Sentencia C-165 de 2015

C-165-15 Sentencia C-165/15 MACROPROYECTOS DE INTERES SOCIAL NACIONAL EN SUELO RURAL-Adaptación a formas de vida campesinas estrechamente asociadas a procesos de producción de alimentos/MACROPROYECTOS DE INTERES SOCIAL NACIONAL EN SUELO RURAL-No pueden implementarse en áreas que conforman el Sistema Nacional de Áreas protegidas La norma podría interpretarse en un sentido que resultaría violatorio del artículo 65 Superior, el cual ordena proteger especialmente la producción de alimentos. Tal entendimiento, ajustado al texto legal pero no a la Constitución, implica entonces que en el orden puramente legislativo dichos MISN pueden incluso introducir grandes y profundos cambios en el medio en el cual se inserten, y admite la posible transformación sustantiva de los modos de vida campesinos vinculados a la producción alimentaria. Dado que hay otra interpretación, conforme a la Carta, que imposibilita ese sentido, la Corte condiciona la exequibilidad de la norma en primer término a que los MISN en suelo rural deben adaptarse a las formas de vida campesinas que estén estrechamente asociadas a los procesos de producción de alimentos. La Corte sostuvo conforme a la Constitución que una ley solo admite la sustracción de áreas del Sistema de Nacional de Áreas Protegidas, y permite en ellas el desarrollo de actos tales como los necesarios para implementar Macroproyectos, cuando haya una decisión legislativa deliberada, expresa, clara y con espacios de participación ciudadana. Lo cual no significa que cuando haya una decisión legislativa con estas características, esté por eso desprovista de control conforme al resto del ordenamiento constitucional. Por todo lo cual, en vista de que no hay una decisión expresa en la Ley 1469 de 2011, ni en los antecedentes se observa que hubiese sido objeto de deliberación por el Congreso, sobre la inclusión de estas áreas dentro de las zonas objeto de los MISN, su interpretación conforme a la Constitución indica que estos no pueden implementarse en las áreas que conforman el Sistema de Áreas Protegidas. MACROPROYECTOS DE INTERES SOCIAL NACIONAL EN SUELO RURAL-Aptitud de la demanda MACROPROYECTOS DE INTERES SOCIAL NACIONAL-Política interinstitucional para solución de vivienda MACROPROYECTOS DE INTERES SOCIAL NACIONAL-Contenido/MACROPROYECTOS DE INTERES SOCIAL NACIONAL-Jurisprudencia constitucional CLASES DE SUELO-Caracterización SUELOS URBANOS-Características Como suelos urbanos se pueden considerar las áreas destinadas a uso urbano “que cuenten con infraestructura vial y redes primarias de energía, acueducto y alcantarillado, posibilitándose su urbanización y edificación, según el caso” (L 388 de 1997 art 31). Es posible clasificar en esta categoría las zonas territoriales con procesos de “urbanización incompletos”, comprendidos en áreas consolidadas con edificación, y “que se definan como áreas de mejoramiento integral en los planes de ordenamiento territorial” (ídem). La Ley prevé asimismo que el área urbana debe ser delimitada por perímetros, dentro de los cuales se pueden incluir centros poblados de corregimientos, pero no es admisible “en ningún caso” que el perímetro urbano sea mayor que el “denominado perímetro de servicios públicos o sanitarios” (ídem inciso 2). SUELOS RURALES-Características Como suelos rurales se pueden clasificar “los terrenos no aptos para el uso urbano, por razones de oportunidad, o por su destinación a usos agrícolas, ganaderos, forestales, de explotación de recursos naturales y actividades análogas” (L 388 de 1997 art 33). Dentro del suelo rural hay una subcategoría, denominada en la Ley como suelo suburbano, el cual se caracteriza por presentar una mezcla de usos con formas de vida del campo y la ciudad y sin que pueda clasificarse como de expansión urbana (Ley 388 de 1997 art 35). Estos suelos rurales suburbanos pueden ser superficies para el desarrollo “con restricciones de uso, de intensidad y de densidad, garantizando el autoabastecimiento en servicios públicos domiciliarios, de conformidad con lo establecido en la Ley 99 de 1993 y en la Ley 142 de 1994” (ídem). Pueden considerarse suburbanos los suelos “correspondientes a los corredores urbanos interregionales” (ídem). La Ley 388 de 1997 establece que los municipios y distritos deben contemplar previsiones con el fin de evitar el desarrollo de actividades y usos urbanos en estas áreas sin un previo proceso institucional de incorporación al perímetro urbano de conformidad con los parámetros legales. EXPANSION URBANA-Características Como de expansión urbana pueden considerarse las áreas precisamente habilitadas para futuro uso urbano durante la vigencia del plan de ordenamiento territorial (Ley 388 de 1997 art 32). Esta determinación se debe ajustar a las proyecciones de crecimiento de la ciudad, y estar en función de la posibilidad de dotarla “con infraestructura para el sistema vial, de transporte, de servicios públicos domiciliarios, áreas libres, y parques y equipamiento colectivo de interés público o social” (ídem). Pueden incluirse en esta categoría las “áreas de desarrollo concertado”; es decir, áreas que se habilitan para la expansión urbana con la condición de que previamente se adelanten procesos para definir la conveniencia y condiciones de tal habilitación, y de que se efectúe la adecuación y habilitación urbanística a cargo de sus propietarios (ídem). SUELOS DE PROTECCION-Características En cualquiera de las clases de suelo puede incluirse una subclase constituida por los suelos de protección, a la cual pertenecen las zonas y áreas en las que se restringida la urbanización debido a sus características “geográficas, paisajísticas o ambientales, o por formar parte de las zonas de utilidad pública para la ubicación de infraestructuras para la provisión de servicios públicos domiciliarios o de las áreas de amenazas y riesgo no mitigable para la localización de asentamientos humanos” (L 388 de 1997 art 35). MACROPROYECTOS DE INTERES SOCIAL NACIONAL-Problemas que buscan enfrentar Los Macroproyectos de Interés Social Nacional pretenden responder al problema sintetizado en el déficit de vivienda formal. Esta problemática tiene distintos elementos, de los cuales la Corte se limita a destacar los siguientes: a) los atinentes a la insuficiente disponibilidad de suelo habilitado para la construcción de vivienda formal en general; b) al déficit de suelo para la oferta de vivienda de interés social y prioritario; y c) al desequilibrio originado en el déficit global de unidades de vivienda formal para cubrir la demanda del mercado, representada en el número de hogares nuevos y acumulados. MACROPROYECTOS DE INTERES SOCIAL NACIONAL-Fines MACROPROYECTOS DE INTERES SOCIAL NACIONAL-Categorías MACROPROYECTOS DE INTERES SOCIAL NACIONAL-Condiciones y contenidos mínimos generales MACROPROYECTOS DE INTERES SOCIAL NACIONAL-Condiciones específicas en área rural MACROPROYECTOS DE INTERES SOCIAL NACIONAL-Procedimientos legales MACROPROYECTOS DE INTERES SOCIAL NACIONAL EN SUELO RURAL-La Constitución no prohíbe expresamente realización de proyectos de solución de vivienda de amplio alcance en suelo rural/REALIZACION DE PROYECTOS DE SOLUCION DE VIVIENDA DE AMPLIO ALCANCE EN SUELO RURAL-Margen de lo permitido en este campo es amplio pero no absoluto ZONAS RURALES-No todas son portadoras de valores ambientales o alimentarios