Sentencia C-156 de 2013

C-156-13 [Proyecto de circulación restringida] Sentencia C-156/13 FUNCIONES DEL MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA EN MATERIA DE DESCONGESTION JUDICIAL-Inexequibilidad de las expresiones “el ministerio de justicia y del derecho, o quien haga sus veces… y comisarios de familia”, contenidas en el numeral 4 del artículo 24 de la ley 1564 de 2012, que subrogó el articulo 199 de la ley 1450 de 2011 NORMA SOBRE FUNCIONES DEL MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA EN MATERIA DE DESCONGESTION JUDICIAL CONTENIDA EN LEY 1450 DE 2011-Subrogado por el artículo 24 de la ley 1564 de 2012 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos CODIGO GENERAL DEL PROCESO-Inclusión de disposiciones concernientes a autoridades administrativas investidas de competencias jurisdiccionales SENTENCIA INHIBITORIA POR NORMA SUBROGADA-Jurisprudencia constitucional CONTROL CONSTITUCIONAL DE NORMA SUBROGADA-Jurisprudencia constitucional/EFECTOS PROCEDIMENTALES DE SUBROGATORIA DE UNA NORMA-Jurisprudencia constitucional PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación en demanda contra norma subrogada DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VIOLACION AL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Improcedencia para análisis de fondo ATRIBUCION DE FACULTADES JURISDICCIONALES A AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Jurisprudencia constitucional/ATRIBUCION DE FUNCIONES JURISDICCIONALES A LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Reglas jurisprudenciales/ATRIBUCION DE FUNCIONES JURISDICCIONALES A LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Jurisprudencia constitucional sobre el alcance del artículo 116 de la Constitución Política SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES-Jurisprudencia constitucional en materia de competencia jurisdiccional/SUPERINTENDENCIA FINANCIERA- Jurisprudencia constitucional en materia de competencia jurisdiccional/SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Jurisprudencia constitucional en materia de competencia jurisdiccional/COMPETENCIA ATRIBUIDA AL MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA EN MATERIA DE PROTECCION AL CONSUMIDOR-Jurisprudencia constitucional OTORGAMIENTO DE FUNCIONES JURISDICCIONALES A AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Debe ser claro, expreso, concreto y la designación del funcionario encargado de adelantar dicha atribución, debe ser específica La Corte Constitucional reitera su línea en relación con la necesidad de que el otorgamiento de funciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas sea claro, expreso y concreto; agregando que, en este contexto, la designación del funcionario encargado de adelantar la nueva atribución también debe ser específica, con el propósito de adelantar un juicio acerca de la si la función concedida tiene relación con la materia legalmente asignada a la entidad en materia administrativa y, al mismo tiempo, si en virtud de las funciones que ordinariamente desempeña, se garantizará la independencia en el servicio de la administración de justicia. ATRIBUCION DE FUNCIONES JURISDICCIONALES A LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Es excepcional y precisa ATRIBUCION DE FUNCIONES JURISDICCIONALES A LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Aplicación del principio de excepcionalidad/PRINCIPIO DE EXCEPCIONALIDAD EN AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Atribución de facultades jurisdiccionales/PRINCIPIO DE EXCEPCIONALIDAD-Condiciones De acuerdo con la jurisprudencia reiterada en esta oportunidad, la condición de excepcionalidad se cumple, en primer término, mediante la satisfacción de dos condiciones: la reserva de ley en la asignación de esas funciones (que puede ser satisfecha también mediante la promulgación de decretos con fuerza de ley), y la precisión en la regulación legislativa. La reserva de ley garantiza la excepcionalidad por un mecanismo de residualidad: dada la amplitud del universo de supuestos que corresponde definir a la jurisdicción, o que potencialmente pueden llegar a su conocimiento, y en virtud del principio de división de funciones entre las ramas del poder público, opera una regla de cierre según la cual todos los asuntos sobre los que no exista una excepción taxativamente consagrada en la Constitución o la Ley, serán de competencia de los jueces. Como ese universo de supuestos susceptibles de ser definidos judicialmente es particularmente amplio, esta primera condición cumple una función importante, que se puede sintetizar así: siempre que el Legislador prevea una atribución de competencias en materia jurisdiccional en cabeza de autoridades administrativas, se puede suponer que, residualmente, se mantendrá un conjunto muy amplio de materias de competencia exclusiva de los jueces. En otros términos, aquello que menciona la ley se torna en excepción porque, en oposición a ello -y a las competencias jurisdiccionales que el propio Constituyente asignó al Congreso de la República en los artículos 174 y 178 de la Carta-, todo lo demás se mantiene bajo la jurisdicción y competencia de los órganos estrictamente judiciales. Con todo, el Legislador podría, mediante la promulgación sucesiva de leyes con un ámbito excepcional de aplicación (en los términos planteados en el párrafo precedente), atribuir demasiadas funciones jurisdiccionales a la administración, asumiendo que siempre quedará un campo más amplio para los jueces. Esa situación, sin duda, debilitaría la administración de justicia como institución pues en lugar de destinar los esfuerzos estatales al fortalecimiento de la actividad judicial, el Estado la privaría progresivamente de funciones y desdibujaría el reparto general de competencias entre las ramas del poder público, de manera que el crecimiento paulatino de las excepciones genera cada vez más dudas sobre el respeto por el principio o condición de excepcionalidad del artículo 116 Superior. Genera una sospecha de inconstitucionalidad. ATRIBUCION DE FUNCIONES JURISDICCIONALES A LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Condición de precisión La condición de “precisión” en la asignación de funciones jurisdiccionales a órganos administrativos enfrenta este problema, exigiendo al legislador un especial cuidado en la designación de los funcionarios (o los órganos), y la definición de las áreas en las que se desarrollará esa competencia excepcional. Esa precisión tiene como fin impedir que las competencias comprendan campos demasiado amplios de acción judicial, en virtud del uso de formulaciones generales en las disposiciones normativas correspondientes y permite al juez constitucional evaluar si se respeta el mandato de excepcionalidad. La precisión en la tarea legislativa, además, va de la mano del principio de interpretación restrictiva de las excepciones, como barrera adicional a una atribución carente de límites de funciones jurisdiccionales a la administración y, por lo tanto, incompatible con la Constitución Política. ATRIBUCION DE FUNCIONES JURISDICCIONALES A LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Subreglas para el aseguramiento de la imparcialidad e independencia IMPARCIALIDAD, INDEPENDENCIA Y AUTONOMIA JUDICIAL-Concreción jurisprudencial FUNCIONES JURISDICCIONALES