Sentencia C-156 de 2011

C-156-11 Referencia: expediente RE-136 Sentencia C-156/11 (Marzo 9 de 2011, Bogotá DC) DECLARACION DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA POR GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Cumplimiento de requisitos constitucionales y estatutarios exigidos para declarar un estado de excepción DECRETOS LEGISLATIVOS EN ESTADO DE EMERGENCIA-Excepciones a la regla general sobre vigencia permanente/DECRETOS LEGISLATIVOS EN ESTADO DE EMERGENCIA-Por regla general tienen vigencia permanente, a excepción de los de carácter tributario y penal, que tienen carácter transitorio DECLARACION DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA POR GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Control constitucional formal y material CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADOS DE EXCEPCION-Doctrina de la Corte Suprema de Justicia sobre competencia CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADOS DE EXCEPCION-Doctrina de la Corte Constitucional sobre competencia DECLARACION DE ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL, ECONOMICA, ECOLOGICA POR GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Control integral El control integral de las declaratorias de los estados de excepción ha tenido diversos efectos para el orden democrático del país y para la propia Corte Constitucional, tal y como lo ha reconocido la doctrina. En primer lugar se han reducido los periodos de anormalidad tan comunes durante la vigencia de la Constitución de 1886; en segundo lugar, el Gobierno con el tiempo, ha empezado a expedir decretos declaratorios cada vez más completos y motivados, buscando acogerse a los principios establecidos por la Constitución, la LEEE y la jurisprudencia. Todo ello redundando en la mayor legitimidad de que se reviste al empleo de los estados de excepción por el poder ejecutivo. ESTADOS DE EXCEPCION-Naturaleza/ESTADOS DE EXCEPCION-No excepcionan la Constitución/ESTADOS DE EXCEPCION-No pueden ser un Estado de facto La regulación constitucional de los estados de excepción busca limitar la discrecionalidad del Gobierno en su declaración y ejercicio. La Carta Política de 1886 -con sus reformas- no estableció controles suficientes para prevenir su abuso. Su declaratoria, por ejemplo, era considerada un acto meramente político y no susceptible de control jurídico, esto es, una potestad completamente discrecional del Presidente de la República. Así, frente a los abusos cometidos bajo la figura del estado de sitio durante la vigencia de la Constitución Política de 1886, que de exceptivo pasó a ser crónico, y en precaución ante la acumulación extraordinaria de poderes en manos del ejecutivo, la Carta Política de 1991 estableció un estricto régimen regulatorio de los estados de excepción para mantener la plena vigencia del Estado de Derecho, aún en periodos de anormalidad, en guarda del principio democrático, de la separación de poderes y de la primacía de los derechos fundamentales. La alteración extraordinaria de la normalidad admite, en el constitucionalismo, la posibilidad de la alteración excepcional de las competencias legislativa. Si mediante leyes de facultades extraordinarias el Congreso de la República puede habilitar al Presidente de la República para el ejercicio de precisas funciones legislativas, a través de los estados de excepción, el propio Jefe de Gobierno se reviste a sí mismo de poderes de legislación, sin la mediación de otro poder. De ahí la necesidad de que el control de constitucionalidad de la declaración de estados de excepción y el ejercicio de los poderes que de allí emanan, sea jurisdiccional, automático, integral y estricto, sin perjuicio del control político constitucionalmente previsto. Al otorgar poderes excepcionales dirigidos a conjurar la crisis extraordinaria, se faculta al Ejecutivo para fijar contenciones al régimen jurídico ordinario y establecer restricciones a los derechos de los ciudadanos, cuidando en todo caso de no introducir alteraciones desproporcionadas al orden legal vigente y de minimizar las limitaciones de los derechos durante su vigencia. Dice la jurisprudencia constitucional en sentencia C-252 de 2010: “Como lo ha sostenido la Corte, los estados de excepción no excepcionan la Constitución y no son, ni pueden ser un Estado de facto. Si bien la Carta Política le confiere al Presidente de la República poderes extraordinarios, éstos no revisten un grado absoluto, al encontrarse limitados por diversos tipos de controles que buscan impedir los excesos y a la vez garantizar los principios fundamentales que soportan el Estado de derecho”. CUMPLIMIENTO DE LA CONSTITUCION POLITICA, DE LA LEY ESTATUTARIA Y LA VIGENCIA DE TRATADOS INTERNACIONALES-Depende de la existencia de los controles jurídicos y políticos sobre el decreto declaratorio de los estados de excepción y los que se dicten en desarrollo del mismo/LEY ESTATUTARIA DE ESTADOS DE EXCEPCION-Finalidad El cumplimiento efectivo de la Constitución y la Ley Estatutaria y la vigencia de tratados internacionales, depende de la existencia de los controles, tanto jurídicos como políticos, sobre el decreto declaratorio de los estados de excepción y sobre los decretos que se dicten en desarrollo del mismo. Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado: “La doctrina ha señalado que este sistema mixto de control, reconoce que el acto mediante el cual se declara un estado de excepción si bien es un acto político, sujeto a consideraciones de necesidad, oportunidad y conveniencia, también es un acto jurídico atado a reglas y requisitos formales y materiales dirigidas a garantizar su legitimidad y a evitar su uso arbitrario. Uno y otro control no son necesariamente incompatibles o excluyentes, ya que se dirigen a examinar aspectos distintos del ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno durante un estado de excepción. Este sistema de controles de los estados de excepción fue reforzado mediante la previsión constitucional de una ley estatutaria que regulara la materia. En efecto, tal como señala la Ley Estatutaria de Estados de Excepción, Ley 137 de 1994, en su artículo 2º su finalidad es (i) “establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno” y (ii) fijar “las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales”. Igualmente, de conformidad con la misma disposición, los hechos que autorizan el uso de las facultades excepcionales deben corresponder a “circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”, lo que excluye la posibilidad de invocar hechos crónicos, reiterados, u ordinarios como justificatorios de la declaratoria de un estado de excepción. ESTADOS DE EXCEPCION-Límites CONTROL CONSTITUCIONAL DE LOS ESTADOS DE EXCEPCION-Características El control jurisdiccional que adelanta la Corte Constitucional, posee unos rasgos distintivos que han sido enumerados por la jurisprudencia, teniendo como sustento el texto constitucional: “(i) el objeto de control son el decreto mediante el cual se declara el estado de excepción, los decretos legislativos mediante los cuales se adoptan medidas para conjurar la situación extraordinaria, y los decretos de prórroga de los estados de excepción; (ii) se trata de un control automático y el Gobierno tiene