción, el Presidente de la República puede eximir del pago de obligaciones tributarias a personas que normalmente están llamadas a hacerlo y dado que las decisiones que el Presidente puede adoptar en tiempos de alteración del orden social o económico son aquellas destinadas exclusivamente a conjurar la crisis, es previsible que las medidas tributarias de exención se dirijan a los individuos que han resultado afectados por los hechos que motivaron la declaración del estado de excepción o a aquellos que podrían contribuir a levantarlo. DECRETO LEGISLATIVO DE EMERGENCIA SOCIAL-Beneficios tributarios concedidos cumplen requisitos de conexidad, proporcionalidad y necesidad Los beneficios tributarios concedidos por el artículo 2º del Decreto 4591 de 2008 se encaminan a facilitar el acceso al crédito de personas perjudicadas por la crisis que provocó la declaración del Estado de Emergencia Social. En este sentido, las normas están dirigidas a superar las dificultades económicas de las personas de menos recursos, lo cual evidencia una relación de conexidad con los motivos que suscitaron la implantación del estado de excepción y, por supuesto, con el decreto en que se encuentran incluidas. El decreto en cuestión propone ofrecer crédito en zonas en que no tenía presencia formal, por lo que las ventajas jurídicas consignadas en el artículo auguran un terreno fértil para esta propuesta, siendo las medidas también proporcionales, pues además de que se dirigen a satisfacer los créditos obtenidos mediante las cuentas de ahorro electrónicas, se encaminan a solucionar problemas económicos de habitantes de las zonas perjudicadas por la crisis. Además, las medidas también resultan necesarias porque el Presidente de la República podía modificar el estatuto tributario de manera urgente únicamente mediante la asunción de los poderes derivados del Estado de Emergencia Social. De otro modo, recurriendo a sus potestades ordinarias de regulación, le habría sido jurídicamente imposible otorgar las exenciones y beneficios tributarios a que se ha hecho referencia. DECRETO LEGISLATIVO DE EMERGENCIA SOCIAL-Descuento tributario por inversión en cuentas de ahorro electrónicas restringen el uso de los aparatos objeto de la medida DECRETO LEGISLATIVO DE EMERGENCIA SOCIAL-Exclusión de pago del IVA constituye una medida legítima, necesaria y proporcional ARANCEL DE ADUANAS-Concepto/ARANCEL DE ADUANAS-Constituye un impuesto a la importación/DECRETO LEGISLATIVO DE EMERGENCIA SOCIAL-Exclusión arancelaria para importación de aparatos destinados a cuentas de ahorro electrónicas constituye una medida necesaria y proporcional LEY MARCO O CUADRO-Objeto/RESERVA DE LEY MARCO EN REGIMEN DE ADUANAS-Aplicación en la fijación de exclusiones arancelarias GRAVAMEN A LOS MOVIMIENTOS FINANCIEROS GMF-Regulación y exenciones previstas en el Estatuto Tributario GRAVAMEN A LOS MOVIMIENTOS FINANCIEROS GMF-Exenciones en decreto legislativo de emergencia social constituye medida legítima, proporcional y necesaria La decisión de exonerar del pago del gravamen a las cuentas de ahorro electrónicas creadas por el Decreto 4590 de 2008 supone una modificación al numeral 1º del artículo 879 del Estatuto Tributario, pues amplía el espectro de la exención mediante el favorecimiento de las cuentas de ahorro “electrónicas”, en los montos establecidos por el Decreto 4591 de 2008, y en tal sentido el Presidente de la República puede hacer uso de las competencias que le ofrece el estado de Emergencia Social para eximir del pago de impuestos a personas perjudicadas por la crisis, resultando la medida además de legítima porque se enmarca en el espectro de competencias extraordinarias del Presidente, proporcional y necesaria, ya que su efectividad está en consonancia con el fin perseguido y el Presidente de la República no podía haber decretado la medida en ejercicio de sus competencias ordinarias. DECRETO LEGISLATIVO DE EMERGENCIA SOCIAL-Asimilación de operaciones realizadas en cuentas de ahorro electrónicas a operaciones con tarjetas debito constituye una medida legítima, proporcional y necesaria CENTRAL DE INVERSIONES S.A. CISA-Ley que definió su objeto social es una ley de autorización y no de creación de la sociedad/CENTRAL DE INVERSIONES S.A. CISA-Viabilidad de modificación del objeto social mediante decreto legislativo La Ley 795 de 2003 determinó algunos de los elementos fundamentales de la Central de Inversiones S.A., por lo que puede concluirse que en este caso se trata de una simple ley de autorización, no de creación de la sociedad. Esto implica que los elementos estructurales y accidentales de la sociedad que no fueron fijados por la ley quedaron reservados a la normativa societaria. Debe recordarse que el objeto social de la entidad había sido delineado por el Decreto 1814 de 2000, modificado por el Decreto 3614 de 2004, y posteriormente, el objeto social fue redefinido por el Decreto 4819 de 2007 el cual estableció que la Central de Inversiones S.A. estaba autorizada para “gestionar, adquirir, administrar, comercializar, cobrar, recaudar, intermediar, enajenar y arrendar, a cualquier título, toda clase de bienes inmuebles, muebles, acciones, títulos valores, derechos contractuales, fiduciarios, crediticios o litigiosos, incluidos derechos en procesos liquidatorios, cuyos propietarios sean entidades públicas de cualquier orden o rama, incluidos los organismos autónomos e independientes previstos en la Constitución Política y en la ley, así como prestar asesoría técnica y profesional a dichas entidades en el diagnóstico y/o valoración de sus activos y sobre temas relacionados con el objeto social”. En razón de ello, dado que el objeto social de la Central de Inversiones S.A. no fue definido por la Ley 795 de 2003, sino por las normas societarias aprobadas mediante los decretos en cita, es posible admitir que el Presidente de la República pudo acudir al procedimiento regular de modificación de los estatutos de la entidad para modificar el objeto social contenido en ellos y ante la necesidad de adoptar medidas de emergencia, en plazos máximos de 30 días, es claro que resultaba inoperante la remisión a los procedimientos ordinarios