ASIGNADAS AL MINISTERIO DE JUSTICIA-Criterio de excepcionalidad y problema de la vaguedad por ausencia de un parámetro definitorio del umbral de exceso/MINISTERIO DE JUSTICIA-Funciones ATRIBUCION DE FUNCIONES JURISDICCIONALES A LA ADMINISTRACION-Facultades a prevención contenidas en artículo 116 de la Constitución Política El artículo 116 de la Carta otorga al Legislador la facultad de conferir facultades jurisdiccionales a la administración, pero lo hace con un conjunto de prevenciones. En ese sentido, a la luz del texto de esa cláusula superior, y de la voluntad constituyente en ella plasmada, su desarrollo debe efectuarse cumpliendo tres condiciones o tres grupos de condiciones, así: En primer término, debe respetar un principio de excepcionalidad, asociado a (i) la reserva de ley en la definición de funciones (incluidos los decretos con fuerza de ley), (ii) la precisión en la regulación o definición de tales competencias; y (iii) el principio de interpretación restringida o restrictivita de esas excepciones. En segundo lugar, la regulación debe ser armónica con los principios de la administración de justicia, entre los que se destacan (iv) la autonomía e independencia judicial; (v) la imparcialidad del juzgador; y (vi) un sistema de acceso a los cargos que prevea un nivel determinado de estabilidad para los funcionarios judiciales. Y, por último, debe ajustarse al principio de asignación eficiente de las competencias, el cual se concreta en un respeto mínimo por la especialidad o la existencia de un nivel mínimo de conexión entre las materias jurisdiccionales y las materias administrativas en las que potencialmente interviene el órgano. Esa conexión debe ser de tal naturaleza, que asegure el derecho a acceder a un juez competente, y que, a la vez, brinde garantías suficientes de independencia de ese juzgador. FUNCIONES DEL MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA EN MATERIA DE DESCONGESTION JUDICIAL-Inhibición respecto de los cargos por violación de los principios de consecutividad, identidad flexible, unidad de materia y omisión de debate en trámite legislativo Una aclaración especial debe efectuarse sobre el cargo por violación al principio de unidad de materia, dado que la jurisprudencia constitucional lo considera un vicio con entidad sustantiva, debido a que se configura cuando el contenido material de la disposición objeto de estudio no guarda una conexión temática, teleológica y sistemática con el título y el conjunto de artículos que componen el estatuto al que pertenece. Este principio tiene como propósito proteger la transparencia en el trámite legislativo, evitar la incorporación sorpresiva de disposiciones ajenas al objeto central de la regulación y preservar al margen el orden jurídico. Dado su carácter material, las consideraciones efectuadas sobre la decisión inhibitoria en relación con los cuestionamientos sobre el trámite, no cobija, en principio, al cargo por violación al principio de unidad de materia. Sin embargo, observa la Sala que una vez la disposición demandada fue subrogada por el artículo 24 de la Ley 1564, no resulta procedente abordar el análisis de fondo, pues el artículo 199 de la Ley 1450 hacía parte de un ordenamiento caracterizado por un objeto general y finalidad distintos a los de la Ley 1564. Mientras el primero se hallaba en el Plan Nacional de Desarrollo, el segundo hace parte del Código General del Proceso, leyes que abordan materias diversas, razón por la cual los cargos de la demanda pierden su certeza frente a la nueva normatividad, lo que ocurre también con las intervenciones ciudadanas, y el concepto del Procurador. En otros términos, como la discusión sobre la conexión temática, teleológica y sistemática entre la disposición demandada se efectuó tomando como referencia el Plan Nacional de Desarrollo, no es posible extrapolar razonablemente esos argumentos a una eventual conexión entre el contenido normativo objeto de análisis y el Código General del Proceso. ATRIBUCION DE FUNCIONES JURISDICCIONALES AL MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO CONTENIDO EN NUMERAL 4 DEL ARTICULO 24 DE LA LEY 1564 DE 2012-Imprecisión del funcionario o dependencia que asume dichas funciones y condiciones para su ejercicio/ATRIBUCION DE FUNCIONES JURISDICCIONALES AL MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO CONTENIDO EN NORMA ACUSADA-Desconocimiento de los principios del Juez natural y especialidad propios de la administración de justicia Referencia: expediente D-9185 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 199 de la Ley 1450 de 2011 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014”. Demandante: Bernardo Andrés Carvajal Sánchez. Magistrado Ponente: LUIS ERNESTO VARGAS SILVA Bogotá, D.C., veinte (20) de marzo de dos mil trece (2013). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Bernardo Andrés Carvajal Sánchez presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 199 de la Ley 1450 de 2011 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014”, al estimar que se incurrió en su expedición en vicios de forma y de fondo que vulneran los artículos 113, 116, 157, 209, 210, 228 y 339 de la Constitución Política, así como los artículos 20 y 21 de la Ley 152 de 1994 - Ley orgánica del Plan Nacional de Desarrollo-, y los artículos 94 a 111, 156, 158, 164 y 207 de la Ley 5 de 1992. Mediante providencia del seis (6) de julio de dos mil doce (2012), el Magistrado Luís Ernesto Vargas Silva dispuso admitir la demanda, por considerar que reunía los requisitos exigidos por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991. Invitó a participar en el presente juicio a las universidades Externado de Colombia, Nacional de Colombia, Javeriana, de los Andes, de la Sabana, Libre, Eafit de Medellín, del Atlántico, Industrial de Santander, de Ibagué, de Antioquia, y del Rosario, al igual que al Instituto Colombiano de Derecho Procesal y a la Corporación Excelencia en la Justicia, solicitándoles emitir concepto técnico sobre la norma demandada, de conformidad con lo previsto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991. Con fundamento en el artículo 10 del Decreto Ley 2067 de 1991, el magistrado sustanciador ofició a los Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes con el fin de que remitieran a la Corte certificación acerca de la fecha, número de acta y Gacetas del Congreso en que se encuentren publicadas, respecto de cada una de las sesiones en que se discutió y votó el proyecto que precedió a la Ley 1450 de 2011 “Por la cual se expide el Plan de Desarrollo 2010-2014”, en lo concerniente al trámite del proyecto tanto en comisiones como en plenarias, así como los números de las Gacetas del Congreso en que se publicó el proyecto de ley, los informes de ponencia y los textos aprobados en cada uno de los debates en comisión y en plenarias. En la misma providencia dispuso comunicar la iniciación del presente proceso al Presidente de la República y al Presidente del Congreso de la República, para los fines previstos en el artículo 244 de la Constitución, así como al Ministerio del Interior, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio de Cultura y al Director de la Unidad Administrativa Especial del Ministerio del Interior - Dirección Nacional de Derecho de Autor. Mediante providencia de agosto 27 del mismo año, el Despacho del magistrado sustanciador requirió a la Secretaría General del Senado de la República para que remitiera la información previamente solicitada. Finalmente, mediante providencia de diez (10) de septiembre de dos mil doce (2012), una vez calificadas las pruebas se dispuso continuar con el trámite correspondiente. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. II. LA NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 48.102 del 16 de junio de 2011. “LEY 1450 DE 2011 (junio 16) Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014. Diario Oficial No. 48.102 de 16 de junio de 2011 CONGRESO DE LA REPÚBLICA EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: ARTÍCULO 199. FUNCIONES DEL MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA EN MATERIA DE Y DESCONGESTIÓN. Con el fin de contribuir al acceso eficaz a la justicia y a la descongestión judicial, el Ministerio del Interior y de Justicia, o quien haga sus veces, a través de la dependencia que para tales efectos determine la estructura interna, podrá, bajo el principio de gradualidad en la oferta, operar servicios de justicia en todos los asuntos jurisdiccionales que de conformidad con lo establecido en la Ley 446 de 1998 sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia han sido atribuidos a la Superintendencia de Industria y Comercio, Superintendencia Financiera y Superintendencia de Sociedades, así como en los asuntos jurisdiccionales previstos en la Ley 1380 de 2010 sobre insolvencia de personas naturales no comerciantes y en la Ley 1098 de 2006 de conocimiento de los defensores y comisarios de familia. Estos procedimientos se sustanciarán de conformidad con los procedimientos actualmente vigentes. Los servicios de justicia aquí regulados generan competencia a prevención y por ende no excluyen la competencia otorgada por la ley a las autoridades judiciales y a autoridades administrativas en estos determinados asuntos. La operación de los referidos servicios de justicia debe garantizar la independencia, la especialidad y el control jurisdiccional a las decisiones que pongan fin a la actuación, tal y como está regulada la materia en cuanto el ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de autoridades administrativas. El Gobierno Nacional reglamentará la forma en que se haga efectiva la operación de estos servicios de justicia. El Ministerio del Interior y de Justicia, o quien haga sus veces, podrá asesorar y ejercer la representación judicial de las personas que inicien procesos judiciales de declaración de pertenencia con miras al saneamiento de sus propiedades. Lo previsto en este artículo no generará erogaciones presupuestales adicionales”. III. LA DEMANDA El demandante considera que el precepto acusado incurre en los vicios de procedimiento y materiales que se enuncian a continuación: 1. Vicios de procedimiento 1.1. Violación del principio de consecutividad. Sostiene el demandante que el artículo 199 de la Ley 1450 de 2011 no cumple con los requerimientos impuestos por la Constitución, la Ley 5ª de 1992 y la Ley Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo, ni con aquellos impuestos por la jurisprudencia constitucional. Sustenta esta afirmación en que en el documento contentivo del proyecto presentado por el Ministro de Hacienda, el 4 de febrero de 2011, no se encuentra el artículo demandado, ni uno de contenido similar. Así mismo, en el informe de ponencia para primer debate en la sesión conjunta de la Comisión de Asuntos Económicos, publicado en la Gaceta del Congreso No. 85 del 15 de marzo de 2011, no se incluyó el artículo demandado ni alguno de contenido normativo equivalente, lo que indica que el artículo 199 de la Ley 1450 de 2011 no fue discutido, y menos aprobado, durante ese primer debate en la sesión conjunta (Cita, al respecto, la gaceta No. 192 del 15 de abril de 2011). Sostiene que en la sesión plenaria de Senado de la República realizada el 27 de abril de 2012[1], esta cámara aprobó el artículo 183 del proyecto que le fue presentado, y que posteriormente se convertiría en el artículo 199 del PND, demandado, sin que se hubiera realizado debate alguno al respecto (trascribe la parte pertinente del acta correspondiente a esta sesión). Afirma que el día 30 de mayo de 2012 fue aprobado el informe de ponencia en Plenarias de Cámara y Senado. El artículo acusado no fue incluido en el proyecto de ley, de acuerdo con el informe de ponencia para segundo debate. Por lo tanto, respecto de esa disposición no se surtieron los tres debates a los cuales hace referencia el artículo 157 de la Constitución, previa la aprobación del Plan Nacional de Desarrollo. Como no se efectuaron propuestas modificatorias del mismo, fue votado en bloque con otros artículos, sin haber sido discutido ni debatido jamás, en ninguna de las cámaras. Aduce que aunque el principio de consecutividad ha sido flexibilizado por la Corte Constitucional, en el sentido de que los congresistas y el gobierno pueden incluir modificaciones a un proyecto en el segundo debate “ en el presente caso ni siquiera se surtieron los restantes debates de manera acorde con el texto constitucional, puesto que el artículo demandado aunque fue aprobado por las cámaras en segundo y tercer debate, respectivamente, no llegó a ser discutido realmente”. 1.2. Violación del principio de identidad. El trámite dado al proyecto de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo desconoció la Constitución, al momento de incorporar el artículo demandado, el cual no fue objeto de debate en el seno de las comisiones, ni corresponde al contenido general del proyecto de ley del plan nacional de desarrollo. En este sentido -sostiene el actor- el proyecto presentado por el gobierno no incluía el acápite referente a la descongestión judicial, sino que el mismo fue agregado en el informe de ponencia para primer debate como un artículo nuevo propuesto por los ponentes del proyecto de ley, y avalado por el gobierno. De modo que el único texto que se discutió en el seno de la sesión conjunta sobre la materia fue un artículo nuevo relativo al “Apoyo a la descongestión judicial y garantía de acceso eficaz a la justicia”, según el cual “[e]l Gobierno Nacional, en coordinación y bajo el marco del respeto a la autonomía de la rama judicial, apoyará las acciones que permitan aumentar la eficiencia y eficacia de la gestión judicial, garanticen la descongestión de los despachos judiciales y permitan alcanzar una justicia al día para todos los ciudadanos”. Desde un punto de vista general, el documento que se anexó como exposición de motivos del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, se refirió de manera exclusiva al tema de la justicia transicional y al acceso en pequeñas causas, pero no hizo alusión a la asignación de competencias judiciales al Gobierno Nacional, en cabeza del Ministerio de Justicia, en materia comercial, financiera o de familia. 