el deber de enviar a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición los decretos legislativos declaratorios y los decretos legislativos de desarrollo que dicte en uso de las facultades extraordinarias para que decida definitivamente sobre su constitucionalidad, en caso de incumplimiento del deber de remisión del Gobierno, la Corte oficiosamente aprehenderá su conocimiento de manera inmediata; (iii) es un control integral porque que se verifica que los decretos examinados reúnan los requisitos formales y materiales señalados por los preceptos constitucionales; (iv) es un control definitivo pues una vez la Corte se pronuncia sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos estos no pueden ser objeto de un posterior examen vía acción pública de inconstitucionalidad, (v) es un control participativo pues los ciudadanos podrán intervenir defendiendo o atacando la constitucionalidad de los decretos objeto de control, (vi) el Procurador General de la nación deberá rendir concepto (Arts. 214.6, 241.7 y 242 constitucionales)”. El conjunto de controles, sin embargo, no está encaminado a “tornar anodino el instrumento de excepción [… a la vez que …] no puede tampoco acarrear la negación del Estado social de derecho y la vigencia del principio democrático que lo sustenta, menos todavía si se tiene presente que su designio último y primero es su defensa. La razón de ser de los mecanismos de control estriba en conciliar la necesaria eficacia de las instituciones de excepción con la máxima preservación posible, en circunstancias extraordinarias, de los principios esenciales del ordenamiento amenazado” ESTADOS DE EMERGENCIA-Principios y reglas EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Elementos constitutivos CONTROL CONSTITUCIONAL DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio formal La exigencia de los requisitos formales proviene de la Constitución, en especial del artículo 215 que regula el Estado de Emergencia, de la Ley Estatutaria de Estados de Excepción y de Tratados Internacionales relevantes. El juicio de constitucionalidad comienza por verificar el cumplimiento de los siguientes requisitos formales, determinantes de su validez, a saber: (i) firma del Presidente de la República y sus ministros; (ii) determinación de la duración de la emergencia; (iii) motivación de la declaratoria del Estado de Emergencia; (iv) Convocatoria al Congreso de la República, de no hallarse reunido; (v) determinación del ámbito territorial de la declaratoria; (vi) notificación de la declaración del estado de emergencia. CONTROL CONSTITUCIONAL DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio material/CONTROL CONSTITUCIONAL DE ESTADO DE EMERGENCIA-Cumplimiento de presupuestos materiales De acuerdo con las líneas jurisprudenciales de la Corte Constitucional, se realiza el control material del presente Decreto en el marco de los conceptos que conforman el parámetro objetivo del control constitucional de esta clase de normas, esto es, escudriñando el ‘presupuesto fáctico’, el ‘supuesto valorativo’ y el análisis de ‘suficiencia de las medidas ordinarias’, como proyección de los principios y reglas prescritas en la Constitución Política, la LEEE y en la propia jurisprudencia. El ‘presupuesto fáctico’ se desagrega en (i) ‘juicio de realidad’ de los hechos invocados, (ii) ‘juicio de identidad’ de los mismos y (iii) ‘juicio de sobreviniencia o inminencia’ de tales hechos; el ‘supuesto valorativo’ se abocará a través del (iv) ‘juicio de gravedad de la perturbación’; y el ‘análisis de suficiencia de las medidas ordinarias’ en la forma de (v) ‘juicio de necesidad de medidas extraordinarias’. EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de realidad de los hechos causales de perturbación El ‘juicio de realidad’ parte de ser un análisis eminentemente objetivo, tal y como lo señala la sentencia C-135 de 2009: “El presupuesto fáctico es susceptible de un juicio objetivo de existencia por parte del juez constitucional, quien debe determinar si los hechos invocados tuvieron ocurrencia. Se tiene entonces que la metodología que debe ser empleada es una verificación positiva de los hechos; por lo tanto, si efectivamente ocurrieron, el juicio objetivo de existencia se resuelve de manera positiva y en consecuencia la declaratoria del estado de conmoción interior, en lo atinente a ese primer presupuesto, es legítima; empero si el presupuesto fáctico no ha tenido lugar, esta primera constatación será negativa y en ausencia de ese presupuesto, la declaratoria deviene en inconstitucional”. No se trata entonces de un análisis de valoración de la alteración del orden social, económico y ecológico o de la circunstancia sobreviniente de los mismos, sino una verificación objetiva de la existencia de la amenaza o de la perturbación. FENOMENO DE LA NIÑA-Consecuencias/FENOMENO DE LA NIÑA-Obligación constitucional del Estado y compromiso internacional de realizar actos que ayuden a mejorar las condiciones ambientales EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de identidad de los hechos causales de la perturbación El juicio de identidad de los hechos causales de la perturbación del orden económico, social y ecológico o de calamidad pública consiste en el análisis de la especificidad de los mismos como constitutivos de un Estado de Emergencia. Es la Constitución -art. 215- el fundamento de este primer presupuesto fáctico en el orden lógico y descriptivo (replicado en el inciso 1º del artículo 46 de la LEEE), al establecer: Artículo 215. Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente…[…]. De este modo, corresponde al juez constitucional determinar si los hechos causales de la perturbación no son asimilables a los actos de agresión o guerra externa en que se basa el Estado de Guerra Exterior (C.P., 212), ni consistan en actos lesivos de la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana, que integran la noción de orden público político y fundamentan el Estado de Conmoción Interior (C.P., 213). La norma constitucional -art. 215, inciso 1º- propone un orden de subsidiaridad en la consideración de los estados de excepción. De presentarse, hipotéticamente, una serie de hechos de grave alteración del orden público o de agresión exterior, que consecuencialmente perturben gravemente el orden económico, social o ecológico, la declaración del Estado de Emergencia sería inconstitucional, por tratarse de hechos propios y no diferentes de los estados de excepción antecedentes, esto es, por no reunir las condiciones de especificidad fáctica que demanda la norma superior citada. En otras palabras, en el marco del examen de la Emergencia, el ‘juicio de identidad’ exige la realización de un test de exclusión sobre los hechos invocados como generadores de la perturbación del orden económico, social y ecológico, a efectos de descartar semejanza o asimilación con hechos característicos de los demás estados de excepción. Identificados los presupuestos fácticos como “distintos” de los previstos para la Guerra Exterior o la Conmoción Interior, procede la admisión de los mismos en el proceso de control material de la declaración de la Emergencia. DIFERENCIAS ENTRE ESTADO DE GUERRA, ESTADO DE CONMOCION INTERIOR Y ESTADO DE EMERGENCIA-Jurisprudencia