protegidos por la constitución DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Instrumentos internacionales de protección/DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Concepto según jurisprudencia constitucional/DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Carácter progresivo PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS SOCIALES CONSTITUCIONALES-Alcance La Constitución admite que la satisfacción plena de los derechos sociales exige una inversión considerable de recursos públicos con los cuales el Estado no cuenta de manera inmediata. Por ello, dada la escasez de recursos, la satisfacción de los derechos sociales está sometida a una cierta ‘gradualidad progresiva. El mandato de progresividad no debe ser entendido como una justificación de la inactividad del Estado en la protección de esos derechos. DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Obligaciones de cumplimiento inmediato o en el corto plazo y obligaciones que demandan un desarrollo progresivo MACROPROYECTOS DE INTERES SOCIAL NACIONAL-Antes de su adopción, el ordenamiento prevé una serie de controles en materia ambiental MACROPROYECTOS DE INTERES SOCIAL NACIONAL-Adaptación a formas de vida rurales SISTEMA DE AREAS PROTEGIDAS-Contenido y alcance AREAS PROTEGIDAS-Sujetas a protección especial Referencia: Expediente D-10444 Actor: Rafael Ernesto Ferrer Padrón Acción pública de inconstitucionalidad contra el parágrafo (parcial) del artículo 2 de la Ley 1469 de 2011 ‘Por la cual se adoptan medidas para promover la oferta de suelo urbanizable y se adoptan otras disposiciones para promover el acceso a la vivienda’ Magistrada Ponente: MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Bogotá, D.C., quince (15) de abril de dos mil quince (2015). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. En ejercicio de la acción de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la Constitución, el ciudadano Rafael Ernesto Ferrer Padrón demanda el parágrafo (parcial) del artículo 2 de la Ley 1469 de 2011 ‘Por la cual se adoptan medidas para promover la oferta de suelo urbanizable y se adoptan otras disposiciones para promover el acceso a la vivienda’. En su concepto, la norma desconoce los artículos 8, 65, 79 y 334 de la Carta. Mediante auto del 16 de septiembre de 2014 se admitió la acción, y se ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente del Congreso de la República, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Vivienda, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo, a la Cámara Colombiana de Construcción, al Grupo de Estudios en Sostenibilidad Urbana y Regional del Departamento de Ingeniería Civil y Ambiental de la Universidad de Los Andes, a las Facultades de Derecho de las Universidades Externado y Nacional, y a la Academia Colombiana de Jurisprudencia. De igual modo se ordenó correr traslado al Ministerio Público, y fijar en lista el proceso para efectos de las intervenciones ciudadanas (CP art 242 y Dcto 2067/91 art 7). 2. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional procede a decidir la demanda de la referencia. II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe y resalta la norma acusada parcialmente, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 48116 de junio 30 de 2011: “LEY 1469 DE 2011 (junio 30) Diario Oficial No. 48.116 de 30 de junio de 2011 Por la cual se adoptan medidas para promover la oferta de suelo urbanizable y se adoptan otras disposiciones para promover el acceso a la vivienda. El Congreso de Colombia DECRETA: […] ARTÍCULO 2o. MACROPROYECTOS DE INTERÉS SOCIAL NACIONAL. Los macroproyectos de interés social nacional son el conjunto de decisiones administrativas y de actuaciones urbanísticas, definidas de común acuerdo entre el Gobierno Nacional y las administraciones municipales y distritales en el ámbito de sus respectivas competencias, para la ejecución de operaciones urbanas integrales de impacto municipal, metropolitano o regional que garanticen la habilitación de suelo para la construcción de vivienda y otros usos asociados a la vivienda y la correspondiente infraestructura de soporte para el sistema vial, de transporte, de servicios públicos, espacios públicos y equipamientos colectivos. Los Macroproyectos de Interés Social Nacional deberán atender de forma preferente el déficit de vivienda de la respectiva entidad territorial, y establecer mecanismos para asegurar que los hogares de menores ingresos y la población vulnerable puedan acceder a las soluciones habitacionales que produzcan los Macroproyectos. PARÁGRAFO. Los Macroproyectos de interés social nacional podrán localizarse en suelos urbanos, de expansión urbana o rural, según lo previsto en el Capítulo IV de la Ley 388 de 1997. En todo caso, las operaciones urbanas integrales que se adopten por medio de los Macroproyectos de que trata esta ley definirán las condiciones para habilitación urbanística de los predios a los que se les asigne el tratamiento urbanístico de desarrollo o de renovación urbana.”. III. LA DEMANDA 3. El ciudadano Rafael Ernesto Ferrer Padrón solicita declarar inexequible el parágrafo (parcial) del artículo 2, de la Ley 1469 de 2011 ‘Por la cual se adoptan medidas para promover la oferta de suelo urbanizable y se adoptan otras disposiciones para promover el acceso a la vivienda’. En su concepto, la disposición citada vulnera los artículos 8, 65, 79 y 334 de la Constitución, por los tres cargos que se sintetizan a continuación: 3.1. En primer término, considera que la norma acusada vulnera los artículos 8 y 79 de la Carta Política, en tanto permite que los Macroproyectos de interés social nacional se localicen en suelo “rural”, aun cuando este último tenga una vocación agropecuaria y forestal que busca compensar los “nocivos efectos ambientales que generan fenómenos como el de la contaminación en las grandes urbes”. La disposición demandada a su juicio autoriza a desarrollar Macroproyectos en los suelos rurales incluso si con ellos se llegan a afectar las riquezas naturales, la diversidad e integridad del ambiente, y las áreas de especial importancia ecológica, a pesar de que estos aspectos ambientales están expresamente protegidos por las normas constitucionales mencionadas. Dice que a partir de la expedición de la Constitución de 1991, la preservación del suelo rural es fundamental para mantener un equilibrio ambiental y para reparar las afectaciones producidas a la naturaleza por la urbanización e industrialización del suelo. Explícitamente señala: “[…] Existen terrenos que se protegen de los procesos de urbanización estos suelos son los denominados rurales o rústicos. Éstos son, por definición, terrenos no aptos para el uso urbano, por su destinación a usos agrícolas, ganaderos, forestales, de explotación de recursos naturales y actividades análogas, así como usos recreativos. En concordancia con lo anterior, el área rural excluye de esta denominación las áreas urbanas y las de expansión. Teniendo en cuenta las características y la destinación del suelo rural resulta claro que él es un factor determinante en la preservación del medio ambiente y en ese sentido es posible adecuarlo dentro del concepto de riqueza natural de la Nación que establece la Constitución ya que dentro de sus potenciales usos se encuentra el de ser reserva forestal pero también el agrícola y ganadero, lo que sin duda alguna permite mantener un equilibrio entre el área urbana y el área rural convirtiéndose en un pulmón de oxígeno para las grandes urbes y otorgando una mejor calidad de vida a los habitantes de estas, a la par que asegurando una reserva territorial para garantizar la seguridad alimentaria y salvaguardando importantes porciones de territorio de la depredación de suelo que resulta del crecimiento desordenado e irracional de las ciudades”. 