1.3. Violación del principio de unidad de materia. Manifiesta el demandante que no existe relación alguna entre la atribución de funciones jurisdiccionales al Ministerio de Justicia y los principios generales que rigen el Plan Nacional de Desarrollo. La mencionada atribución ha sido ligada a la consolidación de la paz y el acceso eficaz a la justicia. Aunque en abstracto resulta evidente que una buena administración de justicia permite la consolidación de la paz social, lo cierto es que no se puede incluir en el plan de desarrollo cualquier medida que se acerque remotamente al cumplimiento de este propósito. En ese orden de ideas, no se ve en qué medida la atribución de funciones jurisdiccionales al Ministerio de Justicia pueda contribuir a la consolidación de la paz de manera directa e inmediata. La norma demandada no fue objeto de desarrollo en la exposición de motivos, ni se explicó el fundamento de la misma y la importancia de su inclusión en aras de cumplir el propósito de consolidar la paz, comoquiera que el artículo no fue discutido en ninguno de los debates. Tampoco se explicó en el curso de los debates en qué medida la atribución de funciones jurisdiccionales, que se le han otorgado excepcionalmente a las superintendencias y al Ministerio de Justicia permite el acceso eficaz a la justicia; no se suministró razón alguna para desconocer su carácter excepcional, no se explicó la necesidad de dicha medida para la consolidación de la paz, ni su conexidad con el Plan Nacional de Desarrollo. En conclusión, a juicio del demandante, en la promulgación del enunciado normativo demandado se desconoció el artículo 157 de la Constitución porque (i) el contenido del artículo corresponde a un tema que no se trató por las Comisiones de Asuntos Económicos; (ii) el mismo no fue debatido o discutido en algunos de los debates restantes; y (iii) el precepto no tiene una vinculación clara y concreta con los principios generales que inspiran la ley. 1.4. Violación del principio democrático por ausencia de debate respecto del artículo demandado. El actor plantea que si bien la jurisprudencia ha interpretado de manera amplia la noción de “debate”, en el sentido que le otorga el texto constitucional y las normas que regulan el trámite legislativo, en este caso se presenta una situación que no ha sido prevista por la jurisprudencia: aunque los Senadores y Representantes pueden incluir modificaciones al articulado de un proyecto de ley en segundo debate, dichas modificaciones deben ser discutidas y debatidas en algún momento dentro del trámite del proyecto, lo que no ocurrió en el trámite acusado. Como consecuencia de ello, el artículo no pudo ser conocido por las comisiones de asuntos económicos en la comisión conjunta, puesto que no se encontraba dentro del proyecto para ese momento, y tampoco fue debatido o discutido por las plenarias de las Cámaras, pues debido a la carencia de proposiciones se votó en bloque por los miembros del Congreso, ni consta en las actas que el artículo hubiese sido leído, en el seno de las plenarias como lo impone el artículo 158 de la Ley 5ª de 1992. En este sentido, por muy flexible que sea el principio de consecutividad y por amplia que sea la definición de debate parlamentario que se utilice en el ordenamiento jurídico colombiano, no puede ser compatible con la Carta que un precepto sea aprobado sin que haya sido objeto de una mínima discusión en el Congreso. En ese sentido, afirma que el concepto de “debate parlamentario” no puede significar los mismo que votación, máxime cuando el artículo en cuestión fue incluido para segundo debate, no fue analizado por las comisiones pertinentes, y no se garantizó por parte de la plenaria suficiente ilustración, en los términos del artículo 207 de la Ley 5 de 1992. Expresa que “so pretexto de incluir artículos nuevos no se pueden vulnerar los principios de consecutividad, identidad y unidad normativa. De la misma manera se debe respetar el principio democrático que inspira el estado colombiano, según el cual, los proyectos de ley que se pretenden aprobar en el Congreso deben surtir el debate parlamentario suficiente, en aras de garantizar que los artículos de una ley sean debatidos en el seno del Congreso”. La mencionada omisión no fue subsanada en el curso del debate porque, tal como se lee en las actas de las sesiones plenarias (Gaceta 330), en el informe presentado por los ponentes el día 16 de abril no se hizo referencia alguna, de manera específica, a los artículos nuevos agregados para efectos de ser tratados en el segundo debate, como tampoco se realizaron observaciones generales sobre el tema del que trata el artículo 199 demandado. Concluye destacando que “aun cuando los principios de identidad, unidad de materia y consecutividad hayan sido flexibilizados por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, ni la publicación del proyecto, ni su votación en bloque pueden suplir la existencia de un mínimo de debate para que el trámite pueda considerarse ajustado a la Constitución Política”. 2. Vicios de fondo. 2.1. Violación del principio de separación de poderes. En concepto del actor, el precepto demandado traslada al Ministerio de Justicia las funciones jurisdiccionales que la ley ha otorgado a las Superintendencias de Industria y Comercio, Financiera y de Sociedades, de acuerdo con la Ley 446 de 1998[2] en materia de liquidación de entidades financieras; aquellas relacionadas con los procesos de insolvencia de las personas naturales no comerciantes previstas en la Ley 1380 de 2010[3]; y las que la Ley 1098 de 2006[4] confiere a defensores y comisarios de familia. Indica, así mismo, que las competencias se desarrollarán con sujeción a los procedimientos vigentes para el efecto, pero a prevención respecto de las entidades que actualmente ostentan su titularidad. Así mismo se señala que el reglamento debe establecer los mecanismos para garantizar la independencia e imparcialidad de la dependencia encargada de realizar las funciones jurisdiccionales en el seno de la entidad. Esta regulación, a su juicio, vulnera el principio de separación de poderes, comoquiera que (i) genera una indebida acumulación de poderes en cabeza del Ministro; (ii) los ministerios, por su evidente significado político, como parte esencial de la estructura administrativa, son incompatibles estructuralmente con el ejercicio de las funciones jurisdiccionales; y (iii) la ley solo puede atribuir funciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas de carácter técnico. Sobre el primer aspecto, señala que la atribución de funciones jurisdiccionales al Ministerio de Justicia rompe el delicado equilibrio de poderes que estableció la Constitución Política. Al respecto, afirma que “en el paisaje jurídico colombiano los Ministerios cumplen una doble función: por un lado, constituyen la principal autoridad administrativa en su respectivo ramo (funciones correspondientes al carácter ejecutivo de sus funciones), y, por el otro tienen importantes funciones en relación con el ejercicio de la función legislativa, por cuanto tienen principalmente la iniciativa legislativa en los temas de su ramo y también son los encargados de ejercer las funciones de legislador extraordinario en los casos de estados de excepción o de habilitación excepcional por parte de la ley para expedir Decretos –Ley.” En razón de la norma acusada, apunta el demandante, el Ministerio de Justicia tendría adicionalmente la función de administrar justicia, convirtiéndose en una superestructura administrativa, que reuniría las funciones ejecutiva, legislativa y judicial, situación inadmisible desde el punto de vista constitucional. En estas condiciones, “el Ministerio