Sentencia C-168 de 2014

C-168-14 Sentencia C-168/14 Sentencia C-168/14 DEVOLUCION DE IVA PARA LOS PRODUCTORES DE LOS BIENES EXENTOS POR ADOPCION Y UTILIZACION DEL SISTEMA DE FACTURACION ELECTRONICA EN TODA SU CADENA DE CLIENTES Y PROVEEDORES-No desconoce el derecho a la igualdad La Corte encuentra que la norma que condiciona el acceso al mecanismo de la devolución semestral de IVA para los productores de los bienes exentos del Artículo 477 a la adopción y utilización del sistema de facturación electrónica en toda su cadena de clientes y proveedores, no desconoce el derecho a la igualdad entre estos productores y los demás que comercializan los bienes y servicios exentos con derecho a devolución bimestral de IVA. La razón de ello es que la exigencia legal no coloca a los mencionados contribuyentes en una situación de desventaja frente a la exención tributaria, y por el contrario, pese a la condición impuesto para acceder a la devolución bimestral de IVA, dentro de un examen global del esquema tributario se infiere claramente que las condiciones de acceso al beneficio son razonablemente semejantes a los de los demás productores de los bienes exentos de la canasta familiar, habida cuenta de las siguientes circunstancias: (i) Por un lado, porque en el caso de los alimentos del Artículo 477 del E.T., el proceso de liberación de la carga tributaria de estos productos se extiende durante el proceso de producción, ya que una parte significativa de los servicios y bienes necesarios para su obtención se encuentran excluidos del IVA o tienen una tarifa reducida, de modo que los mecanismos de compensación y devolución operan respecto de un valor que tiene un peso relativo marginal, mientras que lo anterior no ocurre con los demás bienes exentos con derecho a devolución bimestral; en consecuencia con ello, las eventuales limitaciones o restricciones a estos últimos mecanismos tienen una significación y una relevancia distinta en uno y otro caso; (ii) Por otro lado, como los productores de alimentos exentos de la canasta familiar cuentan con mecanismos alternativos de devolución de impuestos, como ocurre justamente con la devolución atada a la presentación previa de la declaración del impuesto a la renta, mientras que en el caso de los demás bienes y servicios exentos con derecho a devolución bimestral no existen vías alternativas semejante, la restricción anotada tiene un efecto distinto en uno y otro caso: en el primero de ellos, la imposibilidad de satisfacer la condición legal no se traduce en la imposibilidad de obtener la devolución, sino únicamente en la necesidad de canalizar la devolución a través del sistema alternativo; en el segundo caso, por el contrario, la imposición de una exigencia semejante, y la imposibilidad de dar cumplimiento a la misma, se traduciría en la imposibilidad de hacer efectiva la devolución tributaria, y con ello, una parte de la exención; (iii) Finalmente, la exigencia legal atiende a las particularidades del proceso productivo y a las dificultades que este genera para dar trámite a las solicitudes de devolución del impuesto, ya que la existencia de una larga cadena de intermediación y el alto nivel de informalidad en este segmento económico dificulta el proceso de verificación de información que precede a la devolución del impuesto, y favorece el fraude tributario; la exigencia de adoptar y utilizar el sistema de facturación electrónica tiene la potencialidad estas dificultades, pues cuando se implementa, la DIAN tiene acceso a la información sobre las transacciones efectuadas en relación con el mismo, con un alto nivel de confiabilidad, y cuando no se implementa, los productores de los bienes exentos pueden acudir al mecanismos de la devolución vinculada a la presentación previa de la declaración del impuesto a la renta. LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-Contenido y alcance En la medida en que el ordenamiento superior no define un sistema específico de tributación, sino únicamente las directrices generales con arreglo a las cuales el órgano parlamentario debe establecer el esquema impositivo, los tributos y sus elementos esenciales, y en la medida en que los artículos 150.12, 154 y 338 de la Carta Política atribuyen al Congreso la competencia para desarrollar tales materias, esta Corporación ha entendido que el órgano legislativo cuenta con amplias facultades regulativas en este ámbito específico, y que en consecuencia, el control constitucional de tal definición legislativa debe tener un alto nivel de flexibilidad. Esta libertad de configuración se predica también de los beneficios tributarios. En este sentido, se ha indicado que si el legislador tiene la potestad para crear los tributos y fijar sus elementos esenciales, también la tiene para modificarlos, suprimirlos o aumentarlos, para instituir ventajas especiales respecto de los mismos, y para restringir o condicionar tales ventajas, alivios y beneficios. En este contexto, limitaciones establecidas con el propósito de impulsar y promover la formalización y la bancarización de la economía, estimular la producción nacional, optimizar el sistema tributario, evitar el fraude en la tributación, o incrementar las arcas del Estado, han sido avaladas por esta Corporación, incluso cuando impliquen una restricción significativa a los alivios tributarios. POTESTAD LEGISLATIVA PARA ESTABLECER PROCEDIMIENTOS JUDICIALES Y ADMINISTRATIVOS-Alcance/POTESTAD LEGISLATIVA PARA ESTABLECER PROCEDIMIENTOS JUDICIALES Y ADMINISTRATIVOS-Límites Esta Corporación ha reconocido la discrecionalidad legislativa en materia procesal, y por tanto, en la definición de los procedimientos administrativos y judiciales, amplitud que está limitada tan solo por las pautas señaladas explícitamente en el propio ordenamiento superior, los fines del Estado, el principio de razonabilidad y proporcionalidad, y las garantías del debido proceso. PROCEDIMIENTOS QUE HACEN EFECTIVOS BENEFICIOS TRIBUTARIOS Y ASIGNACION DE LOS MISMOS-Diferenciación en criterio para evaluar principio de igualdad ante la ley Para evaluar si una disposición que establece condiciones diferenciadas para el acceso a los mecanismos o procedimientos que hacen efectivos los beneficios tributarios vulnera el principio de igualdad, habida cuenta de que las medidas versan sobre vías tienen un valor instrumental, encaminadas a materializar un beneficio tributario, el juez constitucional no exige la uniformidad en el régimen de los mismos, sino que el esquema adoptado por el legislador permita a los receptores del beneficio hacerlo efectivo en condiciones similares de oportunidad, eficiencia y accesibilidad. En este escenario, el principio de igualdad no apunta a que existan unas reglas comunes y únicas para todos los destinatarios de todos los beneficios, sino que el sistema procesal, considerado en conjunto, establezca un trato razonable y adecuado entre ellos, según el tipo de beneficio y el sujeto que lo reclama. Son las condiciones de acceso al beneficio, y no las reglas procedimentales consideradas en sí mismas, el criterio para evaluar el principio de igualdad ante la ley. Cosa distinta ocurre con la asignación de beneficios tributarios, pues en este caso, por tratase de un asunto sustancial, cuando el legislador establece una exención, una deducción o una exclusión a un grupo de contribuyentes