3.2. En segundo lugar, en su criterio, al autorizar la realización de Macroproyectos en zonas rurales la norma cuestionada supone una vulneración del artículo 65 de la Constitución, que contempla el deber de proteger especialmente la producción de alimentos. Al habilitar los Macroproyectos en suelo rural, el precepto demandado “imposibilita que en dichos terrenos”, en los cuales efectivamente se desarrollen los Macroproyectos de interés social nacional, “se puedan realizar actividades agrícolas que están directamente relacionadas con la soberanía alimentaria del país”. Sostiene que los suelos rurales están estrechamente relacionados con el desarrollo de actividades agrícolas y ganaderas, y por lo mismo que su preservación es fundamental para mantener la producción de alimentos necesaria a efectos de abastecer a todo el país. La disposición acusada viola entonces el deber de proteger especialmente la producción de alimentos, al permitir que se adelanten Macroproyectos en zonas donde precisamente tiene lugar la producción alimentaria nacional. 3.3. Finalmente, el actor aduce que la norma demandada vulnera un principio previsto en el artículo 334 de la Constitución, según el cual el Estado está a cargo de la dirección general de la economía bajo la condición de preservar el ambiente sano. En su criterio, al admitir la realización de Macroproyectos en suelo rural, la disposición acusada contraviene este precepto, pues a su modo de ver “el suelo rural no es apto para uso urbano por razones de oportunidad o por su destinación, entre otras, a usos agrícolas o forestales”. Al cambiarse mediante ley la destinación de estos suelos, se crea la posibilidad de perjudicar de forma irremediable la fauna y la flora de la nación, y el modo de vida de las comunidades campesinas que podrían irreparablemente perturbado su territorio y cotidianidad. Lo cual adquiere, por demás, una especial relevancia constitucional en el contexto de un mundo “donde el calentamiento global amenaza día tras día más con generar grandes crisis ambientales”. IV. intervenciones Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República 4. Por medio de apoderado, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República interviene para solicitarle a la Corte un pronunciamiento inhibitorio. Sostiene que la demanda no es apta por cuanto no es en primer término específica. A su juicio, al actor plantea que el desarrollo de Macroproyectos en zonas rurales conduce inexorablemente a la vulneración del medio ambiente, a la expoliación de las riquezas naturales y a la afectación de la diversidad e integridad ecológica. No obstante, aventura esa consecuencia “sin un sustento fáctico o jurídico adecuados”. La acción pública se edifica así, según esta intervención, sobre “un silogismo demasiado simple, rebasado por una realidad de mayor complejidad”. Por lo mismo, el concepto de violación que plantea el ciudadano propone una argumentación insuficiente, pues “a ojos de un lector medianamente agudo” la admisión de Macroproyectos en zonas rurales no implica necesariamente “el sacrificio de los recursos naturales”, a menos que “dichas obras se ofrecieran desprovistas de los mínimos requerimientos de sostenibilidad ambiental”, lo cual es impensable en un mundo como en el que vivimos, ya que desde su perspectiva la sociedad actual es “consciente de la importancia del cuidado de los recursos naturales”. Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio 5. En su intervención este Ministerio solicita declarar exequible la disposición acusada. Comienza con una precisión detallada sobre el contexto normativo en el cual se inserta la norma legal. Dice que el Congreso instituyó los Macroproyectos sin desconocer las competencias de las autoridades municipales y distritales, y sin violar las normas constitucionales que les atribuyen a los Concejos municipales y distritales la función de reglamentar los usos del suelo. Aparte, los Macroproyectos se inscriben en el marco de los procesos de formulación, adopción y reforma de los planes de ordenamiento territorial y, en consecuencia, están sujetos a las normas de mayor jerarquía que existen por ejemplo en materia de participación de las distintas autoridades institucionales y de protección ambiental. La realización de Macroproyectos tampoco desconoce la regulación relativa a las zonas de reserva agrícola, prevista en el Código de Régimen Municipal, y la norma cuestionada admite pero sólo excepcionalmente intervenir suelos clasificados por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi en los niveles I, II y III cuando “se requiera en razón de las necesidades de la expansión urbana, siempre que se hubieren agotado los [suelos] previstos con tal fin en el respectivo plan de desarrollo y no sea posible destinar al efecto, suelos de diferente calidad o condición”. Por lo cual, en síntesis, el artículo 2 (parcial) de la Ley 1469 de 2011 dice a su juicio: “[…] que los suelos clases agrológicas I, II, y III no sean considerados para el desarrollo urbano, sin embargo reconociendo la dinámica urbana de los municipios donde se concentran las necesidades de vivienda del país, considera excepcionalmente la posibilidad de plantear desarrollos urbanos en estos tipos de suelos siempre y cuando se justifique que no existen suelos de otra condición que puedan ser habilitados para el desarrollo de actividades urbanas, de manera tal que esta situación no es la generalidad sino la excepcionalidad y la misma se encuentra condicionada a la presentación de los soportes respectivos, considerando que en todo caso para la utilización de esta clase de suelos se debe adelantar el ajuste especial del POT”. 6. El fin que tiene la disposición demandada, en concepto de este Ministerio, es por una parte planificar el crecimiento demográfico y urbano, y por otra enfrentar el déficit actual y porvenir en materia de vivienda adecuada. En cuanto al ordenamiento de la expansión demográfica y la densificación urbana, sostiene que un estudio del Departamento Nacional de Planeación señaló que en Colombia el 76% de la población total habita actualmente en ciudades y, en un futuro, en el año 2050 se estima que la población urbana se incrementará en 18 millones de personas. Asimismo, dicho estudio indicó que el país cuenta en la actualidad con “18 aglomeraciones urbanas conformadas por 151 municipios”, que concentran al 65% de la población total y al 79,4% de la urbana. La misma investigación dice asimismo que la tasa de crecimiento habitacional tiende a disminuir en el núcleo principal de las urbes, y que la expansión demográfica se concentrará “en municipios pequeños localizados en su entorno”. Por lo tanto, la realización de Macroproyectos en dichos municipios, aledaños a las grandes urbes, resulta útil no sólo para proveer soluciones de vivienda a la diáspora, sino además para ordenar el con crecimiento poblacional los movimientos de expansión urbana. 