para modificar el objeto social de CISA, siendo por tanto necesario acudir a la sustitución legítima de la voluntad legislativa para introducir la citada modificación. CENTRAL DE INVERSIONES S.A. CISA-Participación en recuperación de bienes improductivos de entidades financieras privadas DECRETO LEGISLATIVO DE EMERGENCIA SOCIAL-Autorización a CISA para la adquisición de cartera guarda conexidad y afinidad teleológica con decreto de emergencia y resulta proporcional y necesaria Referencia: expediente RE-143 Revisión oficiosa del Decreto 4591 de 2008 “Por el cual se dictan medidas para extender la oferta de servicios financieros a las personas de menores ingresos de la población y se dictan otras disposiciones” Magistrada Ponente: Dra. CRISTINA PARDO SCHLESINGER Bogotá D.C., dieciocho (18) de marzo de dos mil nueve (2009) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En acatamiento a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 215 de la Constitución Política y en la Ley 137 de 1994, el Presidente de la República, en nombre del Gobierno Nacional, remitió a esta Corporación, el 5 de diciembre de 2008, copia auténtica del Decreto 4591 de 2008, “Por el cual se dictan medidas para extender la oferta de servicios financieros a las personas de menores ingresos de la población y se dictan otras disposiciones”, expedido en el marco del Estado de Emergencia declarado mediante Decreto 4333 de 2008. II. TEXTO DEL DECRETO OBJETO DE REVISIÓN A continuación se transcribe el decreto objeto de revisión de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 47.193 del 4 de diciembre de 2008. DECRETO NÚMERO 4591 DE 2008 (diciembre 4) por el cual se dictan medidas para extender la oferta de servicios financieros a las personas de menores ingresos de la población y se dictan otras disposiciones. El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere en el artículo 215 de Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994 y en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 4333 de 2008. CONSIDERANDO: Que es necesario proferir disposiciones para conjurar la Emergencia Social declarada mediante el Decreto 4333 de 2008; Que un número importante de ciudadanos han entregado sumas de dinero a captadores o recaudadores en operaciones no autorizadas, poniendo en riesgo su patrimonio y afectando inclusive la actividad económica de las localidades en las cuales operaban dichos capta­dores o recaudadores, siendo necesario en consecuencia, tomar medidas que permitan al Gobierno Nacional facilitar mecanismos de apoyo social y de financiación de actividades económicas; Que se hace necesario crear incentivos de crédito para mitigar el efecto que se ha presentado en las economías regionales por los hechos que dieron origen a la Emergencia Social declarada mediante el Decreto 4333 de 2008, DECRETA: Artículo 1°. Utilización de redes para las cuentas de ahorro electrónicas. Previa au­torización de las Superintendencias Financiera y de Economía Solidaria, según el caso, los establecimientos de crédito y cooperativas autorizadas para el ejercicio de la actividad financiera, podrán constituir consorcios, uniones temporales o patrimonios autónomos a través de los cuales se estructuren las cuentas de ahorro electrónicas. Igualmente los estable­cimientos de crédito y cooperativas autorizadas para el ejercicio de la actividad financiera, podrán adoptar sistemas especiales de pago y recaudo y acceder a redes, directamente o a través de terceros, con tecnologías adecuadas para la implementación de esas mismas cuentas de ahorro. Artículo 2°. Operaciones de crédito. Con el fin de incentivar el otorgamiento de crédito en las regiones afectadas por los hechos que derivaron en la declaratoria de Emergencia Social por medio del Decreto 4333 de 2008, los créditos que, en los términos del presente artículo, otorguen los establecimientos de crédito y las cooperativas autorizadas para el ejercicio de la actividad financiera que se desembolsen hasta el 31 de diciembre de 2009 en dichas regiones, obtendrán los beneficios que se determinan a continuación 1. Créditos otorgados a Micro, Medianas y Pequeñas empresas hasta por un monto de diez millones de pesos ($10.000.000.oo). a) Podrán acceder a garantías con una cobertura hasta del 70% a través del Fondo Na­cional de Garantías y hasta del 80% a través del Fondo Agropecuario de Garantías según sea el caso, las cuales no generarán comisión alguna a favor de dichos fondos; b) Los intereses de estos créditos no generarán renta gravable; 2. Créditos de libre inversión otorgados hasta por dos millones de pesos ($2’000.000,oo). Los créditos otorgados en estas condiciones, gozarán de los mismos beneficios previstos para los créditos a que hace mención el numeral primero del presente artículo. 3. Créditos Reestructurados. Los establecimientos de crédito y las cooperativas autorizadas para el ejercicio de la actividad financiera, podrán reestructurar los créditos otorgados en las regiones afectadas y gozarán del beneficio consagrado en el literal b del numeral primero del presente artículo. No obstante, el beneficio consagrado, únicamente aplicará hasta por los primeros diez millones de pesos ($10.000.000) de cada crédito reestructurado. Parágrafo 1°. Los beneficios consagrados en el presente artículo estarán sujetos a las condiciones que establezca el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en cuanto a tasa de interés y demás requisitos indispensables para el desarrollo de las operaciones de crédito. Parágrafo 2°. La limitación prevista en el artículo 177-1 del Estatuto Tributario no será aplicable a los ingresos de que trata el presente artículo. Artículo 3°. Descuento tributario por inversión en cuentas de ahorro electrónicas. La adquisición de datáfonos y pin pads a que hace referencia el artículo 4 del presente decreto, necesarios para la implementación de las cuentas de ahorro electrónicas, que realicen durante el año 2009 los establecimientos de crédito, las cooperativas autorizadas para adelantar actividad financiera y las entidades administradoras de sistemas de pago de bajo valor, dará derecho a descontar del impuesto sobre la