en virtud de una condición específica que otro grupo también comparte, el beneficio debe extenderse a tales sujetos, y las restricciones a las ventajas tributarias que establecen un trato diferenciado entre sus destinatarios, debe obedecer a un criterio válido de diferenciación, y la medida debe guardar correspondencia con tal criterio CONSTITUCION POLITICA-Otorga status especial a ciertas categorías de sujetos, actividades o bienes PRODUCCION DE BIENES EXENTOS DE IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS PREVISTOS EN ESTATUTO TRIBUTARIO-Goza de status especial La producción de bienes exentos previstos en el Artículo 477 del Estatuto Tributario goza de un status especial dentro del sistema jurídico, por tres razones básicos: en primer lugar, como quiera que se trata de actividades dirigidas a la producción de alimentos, respecto de la cual el Estado tiene un deber reforzado de protección en virtud de Artículo 65 de la Carta Política; en segundo lugar, en la medida en que se trata, además, de alimentos que integran la canasta familiar, es decir, de alimentos de primera necesidad, frente a los cuales el Estado tiene una obligación específica de asegurar su acceso por toda la población, y particularmente por las personas de menores recursos económicos, en virtud de la previsión contenida en el Artículo 334 de la Carta Política; y finalmente, por cuanto esta actividad involucra el desarrollo agropecuario, al que según el Artículo 65 del texto superior, se le debe conferir prioridad dentro del esquema de desarrollo y dentro del modelo económico. DEBER ESTATAL DE PROTEGER PRODUCCION ALIMENTARIA, ACCESO A LOS BIENES DE PRIMERA NECESIDAD Y DESARROLLO AGROPECUARIO-Debe enmarcarse dentro del principio de igualdad Como el principio de igualdad debe proyectarse en toda el sistema jurídico, el deber estatal de proteger la producción alimentaria, el acceso a los bienes de primera necesidad y el desarrollo agropecuario debe enmarcarse dentro del mismo, de modo que el establecimiento de un régimen especial y más favorable solo es admisible cuando las medidas adoptadas por el legislador guarden un vínculo directo y estrecho con la condición específica constitucionalmente relevante que hace imperiosa la protección reforzada, teniendo en cuenta el contexto específico en el que opera la respectiva medida. LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-Potestad para establecer restricciones diferenciadas en los mecanismos de acceso a los beneficios tributarios de impuestos al consumo, incluso respecto de alimentos de primera necesidad EXENCION DEL IVA-Objetivo El objetivo de la exención de IVA, consistente en dejar libre de toda carga o peso tributario la producción de ciertos bienes o servicios, se hace efectivo durante todo el proceso productivo, de modo que los mecanismos de la compensación y de la devolución no solo operan posteriormente, sino que además constituyen mecanismos de segundo orden, y que corresponden a valores que tienen un peso relativo reducido dentro del valor total del bien o servicio. Referencia: expediente D-9803 Demanda de inconstitucionalidad contra el literal g (parcial) del Artículo 55 de la Ley 1607 de 2012, “por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones” Actor: Germán Andrés Ducón Cote Magistrado Ponente: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ Bogotá D. C., diecinueve (19) de marzo dos mil catorce (2014) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, profiere la presente sentencia con fundamento en los siguientes I. ANTECEDENTES 1. Demanda de inconstitucionalidad En ejercicio de la acción pública de constitucionalidad, el ciudadano Germán Andrés Ducón Cote demandó parcialmente el literal g del Artículo 55 de la Ley 1607 de 2012, “por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones”. 1.1. Disposición demandada A continuación se transcribe la disposición acusada, en la cual se resaltan y subrayan los apartes impugnados: “LEY 1607 DE 2012 (diciembre 26) Diario Oficial No. 48.655 de 26 de diciembre de 2012 Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA ARTÍCULO 55. Modifíquese el artículo 481 del Estatuto Tributario, el cual quedará así: Artículo 481. Bienes exentos con derecho a devolución bimestral. Para efectos del Impuesto sobre las ventas, únicamente conservarán la calidad de bienes y servicios exentos con derecho a devolución bimestral: a) Los bienes corporales muebles que se exporten. b) Los bienes corporales muebles que se vendan en el país a las sociedades de comercialización internacional, siempre que hayan de ser efectivamente exportados directamente o una vez transformados, así como los servicios intermedios de la producción que se presten a tales sociedades, siempre y cuando el bien final sea efectivamente exportado. c) Los servicios que sean prestados en el país y se utilicen exclusivamente en el exterior por empresas o personas sin negocios o actividades en Colombia, de acuerdo con los requisitos que señale el reglamento. Quienes exporten servicios deberán conservar los documentos que acrediten debidamente la existencia de la operación. El Gobierno Nacional reglamentará la materia. d) Los servicios turísticos prestados a residentes en el exterior que sean utilizados en territorio colombiano, originados en paquetes vendidos por agencias operadores u hoteles inscritos en el registro nacional de turismo, según las funciones asignadas, de acuerdo con lo establecido en la Ley 300 de 1996. En el caso de los servicios hoteleros la exención rige independientemente de que el responsable del pago sea el huésped no residente en Colombia o la agencia de viajes. De igual forma, los paquetes turísticos vendidos por hoteles inscritos en el registro nacional de turismo a las agencias operadoras, siempre que los servicios turísticos hayan de ser utilizados en el territorio nacional por residentes en el exterior. e) Las materias primas, partes, insumos y bienes terminados que se vendan desde el territorio aduanero nacional a usuarios industriales de bienes o de servicios de Zona Franca o entre estos, siempre que los mismos sean necesarios para el desarrollo del objeto social de dichos usuarios. f) Los impresos contemplados en el artículo 478 del Estatuto Tributario, los productores de cuadernos de tipo escolar de la subpartida 48.20.20.00.00, y los diarios y publicaciones periódicas, impresos, incluso ilustrados o con publicidad de la partida arancelaria 49.02. g) Los productores de los bienes exentos de que trata el artículo 477 del Estatuto Tributario que una vez entrado en operación el sistema de facturación electrónica y de acuerdo con los procedimientos establecidos por la DIAN para la aplicación de dicho sistema, lo adopten y utilicen involucrando a toda su cadena de clientes y proveedores. h) Los servicios de conexión y acceso a internet desde redes fijas de los suscriptores residenciales de los estratos 1 y 2. En los casos en que dichos servicios sean ofrecidos en forma empaquetada con otros servicios de telecomunicaciones, los órganos reguladores del servicio de telecomunicaciones que resulten competentes tomarán las medidas regulatorias que sean necesarias con el fin de que el beneficio tributario no genere subsidios cruzados entre servicios. Para los fines previstos en este numeral, se tendrá en cuenta lo previsto en el artículo 64 numeral 8 de la Ley 1341 de 2009. PARÁGRAFO. Sin perjuicio de lo establecido en el literal c de este artículo, se entenderá que existe una exportación de servicios en los casos de servicios relacionados con la producción de cine y televisión y con el desarrollo de software, que estén protegidos por el derecho de autor, y que una vez exportados sean difundidos desde el exterior por el beneficiario de los mismos en el mercado internacional y a ellos se pueda acceder desde Colombia por cualquier medio tecnológico.”