de Justicia sería ejecutor de le ley, legislador excepcional y juez a prevención, ello no puede tener cabida en un Estado Social de Derecho, puesto que no se inscribe en el marco de la colaboración armónica de poderes, ni en el ejercicio excepcional de funciones judiciales por parte de autoridades administrativas”. En cuanto a los segundo, indica que los ministerios cumplen la función de puente entre las ramas legislativas y ejecutiva del poder público, y por ende sus tareas son de carácter netamente político, naturaleza que se mantiene y puede verificarse a partir del nombramiento de los ministros, de sus funciones y de las responsabilidades que conlleva el cometido constitucional que les ha sido asignado. En el marco de su función netamente política, les corresponde promover las reformas legislativas necesarias para adelantar la agenda política del Gobierno Nacional que ellos mismos concurren a integrar. Su responsabilidad es de carácter político, lo cual se evidencia en el hecho de que los ministerios puedan ser sujetos pasivos de la moción de censura y de los juicios políticos que se puedan surtir en el seno del Congreso por el ejercicio de sus funciones. La naturaleza netamente política de los ministerios es incompatible con el ejercicio de funciones jurisdiccionales: “Los imperativos de independencia e imparcialidad de la administración de justicia resultan intrínsecamente incompatibles con el ejercicio de una función política”. Aclara que no desconoce la posibilidad excepcional de la asignación de funciones judiciales a autoridades administrativas, sino que el cargo se dirige a precisar que en un Estado Social de Derecho esas competencias solo pueden ser ejercidas por entes lejanos a los vaivenes y a los intereses políticos, de manera que tales funciones solo pueden ser válidamente atribuidas a autoridades administrativas de carácter técnico. 2.2. Violación de los principios que rigen la función administrativa. Según la argumentación de la demanda, la asignación de funciones judiciales al Ministerio de Justicia desconoce de las condiciones de especialidad, tecnicidad y conocimiento necesarias para que una atribución de esta naturaleza resulte acorde con la Constitución, en particular con su artículo 209, el cual prescribe que las competencias legalmente atribuidas a las superintendencias o comisiones de regulación deben realizarse de manera célere, eficaz y eficiente, bajo los principios de delegación, desconcentración y descentralización. Los motivos que llevaron al legislador a conferir facultades jurisdiccionales a las superintendencias con apoyo en el artículo 116 de la Constitución fueron de dos órdenes: (i) en consideración al carácter técnico y especializado de las superintendencias, el cual les permite resolver de manera pronta y eficaz los conflictos que les sean presentados en las áreas objeto del ejercicio excepcional de funciones jurisdiccionales, y (ii) debido a la íntima relación que existe entre el sector sobre el cual realizan sus funciones de inspección, vigilancia y control y las funciones jurisdiccionales mencionadas. En este orden de ideas, destaca que “tanto la habilitación que el constituyente primario consagró en el artículo 116 C.P., como la libertad de configuración legislativa en materia de organización de la estructura del estado, encuentran su límite en el artículo 209 de la C.P., y principalmente en el hecho de la necesaria relación entre el ámbito funcional de las autoridades administrativas y el contenido de la función jurisdiccional que se les atribuirá por el legislador”. El principal problema que se evidencia en el artículo 199 del Plan Nacional de Desarrollo (acusado) radica en que el legislador consideró que, por tratarse del Ministerio de Justicia y del Derecho, puede administrar justicia en cualquier campo, aún en temas que son reservados al juez y excepcionalmente asignados a un autoridad administrativa, que no se encuentra adscrita o vinculada funcionalmente a su campo de actividad, por razones eminentemente técnicas, lo cual a su vez, es una garantía de imparcialidad e independencia para el ciudadano que accede a los servicios de justicia. Respecto de las entidades administrativas que actualmente ejercen funciones jurisdiccionales, es decir, algunas superintendencias, debido a su carácter técnico y alto nivel de especialidad, se predica un importante grado de imparcialidad e independencia en sus decisiones. No ocurre lo mismo en el esquema propuesto por el artículo 199 acusado, en donde la función jurisdiccional se confundiría con los fines, objetivos, y funciones políticos ejercidos por los ministerios, en contra de lo ordenado por el artículo 228 de la Constitución Política. 2.2. Violación del principio de proscripción de duplicidad de funciones. El artículo demandado atribuye al Ministerio de Justicia, a prevención, las competencias atribuidas a las Superintendencias de industria y Comercio y Financiera, así como a las Comisarías de Familia, por lo que se trata de funciones jurisdiccionales disímiles que se atribuyen de manera genérica al referido Ministerio, por lo tanto no se cumplen los requerimientos necesarios para que dicha función pueda ser válidamente atribuida a dicho órgano. La figura de la “competencia a prevención” tal como se ha utilizado en el ordenamiento jurídico colombiano se refiere a posibles conflictos de competencia que se susciten entre autoridades judiciales, o entre autoridades judiciales y administrativas, pero no se aplica a casos de duplicidad de funciones entre autoridades administrativas puesto que la mencionada duplicidad o paralelismo se encuentra expresamente proscrita del ordenamiento jurídico colombiano, tal como se deriva de los artículos 52 y 54 de la Ley 489 de 1998. IV. INTERVENCIONES 1. De entidades públicas 1.1. Del Departamento Nacional de Planeación. Luís Carlos Vergel Hernández, apoderado de este Departamento solicita declarar EXEQUIBLE la norma acusada con fundamento en las siguientes consideraciones: La norma que se acusa fue adoptada en el marco de un propósito de descongestión judicial, presente en el Plan Nacional de Desarrollo, dentro de un criterio de asignación de funciones judiciales a las autoridades administrativas. La figura adoptada no afecta la tridivisión del poder ni la capacidad decisoria de ciertas problemáticas dentro de la filosofía de descongestión mencionada. Aclara que la norma fue derogada por el artículo 24 de la Ley 1564 de 2012 conocida como Código General del Proceso, y presenta un paralelo entre la disposición demandada y la que, en su concepto, la derogó. Sin embargo, en su concepto la norma acusada puede estar produciendo efectos “por la regla de tránsito de legislación”, razón por la cual continúa con su exposición, a favor de la exequibilidad de la misma. Considera que no se violó el principio de consecutividad. En este aspecto se refiere a los principios de interpretación del reglamento (artículo 2, Ley 5ª de 1992) y Jerarquía del Reglamento, considerando que de esas disposiciones “de desprende una serie de lineamientos que guían los procedimientos que se surten en el Congreso de la República, en salvaguarda del principio democrático”. En este acápite, al parecer, el interviniente confunde sus argumentos con los de otro proceso, pues señala que “el cargo está centrado en