7. Esta Ley se justifica en la constatación efectiva del déficit de suelo para soluciones de vivienda, entre otras, en las principales ciudades del país. Así, señala que en Bogotá, Medellín y Cali, las necesidades de suelo son invariablemente superiores a la actual disponibilidad de suelo potencial para vivienda. Esto se debe no sólo a la insuficiencia de suelos, sino también a la ausencia “de políticas de vivienda a nivel local y la falta de articulación de los diferentes niveles territoriales para promover estrategias, la falta de acciones e instrumentos necesarios para brindar cobertura al déficit de vivienda de interés social en perspectiva regional generando un estancamiento de la oferta de VIS en las entidades territoriales del país, lo cual favorece el desarrollo de asentamientos informales y el incremento del déficit habitacional”. Los Macroproyectos regulados en esta Ley busca entonces no articular la actuación del Estado en sus diferentes niveles, permitir la participación del sector privado, y maximizar el uso del suelo para satisfacer las necesidades de vivienda, con altos estándares de calidad urbanística y ambiental. Con lo cual se logra ordenar el territorio, el crecimiento poblacional, el desarrollo y la expansión urbana. 8. Tras exponer entonces los cometidos y el procedimiento de diseño e implementación de los Macroproyectos, la intervención del Ministerio se orienta a señalar por qué la norma acusada no viola las normas constitucionales invocadas en los cargos. Primero señala que no se desconocen los artículos 8 y 79 de la Constitución, los cuales ordenan proteger las riquezas naturales y el ambiente sano, en tanto todas las categorías de Macroproyectos previstas en la Ley requieren o bien ajustarse al POT o bien introducirle a este un ajuste especial, y en cualquier caso esto supone una previa evaluación de impacto ambiental y la participación ciudadana. En segundo lugar, en lo que se refiere al cargo por supuesto desconocimiento del artículo 65 de la Carta sobre protección especial a la producción de alimentos, sostiene que esta norma constitucional no puede leerse al margen de lo previsto en el artículo 51 Superior, que consagra el derecho a una vivienda digna. La norma acusada busca satisfacer el derecho a la vivienda adecuada sin afectar la totalidad del suelo rural. El Decreto 1310 de 2012, que reglamenta precisamente esta Ley, prevé aparte que el desarrollo de Macroproyectos en zonas rurales clasificadas por el IGAC en los niveles I, II o III debe justificarse en la imposibilidad de implementarlos en otras áreas. Finalmente indica que no se desconoce el artículo 334 de la Constitución, ya que los Macroproyectos se estructuran sobre el cumplimiento de las normas de protección y sostenibilidad ambientales.[1] Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia. Grupo de Investigación en Derecho Administrativo 9. El Grupo de Investigación en Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia interviene para ofrecer un “concepto especializado” sobre la disposición legal acusada y solicitarle a la Corte declarar inexequible el precepto demandado. Considera que la norma acusada, al permitir el desarrollo de Macroproyectos de Interés Nacional en zonas rurales, desdibuja las fronteras entre suelos rurales, urbanos y de expansión urbana que había previsto la Ley 388 de 1997 para garantizar la sostenibilidad ambiental y un mejor ordenamiento del territorio y de los procesos de urbanización, y por lo mismo la disposición demandada resulta inconstitucional. Dice al respecto que “la existencia de una clasificación de los suelos se muestra adecuada a efectos de buscar la preservación del medio ambiente”, y que el proceso de urbanización de suelos rurales hace desaparecer las fronteras entre las distintas clases de territorios, con lo cual se afectan entonces no sólo el ambiente sano sino también la vocación agrícola de los suelos rurales. El escrito de intervención señala en síntesis: “[s]egún lo expuesto, se considera que la autorización para localizar los Megaproyectos de interés social nacional en suelo rural, implica la eliminación de facto de las clases de suelo establecidas en la Ley 388 de 1997, pues se está afirmando que en todos los suelos se permite la urbanización. Es decir, se desconoce que el suelo rural, por definición, no admite el uso urbano por razones de oportunidad, o por su destinación a usos agrícolas, ganaderos, forestales de explotación de recursos naturales y actividades análogas. En otras palabras, la expresión demandada constituye una amenaza latente para la preservación y garantía del medio ambiente pues, se autoriza el desconocimiento de los parámetros de planificación del uso del suelo”. Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional de Colombia 10. La Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional de Colombia interviene para solicitar que se declare la inexequibilidad de la norma en lo que respecta a la posibilidad de desarrollar Macroproyectos en suelo rural, pues “no son compatibles con los fines constitucionales de estas áreas”. Considera que hasta la expedición de la Ley 1469 de 2011, a la cual pertenece la disposición acusada, la Ley 388 de 1997 impedía que en suelos rurales y suburbanos se generaran derechos de edificabilidad, pues en ninguno de ellos era procedente desarrollar usos urbanos. Con la norma acusada se crea entonces una habilitación general contraria, que entra en conflicto con los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución, los cuales buscan fijar límites y principios orientadores a la acción del Estado en materia rural. Dice que estas normas le ordenan al Estado “crear las condiciones necesarias que permitan el acceso progresivo de los trabajadores a la propiedad de la tierra, y a los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación y crédito, e igualmente para darle prioridad, apoyo y especial protección al desarrollo de las actividades agropecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, y a la construcción de obras de infraestructura física en el campo”. 11. Específicamente en lo que hace referencia al artículo 65 de la Carta, estima que el mismo contempla una figura “rica y poliédrica”, que ha sido desarrollada por la Corte por ejemplo en la sentencia C-644 de 2012. La norma constitucional citada busca garantizar la “seguridad y autonomía alimentaria interna”. Persigue además asegurar el “desarrollo integral” del sector rural. Por ende, la “cuestión agraria” debe ingresar en la agenda pública de las autoridades estatales dentro de “una visión de conjunto” en la cual se logre una “mejora del proceso productivo y la eficiente extracción de los elementos de la naturaleza, sin descuidar la reducción de las extremas desigualdades y consiguiente mejora de las condiciones de vida de la población campesina”. El campo no puede ser visto entonces sólo como un área geográfica especial, sino como un “bien jurídico” que hace posible la satisfacción de derechos subjetivos individuales, sociales y colectivos, y como “herramienta básica de la pervivencia y el progreso personal, familiar y social, en particular, de las sociedades tradicionales étnicas y campesinas que lo habitan y usan de unas determinadas maneras”. En consecuencia, los programas de intervención en el sector rural “deben