. 1.2. Solicitud El accionante solicita la declaratoria de inexequibilidad simple del aparte normativo transcrito. 1.3. Cargos Según el actor, la disposición impugnada vulnera el principio de igualdad, la obligación estatal de proteger la producción de alimentos, y los principios de equidad y eficiencia en materia tributaria, consagrados, respectivamente, en los artículos 13, 65, 95.9 y 363 de la Carta Política. 1.3.1. A juicio del accionante, la norma vulnera el principio de igualdad previsto en el Artículo 13 de la Carta Política. La razón de ello radicaría en que la disposición condicionó el derecho a la devolución bimestral de los impuestos pagados en la producción de los bienes exentos establecidos en el Artículo 477 del Estatuto Tributario, al cumplimiento de una carga injustificada y desproporcionada, como es la implementación del sistema de facturación electrónica en toda la cadena producción y comercialización, mientras que respecto de los demás bienes y servicios con derecho a devolución bimestral, no se establece una exigencia semejante. En tales circunstancias, mientras los vendedores de bienes de la canasta familiar deben cumplir esta gravosa exigencia para acceder al mecanismo de la devolución bimestral de IVA, los demás destinatarios del beneficio tributario tienen un derecho incondicionado a la devolución bimestral de los saldos a favor: los exportadores de bienes corporales muebles; los vendedores de estos mismos bienes a las sociedades de comercialización internacional;quienes prestan servicios para su uso en el exterior; los vendedores de paquetes turísticos en el extranjero; los productores de materias primas, partes, insumos y bienes terminados que vendan sus bienes a usuarios industriales de bienes o de servicios de zona franca; los productores de impresos, diarios o publicaciones periódicas; y los prestadores de servicios de conexión y acceso a internet desde redes fijas a favor de suscriptores residenciales de los estratos 1 y 2, tienen un derecho incondicionado a la devolución bimestral de los saldos a favor. Esta diferenciación normativa carecería de toda justificación, en atención a las siguientes circunstancias: (i) Dentro del conjunto de bienes y servicios exentos con derecho a la devolución bimestral, los bienes básicos de la canasta familiar son los únicos sometidos a la condición anterior; (ii) dentro del proceso de aprobación parlamentaria de la Ley 1607 de 2012, no se presentó ninguna justificación del trato diferenciado; (iii) en la medida en que Colombia es un país en vías de desarrollo con un 32% de personas en situación de pobreza según el DANE, resulta irrazonable poner en situación de desventaja a los productores, comercializadores y compradores de bienes de la canasta familiar, y no hacer lo propio con respecto a quienes transan bienes y servicios suntuarios; (iv) la satisfacción del requisito resulta particularmente gravosa, pues no solo está supeditada a las condiciones que determine la DIAN, sino que, además, el sistema debe ser puesto en marcha en toda la cadena de clientes y proveedores del productor, y su implementación genera un sobrecosto para toda la cadena de producción, que en últimas se traslada al consumidor final. En otras palabras, el legislador impuso unas cargas extrafiscales excesivas y desproporcionadas a los fabricantes y consumidores de los bienes básicos de primera necesidad. 1.3.2. En segundo lugar, según el accionante la disposición acusada desconocería el principio de protección especial a la producción de alimentos previsto en el Artículo 65 de la Carta Política, por cuanto impone cargas excesivamente onerosas a la producción y al consumo de bienes alimenticios que hacen parte de la canasta básica familiar, que terminan por bloquear y obstaculizar la cadena productiva. 1.3.3. En tercer lugar, el peticionario considera vulnerados los principios de eficiencia y equidad previstos en los artículos 95.9 y 363 de la Carta Política. La razón de tal afectación radicaría en que la disposición acusada tiene como efecto jurídico la anulación del mecanismo de la devolución bimestral de IVA respecto de los alimentos previstos en el Artículo 477 del Estatuto Tributario, dejando a estos contribuyentes con la sola posibilidad de materializar la exención a través de la devolución semestral prevista en los artículos 477 y 850 del mismo cuerpo normativo; no obstante, como este esquema de devolución está condicionado a que se presente la declaración de renta, y ello solo sucede una vez al año, la solicitud de devolución de impuestos solo puede ocurrir anualmente. Esta restricción procesal que permite a la administración tributaria retener el capital del productor durante un año y provocaría graves distorsiones económicas en la cadena productiva, incompatibles con la exigencia de proporcionalidad entre el costo social de las cargas impositivas y el beneficio tributario. Este efecto distorsivo en el mercado se expresa en tres niveles: por un lado, afecta al productor de bienes de la canasta familiar; la razón de ello es que como la norma impugnada exige para la devolución bimestral del IVA que toda la cadena de producción implemente el sistema de facturación electrónica, y dentro de esta cadena se encuentran agentes económicos que por principio no lo harán, la devolución bimestral se torna inoperante, y en la práctica solo será posible solicitar la devolución una vez al año. Esto implica no solo una postergación del beneficio en términos temporales, sino sobre todo una afectación económica de las unidades productivas, por la indisponibilidad de capital de trabajo y de liquidez, que obliga al productor a financiarse con créditos y sobrecostos financieros, que en últimas son trasladados a los consumidores. Ahora bien, como la imposibilidad de solicitar la devolución bimestral del IVA se traduce en unos sobrecostos para las unidades productivas, y como éstos son trasladados al consumidor final, en términos económicos la carga fiscal es asumida por las personas que adquieren los bienes de primera necesidad, quienes a la luz de la Carta Política, deberían tener una protección especial. En tales circunstancias, pese a que el legislador está constitucionalmente obligado a garantizar el acceso a los bienes de primera necesidad, el precepto impugnado torna inoperante la exención tributaria. Adicionalmente, la medida tiene un efecto macro económico negativo, en cuanto pone a los productores nacionales en una posición de desventaja frente a los importadores de alimentos de la canasta básica, en el marco de una economía abierta. Este es el caso, por ejemplo, de los cuartos traseros de pollo, comercializados en Colombia por los importadores de desechos de aves norteamericanas; dado que este bien es para los productores de aquel país un valor de recuperación, y dado que su importación está libre de gravámenes, normativamente se pone en situación de desventaja al productor nacional yen una situación de privilegio al importador de los desechos. 