la supuesta vulneración de la coincidencia entre los votantes y los asistentes”, aspecto que no se relaciona con la demanda objeto de estudio. (Son cerca de cuatro páginas referentes a la supuesta ausencia del voto de un congresista). Posteriormente afirma que el principio de consecutividad es vital en la formación de las normas que expide el Congreso de la República y en la configuración de la democracia, considerando que del respeto por la consecutividad se concreta el carácter dialéctico de las decisiones legislativas, evitando que surjan normas extrañas o ajenas al devenir del núcleo de la discusión. Afirma que la jurisprudencia constitucional ha señalado los siguientes criterios para establecer si se respeta el principio, así: “Para la determinación de qué constituye “asunto nuevo” [la Corte] ha definido algunos criterios de orden material, no formal: (i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente; (ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la adición esté comprendida dentro de lo previamente debatido; (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo específico; (iv) no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las cámaras en torno a un tema. En el ámbito de los actos legislativos, el concepto de asunto nuevo es más amplio porque existe una relación estrecha entre distintos temas constitucionales. En consecuencia, la doctrina de la Corte consiste en que debe analizarse la consecutividad de las iniciativas y no de los textos. “aún en el postrero de todos los debates el de la conciliación, pueden aparecer textos nuevos, siempre que la esencia de lo que en éstos se consigne desarrolle lo sustancial que se haya debatido en primera vuelta, para el caso de reformas constitucionales (cita sentencias C-040/10, C-332/05) y posteriormente precisa: Como puede observarse en el artículo 164 del texto aprobado en el primer debate, el asunto estuvo ya debatido y aprobado (…) Artículo 163. Apoyo a la descongestión judicial y garantía de acceso eficaz a la justicia. El Gobierno Nacional, en coordinación y bajo el marco del respeto a la autonomía de la rama judicial, apoyará las acciones que permitan aumentar la eficiencia y eficacia de la gestión judicial, garanticen la descongestión de los despachos judiciales y permitan alcanzar una justicia al día para todos los ciudadanos.|| Con este propósito, el CONPES emitirá las recomendaciones necesarias para garantizar los siguientes aspectos relacionados con la administración de justicia: (…) d) “Adecuada implementación de los Mecanismos Alternativos de solución de Conflictos –MASC-, desjudicialización y ejercicio de funciones jurisdiccionales para autoridades administrativas”. De manera que al ampliar el propósito de ese literal d), el artículo objeto de censura no violó los principios de consecutividad e identidad que rigen para los debates de los proyectos de ley (Cita C-469/11, C-304 de 2004). Sobre la supuesta violación de los principios de identidad y unidad de materia plantea que el hecho de que el artículo no hiciera parte del proyecto inicialmente presentado por el Gobierno no lo hace inexequible, especialmente si se tiene en cuenta la naturaleza del PND, en especial, su carácter multitemático. En el caso de la ley del plan, lo incluido en el documento guía permite entender la razón de ser del artículo 199 demandado. Así, en dicho documento se expresa que: “La justicia en Colombia (…) sufre de congestión de los despacho judiciales (…) su presencia es débil en algunos territorios, y carece, en ciertas instancias, de capacidades técnicas y científicas para realizar investigaciones. (…) La literatura económica ha señalado la estrecha conexión entre los sistemas judiciales eficientes y el crecimiento económico (Posner, 1998). En primer lugar, un sistema judicial idóneo protege los derechos de propiedad de los asociados y garantiza el cumplimiento de las obligaciones pactadas en los contratos; en segundo lugar, un marco regulatorio claro y un sistema judicial eficiente, promueve la competencia de los mercados e incentiva el aumento de la competitividad de las empresas. Ambas condiciones son vitales para jalonar el crecimiento económico. || Uno de los principales problemas que afecta la prestación de los servicios de justicia formal es la congestión de los despachos. En efecto, el inventario final alcanzaba, a diciembre de 2010, 2.350.000369 (sic) expedientes judiciales en trámite (…) A pesar de los esfuerzos de la Rama Judicial por descongestionar los despachos, esa situación continúa impactando de manera negativa la prestación del servicio, y en especial, la celeridad de los procesos”. El artículo 199, sin duda, responde a esa motivación, lo que deja sin sustento los cargos formulados, sobre violación del principio de unidad de materia, consecutividad e identidad flexible. b) En relación con los cargos materiales, relativos a la atribución de funciones jurisdiccionales al Ministerio, señala el interviniente que desde 19980 el legislador viene explorando diversas medidas para lograr la descongestión de la administración de justicia, entre las cuales destaca la solución de conflictos mediante esquemas de arreglo previstos en la ley. Otra, ha consistido en atribuir a entidades o persona jurídicas funciones judiciales, tomando en cuenta que el constituyente trazó esa senda en el artículo 166 de la Carta, tomando en cuenta la necesidad de resolver problemas cotidianos, “en ocasiones ínfimos pero de trascendencia para quien los soporta”, y “cuyo trámite en los estrados judiciales se torna dispendioso” así como la necesidad de proveer decisiones rápidas en materias en que están de por medio los derechos de los usuarios. De acuerdo con el artículo constitucional citado no es necesario que tal autoridad sea una Superintendencia. Aunque el Legislador acogió ese criterio en las leyes 446 de 1998 y 1122 de 2007, no existe un obstáculo para que un Ministerio, efectuando la adecuación pertinente, asuma esa labor, dado que también son autoridades administrativas. Ese aspecto fue tomado en cuenta en la Ley 1285, modificatoria de la Ley 270 de 1996, estatutaria de la administración de justicia, considerando la Corte: “3. Es conveniente precisar que el ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de autoridades administrativas hace parte de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, por cuanto constituye una modalidad de resolución asistida donde la adjudicación del derecho corresponde a un tercero neutral –una autoridad administrativa- que no hace parte del sistema tradicional de justicia. || (…) el inciso segundo del artículo 3º del proyecto resulta ajustado a la Constitución, pues la propia Carta reconoce expresamente la posibilidad, por supuesto excepcional, de atribuir funciones jurisdiccionales a ciertas y determinadas autoridades administrativas. Más aún, la norma precisa que esas funciones serán aquellas que por su naturaleza y cuantía puedan ser resueltas por éstas de manera adecuada y eficaz, siempre y cuando no implique la instrucción de sumarios o investigación de delitos y juzgamiento de los mismos, lo que armoniza plenamente con la restricción prevista en el artículo 116 de la Constitución”. Advierte entonces que el respeto por el artículo 116 de la Constitución se garantiza, no por la naturaleza de la autoridad administrativa excepcionalmente investida de atribuciones jurisdiccionales, sino por la manera en que esta se organice para cumplir ese cometido en condiciones de independencia, autonomía e imparcialidad, y precisa que el Ministerio lo ha hecho de esa manera, de conformidad con lo dispuesto por el Decreto Ley 2897 de 2011. 