renta del mismo año gravable el valor pagado, de conformidad con el plan y requisitos que determine el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. La solicitud de este descuento tributario excluye la posibilidad de utilizar cualquier otro beneficio tributario, incluida la depreciación. La utilización por parte del contribuyente de algún costo o deducción y descuento por el mismo hecho económico, ocasiona la pérdida del que le haya originado mayor beneficio, sin perjuicio de las sanciones por inexactitud a que haya lugar. Artículo 4°. Exclusión de IVA y arancel. Están excluidas del impuesto sobre las ventas (IVA) y de gravámenes arancelarios, las importaciones de datáfonos, pin pads, correspon­dientes a las subpartidas arancelarias 8471.30.00.00 si son portátiles (inalámbricos y con batería o fuente interna de energía) con software preinstalado y programable; 8471.41.00.00 si son de conexión permanente a una red de energía y de comunicación, igualmente con software preinstalado y programable, 8471900000: lectores magnéticos y ópticos, máqui­nas para registro de datos sobre soporte en forma codificada y máquinas para tratamiento o procesamiento de estos datos, n.c.o.p., 8517500000: aparatos emisores y receptores de telecomunicación por corriente portadora o telecomunicación digital, para telefonía o tele­grafía con hilos (exc. teléfonos, videófonos, telefax, teletipos y aparatos de conmutación y 8471.60.90.00 si son únicamente unidades de entrada necesarios para la implementación de las cuentas de ahorro electrónicas, que se realicen hasta el 31 de diciembre de 2009, por establecimientos de crédito, las cooperativas autorizadas para adelantar actividad financiera y las entidades administradoras de sistemas de pago de bajo valor, de conformidad con los límites, requisitos y condiciones que establezca el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Artículo 5°. Exención del Gravamen a los Movimientos Financieros. La disposición de recursos de las cuentas de ahorro electrónicas gozará de la exención prevista en el artículo 879 del Estatuto Tributario y sus decretos reglamentarios, hasta por el monto allí previsto. Con el fin de facilitar el acceso de los sectores más vulnerables de la población a los beneficios previstos en el numeral 1° del artículo 879 del Estatuto Tributario, las entidades de que trata el presente decreto, marcarán como exentas las cuentas de ahorro electróni­cas cuyos titulares pertenezcan al nivel 1 del Sisbén y los desplazados que figuren en el Registro Único de Desplazados en el momento de la apertura. Si el beneficiario es titular de una cuenta de ahorros marcada como exenta, prevalecerá la marcación de la cuenta de ahorro electrónica. Artículo 6°. Medios de Manejo. Las operaciones realizadas para el manejo de las cuen­tas de ahorro electrónicas por los distintos medios autorizados (tarjetas, celulares, cajeros electrónicos o cualquier otro medio y canal que se determinen en el contrato) se asimilan a operaciones con una tarjeta débito para efectos tributarios. Artículo 7°. Adquisición de cartera. Autorízase a la Central de Inversiones S.A. para realizar operaciones de compra de cartera, correspondiente a créditos originados en las regiones afectadas por los hechos que derivaron en la declaratoria de Emergencia Social por medio del Decreto 4333 de 2008, a los establecimientos de crédito y cooperativas autorizadas para el ejercicio de la actividad financiera. Artículo 8°. Autorización al Fondo Nacional de Garantías. De los recursos que de acuer­do con el artículo 3° del Decreto 4490 de 2008 se destinen a capitalizar el Fondo Nacional de Garantías, podrá utilizarse parcialmente un monto según lo determine el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la suscripción de un mandato para otorgar garantías a los créditos de libre inversión previstos en el numeral 2 del artículo 2° del presente decreto. Artículo 9°. Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias. Publíquese y cúmplase. Dado en Bogotá, D. C., a 4 de diciembre de 2008. ÁLVARO URIBE VÉLEZ El Ministro del Interior y de Justicia, Fabio Valencia Cossio. El Ministro de Relaciones Exteriores, Jaime Bermúdez Merizalde. El Ministro de Hacienda y Crédito Público, Oscar Iván Zuluaga Escobar. El Ministro de Defensa Nacional, Juan Manuel Santos Calderón. El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, Andrés Felipe Arias Leiva. El Ministro de la Protección Social, Diego Palacio Betancourt. El Ministro de Minas y Energía, Hernán Martínez Torres. El Ministro de Comercio, Industria y Turismo, Luis Guillermo Plata Páez. La Ministra de Educación Nacional, Cecilia María Vélez White. El Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Juan Lozano Ramírez. La Ministra de Comunicaciones, María del Rosario Guerra de la Espriella. El Ministro de Transporte, Andrés Uriel Gallego Henao. La Ministra de Cultura, Paula Marcela Moreno Zapata. III. TRÁMITE Mediante auto del 16 de diciembre de 2008, el despacho del magistrado sustanciador avocó conocimiento del proceso de la referencia, ordenó la práctica de pruebas –que reposan en el expediente-, la fijación del mismo en la Secretaría de la Corte, para permitir la participación ciudadana, y dio traslado al Procurador General de la Nación para permitirle rendir el concepto de rigor. De igual forma, el despacho del magistrado sustanciador solicitó a ciertas entidades públicas y privadas información relevante sobre el alcance del Decreto 4591 de 2008. Se resumen a continuación los informes presentados por las entidades citadas. IV. INFORMES SOLICITADOS A PETICIÓN DEL DESPACHO DEL MAGISTRADO SUSTANCIADOR 1.