2. Trámite procesal Mediante Auto del 2 de septiembre de 2013, el magistrado sustanciador admitió la demanda y, en consecuencia, ordenó: - Correr traslado de la misma al Procurador General de la Nación, para la presentación del correspondiente concepto. - Fijar en lista la disposición acusada, para las respectivas intervenciones ciudadanas. - Comunicar de la iniciación del proceso a la Presidencia de la República, al Congreso de la República, a los ministerios del Interior y de Justicia y del Derecho y a la DIAN. - Invitar al Instituto Colombiano de Derecho Tributario y a las facultades de derecho de las universidades Javeriana, Externado de Colombia y de los Andes, para que se pronuncien sobre las pretensiones de la demanda. - Invitar a participar dentro del proceso al Centro de Estudios sobre Derecho Económico de la facultad de economía de la Universidad de los Andes, al Instituto de Estudios Políticos de Desarrollo de la facultad de economía de la Pontificia Universidad Javeriana y al Instituto de Altos Estudios para el Desarrollo, con el objeto de que suministren criterios técnicos que puedan tener incidencia en el juicio de constitucionalidad. Con tal objetivo, se propuso el siguiente cuestionario para que fuese respondido según las áreas de conocimiento y experticia de las referidas entidades: (i) Teniendo en cuenta las características del mercado de bienes de primera necesidad contemplado en el Artículo 477 del Estatuto Tributario en el contexto colombiano, ¿cuáles podrían ser las dificultades de orden económico y administrativo de los productores de los bienes exentos contemplados en el Artículo 477 del Estatuto Tributario, para acceder a la devolución bimestral del IVA prevista en el Artículo 55 de la Ley 1607 de 2012?; (ii) ¿Qué impacto económico tendría para los productores y consumidores de los bienes previstos en el Artículo 477 del Estatuto Tributario, y para el conjunto de la economía, que no se materialice la devolución bimestral del IVA, sino que se efectúe acumulativamente cada tres bimestres? 3. Intervenciones 3.1. Intervenciones en favor de la declaratoria de inexequibilidad 3.1.1. Mediante escrito presentado a esta Corporación el día 23 de septiembre de 2013, el Instituto Colombiano de Derecho Tributario presenta dos tipos de consideraciones: en primer lugar, la entidad se refiere a las presuntas falencias del escrito de acusación por no haberse demandado una proposición jurídica completa, así como a las alternativas del juez constitucional frente a esta deficiencia, bien sea por vía de la inhibición, o bien sea por vía de la integración normativa; y en segundo lugar, el ICDT se refiere a la constitucionalidad de la preceptiva impugnada y de las demás disposiciones con las que conforma una unidad, concluyendo que la Corte debe declarar la inexequibilidad del conjunto normativo anterior, por estimarlo incompatible con los principios de igualdad y de legalidad tributaria, así como con el deber del Estado de ofrecer protección integral a la protección de alimentos. 3.1.2. Con respecto al primero de estos planteamientos, la entidad advierte que aunque en principio corresponde a quienes activan el control abstracto de constitucionalidad, impugnar proposiciones jurídicas completas, demandando todas aquellas disposiciones que requieran de un pronunciamiento conjunto, cuando este deber no se satisface, el juez constitucional tiene la potestad para inhibirse, pero también para conformar la unidad normativa, en virtud de la facultad prevista en el Artículo 6 del Decreto 2067 de 1991[1]. Así las cosas, como quiera que el accionante pretende la eliminación de las barreras normativas al mecanismo de la devolución bimestral del IVA de los bienes exentos de primera necesidad, y como quiera que los parágrafos 1 y 2 del Artículo 477 y el Parágrafo 1 del Artículo 850 del Estatuto Tributario regulan el mecanismo de la devolución semestral del IVA para estos mismos bienes, de accederse a las pretensiones del peticionario, sin un pronunciamiento de fondo sobre las disposiciones reseñadas que no fueron impugnadas, la declaratoria de inconstitucionalidad carecería de todo efecto jurídico, pues subsistirían dos sistemas de devolución paralelos, con un mismo ámbito de aplicación pero con un régimen distinto. De acuerdo con este planteamiento, el interviniente considera que frente a esta deficiencia de la demanda, la Corte puede, o bien inhibirse de fallar de fondo en atención a que no se demandó una proposición jurídica completa, o bien conformar la unidad normativa y efectuar el juicio de constitucionalidad sobre toda ella. 3.1.3. Una vez aclarada esta cuestión preliminar, la entidad procede al examen de constitucionalidad de las disposiciones acusadas, concluyendo que son incompatibles con el ordenamiento superior y, en particular, con los principios de equidad e igualdad, así como con el deber de protección de la producción alimentaria. 3.1.3.1. Con respecto a los principios de igualdad y equidad, se afirma que aun cuando la diferenciación normativa entre los distintos contribuyentes no es en sí misma discriminatoria, pues puede justificarse cuando atiende aun objetivo constitucionalmente válido y existe una proporcionalidad entre la finalidad perseguida y el trato diferenciado[2], en el caso particular la medida es inaceptable desde la perspectiva constitucional. En efecto, el Artículo 55 de la Ley 1607 de 2012 consagra el derecho a la devolución bimestral del IVA para los productores de bienes exentos, respecto de ocho categorías de bienes y servicios. No obstante, de todas estas categorías, únicamente para una de ellas se condiciona tal beneficio a que se implemente el sistema de facturación electrónica según los procedimientos previstos por la propia DIAN, en toda la cadena de producción y comercialización. Para el Instituto este trato diferenciado es inadmisible, por las siguientes razones: - En primer lugar, en el contexto colombiano la adopción del mecanismo de la facturación electrónica es costoso y excesivamente engorroso para los productores de bienes agropecuarios. - En segundo lugar, la dificultad anterior se potencializa porque la exigencia legal no solo se predica del productor de los bienes exentos, sino de todos los agentes económicos que participan en la cadena de producción y comercialización del bien respecto del cual se solicita la devolución, que en las actuales condiciones del mercado, son totalmente ajenos a la facturación electrónica. Así las cosas, la normatividad acusada fija un requerimiento que no solo es extraño a la realidad imperante, sino también a la propia voluntad del productor titular del derecho a la devolución bimestral. Se trata entonces de una pretensión ajena al contexto social y económico del país, que hace depender el derecho de una persona, de la decisión de otras personas cuya conducta no puede controlar. - En tercer lugar, si la misma ley crea un sistema expedito para la devolución bimestral del IVA, como efectivamente se hizo en la Ley 1607 de 2012, no existe ninguna justificación para inaplicarlo respecto de una sola categoría de sujetos, como en este caso ocurre con los productores de los bienes de primera necesidad. - Finalmente, aunque podría argumentarse que la exigencia legal atiende a la necesidad de combatir la evasión, esta consideración conduciría, más bien, a imponerla a todos los sujetos que pretenden la devolución bimestral del IVA, y no solo a los productores de los bienes exentos previstos en el Artículo 477 del Estatuto Tributario. Con fundamento en este argumento, el interviniente concluye que “la diferencia en el tratamiento tributario entre los diferentes responsables del impuesto al valor agregado (IVA) consagrada en el parágrafo 2º del artículo 477 del ET, y en la norma parcialmente demandada y, entre los demás responsables a que se refiere el artículo 481 del ET, no se justifica constitucionalmente, ya que dicha diferencia de trato ante situaciones similares no resulta conforme a los principios de igualdad y equidad”. 