también obedecer a los objetivos de fortalecimiento productivo del campo colombiano”, lo cual es imposible en el caso de los Macroproyectos de vivienda regulados en la Ley 1469 de 2011. Cámara Colombiana de la Construcción –CAMACOL - 12. CAMACOL le solicita a la Corte declarar exequible el segmento normativo acusado. Además de presentar el contexto legislativo previo a la Ley 1469 de 2011 y el contenido de la norma específica demandada, la intervención centra sus argumentos de constitucionalidad en primer lugar en el déficit de vivienda que estos Macroproyectos pretenden enfrentar en zonas rurales. Indica que de acuerdo con un estudio del Banco Interamericano de Desarrollo en Colombia un 37% de la población presentaba para el año 2012 problemas de escasez o de calidad en materia habitacional. En el sector rural, el DANE advirtió a partir del Censo del año 2005 que un 68,25% de la población presentaba necesidades habitacionales. En abril de 2013, quien para entonces era Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural[2] manifestó que según nuevos datos del DANE el déficit habitacional del sector rural representaba el 55% del total nacional.[3] En este contexto deficitario de soluciones de vivienda en el sector rural se inscribe entonces la disposición demandada de Ley 1469 de 2011, que prevé la posibilidad de implementar Macroproyectos en suelo clasificado como rural. 13. Ahora bien, a lo anterior agrega que la construcción de Macroproyectos en zonas rurales no supone por sí misma desconocer los estándares de sostenibilidad ambiental y de protección a la producción de alimentos. CAMACOL no comparte la equiparación que hace el actor entre suelo rural e ineptitud constitucional para la implementación de usos y actividades urbanas. El ciudadano demandante plantea –según esta intervención- que “toda porción de terreno rural tiene implícita una inmodificable destinación agropecuaria o la existencia de valores ambientales de forzosa protección”, premisa con la cual la Cámara Colombiana de la Construcción no está de acuerdo. El suelo rural colombiano está compuesto por partes que no tienen características idénticas entre sí, aun cuando presentan rasgos en común relevantes a la luz de la ley. El artículo 33 de la Ley 388 de 1993 prevé por eso que el carácter rural de un suelo depende de “razones de oportunidad” o de “su destinación” a determinadas actividades. La clasificación como rural de un suelo es entonces fruto de una política de manejo de acuerdo con la legislación, que puede estar orientada a controlar la oferta de un área territorial, a estimular o no ciertas actividades económicas y a densificar o no determinados centros de aglomeración humana. Por lo mismo, la decisión de considerar como rural una zona no necesariamente responde a su especial valor ambiental o a su contribución a la producción de alimentos, pudiendo entonces no estar presente ninguno de estos dos atributos. No obstante aclara que sí hay ciertas áreas rurales especialmente protegidas: “[…] claro está que existen espacios que contienen elementos de alto valor ambiental o estratégico para la producción de alimentos, que en virtud de ello, su condición de ruralidad no puede ser modificada, sin embargo esta clase de restricciones no devienen de la sola categorización del suelo como rural, sino que son producto de regulaciones específicas emanadas por las autoridades competentes que determinan sus alcances y limitaciones, las cuales pueden ser reconocidas directamente el articulado de los Planes de Ordenamiento Territorial o incorporadas al mismo a través de la noción de determinantes” 14. CAMACOL agrega a lo anterior que la Ley 1469 de 2011 prevé espacios de concertación interinstitucional no sólo para articular la acción de los distintos órdenes territoriales, sino además con el fin de precaver posibles afectaciones a los valores ambientales y agrológicos de los suelos. Así, el artículo 21 de la Ley subordina los Macroproyectos a lo establecido en los Plantes de Ordenamiento Territorial. La misma disposición establece que la utilización del suelo por fuera del perímetro urbano es subsidiaria y excepcional en las zonas clasificadas por el IGAC dentro de los niveles I, II y III. El artículo 8 prevé por su parte una etapa de “concertación y consulta” una vez se expida el anuncio de formulación del Macroproyecto por parte del Gobierno. En dicha etapa deben intervenir el Alcalde, la Corporación Autónoma Regional correspondiente, la Junta del Área Metropolitana, la ciudadanía puede formular repartos y precisiones así como intervenir en audiencias públicas de socialización, y los Concejos municipales o distritales. La consagración de estas instancias de interacción institucional contribuyen entonces a “mitigar cualquier posible deterioro de los componentes productivos o ambientales de especial protección que pudieren generarse con ocasión del desarrollo de un Macroproyecto”. Intervención ciudadana 15. El ciudadano Ernesto Hurtado Montilla interviene para oponerse a la acción y solicitar que la norma sea declarada exequible. No obstante, en su memorial, en realidad presenta argumentos sobre la ineptitud de la demanda encaminados a solicitar la inhibición. Dice que los cuestionamientos por supuesta violación de los artículos 8 y 79 de la Constitución no son aptos para provocar un juicio de fondo. En su criterio, en este punto la demanda “se fundamenta en la particular interpretación que los actores hacen de las normas acusadas”, y no presenta un argumento claro y específico, ni formula un problema de inconstitucionalidad derivado de la norma sino de su indebida aplicación. Sostiene que la previsión acusada incorpora varios de los elementos ambientales y de protección agrícola que el actor reclama. En lo que respecta al supuesto desconocimiento del artículo 65 de la Carta, el ciudadano dice en su intervención que también la Corte debe inhibirse, por falta de claridad, certeza, pertinencia y suficiencia. Señala que los argumentos de la demanda no son coherentes, no se dirigen contra una proposición deducible de la norma acusada y no despiertan una duda acerca de su constitucionalidad. Por último, en lo atinente al cargo por supuesta infracción del artículo 334 Superior, dice esta intervención que carece de aptitud, y que no se vulnera su contenido normativo. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION 16. El Procurador General de la Nación, en su concepto 5847, le pide a la Corte declarar exequible el segmento normativo acusado. Considera que la disposición demandada permite el desarrollo de Macroproyectos de interés social nacional en zonas rurales únicamente bajo las previsiones del Capítulo IV de la Ley 388 de 1997. Ahora bien, esta última Ley justamente contemplan una delimitación en el uso de los suelos, y dice según el Ministerio Público que “el suelo rural no es apto para el uso urbano en algunas ocasiones por razones de oportunidad o en otras por destinación a los usos agrícolas, ganaderos, forestales, de explotación de recursos naturales y actividades análogas”. Igualmente, la propia Ley 388 de 1997 dispuso que habría áreas de protección y desarrollo restringido en el suelo suburbano, donde se encuentra el suelo rural. Por lo cual, el enunciado legal que se cuestiona no desconoce entonces los preceptos constitucionales invocados, pues “no establece por sí sol[o] la ejecución de las operaciones en el suelo suburbano (dentro del suelo rural), sino que, por el contrario lo que permite la normatividad demandada es el desarrollo de los Macroproyectos de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones del Capítulo IV de la Ley 388 de 2007, en donde se establecen unas restricciones de uso sobre el suelo y la vivienda, lo que garantiza la adecuada interacción de los asentamientos rurales de los suelos suburbanos”. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS Competencia 1. La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4 de la Carta. Asunto previo. Las solicitudes de inhibición por ineptitud de la demanda 2. La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República y una intervención ciudadana sostienen que la demanda no es apta para provocar un juicio de fondo. En su opinión, la acción pública no presenta argumentos que despierten una duda mínima de inconstitucionalidad sobre la norma acusada, sino que se edifican sobre la base de una aplicación indebida de la misma. Los cuestionamientos no se sustentan –según estos intervinientes- en razones que demuestren una afectación del ambiente, de las riquezas naturales o de la producción de alimentos. Esos son, en síntesis, los motivos en los cuales se funda la solicitud de inhibición. La Corte no comparte estos planteamientos y considera que la demanda reúne los requisitos necesarios para emitir un juicio de fondo. La acción se dirige contra una proposición que se deduce del texto legal, pues cuestiona que la norma permita de manera abierta la implementación de MISN en suelo rural, y las razones que expone para sustentar las acusaciones son inteligibles, de modo que el concepto de violación es cierto y claro. Asimismo, se propone una confrontación del precepto contenido en la ley con normas constitucionales, por lo cual las razones son pertinentes. Los cuestionamientos no carecen tampoco de argumentos, y estos no son vagos, de manera que los cargos son suficientes y específicos. Más allá de si la disposición legal acusada es inconstitucional, en concepto de la Sala Plena la acción pública sí despierta una mínima sospecha sobre la validez de su configuración material. Por ende, la Corte Constitucional procederá a estudiarla y resolverla de fondo. Presentación del caso y planteamiento del problema jurídico 3. El ciudadano Rafael Ernesto Ferrer Padrón considera que el artículo 2 (parcial) de la Ley 1469 de 2011, al admitir el desarrollo de Macroproyectos de interés social nacional en zonas rurales, desconoce la obligación del Estado de proteger las riquezas naturales (CP art 8), el deber de proteger especialmente la producción de alimentos (CP art 65), el derecho a gozar de un ambiente sano y a la preservación de la diversidad y la integridad del ambiente (CP arts 79 y 334). Según el actor, el suelo rural es por excelencia el espacio para la producción de alimentos, y en él se encuentran además las riquezas naturales y los elementos de la diversidad y la integridad ambiental. Dos intervinientes -las Facultades de Derecho de las Universidades Externado y Nacional- coinciden en que la norma es inconstitucional, pero mientras la primera dice que lo es por cuanto amenaza la integridad y diversidad ambiental, la segunda se funda en que la realización de Macroproyectos en suelo rural es incompatible con los objetivos constitucionales de fortalecimiento productivo del campo colombiano. Las restantes intervenciones y el Concepto Fiscal se oponen a la acción, pues estiman que no todo suelo rural es portador de valores ambientales constitucionalmente protegidos, ni es por sí mismo espacio de producción de alimentos. Aparte, manifiestan que cuando un área rural tiene alguna de esas características la propia Ley 1469 de 2011 prevé medidas de protección en materia ambiental y alimentaria, y mecanismos de interacción institucional entre entes distintos órdenes territoriales y competenciales. 4. En consecuencia, a la Corte Constitucional le corresponde resolver el siguiente problema jurídico: ¿Vulnera el legislador los deberes estatales de protección de las riquezas naturales (CP art. 8), de preservación de la diversidad e integridad del ambiente (CP arts. 79 y 334), y de amparo especial a la producción de alimentos (CP art. 65), al admitir la implementación de Macroproyectos de interés social nacional en suelo rural, lo cual supone permitir que en tales áreas se ejecuten operaciones urbanas integrales para la construcción de vivienda y otros usos asociados a la vivienda, de la correspondiente infraestructura de soporte para el sistema vial, de transporte, de servicios públicos, espacios públicos y equipamientos colectivos? Para responder esta cuestión la Sala Plena expondrá en primer término el contenido de la norma legal, a la luz del contexto legislativo en el cual se inserta. Luego se referirá a los cargos que se sintetizan en el problema jurídico. El contenido de la norma acusada. Los Macroproyectos de interés social nacional como política interinstitucional para la solución de vivienda 5. Los Macroproyectos de interés social nacional (MISN) que actualmente se regulan en la Ley 1469 de 2011 y sus normas reglamentarias estaban antes previstos en el artículo 79 de la Ley 1151 de 2007 ‘Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010’. Sin embargo, mediante sentencia C-149 de 2010, la Corte Constitucional declaró inexequible este antecedente legislativo de los MISN por cuanto en su configuración normativa el Congreso no había respetado los principios constitucionales de autonomía territorial (CP arts. 1º, 311 y 313 numerales 1 y 7) y de coordinación y subsidiariedad en el ejercicio de las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales (CP art 288).[4] Esta Corporación constató entonces que la norma controlada en ese caso implicaba “un vaciamiento de las competencias asignadas por el constituyente a los concejos, en la medida que estos no podrán participar en las etapas de formulación y adopción de los macroproyectos, quedando a expensas de las decisiones que el gobierno nacional incorpore en los MISN y a las cuales quedarán subordinados los POTs”. Por lo mismo, declaró su inconstitucionalidad sin afectar proyectos en curso. Ahora bien, la Corte aclaró que los MISN no eran por sí mismos incompatibles con la Constitución, sino que en su configuración debían respetarse los principios de distribución de competencias en materia de ordenamiento territorial: “[n]o es que se impida la viabilidad jurídica de los MISN, sino que estos deben observar los principios constitucionales, especialmente aquellos que imponen el respeto por las competencias asignadas a las autoridades locales.” 6. La Ley 1469 de 2011 pretende restaurar los MISN aunque, según los antecedentes parlamentarios, sin incurrir en el vicio detectado por la Corte Constitucional en la sentencia C-149 de 2010.