- Informe del Ministerio de Hacienda y Crédito Público En representación del ministerio de la referencia intervino en el proceso el abogado Carlos Andrés Ortiz Martínez, para informar a la Corte sobre los siguientes aspectos del Decreto. El representante asegura que para la fecha de expedición del decreto de declaración de Emergencia Económica existían más de 200 empresas captadoras de dineros en 12 departamentos del país; que más de 68 locales fueron sellados en noviembre de 2008 por esa razón y que más de 98 mil millones de pesos habían sido incautados en los diferentes operativos adelantados por la policía. Sostiene que estas cifras provienen de los locales abiertos para la captación masiva de dineros del público y que si bien la existencia de dichos locales no incide directamente en el sistema financiero, porque las personas que acuden a ellos buscan rentabilidades que no puede ofrecer un negocio lícito, se ha considerado que facilitar el acceso a servicios financieros a la población tradicionalmente excluida puede ayudar a aliviar los efectos derivados de las actividades captadoras ilegales. Afirma que según documento CONPES de mayo de 2006, el acceso al sistema financiero formal estimula el crecimiento económico, el bienestar de la población y la reducción de la pobreza. Este reconocimiento se ve respaldado por cifras que demuestran un incremento en el acceso a los créditos ofrecidos por la Banca de las Oportunidades, y que indican que la opción de adquirir un crédito formal, a tasas bajas –bancarización- reporta mayores provechos para los usuarios del sistema que los créditos informales. La bancarización pasó del 47.06% en julio de 2006 a 55.49% en junio de 2008. Agrega que la figura de los corresponsales no bancarios, que consiste en la habilitación a supermercados, droguerías, panaderías, etc., para prestar servicios financieros a nombre de los bancos, ha permitido llevar los servicios financieros a lugares donde no había presencia bancaria. No obstante, reconoce que por múltiples factores, aún sigue siendo difícil que en Colombia los bancos tengan presencia en todo el territorio. Lo anterior para indicar que mediante el Decreto 4591 de 2008, el Gobierno Nacional previó algunos estímulos para que las entidades financieras realizaran inversiones que les permitieran llegar a grupos amplios de la población, mediante cuentas bancarias sin cuota de administración, sin valor de tarjeta, y con derecho a dos retiros y consulta de saldo gratis al mes. Estas cuentas fueron autorizadas por el Decreto 4590 de 2008, que reglamenta el artículo 75 del Plan, artículo que preveía exenciones de inversiones forzosas para cuentas destinadas a administrar recursos de ahorro en bajos montos. Pero como dichas exenciones no eran suficientes para financiar dichos programas, el Decreto 4591 dispuso alternativas para la prestación de esos servicios. En primer lugar, permitió la formación de consorcios o uniones temporales entre los bancos, destinadas a incrementar los niveles de bancarización, es decir, de ampliar la penetración social de los servicios financieros formales. Los consorcios, que estarían sujetos a la autorización estatal para controlar el cumplimiento de la licencia de funcionamiento, permiten repartir los costos de operación entre los bancos que lo integran. Los consorcios buscan familiarizar a la población con los sistemas financieros y mantener repartidos los costos entre las entidades que buscan tener presencia en las distintas poblaciones del país. El decreto recurre a la figura del consorcio porque la normativa que regula este tipo de asociaciones no es muy abundante. Luego de hacer una explicación de la figura, de sus características principales, de sus ventajas, el ministerio defiende la validez de una forma de asociación que permitiría prestar servicios financieros a personas del Sisben 1 y desplazados en cuantía cercana a los 15 millones de usuarios. Manifiesta que la figura tiene asiento constitucional, del cual han tomado provecho innumerables consorcios celebrados entre empresas privadas y entidades públicas. Sostiene que las entidades bancarias pueden recurrir a este tipo de asociaciones, tal como lo autoriza el régimen ordinario. Ahora bien, el ministerio señala que con el fin de implementar los planes de expansión de los servicios financieros a zonas de poca presencia bancaria, en donde la instauración de locales formales financieros resultaría muy costosa, el decreto en mención autorizó la concesión de beneficios tributarios y arancelarios para la compra de datáfonos y pin pads, tecnología requerida para este tipo de transacciones. Advierte que el principio de libre configuración tributaria debe predicarse tanto del legislador ordinario como del extraordinario, por lo que la medida resulta autorizada por la Carta. Estas medidas pretenden estimular el uso del sistema financiero formal y desestimular el funcionamiento de sistemas defraudatarios como las pirámides. Finalmente, asegura que el estímulo consignado en el decreto bajo estudio permite que el Fondo Nacional de Garantías comparta el riesgo con el intermediario financiero, estimulando la oferta de crédito a la población afectada. 2. Informe del Ministerio del Interior y de Justicia En representación del ministerio de la referencia, intervino en el proceso el señor ministro del interior y de justicia, Fabio Valencia Cossio, para suministrar información acerca de las medidas adoptadas por el Gobierno. El ministro hace un recuento de la información suministrada por las autoridades competentes acerca de las zonas más afectadas por el derrumbe de las organizaciones encargadas de la captación masiva de dinero del público. Precisa los municipios en que ha habido problemas de orden público y detalla algunas de las medidas adoptadas por las autoridades locales. 