3.1.3.2. Por otro lado, el ICDT afirma que la norma demandada desconoce el deber estatal de protección a la producción de alimentos prevista en el Artículo 65 de la Carta Política, en la medida en que establece una carga tributaria para los productores de alimentos nacionales, mientras que libera de la misma a quienes ejercen otras actividades económicas. Así por ejemplo, mientras que la devolución bimestral del IVA para los productores de alimentos nacionales está condicionada al cumplimiento de una difícil exigencia, el mismo beneficio tributario para los importadores de estos mismos alimentos, no está sujeto a tal condición. Esta situación de inequidad es aún más grave si se tiene en cuenta la realidad económica y jurídica imperante, en la que la producción de alimentos en otros países, así como su exportación, tiene grandes ventajas económicas, “pues lo que se pretende es que dichos productos salgan del país con la menor carga impositiva posible, con el fin de que lleguen al país de destino en las mismas condiciones económicas de los productores locales”; si a esto se añade que en virtud de los múltiples tratados de libre comercio, muchos los productos extranjeros llegan al país sin pagar aranceles, la desprotección de la producción nacional se hace aún más evidente y palpable, puesto que, en la práctica, el IVA pagado en la producción sólo es devuelto un año después, “generándose un costo financiero que reduce su capital de trabajo, lo cual no ocurre en el caso de los importadores”. 3.1.4. Así, el Instituto Colombiano de Derecho Tributario concluye que la normativa demandada es incompatible con los artículos 13, 65, 95.9 y 363 de la Constitución Política, por lo que, tanto ésta como los parágrafos 1 y 2 del Artículo 477 del Estatuto Tributario y el parágrafo 1 del Artículo 481 del mismo cuerpo normativo, deben ser declarados inexequibles. 3.2. Intervinientes que solicitan la declaratoria de exequibilidad Separadamente, el Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia, el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, la Presidencia de la República, la Unidad Administrativa Especial – Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, solicitaron la declaratoria de exequibilidad de los preceptos acusados, a partir de los argumentos que se señalan a continuación. 3.2.1. Con respecto al cargo por la presunta vulneración del principio de igualdad, se afirma que la acusación no está llamada a prosperar, por las siguientes razones: - La supuesta diferencia de trato entre los productores de los bienes de la canasta familiar, y aquellos otros que tienen derecho a la devolución bimestral, no tiene el alcance que le atribuyó el demandante, así: (i) Aunque únicamente respecto de los productores de los bienes y servicios previstos en el Artículo 477 del Estatuto Tributario se condiciona la devolución bimestral del IVA a la implementación del sistema de facturación electrónica en toda la cadena de producción y de comercialización, respecto de otros agentes económicos que venden o suministran bienes o servicios exentos, se fijan otros condicionamientos para acceder al referido beneficio tributario. Así por ejemplo, respecto de la comercialización de bienes corporales muebles, se exige la exportación (Art. 481.a E.T.), o que se vendan en el país a sociedades de comercialización internacional, cuando efectivamente sean exportados directamente (Art. 481.b E.T.); respecto de los servicios que sean suministrados en Colombia, se requiere éstos sean utilizados exclusivamente en el exterior por empresas o por personas sin negocios o actividades en el país (Art 481.c E.T.); y cuando se trata del suministro de los servicios de conexión y acceso a internet desde redes fijas, los suscriptores deben pertenecer a los estratos 1y 2. Así las cosas, “para cada clase de bien o servicio el legislador estableció una condición para su exención, lo cual pone presente que el caso de los productores de bienes del literal g), no es el único sujeto a condiciones (…)”[3]; (ii) Por otro lado, no es cierto que únicamente respecto de los productores de los bienes previstos en el Artículo 477 del E.T. se imponga el requisito cuestionado, pues según el Artículo 616.1 del E.T. y sus decretos reglamentarios, en general los productores y prestadores de bienes y servicios están obligados a facturar electrónicamente. En tales circunstancias, la diferencia no radica en que el derecho a la devolución bimestral se condicione en un caso a la implementación del referido sistema y en los demás no, sino que en el caso de los productores de alimentos de la canasta familiar, esta forma de facturación se debe extender a toda la cadena de clientes y proveedores, mientras que en el caso de los demás bienes y servicios exentos, no[4]. En definitiva, el cargo planteado por el actor parte de un falso supuesto sobre el alcance de la medida diferenciadora. - La regla impugnada no crea ninguna desventaja para el segmento productivo presuntamente afectado, sino al contrario, genera una ventaja para este grupo porque antes que imponer una carga económica o administrativa a los productores de los bienes de la canasta familiar, crea un mecanismo idóneo y eficaz para garantizar el retorno oportuno de los recursos de los productores, que no es viable bajo el esquema tradicional de devoluciones. En efecto, dado que los agentes económicos que intervienen en la cadena de producción de los bienes de la canasta familiar normalmente hacen parte de la economía informal, el ejercicio de fiscalización previo a la concreción de la devolución es dispendioso y complejo, de modo que la entrega de los impuestos pagados normalmente es tardía, y en este sentido, perjudicial para el flujo de caja de este segmento económico. En este escenario, la exigencia de la facturación electrónica, al permitir cruces de información eficientes que facilitan la fiscalización, asegura el retorno oportuno de los recursos del IVA a los productores de los bienes de la canasta familiar, e incluso permite la devolución automática y simultánea a la solicitud, que bajo el diseño tradicional que exige la presentación formal de la solicitud, su estudio previo por la administración tributaria, la suscripción de garantías y la aprobación administrativa, resulta impensable[5]. - Asimismo, si bien la disposición acusada establece una diferenciación normativa en el sentido indicado por el actor, la diferenciación se encuentra amparada en el propio ordenamiento. La razón