1.2. Del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. La autoridad intervino con el propósito de defender la exequibilidad de la norma demandada, por las siguientes razones: Primero, el trámite del proyecto que dio origen al Plan Nacional de Desarrollo no violó los principios de consecutividad y de identidad flexible. El proyecto de la ley del plan presentó como una de sus metas, objetivos y focos generales, la consolidación de la paz mediante la seguridad en todo el territorio, un sistema de justicia pronta y eficiente y el respeto por los derechos humanos (Cita Exposición de motivos, Proyecto de Ley 179 de 2011, Gaceta del Congreso 14 de 2011). Esos objetivos se desarrollan en el acápite de normas instrumentales, asociadas a los mismos, “las cuales cuentan con un contenido diverso, multitemático, y una conexidad directa e indirecta con los planes o metas señalados: como se observa, en el Plan Nacional de Desarrollo que se somete a consideración del Congreso de la República se adoptan, de manera coherente, unos propósitos y objetivos medibles y se incorporan las estrategias para alcanzarlos, así como la proyección de recursos para su financiación. Finalmente, el proyecto contempla un acápite de normas instrumentales estrechamente asociadas a las bases del Plan y a su plan de inversiones, agrupadas en 170 artículos, con un contenido diverso y multitemático, elaboradas bajo criterios de conexidad directa e indirecta con los planes o metas contenidos en la parte general” (Exposición de motivos. Proyecto de ley 179 de 2011, cámara. GC 14 de 2011). Posteriormente hizo una reseña sobre los temas generales abordados en el plan y la discusión y socialización previa entre el Gobierno, las bancadas del Congreso y la ciudadanía en General, lo que llevó a la inclusión de nuevos artículos, entre los cuales se destaca el siguiente. “Además de las modificaciones “Además de las modificaciones anteriormente explicadas una vez discutidos se aprobó la inclusión de los siguientes artículos nuevos, tales como el que a continuación se presenta: “Consolidación de la paz. Artículo nuevo. A partir de los valioso aportes del Consejo de Estado y el Consejo Superior de la Judicatura en el curso de las discusiones (…) se incluye el siguiente artículo orientado a apoyar la descongestión judicial y garantizar el acceso a la administración de justicia: || Apoyo a la descongestión judicial y garantía de acceso eficaz a la administración de justicia. El Gobierno Nacional, en coordinación y bajo el marco del respeto a la autonomía de la rama judicial, apoyará las acciones que permitan aumentar la eficiencia y eficacia de la gestión judicial, garanticen la descongestión de los despachos judiciales y permitan alcanzar una justicia al día para todos los ciudadanos. || Con este propósito el Conpes emitirá las recomendaciones necesarias para garantizar los siguientes aspectos relacionados con la administración de justicia: (…) d) Adecuada implementación de los Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos “MASC”, desjudicialización y ejercicio de funciones jurisdiccionales por autoridades administrativas (…)” Así pues, el proyecto de la ley del plan sí incluyó desde el inicio de la discusión legislativa el estudio de normas de apoyo a la descongestión judicial, por ejemplo, en la disposición citada pues desde el primer debate conjunto de las comisiones permanentes de Cámara y Senado se estudiaron normas relacionadas con la descongestión del aparato de justicia, incluidas estrategias de atribución de ese tipo de funciones a autoridades administrativas. Ese es el origen del artículo demandado, el cual establece normas cuyo fin es contribuir a la descongestión judicial mediante la atribución de funciones jurisdiccionales por parte del Ministerio del interior y de Justicia. En tal sentido, en las sesiones plenarias de Senado y Cámara se incluyó la versión final del artículo 199 del Plan Nacional de Desarrollo, el cual corresponde a un desarrollo del literal d) del artículo 197, discutido y aprobado desde el primer debate en las sesiones conjuntas. En consecuencia, el Congreso no desconoció los principios de consecutividad e identidad flexible, en los términos en que han sido definidos por la Corte Constitucional. El principio de unidad de materia dota de transparencia al proceso legislativo, evitando la introducción de iniciativas sorpresivas en el trámite, que dificulten la participación democrática y la representación plural de la voluntad popular, oscureciendo la interpretación y aplicación de las normas (C-1185 de 2000 y C-812 de 2009), pero no puede aplicarse de manera que anule el principio democrático, al cual se halla subordinado (Cita la sentencia C-077 de 2012), tomando en cuenta que la ley analizada, el Plan Nacional de Desarrollo, es de carácter heterogéneo y multitemático (C-077/12, C-305/04). La inclusión del artículo demandado en el Plan Nacional de Desarrollo no desconoció el principio de unidad de materia, pues como puede constatarse en el numeral 23º del artículo 3º d la Ley 1450 de 2011, uno de los pilares del plan es la estrategia de consolidación de la paz, para lo cual resulta imperioso garantizar el acceso a la administración de justicia procurando la descongestión judicial, propósito esencial del artículo 199 del Plan Nacional de Desarrollo. Además, la competencia otorgada al Ministerio opera a prevención, de tal manera que no excluye la competencia otorgada a autoridades judiciales y administrativas previamente, en los asuntos mencionados en el mismo artículo. “Teniendo en cuenta que existe una relación de convexidad directa entre el artículo 199 y los objetivos de descongestión y funcionamiento eficaz de la justicia, debe concluirse que dicha norma cumple con el principio de unidad de materia (…)”. En relación con la presunta violación al principio de separación de funciones entre las ramas del poder público, sostuvo que a partir de la lectura de los artículos 116 y 113 de la Constitución Política es posible ver que el principio no es absoluto, y que, como lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional, la colaboración armónica ‘implica relaciones de cooperación y coordinación interinstitucional’, que pueden llevar a que las diferentes ramas cumplan funciones que no les son propias. En tal sentido, la Constitución contempla precisamente la facultad del legislador de atribuir excepcionalmente funciones jurisdiccionales a las autoridades a autoridades administrativas. El demandante infiere que la ausencia de un límite temporal en la atribución efectuada mediante la Ley 1450 de 2011 implica una violación al principio de excepcionalidad que caracteriza esa atribución, pero la corte ha precisado que el vocablo excepcional se refiere a un tratamiento exceptivo; diferente de la regla general, y no a una limitación temporal como la propuesta en la demanda (Cita, al respecto, sentencias C-1641 de 2000, C-384 de 2000 y C-102 de 2011). En consecuencia, el Legislador