3. Informe de la Superintendencia Financiera de Colombia El superintendente financiero de Colombia (e), Roberto Borrás Polanía, intervino en el proceso para suministrar información acerca de los alcances del decreto bajo estudio. En primer lugar, acepta que la Superintendencia no cuenta con información detallada de los efectos nocivos producidos por la caída de empresas captadoras de dineros públicos debido a la informalidad con que las mismas adelantaban sus negocios. No obstante, señala las zonas que pudieron verse más afectadas por el fenómeno. Indica que para la expedición del Decreto 4591 de 2008 no fue necesario suspender ninguna disposición legal. Precisa que el fin del decreto es crear mecanismos para permitir que los bancos, entidades financieras y cooperativas ofrezcan sus servicios a mayor número de habitantes. Indica que los mecanismos señalados buscan hacer efectivas las medidas adoptadas por el decreto 4590 de 2008: transacciones gratuitas, mediante diversos mecanismos, sin la exigencia de saldos mínimos, entre otras. Sostiene que dichos mecanismos, consorcios, uniones temporales, patrimonios autónomos, le permitirán a las entidades financieras ofrecer sus servicios de manera masiva en zonas en donde no existe tradición bancaria. Los medios de asociación permiten que distintas entidades se unan para proveer con más eficiencia los servicios financieros en zonas usualmente alejadas de estos servicios. Aduce que la figura de los consorcios está regulada en las normas sobre contratación estatal, aunque se trate de figuras típicas del derecho privado. Ahora bien, en lo que tiene que ver con la figura del patrimonio autónomo, afirma que antes de la expedición del Decreto 4591 de 2008 la misma no podía usarse para realizar operaciones pasivas o de captación de dinero por parte de establecimientos de crédito. La expedición del decreto permite esta opción, mediante el servicio de cuenta de ahorro, a lo cual habría agrega que según la normativa vigente, las sociedades fiduciarias deben constituir patrimonios autónomos con los bienes fideicomitidos. Sobre el punto, reconoce que el Presidente podría hacer uso de su facultad reglamentaria para establecer algunas precisiones acerca de los mecanismos autorizados por el Decreto 4591 de 2008, pero que ello es innecesario porque tal decreto ya autorizó a las entidades financieras a utilizar las herramientas específicas para ofrecer nuevos productos de cuentas de ahorro electrónicas y para que dichas entidades se asocien entre ellas. Precisa también que las cuentas de ahorro electrónicas están definidas en el Decreto 4590 de 2008, decreto que detalla todos los componentes de este servicio. Advierte que tal operación se reglamentó en virtud de lo previsto en el artículo 70 de la Ley 1151 de 2007, Plan Nacional de Desarrollo, y que su finalidad es el estímulo del ahorro en población de bajos recursos. De allí que las cuentas de ahorros sean no remuneradas, sin cuota de manejo, con canales gratuitos y con la garantía de que por lo menos dos retiros y una consulta de saldo sean gratuitos. Adicionalmente, sostiene que el sistema prevé mecanismos de estímulo como la reducción tributaria, la exclusión del IVA y aranceles, exención de gravamen al movimiento financiero y prestación del servicio mediante uniones temporales y consorcios. El Superintendente precisa que este nuevo producto tiene características especiales en función de sus beneficiarios y las condiciones establecidas en el Decreto 4590 de 2008. Su principal característica es la amplitud de canales para acceder a las cuentas bancarias (teléfono, celular, cajeros u otro medio que se determine en el contrato). La regulación de la materia depende de la coordinación que exista entre el Ministerio de Hacienda y las entidades del sistema financiero, y del cumplimiento de las condiciones básicas exigidas a las entidades financieras. El superintendente asegura que el régimen del Decreto 4591 de 2008 está encaminado a estimular la importación de los dispositivos técnicos necesarios para la implantación de las cuentas de ahorro electrónicas. Precisa que dicho decreto no autoriza el otorgamiento de créditos, ya que esta actividad está permitida por el objeto social de las entidades de crédito, sino que busca estimular el que dichos establecimientos reestructuren los créditos ya otorgados en las regiones afectadas por la crisis. Advierte que las diferencias fundamentales son los beneficios previstos en el artículo 2º del Decreto 4591 para las personas afectadas por las pirámides y los captadores ilegales. El superintendente explica el funcionamiento de los datáfonos y de los pin pads y aclara que el datáfono es el aparato mediante el cual se realiza la operación crediticia y el pin pad el teclado anexo en el que el cliente digita la clave personal de su cuenta. Precisa que hasta hace algunos años los datáfonos eran fijos y estaban separados del pin pad, pero que la tecnología ha producido nuevos datáfonos inalámbricos, integrados con los pin pads, que facilitan y dan mayor seguridad a la operación crediticia. Detalla que estos aparatos sirven para realizar operaciones de dinero en efectivo, transferencia de fondos, pago de productos o servicios y consulta de saldos, transacciones que pueden realizar los corresponsales no bancarios. La Superintendencia agrega al informe que la Central de Inversiones S.A. (CISA) no es una entidad sujeta a la inspección y vigilancia de la Superintendencia Financiera, y que se trata de una sociedad de economía mixta nacional, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Informa que de conformidad con la normativa pertinente CISA sólo podía realizar operaciones propias de su objeto social con entidades públicas, pero que el Decreto 4591 la autorizó para hacerlo con cualquier entidad pública o privada. Finalmente, asegura que el Decreto 4591 de 2008 limitó este tipo de operaciones a aquella cartera correspondiente a créditos originados en las regiones afectadas por los hechos que derivaron en la declaratoria de Emergencia Social. 4. Informe de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales En representación de la unidad de la referencia, intervino en el proceso el Director General, Oscar Francisco Charry. Precisa que, según el artículo 871 del Estatuto Tributario, las transacciones financieras son hechos generadores del Gravamen al Movimiento Financiero –GMF- y que dentro de ellas se incluyen las transacciones de cuentas de ahorros. Estas se encuentran exentas del gravamen en la cuantía señalada por el artículo 879 del mismo estatuto. Lo que el Decreto 4591 de 2008 hizo fue dar una denominación específica a ciertas cuentas de ahorro, las cuentas de ahorro electrónicas, destinadas a un tipo especial de destinatarios –personas del Sisben 1 y desplazados que figuren en el registro único de desplazados-, que estarán exentas en los términos fijados por el artículo 879 del E.T. El Director General de la DIAN afirma que el Decreto 4591 de 2008 crea un descuento en el impuesto de renta