de ello es que en materia tributaria el legislador cuenta con un amplio margen de configuración, por lo que en este contexto las medidas adoptadas por el órgano parlamentario sólo pueden ser evaluadas a partir de un test lato de igualdad[6]. En este escenario en el que el legislador cuenta con una gran amplitud para establecer el régimen de los beneficios tributarios, la medida se encuentra plenamente justificada porque responde a diferencias fácticas relevantes entre los grupos respecto de los cuales se introdujo la diferenciación normativa, y obedece al propósito de garantizar proceso adecuados, claros y eficientes de fiscalización que impidan el fraude en la tributación[7]. En efecto, la producción los bienes exentos de la canasta familiar tiene varias particularidades relevantes, así: (i) de un lado, la producción de los bienes de la canasta familiar está asociada directamente a la informalidad, rasgo que favorece el fraude tributario y que dificulta y vuelve costoso el control fiscal por parte de la administración[8]; (ii) de otro lado, la cadena de intermediación en la producción de estos alimentos es particularmente extensa, y esta circunstancias igualmente facilita el fraude tributario y genera un desgaste excesivo para la DIAN el trámite de las solicitudes de devolución, por las dificultades en los procesos de convalidación de la información y de la documentación aportada, que terminan por desviar gran parte de los recursos humanos, financieros y técnicos de dicha entidad hacia este proceso[9]; (iii) finalmente, los productores de bienes de la canasta familiar se encuentran en una posición económica diferente de la de los demás beneficiarios del derecho a la solicitud de devolución bimestral de IVA, y gozan de múltiples ventajas tributarias y no tributarias; así, se encuentra el beneficio previsto en el Artículo 468.1 del E.T., en virtud del cual los insumos para la producción de tales bienes están gravados con una tarifa reducida del 5%, tal como ocurre con el maíz y el arroz para uso industrial, el sorgo, las harinas, las materias vegetales, las preparaciones para la alimentación de animales, máquinas de ordeñar e incubadoras; de igual modo, la ley prevé la exclusión del IVA para algunos otros insumos, tal como sucede con los animales vivos, semillas para la siempre, sal, abonos animales, vegetales, minerales o químicos, insecticidas, raticidas, fungicidas, sistemas de riego, máquinas de limpieza de huevos y semejantes; en otras palabras, la diferenciación responde a la diferente estructura de costos y de impuestos en cada uno de estos renglones de la producción[10]. En este contexto, el condicionamiento impuesto para la devolución bimestral del IVA, consistente en implementar el sistema de facturación electrónica en toda la cadena de intermediación, responde a la necesidad de garantizar procesos eficientes y transparentes de devolución, según las particularidades y especificidades de los segmentos económicos que se benefician de la exención. Como en el caso de los alimentos exentos de la canasta familiar los procesos de verificación previos a la devolución revisten este nivel de dificultad y de complejidad, la facturación electrónica permite prescindir de todos ellos, y al mismo tiempo impedir el fraude tributario, sin afectar el proceso de producción[11]. - Finalmente, aunque la norma impugnada sí condiciona la devolución bimestral de IVA a la adopción del sistema de facturación electrónica, el requisito anterior no anula la exención tributaria como tal, puesto que la misma ley prevé la devolución semestral del impuesto, condicionada a la presentación de la declaración de impuesto a la renta, según se establece en el Artículo 477 del Estatuto Tributario[12]. 3.2.2. Con respecto al cargo por la presunta infracción al deber de protección especial a la producción de alimentos se argumenta lo siguiente: - Aunque la condición prevista en la norma acusada impone cargas considerables de los destinatarios de la exención tributaria, el gravamen no tiene la potencialidad de afectar de manera desproporcionada e irrazonable el sistema de producción de los bienes exentos, y menos aun cuando el costo inicial de implementación de la facturación electrónica se traduce, casi que de manera automática, en un ahorro inmediato en los costos de transacción y en los costos asociados a la tributación relacionados con la contratación de personal técnico, jurídico, contable y administrativo[13]. - El requisito legal no constituye una condición para acceder a la devolución del impuesto generado en la cadena de producción, sino únicamente para solicitarlo bimestralmente. - El gasto que puede generar la implementación del sistema se encuentra justificado y amparado en la necesidad de contar con un sistema tributario que asegure la equidad y la transparencia en la tributación, garantizando el recaudo de los recursos de los que depende la materialización de las exigencias del Estado Social de Derecho, así como el cumplimiento de las obligaciones tributarias por todos los contribuyentes, “y que se vería ampliamente vulnerado si, por ausencia de controles, algunos contribuyentes no ejercieran su deber de tributar en desmedro de otros con igual capacidad contributiva o, lo que es peor, si algunos ciudadanos abusaran de los mecanismos previstos para el pago justo de impuestos y se financiaran con los tributos pagados en exceso por otros contribuyentes”[14]. - Aunque eventualmente el costo económico de la adopción del sistema de la facturación electrónica puede trasladarse al consumidor final, se trata de un costo razonable que no se prolonga indefinidamente en el tiempo, y que además, en caso específico de los productores de los bienes de la canasta familiar, se encuentra compensado con otros beneficios, como sucede con la tarifa especial de IVA del 5%, a la que se encuentran sujetos los insumos para la producción de los alimentos de primera necesidad[15]. - Contrariamente a lo afirmado por el accionante, la obligación de facturar electrónicamente no se extiende al consumidor final de los bienes de la canasta familiar, toda vez que la tarifa de IVA para la venta de tales bienes es del 0%[16]. - La facturación electrónica no es exigible a los “pequeños productores”, ya que en virtud del Artículo 477 del Estatuto Tributario, únicamente deben adoptarlo los productores que hacen parte del régimen común y no los que hacen parte del régimen simplificado, quienes por la circunstancia anterior, “no podrán optar por la facturación electrónica y no accederán a la devolución bimestral del IVA”[17]. 