constitucional El Constituyente de 1991, decidió diferenciar entre el estado de guerra, el estado de conmoción interior y el estado de emergencia para distinguir entre las perturbaciones del orden político, las del orden económico y las de orden social y ecológico, y de esta manera controlar las declaratorias de estados de excepción para evitar los abusos que en el pasado se cometieron con los estados de sitio. En este sentido, la sentencia C-366 de 1994 trató de resumir las razones por las cuales el constituyente diferenció entre los diferentes regímenes de excepción: De otro lado, que sean hechos distintos a los casos de guerra exterior o conmoción interior, puesto que, desde la reforma constitucional de 1968, el Constituyente colombiano ha separado las nociones de orden público político y la de orden público económico. La Constitución de 1991 sumó a este último los elementos de orden social y ecológico, con el ánimo de racionalizar y controlar más adecuadamente el ejercicio de los poderes de excepción, por lo cual los presupuestos fácticos para la declaratoria del Estado de Emergencia deben ser distintos a los de los otros estados de excepción: guerra exterior o conmoción interior. Esto obviamente no significa que no puedan existir relaciones entre los factores económicos, sociales y ecológicos y el orden político, pues, como ya lo ha establecido esta Corporación: "no puede descartarse ab initio que la etiología última del estado de conmoción interior pueda residir en graves factores de tensión de orden económico o social. Por el contrario, parecería, si se revisa la historia, que ésta es la constante. Lo que interesa, para los efectos constitucionales, es la naturaleza de la causa inmediata de la perturbación y la ubicación precisa de la deficiencia que impide resolver a través del régimen ordinario el insuceso que induce al estado de excepción. EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de sobreviniencia de los hechos causales de la perturbación Los hechos sobrevinientes son circunstancias graves resultado de fenómenos extraños al Estado, u ocasionados y/o agravados por su acción u omisión, que pueden tener el carácter de imprevisibles, intempestivos, irresistibles, extraordinarios o inminentes, pero que también pueden ser hechos estructurales y crónicos repentinamente agravados, que ponen en peligro elementos esenciales del orden económico, social, y ecológico, más allá de lo normal, trastocándolo de manera traumática. Los hechos sobrevinientes pueden generar una perturbación grave y extraordinaria del orden económico, social y ecológico o una amenaza inminente de perturbación; mas cuando en determinados contextos y momentos históricos el Estado adquiere la capacidad de controlarlos, pasan a ser problemas manejables a través de los mecanismos ordinarios. En todos los casos, es fundamental el análisis probatorio de los hechos, para establecer si son relevantes, determinantes, insuperables, irresistibles o imprevisibles los hechos invocados. HECHO SOBREVINIENTE-Concepto/HECHO SOBREVINIENTE-Jurisprudencia constitucional sobre las características En cuanto a las características de los hechos sobrevinientes, la jurisprudencia de la Corte ha ido enriqueciendo con el tiempo la descripción de los mismos. En las primeras sentencias como en la C-004 de 1992, la C-447 de 1992, la C-337 de 1994 y la C-122 de 1997, se describen los hechos sobrevinientes como anormales y extraordinarios. Luego, la sentencia C-216 de 1999, define los hechos sobrevinientes, como circunstancias graves, imprevisibles y anormales en los siguientes términos: “Lo anterior significa que los acontecimientos, no sólo deben tener una entidad propia de alcances e intensidad traumáticas, que logren conmocionar o trastrocar el orden económico, social o ecológico, lo cual caracteriza su gravedad, sino que, además, deben constituir una ocurrencia imprevista, y por ello diferentes a los que se producen regular y cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las situaciones que normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante la utilización de sus competencias normales. EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Excepciones a regla general de que situaciones crónicas y estructurales no constituyen hechos sobrevinientes. EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de gravedad de la perturbación/JUICIO DE GRAVEDAD DE LA PERTURBACION DEL ORDEN ECONOMICO, SOCIAL Y ECOLOGICO-Línea jurisprudencial y doctrinaria EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de necesidad de las medidas extraordinarias/ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Test de subsidiariedad Referencia: Expediente RE-171. Revisión de constitucionalidad del Decreto 4580 de 7 de diciembre de 2010, “Por el cual se declara el estado de emergencia económica, social y ecológica por razón de grave calamidad pública. Magistrado Ponente MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO I. ANTECEDENTES 1. Revisión automática de constitucionalidad El Presidente de la República, mediante oficio de 9 de diciembre de 2010, remitió para revisión constitucional copia auténtica del Decreto No 4580 de 7 de diciembre de 2010, “Por el cual se declara el estado de emergencia económica, social y ecológica por razón de grave calamidad pública”. 2. Texto del Decreto objeto de revisión. DECRETO 4580 de 2010[1] (7 de diciembre) Por el cual se declara el estado de emergencia económica, social y ecológica por razón de grave calamidad pública EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA En uso de las facultades que le confiere el articulo 215 de la Constitución Política y en desarrollo de lo previsto en la Ley 137 de 1994 y CONSIDERANDO Que en los términos del artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, el Presidente de la República con la firma de todos los ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá declarar el estado de emergencia. Que según la misma norma constitucional, una vez declarado el estado de emergencia, el Presidente, con la firma de todos los ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Que estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. Que en todo el territorio nacional han sobrevenido hechos constitutivos de grave calamidad pública. 1. Hechos sobrevinientes que constituyen grave calamidad pública: 1.1. Que el fenómeno de La Niña desatado en todo el país, constituye un desastre natural de dimensiones extraordinarias e imprevisibles, el cual se agudizó en forma inusitada e irresistible en el mes de noviembre de 2010. 1.2. Que la magnitud de las precipitaciones inusitadas resulta extraordinaria e imprevisible, como lo demuestran los registros del IDEAM. Estos registros indican que en los quince primeros días del mes de noviembre llovió más de lo que llueve en todo el mes. El nivel superó todos los registros históricos de precipitaciones para el mes de noviembre. 