por la adquisición de los datáfonos y los pin pads, requeridos para adelantar las operaciones de las cuentas de ahorro electrónicas, descuento que no es acumulable con otros que se ofrezcan. Esta disposición modificaría temporalmente los artículos 254 a 260 del Estatuto Tributario. Adicionalmente, los intereses percibidos por las entidades bancarias no se consideran renta gravable. En la actualidad, la Ley 546 de 1999 prevé que los intereses por operaciones de crédito de financiación de vivienda de interés social no genera renta gravable por 5 años, contados a partir de la fecha de pago de la primera cuota de amortización. El Decreto 4591 amplía dicho beneficio a los créditos de libre inversión. Agrega que el beneficio tributario también se aplica a la reestructuración de los créditos, hasta los 10 millones de pesos, lo que favorecerá a las entidades que la apliquen. Estos beneficios se entienden sujetos a la reglamentación del Ministerio de Hacienda. Ahora bien, la dirección asegura que por regla general, los costos y deducciones imputables a ingresos no constitutivos de renta ni de ganancia ocasional no son aceptables para efectos de establecer la renta líquida del contribuyente. No obstante, esa medida se omite en el Decreto 4591, porque el artículo 2º admite costos y deducciones imputables a rentas no gravadas para establecer la renta del contribuyente que otorga créditos o los refinancia en los términos señalados. Así, en el caso de las rentas originadas en préstamos de vivienda de interés social subsidiable, el artículo 4º del Decreto 2440 de 2005 también levanta esa restricción, respecto de las rentas exentas a que se refiere el artículo 56 de la Ley 546 de 1999 hasta el año 2011. Finalmente, el artículo 4º del Decreto 4591 consagra una exención del IVA y del arancel para la importación de datáfonos y pin pads de ciertas especificaciones. Como dichas importaciones se encontraban gravadas por el régimen legal, el decreto las levantó, modificando en ese aspecto el Código Tributario. 5. Informe del Fondo Nacional de Garantía Juan Carlos Durán Echeverry, Presidente del Fondo Nacional de Garantías, intervino en el proceso para explicar los alcances del artículo 8º del Decreto 4591 de 2008. Sostiene que la medida pretende capitalizar al FNG en la cuantía determinada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con recursos provenientes del Fondo de Reserva para la Estabilización de Cartera Hipotecaria -FRECH-, con el fin de crear un producto de garantía. Adicionalmente, el decreto promueve la celebración de un convenio interadministrativo de mandato entre el Fondo Nacional de Garantías y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público con el fin de que el FNG cree un fondo de garantía, con recursos enviados por el Ministerio, destinado a respaldar los créditos establecidos en el artículo 2º del Decreto 4591 de 2008. Lo anterior, en desarrollo del objeto social del FNG y por autorización del artículo 241 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, que permite este tipo de operaciones. Advierte que este tipo de convenios vienen siendo suscritos entre el fondo y otras entidades públicas, con el fin de que el FNG administre los recursos entregados por ellas para garantizar créditos. V. INTERVENCIONES Dentro de la oportunidad procesal prevista, intervinieron en el proceso las siguientes autoridades. 1. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En representación del ministerio de la referencia intervino en el proceso el abogado Carlos Andrés Ortiz Martínez para solicitar a la Corte la declaración de exequibilidad del decreto. Según el interviniente, para la fecha de declaración del Estado de Conmoción Interior, más de la tercera parte del país había sido afectada por las actividades de captación masiva y no autorizada de recursos públicos. Las cifras de la Policía demuestran la extensión del fenómeno. La población afectada, principalmente la de bajos recursos, perdió porcentajes considerables de su patrimonio, crisis que podría extenderse en razón de que un porcentaje muy bajo de dicha población tiene acceso al sistema financiero. Esta situación llevó al Gobierno a dictar el Decreto 4591 de 2008, encaminado a estimular el acceso al mercado formal de crédito. Así se planteó en el informe presentado por el ministerio a la Corte Constitucional, en el marco de este proceso, en donde se resaltó que la promoción de la bancarización es una necesidad prevista en documentos Conpes. El Ministerio afirma que el proceso de bancarización se funda en la premisa según la cual, existe mayor crecimiento cuando disminuye la dispersión de recursos de ahorro. En otras palabras, que la pobreza decrece cuando la población tiene acceso a los servicios financieros formales. Sostiene que el Decreto 4591 de 2008 cumple los requisitos de forma exigidos por la Constitución, pero además los de fondo señalados por la ley y la jurisprudencia. Así, advierte que satisface el principio de finalidad, pues persigue extender la bancarización a zonas afectadas por el negocio de las pirámides en aras de minimizar los efectos que dieron origen a la declaración de emergencia económica. Las distintas medidas adoptadas –que se producen en el marco de una facultad amplia de configuración- buscan que la población afectada acceda con mayor facilidad al sistema financiero formal. Resalta particularmente la función del fondo cuyo manejo se encargará al Fondo Nacional de Garantías, destinado precisamente a garantizar los créditos que se concedan en ejecución del decreto. Ello busca evitar que escaseen los recursos de capital para las microempresas y que se reestructuren los créditos ya otorgados. Agrega que la expedición del decreto responde al principio de necesidad, porque las medidas eran indispensables para hacer frente a la situación económica de muchos afectados; que el decreto no se vio en la necesidad de suspender ninguna norma preexistente; que las medidas adoptadas son proporcionales a la gravedad de los hechos; que no contiene normas discriminatorias, y que el decreto no incurre en ninguna de las prohibiciones consignadas en la ley estatutaria de los estados de excepción. 