3.2.3. Finalmente, se descarta la presunta infracción del principio de equidad tributaria, a partir de los siguientes argumentos: - La equidad tributaria se afectaría si el condicionamiento impuesto se hubiese establecido con respecto a la exención tributaria, cuando en realidad está asociado exclusivamente a un procedimiento específico para concretar el beneficio tributario, como es la devolución de IVA. Es decir, el test de equidad solo es viable frente a medidas que tengan repercusión en la carga tributaria como tal, en sí misma considerada, y no sobre obligaciones asociadas al procedimiento de gestión, recaudo o fiscalización de los tributos. En este escenario, no resulta procedente el análisis de equidad propuesto por el actor, dado que la regla demandada no se refiere a las condiciones para tener derecho a la exención tributaria, sino a la periodicidad con la que se reclama a la administración pública la devolución de los impuestos de IVA pagados para la producción del bien exento[18]. - Incluso suponiendo que las disposiciones tributarias de orden procedimental pueden ser evaluadas en función del criterio de la equidad, el cargo es improcedente porque el análisis tiene en este contexto un alto nivel de flexibilidad por el amplio margen de configuración que tiene el legislador en materia tributaria[19], y en particular, para definir los límites a los beneficios tributarios[20]. - El requisito cuestionado ni afecta la exención tributaria, ni anula ninguno de los dos mecanismos para hacer efectiva la devolución de los impuestos pagados en la producción de los bienes de la canasta familiar, pues el productor puede apelar tanto al sistema de devolución semestral, condicionado a la presentación de la declaración del impuesto a la renta, como al de la devolución bimestral, condicionado a la utilización de la facturación electrónica en toda la cadena de producción y comercialización. Los eventuales gastos que genere la utilización de esta facturación se encuentran ampliamente compensados con los beneficios legales establecidos para este segmento de la producción, como es la tarifa reducida del 5% para los insumos de tales bienes[21]. 4. Concepto de la Procuraduría General de la Nación Mediante concepto presentado el día 23de octubre de 2013, la Vista Fiscal solicitó a esta Corporación la conformación de la unidad normativa del precepto acusado con el Parágrafo 2 del Artículo 54 de la Ley 1607 de 2012, así como la declaratoria de inexequibilidad de ambas disposiciones. Con respecto al primero de estos requerimientos, la entidad afirma que la segunda de las disposiciones indicadas tiene un vínculo material estrecho con la norma demandada, porque regula el sistema de devolución semestral de IVA de los bienes exentos que hacen parte de la canasta familiar, y que como una y otra norma presentan serias dudas de constitucionalidad, hay lugar a la integración normativa para un pronunciamiento conjunto sobre ambos preceptos. Con respecto a la constitucionalidad de las disposiciones anteriores, la entidad indaga acerca de los antecedentes legislativos de las mismas, concluyendo que el condicionamiento introducido en la norma acusada, para que los productores de los bienes exentos de la canasta familiar soliciten la devolución bimestral de IVA, obedeció a razones de eficiencia tributaria y, en particular, a la necesidad de simplificar el trámite de devolución, que a juicio de la administración tributaria resultaba excesivamente engorroso. No obstante, este propósito del legislador no se compadece ni guarda ninguna correspondencia con la carga que la norma impone al productor de bienes exentos. En efecto, dado que el derecho a la devolución se produce cuando un agente paga impuestos por la adquisición de insumos para la producción de bienes exentos, en estricto sentido lo que se produce, desde una perspectiva económica, es un préstamo del contribuyente al fisco nacional, que debe ser compensado o devuelto oportunamente. Sin embargo, ninguno de los dos mecanismos establecidos para este efecto, a saber, la devolución semestral y la devolución bimestral, permiten el retorno oportuno del capital del productor. Así, como en la modalidad semestral se debe presentar la declaración de renta, y esto se hace solo una vez en el año, la segunda solicitud se tiene que diferir hasta el año siguiente, según el correspondiente calendario tributario: “En la práctica, lo anterior significa que la solicitud de la segunda devolución la puede hacer el sujeto pasivo el año gravable siguiente, dependiendo del calendario que fije la autoridad tributaria nacional para la presentación de la declaración de renta (aproximadamente entre agosto y septiembre de ese año siguiente)”. Bajo esta modalidad, entonces, la administración tributaria retiene el capital del productor durante un lapso de tiempo excesivo, todo ello con un impacto económico desproporcionado en el contribuyente. Por su parte, la modalidad bimestral está sujeta a otra gravosa condición, como es la implementación del sistema de facturación electrónica en toda la cadena productiva. La onerosidad y desproporción del requerimiento legal se explica, en primer lugar, por el hecho de que la exigencia se extiende no solo alproductor del bien exento, sino a también a todos los intermediarios, y en un escenario semejante, el productor solo podría imponer su deseo de que los demás agentes atiendan la exigencia legal cuando tiene la doble condición de productor monopsónico y monopólico, o de productor oligopsónico y oligopólico, circunstancia que además podría dar lugar a un abuso de la posición dominante en el mercado. Como puede evidenciarse, el eventual beneficio de la eficiencia en la gestión de la devolución viene a ser marginal frente a la dificultad que genera para el productor lograr el retorno de su dinero de manos de la administración tributaria, y más aún si se tiene en cuenta que como lo que el productor pretende es el retorno de su propio dinero, esta devolución debería ser pronta y oportuna, no debería estar sujeta al cumplimientos de requisitos desmesurados como el impuesto en la normatividad tributario, y debería operar independientemente del sistema de facturación empleado. Asimismo, el referido condicionamiento resulta discriminatorio en relación con las personas que se encuentran en el régimen simplificado, toda vez que como para ellos no existe la obligación de utilizar el sistema de facturación electrónica, no podrían acceder al sistema de facturación bimestral, con todo el impacto económico negativo que ello implica. Por último, el condicionamiento contenido en la norma demandada desvía la comercialización de los insumos para la producción de bienes de la canasta familiar, hacia aquellos competidores a los que no se les impone tal exigencia, como ocurre con los importadores de bienes exentos, que cuentan además con otros estímulos o beneficios, como la revaluación de la moneda nacional, los subsidios a la producción en el país de origen, eliminación de aranceles, entre muchos otros. Así las cosas, la normatividad acusada desconoce los principios de equidad tributaria, el derecho al tratamiento tributario igualitario, y el derecho a la libre competencia, por lo que tanto ésta como el Parágrafo 2 del Artículo 477 del Estatuto Tributario, deben ser declarados inexequibles. II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 1. Competencia De acuerdo con el Artículo 241.4 de la Carta Política, esta Corporación es competente para conocer y pronunciarse sobre la constitucionalidad del precepto demandado, en cuanto hace parte de una ley expedida por el Congreso de la República. 