1.3. Que esta agudización inusitada e imprevisible del mes de noviembre de 2010, se sumó al hecho de que durante el segundo semestre del año la lluvia ya había superado los niveles históricos registrados. Que según informe presentado por el IDEAM de fecha 6 de diciembre de 2010, el Fenómeno de La Niña 2010-2011 alteró el clima nacional desde el comienzo de su formación en el mes de junio de este año, ocasionando en los meses de julio y noviembre las lluvias más intensas y abundantes nunca antes registradas en el país, en las regiones Caribe, Andina y Pacífica; además hizo que no se presentara la temporada seca de mitad de año en el norte y centro de la Región Andina. Los meses de agosto y septiembre se comportaron también con lluvias muy por encima de lo normal en la región Caribe y en el norte de la región Andina. Como consecuencia de ello, las partes baja y media de los ríos Cauca y Magdalena, así como algunos de sus afluentes, han presentado niveles nunca antes registrados en la historia de la hidrología colombiana. 1.4. Que igualmente, de acuerdo al índice Multivariado ENSO- MEI (por sus siglas en inglés) el cual estima la intensidad del fenómeno de La Niña, el nivel de este evento durante 2010, indica que ha sido el más fuerte jamás registrado. Este fenómeno de variabilidad climática ha ocasionado además, una mayor saturación de humedad de los suelos, generando eventos extraordinarios de deslizamientos y crecientes rápidas en cuencas, ríos y quebradas de alta pendiente en la región Andina, Caribe y Pacifica. Este fenómeno, de acuerdo a lo previsto por el IDEAM, se podrá extender hasta mediados de mayo o junio de 2011, trayendo como consecuencia precipitaciones por encima del promedio para la primera temporada de lluvias de ese año. 1.5. Que además, de acuerdo con el IDEAM, el fenómeno descrito, como lo muestran los patrones de los eventos anteriores, puede extenderse hasta el segundo semestre de 2011, empatando con el segundo régimen de lluvias de ese año, lo cual no sólo extendería los efectos de la actual calamidad pública, sino que la haría mucho más grave, por la falta de capacidad de la tierra para absorber semejante caudal de agua. 1.6. Que esta situación de calamidad pública puede en el futuro extender sus efectos a magnitudes cada vez mayores, de manera que se hace necesario adoptar medidas y construir obras para impedir definitivamente la prolongación de esta situación, y proteger en lo sucesivo a la población de amenazas económicas, sociales y ambientales como las que se están padeciendo. 2. Gravedad de la calamidad pública y su Impacto en el orden económico, social y ecológico. a. Que la Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia informó al Gobierno Nacional que, como consecuencia del actual fenómeno de La Niña, han perdido la vida más de 200 personas, han desaparecido más de 120, han resultado heridas cerca de 250, hay 337.513 familias afectadas, 2.049 viviendas destruidas y 275.569 viviendas averiadas en 654 municipios de Colombia. b. Que la misma Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia ha hecho presencia en las diferentes regiones afectadas y ha concluido, según informe del 6 de diciembre de 2010, que se ha presentado una afectación aproximada de 1.614.676 personas por el fenómeno de La Niña. c. Que como consecuencia del extraordinario fenómeno de La Niña, se ha producido una considerable destrucción de inmuebles, se ha interrumpido la prestación de servicios públicos esenciales, se han afectado vías de comunicación y se ha perjudicada gravemente la actividad económica y social en el territorio nacional. d. Que el Comité Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, según consta en acta de fecha 7 de diciembre de 2010, señaló que la situación presentada a causa del fenómeno de La Niña en todo el territorio nacional, ha provocado graves inundaciones, derrumbes, daños de vías, pérdidas de zonas agrícolas, de viviendas y centros educativos, acueductos, hospitales, y daños en la infraestructura de los servicios públicos. También ha generado un grave impacto, con la afectación de 52.735 predios, 220.000 hectáreas dedicadas a agricultura, sin incluir las tierras inundadas destinadas a ganadería, la muerte de 30.380 semovientes y el traslado súbito de 1.301.892 animales. e. Que trescientas veinticinco mil familias pobres colombianas, gran parte desplazadas, habitan viviendas ubicadas en zonas de alto riesgo no mitigable, por lo cual constituyen una población vulnerable que es necesario reubicar prioritariamente. f. Que a causa del fenómeno de La Niña se ha afectado y destruido parte de la red vial primaria, secundaria, terciaria y por concesión, ocasionando cierres totales de vías en más de treinta sitios, y cierres parciales o pasos restringidos en más de ochenta lugares de la geografía nacional, así como daño de diques, obras de contención, acueductos, alcantarillados, etc. g. Que las graves inundaciones han afectado tierras dedicadas a la agricultura y a la ganadería, y, han ocasionado hasta el momento, severos daños en cultivos de ciclo corto y permanente. Igualmente han provocado delicados problemas fitosanitarios, tanto en lo vegetal como en lo animal y han hecho manifiesta la urgencia de reconstruir varios distritos de riego que se han visto severamente estropeados. h. Que por el fenómeno de La Niña, más de quinientos establecimientos educativos de dieciocho departamentos y ciento cincuenta municipios se han visto seriamente afectados, lo cual impactará el derecho a la educación y la continuidad en la prestación del servicio educativo a más de trescientos veinte mil estudiantes, jóvenes y niños, con grave impacto en cobertura y deserción. i. Que las extraordinarias precipitaciones en las zonas donde se realizan actividades de minería ilegal, construcciones de infraestructura sin la observancia de las normas ambientales y de urbanismo requeridas, así como otras actividades de aprovechamiento ilegal de recursos naturales renovables, tales como la deforestación y degradación de suelos, están produciendo efectos en la sedimentación en los cauces de los ríos, con grave repercusión medioambiental y sobre las comunidades aledañas. j. Que se han producido graves e inminentes daños a la salud de los colombianos, como el desabastecimiento de agua potable, inseguridad alimentaria y nutricional, el incremento de riesgos de enfermedades transmisibles, zoonóticas y por vectores, entre otros. Además de lo anterior, hay riesgos de fragmentación familiar, estrés post traumático generado por el desastre, con impacto en la salud mental de niños y adultos, lo mismo que la perturbación en la prestación de servicios en hospitales, en los programas de vacunación y en la logística de entrega de insumos y medicamentos. Así mismo, que por afectación de la infraestructura se ha perdido en algunos centros hospitalarios la continuidad en los procesos de atención a pacientes crónicos y otros que requieren de manera prioritaria la prestación de servicios médicos. k. Que numerosas familias y comunidades están expuestas a riesgos extraordinarios en los lugares donde habitan y su permanencia en tales sitios de alta vulnerabilidad constituye una grave e inminente amenaza para su vida e integridad personal. l. Que los sistemas de identificación y registro existentes, como el censo general y el SISBEN, no permiten focalizar las medidas y beneficios hacia las personas afectadas por la calamidad pública. 3. Insuficiencia de las facultades gubernamentales ordinarias y necesidad de la adopción de medidas legislativas para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. 