2. Intervención de la Central de Inversiones S.A. En representación de la entidad referida intervino en el proceso su vicepresidente jurídica (e), Gloria Mejía Bucheli, para solicitar la declaración de exequibilidad del decreto bajo estudio. La interviniente señala que en el año 2000 Fogafín adquirió el 99.99% de las acciones de Central de Inversiones S.A. Precisa que el objeto social de la Central de Inversiones es contribuir a la normalización de las irregularidades financieras del sector mediante la recuperación de activos improductivos y el apoyo a los procesos de saneamiento financiero adelantados por las entidades del Estado. Subraya que hasta antes de la expedición del Decreto 4591 de 2008, la entidad contribuyó a la recuperación de más de 3.2 billones de pesos, y a la normalización de más de 133.000 obligaciones de cartera cuyos titulares eran entidades públicas de cualquier orden o rama, organismos autónomos e independientes o sociedades con aportes estatales y patrimonios autónomos constituidos por entidades públicas. No obstante, el Decreto 4591 de 2008 dispuso que la Central de Inversiones también podría desarrollar su objeto social a favor de entidades financieras del sector privado, con lo cual modificó los estatutos de la entidad. Las medidas buscan extender la oferta de servicios financieros en las áreas afectadas por el negocio de las pirámides y la apertura de los servicios de la central de Inversiones a las entidades privadas garantiza mayores recursos para enfrentar dicha crisis. 3. Intervención de la Superintendencia Financiera de Colombia En la oportunidad procesal prevista, el superintendente financiero de Colombia (e), Roberto Borrás Polanía, intervino para solicitar la declaración de exequibilidad del Decreto 4591 de 2008. Resalta que la actividad financiera está al servicio de la comunidad y se ejerce previa autorización del Estado, cuando el mismo verifica la idoneidad de la persona jurídica interesada en captar recursos del público y el otorgamiento de las garantías correspondientes. Pese a dichas condiciones, los hechos que motivaron la declaración del Estado de Emergencia Económica dan cuenta del ejercicio de la actividad financiera por personas que ni cumplían dichos requisitos ni ofrecieron las garantías requeridas para hacerlo. El Decreto 4591 de 2008 se expidió con el fin de menguar los costos generados por la situación que provocó la Emergencia Social en las regiones más afectadas con el fenómeno de la captación no autorizada de dinero público, y con el objeto de crear incentivos para el crédito. Dice que el efecto más nocivo lo recibieron las familias de escasos recursos. Señala que el Decreto 4591 de 2008 autoriza a las cooperativas, patrimonios autónomos y establecimientos de crédito para estructurar las Cuentas de Ahorro Electrónicas, previa autorización de la Superintendencia Bancaria o de Economía Solidaria, según el caso. Los créditos que se otorguen a través de dichas cuentas tienen ciertos favorecimientos como la ausencia de comisiones, la no constitución de renta gravable de los intereses, la no aplicación del artículo 177-1 del Estatuto Tributario en el sentido de que para el cálculo de la renta líquida podrán deducirse los costos y deducciones imputables a dichos intereses, la posibilidad de descontar del impuesto de renta el valor de los datáfonos y pin pads para el funcionamiento de las cuentas, la no imposición del IVA, la reducción del gravamen al movimiento financiero. Para cumplir dichos objetivos, dice, el Gobierno aumentó la capacidad del Fondo Nacional de Garantías, de manera que el otorgamiento de dichos créditos estuviera mejor soportado. Por ello, aduce que las medidas se expidieron con el propósito de impedir la extensión de los efectos generados por las economías más afectadas, pues propugnan una inmediata masificación de los servicios financieros a la población de menos recursos. Reconoce que con anterioridad a la emergencia económica el Gobierno había adoptado medidas de estímulo al acceso a los medios financieros, pero que fue a raíz del impacto de los hechos que dieron origen a la emergencia que se decidió actuar efectiva y urgentemente para extender la oferta a las personas más vulneradas. Sostiene que las medidas adoptadas están en relación directa y necesaria con la declaración de emergencia. Advierte que el decreto puso en marcha mecanismos para permitir que las entidades de crédito ofrecieran sus servicios al público mediante esquemas de economía de escala. Ello con el fin de distribuir gastos y realizar las medidas contenidas en el Decreto 4590 de 2008, que señaló las características de las Cuentas de Ahorro Electrónicas. Dichos mecanismos (consorcios, uniones temporales, patrimonios autónomos) buscan facilitar la prestación de los servicios indicados mediante el esfuerzo común de las entidades de crédito, obviamente cuidando siempre que el Estado autorice dichas operaciones. El diseño de estas opciones comerciales va acompañado por una serie de beneficios para las entidades financieras. Luego de explicarlas, el superintendente afirma que se trata de medidas para incentivar la expansión de los servicios financieros. En cuanto a la constitucionalidad de las medidas, el superintendente asegura que las mismas guardan conexidad con los hechos generadores de la Emergencia Social, en tanto que el Decreto 4333 de 2008, que declaró el estado de excepción, resaltó la necesidad de profundizar los mecanismos de acceso al sistema financiero para las personas de bajos recursos. El acceso a los servicios financieros ayuda a afectar los efectos derivados de dichos fenómenos. Por ello el decreto en cuestión creó varios incentivos destinados a permitir esa masificación del servicio financiero. En este punto, resalta el fortalecimiento que se le hizo al Fondo Nacional de Garantías, destinado a dotar de mayores recursos el acceso al microcrédito. Agrega que las normas estudiadas están destinadas a conjurar la crisis, por lo que cumplen con el principio de finalidad; así como cumplen con el requisito del principio de necesidad, pues con el advenimiento de los hechos que originaron la Emergencia Social surgió una necesidad imperiosa de asumir medidas destinadas a detener la crisis. Igual puede decirse de la proporcionalidad de las medidas, pues todas se acoplan al fin propuesto: la recuperación económica de las zonas más afectadas por la crisis. 