[5] Si bien lo demandado en esta ocasión es la posibilidad de que estos MISN se implementen en suelo “rural”, aspecto regulado específicamente en el parágrafo del artículo 2 de la Ley 1469 de 2011, es necesario dilucidar distintos componentes de esta regulación, que se encuentran en normas distintas de la misma Ley o en otras disposiciones con fuerza legal, para determinar: (i) qué es lo que puede desarrollarse en áreas rurales, lo cual supone establecer en qué consisten los MISN; (ii) cuáles son los problema a los cuales pretenden responder los MISN; (iii) cuáles son los fines que se persigue alcanzar con la implementación de los MISN; y (iv) cuáles las condiciones, procedimientos y limitaciones legales para materializarlos en suelo rural. La Sala presentará una síntesis de estos puntos, con base en la Ley 1469 de 2011, sus antecedentes parlamentarios y sus normas concordantes: 6.1. ¿En qué consisten los MISN? Los Macroproyectos de Interés Social Nacional son un conjunto de decisiones y actuaciones de orden administrativo y urbanístico, orientadas hacia construir vivienda o soluciones asociadas a vivienda y, de forma complementaria, además infraestructura de soporte para el sistema vial, de transporte, de servicios públicos, espacios públicos y equipamientos colectivos (Ley 1469 de 2011 art 2).[6] Los MISN pueden construirse en suelo urbano, rural o de expansión urbana, de conformidad con la caracterización que se hace de cada una de estas clases en el Capítulo IV de la Ley 388 de 1997 (art 2 parágrafo). Según el Capítulo IV de la Ley 388 de 1997 hay tres grandes clases de suelo: urbano, rural y de expansión urbana. Y dentro de estos géneros cabe establecer a su vez dos subcategorías de suelo: suburbano y de protección, de conformidad con lo previsto en la ley. Son los planes de ordenamiento territorial los encargados de clasificar el territorio de un municipio o distrito en suelo urbano, rural y de expansión urbana, según los criterios legales, y de definir en estos los suelos suburbanos y de protección. Con el fin de aclarar el alcance de estas categorías, y en especial la de suelo rural, enseguida se presenta en síntesis una caracterización de cada una: a. Como suelos urbanos se pueden considerar las áreas destinadas a uso urbano “que cuenten con infraestructura vial y redes primarias de energía, acueducto y alcantarillado, posibilitándose su urbanización y edificación, según el caso” (L 388 de 1997 art 31). Es posible clasificar en esta categoría las zonas territoriales con procesos de “urbanización incompletos”, comprendidos en áreas consolidadas con edificación, y “que se definan como áreas de mejoramiento integral en los planes de ordenamiento territorial” (ídem). La Ley prevé asimismo que el área urbana debe ser delimitada por perímetros, dentro de los cuales se pueden incluir centros poblados de corregimientos, pero no es admisible “[e]n ningún caso” que el perímetro urbano sea mayor que el “denominado perímetro de servicios públicos o sanitarios” (ídem inciso 2). b. Como suelos rurales se pueden clasificar “los terrenos no aptos para el uso urbano, por razones de oportunidad, o por su destinación a usos agrícolas, ganaderos, forestales, de explotación de recursos naturales y actividades análogas” (L 388 de 1997 art 33). Dentro del suelo rural hay una subcategoría, denominada en la Ley como suelo suburbano, el cual se caracteriza por presentar una mezcla de usos con formas de vida del campo y la ciudad y sin que pueda clasificarse como de expansión urbana (Ley 388 de 1997 art 35). Estos suelos rurales suburbanos pueden ser superficies para el desarrollo “con restricciones de uso, de intensidad y de densidad, garantizando el autoabastecimiento en servicios públicos domiciliarios, de conformidad con lo establecido en la Ley 99 de 1993 y en la Ley 142 de 1994” (ídem). Pueden considerarse suburbanos los suelos “correspondientes a los corredores urbanos interregionales” (ídem). La Ley 388 de 1997 establece que los municipios y distritos deben contemplar previsiones con el fin de evitar el desarrollo de actividades y usos urbanos en estas áreas sin un previo proceso institucional de incorporación al perímetro urbano de conformidad con los parámetros legales. c. Como de expansión urbana pueden considerarse las áreas precisamente habilitadas para futuro uso urbano durante la vigencia del plan de ordenamiento territorial (Ley 388 de 1997 art 32). Esta determinación se debe ajustar a las proyecciones de crecimiento de la ciudad, y estar en función de la posibilidad de dotarla “con infraestructura para el sistema vial, de transporte, de servicios públicos domiciliarios, áreas libres, y parques y equipamiento colectivo de interés público o social” (ídem). Pueden incluirse en esta categoría las “áreas de desarrollo concertado”; es decir, áreas que se habilitan para la expansión urbana con la condición de que previamente se adelanten procesos para definir la conveniencia y condiciones de tal habilitación, y de que se efectúe la adecuación y habilitación urbanística a cargo de sus propietarios (ídem). d. En cualquiera de estas clases puede incluirse una subclase constituida por los suelos de protección, a la cual pertenecen las zonas y áreas en las que se restringida la urbanización debido a sus características “geográficas, paisajísticas o ambientales, o por formar parte de las zonas de utilidad pública para la ubicación de infraestructuras para la provisión de servicios públicos domiciliarios o de las áreas de amenazas y riesgo no mitigable para la localización de asentamientos humanos” (L 388 de 1997 art 35). 6.2. Los problemas que buscan enfrentar los MISN. Los Macroproyectos de Interés Social Nacional pretenden responder al problema sintetizado en el déficit de vivienda formal. Esta problemática tiene distintos elementos, de los cuales la Corte se limitará a destacar los siguientes: a) los atinentes a la insuficiente disponibilidad de suelo habilitado para la construcción de vivienda formal en general; b) al déficit de suelo para la oferta de vivienda de interés social y prioritario; y c) al desequilibrio originado en el déficit global de unidades de vivienda formal para cubrir la demanda del mercado, representada en el número de hogares nuevos y acumulados. Pasa a referirse a estos puntos: a. En el trámite parlamentario que antecedió a la expedición de la Ley 1469 de 2011 se observa que una problemática de fondo y es el déficit de suelo disponible para desarrollar soluciones de vivienda en general. La exposición de motivos del proyecto que originó esta Ley mostró que según cifras del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio “[a] nivel nacional” es necesario habilitar un número aproximado de “3.556 hectáreas anuales” de suelo, “de las cuales 2.319 atenderían el incremento de hogares y 1.247 el déficit acumulado de vivienda”. No obstante, en la práctica el marco legal sólo estaba ofreciendo “un promedio de 95.39 hectáreas brutas al año, de las cuales 60.29 hectáreas corresponden a predios urbanos y 35.10 hectáreas a predios localizados en suelo de expansión urbana”. En la ponencia para primer debate en Comisiones Conjuntas se mencionó que pese a los esfuerzos institucionales para enfrentar los déficit de vivienda, representados en subsidios familiares, fortalecimiento de entes ejecutores de políticas de vivienda, asistencia técnica a municipios y exenciones tributarias a oferentes de Viviendas de Interés Social (VIS) o a sus intermediarios financieros, se podía advertir “en las ciudades escasez de suelo apto para VIS lo cual imposibilita la atención de la demanda en este sector poblacional”. Lo cual se ejemplificó con la situación de Cartagena, donde se hubo una demanda aproximada de 34.000 unidades de vivienda, mientras la producción VIS fue solo de 185 unidades por año. b. En cuanto a la disponibilidad de suelo para la oferta de soluciones de vivienda de interés prioritario (VIP) y social (VIS), en el Congreso de la República se mencionaron también algunas cifras indicativas del déficit. Una encuesta realizada por el DNP en 2007 a ciudades que conformaran áreas metropolitanas y habitadas con población superior a 100.000 habitantes, indicó que el suelo de expansión urbana disponible equivalía a 7.317 hectáreas, de las cuales solo 2.927 estaban destinadas a la construcción de VIS.