3.1. Que los hechos anteriormente descritos, constituyen una grave calamidad pública con un impacto severo en los órdenes económico, social y ecológico, los cuales no pueden ser superados mediante el ejercicio de las facultades ordinarias del Gobierno Nacional. 3.2. Que la situación originada por el fenómeno de La Niña está siendo atendida por todas las entidades que conforman el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, pero sus recursos y medios de acción no son suficientes. 3.3. Que dada la magnitud de la calamidad pública a que se ha hecho referencia, las funciones legales del ejecutivo y los recursos asignados al Sistema Nacional de Atención y Prevención de Desastres son insuficientes para conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos. 3.4. Que no obstante haber realizado y ejecutado inversiones muy cuantiosas, correspondientes a lo presupuestado para atender normalmente los desastres naturales, aun faltan muchos recursos para atender la emergencia. 3.5. Que adicionalmente es necesario tomar medidas no sólo para la atención de la salud humana, el saneamiento ambiental, y la eventual escasez de alimentos, sino también para la mitigación de riesgos fitosanitarios. 3.6. Que el Gobierno Nacional carece de facultades ordinarias que le permitan disponer de nuevos recursos presupuestales necesarios para conjurar eficazmente la crisis e impedir la extensión de sus efectos. Que teniendo en cuenta que las apropiaciones presupuestales incluidas en la ley 1365 de 2009 "por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2010", resultan insuficientes para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, se hace necesario adoptar medidas que contengan las autorizaciones de gasto que permitan la ejecución de los recursos correspondientes. Que el Congreso de la República aprobó el 20 de octubre de 2010 el proyecto de ley "por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2011", el cual no ha sido sancionado. En consecuencia, para la ejecución de los recursos de 2011, destinados a superar la crisis y evitar la extensión de sus efectos, se requerirá efectuar las modificaciones legales que correspondan. 3.7. Que además de los nuevos ingresos tributarios es necesario obtener otros recursos de origen no tributario, tales como donaciones, recursos de capital e ingresos de fondos especiales, con el objeto de alcanzar el nivel de recursos suficientes para financiar las obras y proyectos indispensables en el marco de esta emergencia. 3.8. Que es necesario establecer mecanismos para asegurar que la deuda pública contraída para financiar los proyectos dirigidos a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, sea posteriormente pagada con los recursos tributarios recaudados en virtud de las medidas adoptadas con base en la emergencia. 3.9. Que con el fin de agilizar el flujo de recursos y la optimización de su uso, es necesario asegurar que estos no permanezcan en caja y que su giro y desembolso se haga contra la ejecución efectiva del proyecto que así lo requiera. 3.10. Que el Gobierno Nacional ha ejercido sus facultades ordinarias en materia de prevención y atención del desastres de conformidad con las normas vigentes, sin que se haya podido superar la situación de crisis ni impedir la extensión de sus efectos, lo que hace indispensable la expedición de decretos con fuerza de ley para adoptar medidas eficaces que conjuren esta situación. 3.11. Que el 18 de noviembre se expidió la Resolución 573 de la Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia, mediante la cual se declaró la situación de calamidad pública de carácter nacional en el territorio colombiano. De igual manera el Gobierno Nacional acudió a la declaratoria de la situación de desastre prevista en el Decreto ley 919 de 1989. No obstante, los anteriores instrumentos legales no permiten recaudar los recursos, ni adoptar las medidas en materia tributaria, presupuestal, fiscal, contractual, institucional, y en general de orden legal, necesarias para conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos. 3.12. Que es necesario adoptar medidas inmediatas de reparación y reconstrucción, de tal manera que las prioridades de las obras en concesión y las públicas realizadas directamente por el gobierno, sean viales, aeroportuarias, portuarias, férreas o fluviales, estén orientadas a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, con el fin de que la actividad económica en las zonas afectadas, la movilidad y seguridad de las personas y el acceso a servicios sociales no continúen severamente perturbados. 3.13. Que para la reubicación de las familias afectadas, asentadas en zonas de alto riesgo, es urgente habilitar suelo para el desarrollo de proyectos de vivienda social de interés prioritario, agilizar los trámites para la construcción de las respectivas obras de urbanismo y vivienda, y establecer mecanismos eficaces para la financiación de los proyectos correspondientes. 3.14. Que para la realización oportuna de las distintas obras de infraestructura y vivienda, dirigidas específicamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, se requiere proceder a la afectación de inmuebles, la constitución de servidumbres, la compensación a poseedores y tenedores, la expropiación con previa indemnización de manera ágil, dentro del respeto de los derechos de los afectados por estas medidas, así como establecer incentivos que faciliten la destinación de los inmuebles a la realización de tales obras públicas. 3.15. Que cuando peligre de manera grave e inminente la vida e integridad de personas, familias y comunidades asentadas en zonas de alto riesgo, incrementado por el fenómeno de La Nina, el Gobierno Nacional debe tener la facultad de impartir órdenes de evacuación directamente, o en concurrencia con las autoridades territoriales, acompañadas de mecanismos que faciliten que los evacuados accedan a un espacio donde puedan habitar dignamente, o, de ser desplazados, retornar a sus lugares de origen, así como recibir ayuda humanitaria de emergencia que les permitan subsistir dignamente. En el mismo sentido debe tener la facultad de impedir que las personas ingresen o retornen a las zonas de alto riesgo evacuadas, para proteger su vida e integridad. 3.16. Que es necesario fortalecer los instrumentos de coordinación con las entidades territoriales, para efectos de proteger los derechos constitucionales de las personas afectadas. 3.17. Que es necesario garantizar la continua y oportuna comunicación entre los damnificados y las personas en riesgo, los socorristas, el personal de atención y las autoridades responsables, así como asegurar que los mensajes dirigidos a la población sobre los riesgos, los lugares donde recibirán protección, los beneficios que pueden reclamar, entre otra información útil, sean transmitidos en horarios de alta audiencia por los canales públicos y privados. 3.18. Que es indispensable realizar a la mayor brevedad, un censo especial con el fin de identificar y caracterizar a la población damnificada y sus necesidades, para orientar los proyectos y programas de manera específica hacia esa población y asignar los recursos necesarios. 