4. Intervención de la Presidencia de la República En representación de la Presidencia de la República intervino en el proceso la abogada María Carolina Rojas Charry, para defender la constitucionalidad del Decreto 4591 de 2008. A su juicio, el decreto es exequible porque cumple los requisitos formales y satisface las exigencias materiales de tipo constitucional y legal. Resalta que el decreto es una de las piezas usadas por el Gobierno para enfrentar la crisis económica producida por los negocios de captación masiva de dinero. Sostiene que el decreto contiene medidas que persiguen aliviar los efectos económicos que la captación no autorizada de dinero produjo en ciertos departamentos del país. Resalta que este es un hecho sobreviniente e imprevisible, porque se presentó en dimensiones antes no vistas y en un escenario de alta informalidad. Precisa que aunque la legislación nacional contaba con normas que regulan la bancarización de bajo monto, la misma no había podido aplicarse por varios factores: la poca penetración cultural de la banca, la disminución de la rentabilidad formal y los costos implícitos de mantenimiento de las cuentas bancarias. El decreto pretendió entonces facilitar el acceso a los servicios financieros a personas tradicionalmente excluidas del mismo, que resultaron afectadas por la caída de las pirámides. Sostiene que el fin del decreto es conjurar directamente la crisis y detener la extensión de los efectos del desplome de las economías basadas en captación ilegal de dineros del público. Tras describir una a una las medidas que se adoptaron para incentivar la penetración de los servicios financieros en las economías más afectadas, la interviniente resalta que el acceso a dichos servicios es un factor de crecimiento económico pues facilita el manejo del riesgo y agiliza el encauzamiento de la inversión. Las medidas persiguen que población de estrato bajo abra cuentas de ahorro sin cuota de administración, ni pago de valor de tarjeta, y con retiros y consultas de saldo gratuitos. Estas medidas van acompañadas de estímulos tributarios a las entidades de crédito que pongan en marcha estos mecanismos de ahorro. Además, se permite la unión de entidades de crédito a fin de que compartan gastos para la implantación de los mecanismos de ahorro, siempre sujeto a la inspección y vigilancia del Estado. Dice que las medidas adoptadas por el Decreto 1119 de 2008 no eran suficientes para enfrentar la crisis, por lo que el Decreto 4591 de 2008 constituye una norma sin equivalente en la regulación vigente. De cualquier manera, asegura que las medidas se expidieron en el marco de las normas constitucionales y en respeto de los principios del Estado Social de Derecho. Lo mismo dice de los incentivos tributarios y de las normas que permiten la intervención del Fondo Nacional de Garantías. La Presidencia de la República dice, finalmente, que el Decreto 4591 cumple con los parámetros de la Ley 137 de 1994, pues está en relación de causalidad, de proporcionalidad, finalidad y necesidad. 5. Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Tributario La señora presidente del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, doctora Lucy Cruz de Quiñones, intervino en el proceso para exponer las razones que llevaron al Consejo Directivo del Instituto a considerar que el Decreto 4591 de 2008 es exequible. A juicio del Instituto, el decreto se encuentra en relación de conexidad con el decreto que declaró turbado el orden público social, las medidas están dirigidas a facilitar el uso de redes para instaurar las cuentas de ahorro electrónicas y el Gobierno decretó una serie de incentivos tributarios para facilitar la implantación de los servicios financieros, atribución que podía utilizar según las normas estatutarias que regulan los estados de excepción. Sobre el punto, dice que el decreto estudiado permite inaplicar el artículo 177-1 del Estatuto Tributario, que impide deducir los costos y deducciones de los ingresos no constitutivos de renta, lo que implica una doble reducción de la renta gravable a favor de los beneficiarios de las medidas. A esto se suma el incentivo del descuento del impuesto sobre la renta que se autoriza por la importación de elementos tecnológicos destinados a incorporar los sistemas de ahorro electrónico. Igualmente se otorga el beneficio de la exoneración del IVA por la importación de los mismos elementos y la devolución de dos puntos del IVA sobre el manejo de las tarjetas más la exoneración del gravamen sobre las comisiones. En últimas, dichas medidas redundan en la reducción del costo de manejo de las tarjetas y en el abaratamiento del crédito. No obstante, en vista de que el incentivo tributario dado a la importación de elemento tecnológico supone un beneficio doble para los bancos, que en últimas equivale a una donación de los aparatos, el instituto sugiere que se establezcan mecanismos de control para evitar que los datáfonos y pin pads se utilicen en las transacciones que ordinariamente realicen los establecimientos de crédito y no, exclusivamente, en las efectuadas por personas de zonas directamente afectadas por la crisis social declarada mediante Decreto 4333 de 2008. VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, mediante concepto No. 4706 recibido el 11 de febrero de los corrientes, solicitó a la Corte declarar exequible el decreto objeto de revisión. Desde el punto de vista formal, considera que el decreto cumple todos los requerimientos constitucionales y legales. Desde el punto de vista material, dice que el decreto no contiene restricciones o limitaciones al ejercicio de derechos constitucionales y que guarda conexidad con los motivos que llevaron a declarar el estado de Emergencia Social. En primer lugar, la posibilidad de que las entidades de crédito y las cooperativas conformen consorcios y uniones temporales para prestar sus servicios constituye una altern...