[7] Los resultados señalaron además hacia la posibilidad de construir 103 viviendas de esta naturaleza por hectárea bruta. Con lo cual, en el área total disponible se podía construir un número aproximado de 302.463 viviendas nuevas, número insuficiente para cubrir la demanda global de vivienda formal pues equivaldría únicamente al 60.5% del déficit cuantitativo de soluciones habitacionales con calidad.[8] c. Este déficit de zonas habilitadas para la construcción de soluciones de vivienda se suma a otros factores y da como resultado una insuficiente oferta cuantitativa y cualitativa de viviendas, en especial de interés social o prioritario. En la ponencia conjunta para primer debate en el Congreso de la República se incluyeron cifras para demostrar el alto nivel deficitario en materia de vivienda. Con base en los registros del DANE en el año 2005, el déficit habitacional total ascendía para entonces a 3.828.055 hogares, de los cuales el 66% correspondía a un déficit cuantitativo (cantidad de viviendas faltantes para albergar a la totalidad) y el 34% restante a déficit cualitativo (viviendas que no reúnen los estándares mínimos de calidad).[9] Del déficit global, un número 2.216.863 hogares se ubican en zona urbana, y el restante en áreas rurales o de expansión urbana. Esta insuficiencia se explica en parte por la falta de suelos habilitados para el desarrollo y en parte también por el déficit de construcción formal de vivienda: ente los años 2005 y 2009 se conformaron 285.000 hogares, mientras para la misma época el número de viviendas formales construidas fue 140.000.[10] De nuevo según el informe de ponencia para primer debate, hay además datos recientes sobre déficit de solución a las necesidades de vivienda: “[e]l diagnóstico de la estrategia ‘Construir Ciudades Amables -2019’ establece que durante el último lustro el crecimiento anual del déficit cuantitativo de vivienda urbana a nivel nacional se estima en 91 mil unidades, que representa el 49% de los 185 mil nuevos hogares que se forman anualmente. En las cinco ciudades más grandes, el crecimiento del déficit de vivienda asciende a algo más de 47 mil unidades, o 50% de la demanda anual (95.600 hogares). Esta demanda insatisfecha puede optar por la cohabitación (incrementando el nivel de hacinamiento del acervo actual) o recurrir a una solución de vivienda en el mercado informal” [11] Entre las consecuencias de la disponibilidad deficitaria de áreas de suelo legalmente habilitado para el desarrollo de soluciones de vivienda se mencionó por ejemplo el hecho de que no fue posible aplicar “cerca de 15.000 subsidios para V[iviendas de] I[nterés] P[rioritario] durante los dos últimos años”, y que buena parte de la demanda de vivienda la satisface entonces el mercado informal del sector sobre zonas que no han sido legalmente habilitadas para el efecto.[12] 6.3. Fines que se persigue alcanzar con la implementación de los MISN. En este proceso se señaló que el objetivo constitucional de fondo que tienen los MISN es la garantía del derecho a la vivienda digna (CP arts. 51 y 93, conc PIDESC art 11). Esto se infiere además del texto de la Ley 1469 de 2011 y de sus antecedentes parlamentarios. En cuanto a los actos de trámite previos a la Ley 1469 de 2011 se observa en la ponencia para primer debate en Congreso que entre sus objetivos se incluyó el de satisfacer el derecho a vivienda adecuada.[13] En la Ley 1469 de 2011 el título indica que tiene por objeto adoptar medidas para promover la oferta de suelo urbanizable y “el acceso a la vivienda”. El articulado dice también que entre sus objetivos se encuentras los de agilizar la habilitación de suelo urbanizable e “incrementar la escala de producción de vivienda” (art 1 num 3). Aparte de este se observan otros propósitos con sustento explícito en la Constitución o admitidos por esta. El artículo 1º de la Ley señala por ejemplo los siguientes: promover la sostenibilidad del desarrollo territorial y urbano, controlar la especulación del suelo, velar por la defensa del espacio público, proteger el medio ambiente, promover una política integral de gestión del riesgo, coordinar la acción de las entidades de distintos órdenes territoriales y competenciales en el diseño, ejecución y evaluación de las operaciones urbanas, promover la participación ciudadana y procurar medidas de solución de vivienda “con criterios de urbanismo social” (art 1). 6.4. Categorías de MISN, condiciones y procedimientos legales para materializarlos. La Ley 1469 de 2011 contempla dos categorías de MISN y, en consunto con sus normas complementarias, establece una serie de condiciones y procedimientos generales para la implementación de los MISN, y unos requisitos especiales para hacerlo en suelo rural. Además las normas fijan también un procedimiento con el mismo fin. Para efectos de exponer esto con la mayor claridad, la Sala mostrará (a) las categorías, (b) las condiciones y contenidos mínimos generales de cada MISN, (c) las condiciones específicas de los MISN en área rural y finalmente (d) los procedimientos legales: a. Categorías- Hay dos categorías de MISN (art 4). La categoría 1 está integrada por los Macroproyectos cuyos términos y condiciones de gestión y ejecución se sujetan a “los contenidos, actuaciones o normas urbanísticas del plan de ordenamiento territorial vigente” (art 4 num 1). En cuanto a su forma de perfeccionamiento requiere como base un convenio entre el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y el alcalde del respectivo municipio o distrito (ídem). La Ley prevé que “en ningún caso” pueden modificarse las disposiciones del respectivo plan de ordenamiento territorial vigente con la adopción de MISN de esta categoría (ídem). La categoría 2 la conforman los MISN cuya implementación supone, además, la posibilidad adicional de introducir modificaciones a las normas urbanísticas previstas en el plan de ordenamiento territorial cuando resulte necesario para viabilizar el Macroproyecto. Cuando se requiera modificar el plan de ordenamiento territorial, dentro de esta categoría de MISN, la propuesta convenida entre el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y la alcaldía municipal o distrital sobre oportunidad, conveniencia y posibilidad de realizarlo se supedita a la previa aprobación del respectivo concejo (art 4 num 2).[14] b. Condiciones generales y contenidos mínimos- En cuanto a las condiciones legales para la adopción de los MISN, en términos generales dependen esencialmente de la categoría a la que pertenezcan. No obstante, todo MISN debe tener unos contenidos mínimos y ejes comunes (arts. 5 y 6). Para empezar, son titulares de la iniciativa de cualquier clase de MISN el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, las entidades territoriales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, la...