actuó dentro del margen del artículo 1216 Superior, tomando en cuenta que “(i) las facultades jurisdiccionales fueron otorgadas por una ley de la República (…); (ii) Las materias sobre las cuales podrá versas dicha administración no son de aquellas proscritas constitucionalmente; (iii) las facultades otorgadas son de carácter excepcional ya que no constituyen la función principal ni general del Ministerio de Justicia y del Derecho y (iv) En el ejercicio de dicha función el legislador ordena que ‘la operación de los referidos servicios de justicia debe garantizar la independencia, la especialidad y el control jurisdiccional a las decisiones pongan fin a la actuación, tal y como está regulada la materia en cuanto al ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de autoridades administrativas”. Sobre los cargos relacionados con el quebrantamiento de la función pública, señala el interviniente que entre los requisitos establecidos por la jurisprudencia y la Constitución para el ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de autoridades administrativas no se encuentra el requisito de especialidad. Sin embargo, considera que se trata de una característica “deseable” en esta materia y precisa que el numeral 4º del artículo 12 del Decreto 2897 de 2011 una de las funciones de la Dirección de Justicia Formal y Jurisdiccional del Viceministerio de Promoción de la Justicia, es 0coordinar el ejercicio de la función jurisdiccional del Ministerio de Justicia y del Derecho en los términos del inciso tercero del artículo 116 de la Constitución Política y en las materias precisas determinadas en la ley, la función jurisdiccional del Ministerio de Justicia y del Derecho”, de manera que en el Ministerio existe una dirección encargada de coordinar el ejercicio de la función jurisdicción, lo que dejaría sin sustento el argumento de la falta de especialización. Finalmente, en lo que hace al cargo sobre duplicidad de funciones, considera que, de acuerdo con la finalidad del artículo 199 de la Ley 1450 de 1999, la cual se concreta en contribuir al acceso eficaz a la justicia y a la descongestión judicial, por lo que resulta lógico que se presente la posibilidad de que un mismo asunto sea conocido por dos entidades distintas. Sin embargo, este principio no es absoluto, y en este caso, los principios de la función pública deben ceder ante el derecho al acceso a la administración de justicia y la descongestión del sistema judicial. 2. De Instituciones Educativas. 2.1. De la Universidad de Ibagué Solicita a la Corte declarar la EXEQUIBILIDAD del precepto acusado, tras considerar que no se vulnera el principio de separación de poderes, toda vez que la norma acusada se encuentra amparada por el principio de colaboración armónica de los poderes públicos. No se presenta la duplicidad de funciones que acusa el demandante, pues el fin de la norma es el contribuir al acceso eficaz a la justicia y a la descongestión judicial, todo bajo el principio de gradualidad de la oferta y con el objetivo de contribuir a la consolidación de la paz. En apoyo de su planteamiento cita las sentencias C-672 de 1999, C-384 de 2000, C-1641 de 2000; C-415 de 2002 y C-930 de 2006. 3. De organizaciones gremiales, profesionales o sociales 3.1. Del Instituto Colombiano de Derecho Procesal Alfredo Beltrán Sierra, en su condición de miembro del instituto rindió concepto en el que solicita a la Corte declarar la INEXEQUIBILIDAD del artículo 199 de la Ley 1450 de 2011, por ser violatorio de lo dispuesto en los artículos 113, 116 y 208 de la Constitución. Examinados los aspectos formales puestos de presente por el demandante, concluye que no fueron vulnerados los principios de consecutividad, identidad flexible y unidad de materia, comoquiera que el Plan Nacional de Desarrollo incluyó normas relativas a la administración de justicia, de conformidad con la Ley 152 de 1994. Afirma que no resulta contrario a la Carta que durante los debates para la formación de la ley se incluyan artículos que inicialmente no estaban contemplados en el proyecto, pues mediante proposiciones aditivas o modificatorias puede el Congreso decidir si se suprimen, modifican o adicionan algunos artículos al proyecto inicialmente presentado, pues ello hace parte del ejercicio de la función legislativa, y así lo autoriza el artículo 162 de la Ley 5ª de 1992 o Reglamento del Congreso. Aunque en la exposición de motivos inicial del proyecto de ley solamente había sido incluida la justicia transicional y lo concerniente a la solución judicial de “pequeñas causas”, durante el trámite del proyecto de ley que culminó con la expedición de la Ley 1450 de 2011 se incluyó como artículo nuevo el que se denominó “apoyo a la descongestión judicial y garantía de acceso eficaz a la justicia”, con el cual se abrió la posibilidad de modificaciones al texto propuesto. En consecuencia, tampoco se quebrantó el principio de identidad, cuya concepción rígida terminó con la entrada en vigencia de la Carta de 1991, transformándose, en aras de la deliberación parlamentaria, en lo que la jurisprudencia ha denominado de identidad flexible que, con mayor razón debe operar en una ley de contenido general como es la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. 2. No obstante, desde el punto de vista material, la norma demandada sí resulta violatoria de la Constitución. En efecto, se trata de una prescripción que desconoce el principio de separación de poderes, pues la adscripción de funciones judiciales al Ministerio de Justicia conlleva una concentración de poder, y se opone a la función misma que los ministerios cumplen como órgano de comunicación del ejecutivo con el Congreso. Adicionalmente la norma resulta inexequible pues deja a discrecionalidad del ejecutivo la determinación del funcionario competente para conocer de los casos previstos en la Ley, careciendo de la precisión necesaria para que la atribución excepcional de funciones jurisdiccionales a autoridades administrativas sea válida desde el punto de vista constitucional. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN En cumplimiento de la competencia prevista en los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución, el Procurador General de la Nación emitió el concepto No. 5451 de octubre 3 de 2012 en el que solicita la declaratoria de EXEQUIBILIDAD del artículo 199 de la Ley 1450 de 2011. Fundamenta su solicitud en las siguientes consideraciones: 1. Sobre el cargo por vulneración de los principios de consecutividad e identidad flexible sostiene que se predican de un proyecto de ley y no de un artículo en particular, así que pretender que resultan desconocidos porque el artículo demandado no fue objeto del primer debate en la sesión conjunta de las comisiones de asuntos económicos de ambas cámaras implica desconocer que sobre temas que guardan una relación directa con los debatidos en un comienzo pueden producirse cambios, modificaciones y adiciones en los debates posteriores. 2. Sobre la acusación dirigida a cuestionar el cumplimiento del principio de unidad de materia, señala que la administración de justicia y su descongestión fueron temas objeto de discusión y aprobación en el primer debate, en la sesión conjunta de las comisiones de ambas cámaras. Estos temas se manejaron dentro de una estrategia del plan de...