2. Cuestiones a resolver De acuerdo con las consideraciones anteriores, la Corte debe resolver dos cuestiones. En primer lugar, en la medida en que a juicio de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto Colombiano de Derecho Tributario no posible adelantar el análisis de constitucionalidad respecto del aparte normativo acusadosin examinar también la exequibilidad de las demás disposiciones que establecen el régimen general de devoluciones para los bienes exentos del artículo 477 de la Carta Política, la Corte debe determinar si el escrito de acusación adolece de la falencia señalada por estos intervinientes, y en caso afirmativo, si hay lugar a un fallo inhibitorio, o a la integración normativa. En segundo lugar, en caso de concluirla viabilidad deun pronunciamiento de fondo, se evaluarán los cargos planteados por el demandante, en relación con la presunta infracción del principio de igualdad, el deber de protección a la producción de alimentos y el principio de equidad tributaria. 3. La viabilidad de un examen autónomo de constitucionalidad sobre el Artículo 55 de la Ley 1067 de 2012 3.1. Tal como se ha puesto de presente, la Vista Fiscal y el Instituto Colombiano de Derecho Tributario consideran que el aparte normativo impugnado, contenido en el Artículo 55 de la Ley 1607 de 2012, no admite un juicio de constitucionalidad autónomo, que prescinda de un análisis conjunto con los parágrafos 1 y 2 del Artículo 477 y con el parágrafo 1 del Artículo 850 del Estatuto Tributario. Las razones de tal aserción y las soluciones propuestas para enfrentar la dificultad anterior, difieren en uno y otro caso. Por un lado, el Instituto Colombiano de Derecho Tributario afirma que el actor no demandó una proposición jurídica completa porque aunque el accionante pretendía eliminar el condicionamiento que a su juicio hacía inoperante la devolución bimestral de IVA pagado en el proceso de producción de bienes exentos, contenido en el Artículo 55 de la ley 1607 de 2012, la eventual declaratoria de inexequibilidad de la norma acusada resultaría claramente insuficiente e inocua, en cuanto subsistirían en el ordenamiento otras normas que prevén el esquema alternativo de devolución, previsto en los artículos 477 y 850 del E.T. Así las cosas, para hacer operativa la devolución bimestral de IVA no basta con retirar del ordenamiento el precepto acusado, sino que se requiere también hacerlo en relación con los parágrafos 1 y 2 del Artículo 477, y el parágrafo 1 del Artículo 850 del Estatuto Tributario. Ante esta falencia, el interviniente propone a esta Corporación, o bien inhibirse de fallar de fondo por haberse demandado una proposición jurídica incompleta, o bien integrarla debidamente, y pronunciarse sobre todo el conjunto normativo. Por su parte, la Vista Fiscal solicita a este tribunal conformar la unidad normativa de la disposición impugnada con el Artículo 54 de la Ley 1607 de 2012, modificatorio del parágrafo 2 del Artículo 477 del Estatuto Tributario. Según la entidad, la integración es necesaria, no para evitar que una eventual declaratoria de inexequibilidad carezca de efectos jurídicos, sino porque el nexo intrínseco entre todas estas disposiciones, y la dudosa constitucionalidad del conjunto normativo como tal, exige un análisis integrado. La Corte pasa entonces a evaluar los requerimientos anteriores. 3.2. En primer lugar, este tribunal se aparta del planteamiento del ICDT, ya que aunque un eventual fallo de inexequibilidad del aparte normativo impugnado dejaría vigentes dos esquemas distintos de devolución para un mismo grupo de contribuyentes, es decir, dos regulaciones distintas con un mismo ámbito de aplicación, de allí no se infiere que este eventual fallo de inexequibilidad sería inocuo o que careciese de efectos jurídicos. Por el contrario, de declararse la inconstitucionalidad de la regla que establece una condición para los productores de los bienes previstos en el Artículo 477 del Estatuto Tributario para hacer uso de la devolución semestral de IVA, tales productores podrían acceder libremente a este sistema de devolución sin sujeción al requisito en cuestión, sin perjuicio del previsto en los artículos 477 y 850 del mismo estatuto. En efecto, los parágrafos 1y 2 del artículo 477 y el parágrafo 1 del Artículo 850 del E.T. establecen la denominada “devolución semestral” de IVA[22] para los productores de alimentos exentos de primera necesidad, así: - El Parágrafo 1 del Artículo 477 del Estatuto Tributario establece que “los productores de los bienes de que trata el presente artículos (…) serán susceptibles de devolución o compensación de saldos a favor generados en los términos de los establecido en parágrafo primero del artículo 850 de este Estatuto”. Es decir, la norma consagra el derecho de los productores de los bienes exentos del Artículo 477 a la compensación y a la devolución de saldos a favor, y remite a la regulación contenida en el Artículo 850 del mismo estatuto[23]. - El Parágrafo 2 del mismo artículo fija las reglas del esquema de devolución semestral, disponiendo que la solicitud puede ser presentada dos veces al año: la primera, correspondiente a los tres primeros bimestres de cada año gravable, puede ser radicada a partir de julio, y requiere la presentación previa de las declaraciones bimestrales de IVA de dichos periodos, y de la declaración del impuesto de renta y complementarios del año o período gravable anterior; la segunda solicitud, correspondiente a los restantes tres bimestres del año, requiere igualmente la presentación de las declaraciones bimestrales de IVA, y la del impuesto a la renta de dicho año gravable. Esta norma, entonces, fija las reglas para operar la devolución semestral de IVA[24]. - Finalmente, el parágrafo 1 del Artículo 850 del Estatuto Tributario establece, por un lado, que los responsables del impuesto sobre las ventas tienen derecho a devolución de saldos originados en la declaración del IVA cuando se trata de los productores de los bienes establecidos en el Artículo 477 del mismo cuerpo normativo, y por otro, que en este evento se puede optar por la devolución atada a la presentación previa de la declaración de renta[25]. Por el contrario, el Parágrafo 1 del Artículo 481 del Estatuto Tributario consagra la denominada “devolución bimestral de IVA”, estableciendo que conservan “la calidad de bienes y servicios exentos con derecho a devolución bimestral (…) los productores de los bienes exentos de que trata el artículo 477 del Estatuto Tributario que una vez entrado en operación el sistema de facturación electrónica y de acuerdo con los procedimientos establecidos por la DIAN para la aplicación de dicho sistema, lo adopten y utilicen involucrando toda su cadena de clientes y proveedores”. De acuerdo con esto, en principio los productores de los alimentos exentos del Artículo 477 del E.T. tienen dos vías para acceder a la devolución de los impuestos pagados en la producción de tales bienes: por un lado, como regla general se encuentra la devolución semestral, para la cual se deben presentar tanto las declaraciones de IVA correspondientes a los periodos objeto de reclamo, como la declaración de renta; y por otro lado, cuando estos mismos contribuyentes cumplan la condición establecida en el Artículo 481 del E.T., es decir, cuando implementen el sistema de facturación electrónica en toda la cadena de intermediación según las especificaciones de la DIAN, pueden acceder al sistema especial de la devolución bimestral. En este marco, de declararse la inexequibilidad del aparte normativo acusado, y no de las restantes disposiciones que consagran la devolución semestral, el fallo de la Corte tendría plenos efectos jurídicos, porque sería posible acudir a este último esquema de devolución sin cumplir la condición anotada...