3.19. Que por todo lo anterior es indispensable, dentro del marco de los considerandos anteriores, adoptar entre otras medidas, disposiciones legislativas en materia tributaria, presupuestal, de endeudamiento, control ambiental, contratación pública, procesales, expropiación de inmuebles y control fiscal, así como crear mecanismos necesarios para administrar recursos, a fin de proteger y garantizar los derechos de las personas afectadas, lograr la recuperación de la actividad productiva, el fortalecimiento institucional y financiero de la Nación, y adelantar las obras de infraestructura que permitan conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. DECRETA ARTICULO PRIMERO. DECLÁRASE el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días contados a partir de la fecha de expedición del presente decreto, con el fin de conjurar la grave calamidad pública e impedir la extensión de sus efectos. ARTICULO SEGUNDO. El Gobierno Nacional, ejercerá las facultades a las cuales se refiere el artículo 215 de la Constitución Política y el artículo 1° del presente Decreto. ARTICULO TERCERO. El Gobierno Nacional adoptará mediante decretos legislativos, las medidas que se requieran en desarrollo del presente estado de emergencia económica, social y ecológica y dispondrá las operaciones presupuestales necesarias. ARTICULO CUARTO. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su expedición. PUBLIQUESE, COMUNIQUESE Y CÚMPLASE Dado en Bogotá D.C., a los 7 DIC 2010 JUAN MANUEL SANTOS CALDERON El Ministro del Interior y de Justicia, GERMAN VARGAS LLERAS La Ministra de Relaciones Exteriores, MARIA ANGELA HOLGUIN CUELLAR El Ministro de Hacienda y Crédito Público JUAN CARLOS ECHEVERRY GARZON El Ministro de Defensa Nacional, RODRIGO RIVERA SALAZAR El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, JUAN CAMILO RESTREPO RESTREPO SALAZAR El Ministro de Protección Social, MAURICIO SANTAMARIA SALAMANCA El Ministro de Minas y Energía, CARLOS ENRIQUE RODADO NORIEGA El Viceministro de Desarrollo Empresarial del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, encargado de las funciones del despacho del Ministro de Comercio, Industria y Turismo, CARLOS ANDRES DE HART PINTO La Ministra de Educación Nacional, MARIA FERNANDA CAMPO SAAVEDRA La Ministra de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, BEATRIZ ELENA URIBE BOTERO El Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, DIEGO ERNESTO MOLANO VEGA El Ministro de Transporte GERMAN CARDONA GUTIERREZ La Ministra de Cultura, MARIANA GARCÉS CÓRDOBA 3. Intervenciones por la exequibilidad del Decreto 4580/10. Los ministerios del Interior y de Justicia[2], Agricultura[3], Transporte[4] y Ambiente[5], Vivienda y Desarrollo Territorial, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República[6], el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM)[7], la Defensoría del Pueblo[8], la Cruz Roja Colombiana[9], así como el ciudadano Jorge Enrique Ibáñez Najar[10], solicitan la declaración de exequibilidad del Decreto 4580/10. Por su parte, los ciudadanos Miguel Ángel Enciso Pava[11] y Juan Manuel Mendoza Quiñones[12], demandan la inexequibilidad del mismo. Consideran los primeros que la Emergencia declarada se ajusta a los requisitos formales y materiales establecidos en la Constitución, las normas estatutarias, los tratados internacionales de derechos humanos y la jurisprudencia de la Corte Constitucional. En suma, ocurrieron hechos sobrevivientes gravemente perturbadores del orden económico, social y ecológico, que constituyen calamidad pública, los cuales no pueden ser conjurados con el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades estatales. Los segundos exponen sus razones para solicitar la improcedencia de una declaración de exequibilidad. Las razones de los intervinientes se sintetizan en categorías temáticas relevantes para el juicio de constitucionalidad del Decreto en cuestión. 3.1. Presupuesto de forma. 3.1.1. Ministerio del Interior y de Justicia. El Decreto (i) fue firmado por el Presidente de la República y todos los Ministros; (ii) está debidamente motivado, a través de más de 40 consideraciones que justifican cada unos de los presupuestos materiales exigidos para la declaratoria del estado de emergencia, subsumidas en 3 bloques -presupuesto fáctico, valorativo y de suficiencia-; (iii) establece el ámbito territorial de aplicación del mismo -en todo el territorio nacional-; (iv) indica el ámbito temporal de la declaración de emergencia -30 días, a partir de la expedición-; (v) los estados de emergencia en el último año calendario -incluido el presente- no exceden los noventa 90 días establecidos como límite. 3.1.2. Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República. El decreto (i) fue suscrito por el Presidente de la República y los ministros que conforman el Gabinete; (ii) se motivó con la exposición de los hechos que provocaron la declaración de emergencia, la calificación de los mismos y las consecuencias, así como la insuficiencia de las facultades ordinarias para atender la crisis; (iii) determina el ámbito territorial de la emergencia -el territorio nacional-; (iv) precisa el ámbito temporal de la emergencia -30 días, a partir de la fecha de expedición-; (v) se informó de la declaratoria al Secretario General de las Naciones Unidas y al Secretario General de la Organización de Estado Americanos, en cumplimiento de lo previsto en la ley 137 de 1994. 3.1.3. Ministerios de Agricultura y de Ambiente, Transporte, Vivienda y Desarrollo Territorial. Las tres carteras coinciden en que el Decreto cumple los requerimientos previstos en el artículo 215 de la Constitución y la Ley 137 de 1994. 3.1.4. Jorge Enrique Ibáñez Najar. Se afirma que la declaración vertida en el Decreto bajo estudio, se ajusta a las previsiones formales contenidas en la Constitución y en la ley 137 de 1994. 3.2. Presupuesto material: supuesto fáctico. 3.2.1. Ministerio del Interior y de Justicia. La Emergencia fue dictada con ocasión del fenómeno meteorológico conocido como ‘La Niña’, especialmente a partir del mes de noviembre. Consistió en una “agravación rápida e inusitada del nivel de precipitaciones o lluvias en las regiones caribe y Andina de Colombia (…), fenómeno que, a su vez, tuvo intensidad inusitada respecto de periodos iguales...”. No obstante haber sido pronosticado por el IDEAM en junio de 2010, con un 60% de posibilidades de ocurrencia, a partir del mes de noviembre se evidencia la agravación descrita. En virtud del ‘Fenómeno de la Niña’, las usuales dos temporadas de lluvias, separadas por un periodo seco, se han convertido en un largo periodo invernal. Además, el fenómeno del 2010 en comparación “con la única Niña que se ha presentado en lo últimos (5) años es muy superior…”. 3.2.2. Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República. Los hechos consistieron en el aumento de las precipitaciones de lluvias en el territorio nacional por cuenta del fenómeno de la Niña 2010. La agudización de dicho fenómeno, especialmente en noviembre de 2010, explica el carácter sobreviniente y extraordinario de los hechos invocados; además, en el segundo semestre de 2010 ya se había superado el registro histórico de lluvias. El que la autoridad climática haya predicho el fenómeno de la Niña y formulado alertas no desdice del carácter sobreviniente de los hechos, por cuanto fue su agudización y la magnitud inusitada del mismo la que resulto extraordinaria e imprevisible. Debe tenerse presente que la intensidad de dichos fenómenos no es posible predecir, por lo que una agudización extraordinaria de los mismos constituye un evento de características anormales. Finalmente, los hechos descritos no tienen relación alguna con los supuestos fácticos que permitirían declarar el estado de guerra exterior o de conmoción interior. 3.2.3. Ministerio de Agricultura. Fue un hecho notorio la alteración del clima nacional, representado en lluvias permanentes e intensas, por parte del Fenómeno de la Niña desde junio de 2010 hasta la fecha. De otra parte, la Corte ha entendido que los hechos sobrevinientes no necesariamente deben ser hechos nuevos, sino pueden ser fruto del agravamiento de los existentes, siendo tal circunstancia verificable en los registros del IDEAM que demuestran que las precipitaciones durante el mes de noviembre de 2010 superaron las registradas desde junio de 2010. 3.2.4. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Cuando situaciones de la naturaleza como el evento de las lluvias, se agravan considerablemente de forma imprevisible, impredecible e irresistible, superando la capacidad de acción del Estado, se produce un hecho sobreviniente que amerita declarar el estado de emergencia. Los hechos invocados en el decreto objeto de revisión hacen referencia a situaciones relacionadas con eventos climatológicos anormales cuya intensidad, han ocasionado graves afectaciones. Por otro lado, fue imprevisible establecer con anticipación la magnitud de los impactos que el fenómeno de la Niña 2010-2011 como fenómeno de variabilidad climática con características extraordinarias podría tener, tal como lo preciso el IDEAM en informe del 6 de enero de 2011: pronosticar su magnitud resulta imposible para la comunidad científica, por cuanto la tecnología sólo establece relaciones entre indicadores del comportamiento de variables océano-atmósfera con los cambios de lluvia y temperatura en una región, para establecer si los valores estarán por encima o por debajo de lo normal, mas no para predecir la magnitud de sus efectos. 3.2.5. Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM). El fenómeno de la Niña 2010 alcanzó valores records nunca antes presentados, en el mes de octubre de 2010. Lo anterior ocasionó una gran alteración del clima nacional, que se reflejó en la ocurrencia de lluvias intensas, abundantes y frecuentes, que superaron los promedios históricos registrados en los últimos cuarenta años. Ahora bien, ante dicho fenómeno los efectos empiezan a sentirse desde mediados del año con un incremento de las lluvias en las regiones Caribe y Andina y los mayores impactos se presentan en la segunda temporada lluviosa del año durante el cual se forma el fenómeno y se prolongan hasta la primera temporada de lluvias del año siguiente.[13] Se concluye que el fenómeno Niña 2010 alteró el clima nacional desde el comienzo de su formación en el mes de junio de 2010, ocasionando en los meses de julio y noviembre las lluvias más intensas y abundantes nunca registradas en el país; además hizo que no se presentara la temporada seca de mitad de año en el norte y centro de la región andina. Los meses de agosto y septiembre se comportaron también con lluvias muy por encima de lo normal en la región caribe y en el norte de la región andina. La persistencia de las lluvias ha actuado como detonante de fenómenos nocivos como deslizamientos de tierra, avalanchas, crecientes súbitas e inundaciones, ocasionando, en conjunto, un desastre natural de dimensiones extraordinarias e imprevisibles y de incalculables proporciones. El fenómeno descrito puede extenderse hasta el segundo semestre de 2011, empatando con el segundo régimen de lluvias de ese año. 3.2.6. Defensoría del Pueblo. El supuesto fáctico, está sustentado en la ocurrencia de unos fenómenos naturales sobrevivientes extraordinarios- el fenómeno de la Niña y en las precipitaciones imprevistas con características de desastre natural de dimensiones extraordinarias e imprevisibles- que realmente ocurrieron y amenazan ocurrir nuevamente. 3.2.7. Cruz Roja Colombiana. Se afirma que a la fecha de expedición del Decreto en mención, las lluvias en el territorio nacional, han ocasionado que la cantidad de agua que históricamente podían mover y evacuar los ríos Cauca, Magdalena, Sinú, San Jorge, Atrato, fuera superior, dando lugar al desbordamiento de sus cauces a zonas pobladas y de extensas llanuras y planicies con actividad agrícola, ganadera, comercial y residencial. Por lo tanto, señala, 28 departamentos del país con más de 654 municipios presentaban grave afectación de inundación por el desbordamiento de los ríos antes mencionados, saturando los suelos y afectando su capacidad de absorción y drenaje, lo cual genera licuefacción y en otras zonas de ladera y montaña, se originaron deslizamientos o avalanchas de grandes proporciones por efecto de las constantes lluvias. Así mismo, indica que han fallecido 218 personas, hay 246 personas heridas y 1.614.676 personas afectadas. Igualmente, el daño en la infraestructura pública, privada y comunitaria es crítico, registrando 2.049 viviendas destruidas, 275.569 viviendas afectadas o averiadas y algunas infraestructuras de servicios públicos (acueducto, alcantarillado, redes de suministro eléctrico, vías, entre otros). Manifiesta, que un alto porcentaje de hectáreas agrícolas y ganaderas fueron afectadas, lo cual impactó en la economía de las regiones inundadas y principalmente en el abastecimiento de alimentos a las personas que habitan estas regiones. De otra parte, aduce que la acumulación de situaciones críticas de emergencia, antes mencionadas, superó la capacidad de respuesta en todos los niveles, generando la necesidad de establecer medidas extraordinarias, como la movilización de personal y equipos de otras regiones del país hacia las regiones afectadas con el fin de poder brindar la asistencia humanitaria requerida, sin embargo, esta respuesta de apoyo resulto insuficiente frente a la magnitud de los efectos producidos por el invierno hasta ese momento. En consecuencia, considera justificados las consideraciones y los factores que motivaron la declaratoria de estado de excepción por emergencia económica, social y ecológica por razón de grave calamidad pública, dados los efectos impredecibles de la combinación que tuvo la temporada invernal con el fenómeno frío del pacifico. 3.2.8. Jorge Enrique Ibáñez Najar. Se parte de la base que el supuesto fáctico se hizo presente en el territorio nacional. 3.3. Supuesto valorativo. 3.3.1. Ministerio del Interior y de Justicia. Al 7 de diciembre, la ola invernal ha afectado a 654 municipios de 28 departamentos y al Distrito Capital. Como consecuencia, hasta el 7 de diciembre de 2010, habían perdido la vida 206 personas y 337.513 familias han resultado aquejadas, 275.569 viviendas resultaron averiadas y 20.449 viviendas más fueron destruidas, por lo cual, 1’614.676 personas habían sido afectadas con el fenómeno natural; los datos actualizados al 28 de diciembre de 2010 señalan que los costos humanos habían sido de 301 muertos, 62 desparecidos, 2’217.226 ciudadanos y 457.292 familias resultaron afectadas (registros de la Dirección de Gestión de Riego de Ministerio del Interior y Justicia), aunque estos datos varían a cada instante. Específicamente, el sector agrícola ha sufrido un daño muy importante toda vez que “de un total nacional de 114.074.970 de hectáreas, existe un total de inundación interpretada de 1’289.515, sobre un total de 20’162.743 hectáreas interpretadas (17.7% del total nacional) por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi”[14] . 3.3.2. Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República. Con fundamento en información consolidada por la Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia, se presenta en forma agregada información sobre personas que han perdido la vida, desaparecidos, heridos, personas y familias afectadas, viviendas destruidas y averiadas por cuenta del fenómeno natural. Llama la atención que en los documentos se relacionan eventos calamitosos en 654 municipios y el Distrito Capital de Bogotá, la mayor parte de ellos con los efectos más graves entre el 1 de octubre y el 7 de diciembre de 2010. Así mismo, se anexa cuadro comparativo de las afectaciones de inundaciones de 1993 a 2010, concluyéndose que en el último año se incrementó en gran manera dicho número respecto de los años de comparación. Así las cosas, las consecuencias denotadas e invocadas en el decreto permiten desde un parámetro objetivo, se indica, apreciar la gravedad y valoración realizada por el Presidente de la República como una grave calamidad pública. Del mismo modo, la relación de los hechos y la calificación que de los mismos se ha realizado, revelan los múltiples órdenes protegidos por el artículo 215 constitucional, lo cual explica que la declaratoria de emergencia tenga un amplio espectro para abarcar los aspectos económicos, sociales y ecológicos comprometidos. Así pues, debe concluirse que el decreto declaratorio de emergencia sometido a control constitucional satisface el denominado “presupuesto valorativo”. 3.3.3. Ministerio de Agricultura. En materia de tierras, al 16 de diciembre de 2010, las afectaciones en el sector rural se estiman en 1.324.289 hectáreas inundadas[15]. En materia de impacto pecuario, al 22 de diciembre, se cuentan en avicultura 300.000 animales muertos, en bovinos 89.247 animales muertos y 1.562.379 animales desplazados [16]. En materia de impacto sanitario y fitosanitario, el ICA ha estimado en 1.500.000 las hectáreas afectadas en cultivos transitorios y permanentes. Reporta esta institución, que los principales centros productivos y abastecedores de productos agropecuarios para la seguridad alimentaria se han visto afectados “generando riesgo de aparición de enfermedades y proliferación de plagas y vectores que podrían afectar la salud pública y la sanidad animal y vegetal, así como el normal abastecimiento de los centros de consumo e incluso el cierre de mercados de exportación, en razón a la imposibilidad de suministrar alimentos, medicamentos, insumos y asistencia técnica en los centros agroproductivos afectados”. 3.3.4. Ministerio de Transporte. Son variadas las situaciones críticas que la ola invernal del último trimestre del 2010, ha venido generando con deterioro de la vida familiar, social, económica y espiritual de los habitantes de vastos sectores del territorio nacional. Las cifras claramente expresan la configuración aguda de la calamidad pública del país, como la afectación de 52.735 predios, 220.000 hectáreas dedicadas a la agricultura, muerte de 30.380 semovientes, el traslado súbito de 1.301.892 animales; la destrucción de inmuebles, la interrupción de servicios públicos esenciales, las graves inundaciones, los constantes derrumbes, el desplazamiento de trescientos mil familias colombianas, la destrucción de la red vial, la destrucción de diques, acueductos y alcantarillados. Sin embargo, el Decreto no alcanzó a recoger datos y cifras de hechos catastróficos tales como: la destrucción del pueblo gramalote en el Norte de Santander, las doce personas sepultadas por el alud de tierra en el Departamento de Nariño; las inundaciones del sur del Atlántico con el rompimiento del dique de contención, en la cual se taparon pueblos como Manatí, Suan, Campo de la Cruz, Santa Lucia y Baranoa; ni las inundaciones de Córdoba –específicamente de Montería-; ni las inundaciones de centros agrícolas e industriales del Valle del Cauca, ni el aislamiento de Cáchira (Norte de Santander), entre otros. Así mismo el invierno ha golpeado drásticamente los cascos urbanos de noventa y siete municipios del Caribe, así como a una docena de barrios de diferentes capitales como Santa Marta y Montería. El número de familias perjudicadas es de doscientas treinta mil, esto es, más o menos un millón ciento cincuenta mil personas, que han tenido que abandonar sus casas y enseres porque fueron tragados por las aguas. Igualmente, según informes de Portafolio, semana.com, El Colombiano y El Espectador, el invierno ha producido 284 muertos, 277 heridos, 72 desaparecidos, 3.173 viviendas destruidas y 310.351 averiadas, y 2.155.386 damnificados; la región del Urabá tiene más de 10.000 hectáreas anegadas. La Oficina de Gestión de Riesgo, a diciembre 23 de 2010, consideró que hay 702 municipios afectados y los departamentos más castigados son Bolívar, Sucre, Magdalena, Atlántico, Córdoba, Antioquia, Caldas, Santander, Norte de Santander, Nariño y Chocó. 3.3.5. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. La perturbación del orden económico, social y ecológico, o la calamidad pública que da lugar a la declaración del estado de emergencia, son hechos notorios, palpables por la población colombiana. Para el sector ambiente, agua potable y saneamiento básico, vivienda y desarrollo territorial, el diagnostico no es alentador. Las consecuencias generadas al sector vivienda, han traído la evacuación y desplazamiento de los habitantes de los municipios afectados a otros lugares, violándose sus derechos fundamentales a la vida y salud, y en todo caso a gozar de una vivienda digna, por cuanto han perdido sus viviendas o han quedado en situación de inhabitabilidad o en alto riesgo de derrumbe. Igualmente, la infraestructura vial y urbana ha resultado gravemente deteriorada, lo que ha dificultado la atención de las necesidades básicas de los habitantes, en especial, las reubicaciones y la planeación urbana que debe ser coordinada por los municipios y distritos para la habilitación de suelo para viviendas de interés social que ayude a conjurar la grave emergencia en materia de vivienda. De otra parte, las viviendas averiadas que quedan en pie están generando actualmente un grave riesgo para la población que habilita en las áreas aledañas y para los mismos habitantes que no han evacuado, dado que dichas instalaciones amenazan ruina y su destrucción total podría generar deslizamientos, derrumbes y catástrofes que intensifican el número de víctimas y afectaciones materiales. De otra parte, muchos de los afectados no solamente perdieron su vivienda sino que quedaron en una precaria situación económica, comprometiendo así la subsistencia misma de sus familias, su salud, educación, trabajo, entre otros, lo cual podría genera una crisis social, que debe entenderse con medidas ex...