Sentencia C-155 de 2016

C-155-16 Sentencia C-155/16 CONTRIBUCION ESPECIAL ENCAMINADA A SUFRAGAR EL COSTO DE LA PRESTACION DEL SERVICIO DE ALUMBRADO PUBLICO-Amplio margen de configuración legislativa que le corresponde al Congreso de la República para crear, modificar o suprimir impuestos, tasas y contribuciones y no vulnera la autonomía territorial de los municipios y distritos El demandante estructuró dos cargos. Uno, referido a la eventual contradicción de la norma con la Constitución, por violación del principio de autonomía territorial. El otro, por violación del derecho fundamental a la igualdad, por la exclusión de la semaforización de las actividades relacionadas con el alumbrado público. Para la Corte, el establecimiento de una contribución especial encaminada a sufragar el costo de la prestación del servicio de alumbrado público, cabe dentro del amplio margen de configuración legislativa que le corresponde al Congreso de la República para crear, modificar o suprimir impuestos, tasas y contribuciones y no vulnera la autonomía territorial de los municipios y distritos. PLAZO PARA ADOPTAR CONTRIBUCION EN PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 SOBRE IMPUESTO DE ALUMBRADO PUBLICO PARA CUBRIR ACTIVIDAD DE SEMAFORIZACION-Inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda MARGEN DE CONFIGURACION DEL LEGISLADOR EN MATERIA TRIBUTARIA-Alcance/MARGEN DE CONFIGURACION DEL LEGISLADOR EN MATERIA TRIBUTARIA-Límites MARGEN DE CONFIGURACION DEL LEGISLADOR Y PRINCIPIO DEMOCRATICO-Relación directa con la política pública tributaria PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LOS TRIBUTOS-Alcance LEGISLADOR-Competencia para establecer contribuciones fiscales y parafiscales/CONSTITUCION POLITICA-Prohíbe al Congreso de la República conferir facultades extraordinarias pro tempore al Presidente de la República para decretar impuestos PRINCIPIO DE “NO TAXATION WITHOUT REPRESENTATION”-Pilar del Estado democrático liberal/PRINCIPIO DE “NO TAXATION WITHOUT REPRESENTATION” Y AFORISMO “NULLUM TRIBUTUM SINE LEGE”-Corresponde al principio de legalidad en materia tributaria PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Características PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Órganos de representación popular deben determinar los elementos estructurales del tributo PRINCIPIO UNITARIO Y AUTONOMIA TERRITORIAL EN MATERIA TRIBUTARIA-Tensión/ENTIDADES TERRITORIALES-Autonomía/AUTONOMIA TERRITORIAL-Derechos COMPETENCIA EXCLUSIVA PARA IMPONER CONTRIBUCIONES FISCALES O PARAFISCALES-Principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad PRINCIPIO DE AUTONOMIA TERRITORIAL EN MATERIA DE TRIBUTOS PARA FINANCIAR PRESTACION DE SERVICIOS PUBLICOS-Tensión con el principio unitario PRINCIPIO DE AUTONOMIA TERRITORIAL EN MATERIA DE TRIBUTOS PARA FINANCIAR PRESTACION DE SERVICIOS PUBLICOS Y PRINCIPIO UNITARIO-Jurisprudencia constitucional MARGEN DE CONFIGURACION DEL LEGISLADOR Y AUTONOMIA TERRITORIAL EN MATERIA TRIBUTARIA-Alcance PRINCIPIO UNITARIO Y AUTONOMIA TERRITORIAL EN MATERIA TRIBUTARIA-Libertad de configuración del legislador para crear, modificar, sustituir o derogar tributos/ENTIDADES TERRITORIALES-Límites/COMPETENCIA DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA Y CONCEJOS DISTRITALES Y MUNICIPALES EN MATERIA TRIBUTARIA-Límites AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES EN EL CONTEXTO DE UNA REPUBLICA UNITARIA-Consideración de asuntos de naturaleza fiscal AUTONOMIA TERRITORIAL EN MATERIA TRIBUTARIA-Distinción entre recursos endógenos y exógenos TENSION ENTRE PRINCIPIO UNITARIO Y AUTONOMIA TERRITORIAL-Reglas de decisión CONTRIBUCIONES-Clases CONTRIBUCION-Jurisprudencia constitucional CONTRIBUCION-Consagración constitucional/CONTRIBUCION-Término genérico que abarca todos los tributos/CONTRIBUCION-Término específico diferente de los impuestos y tasas/CONTRIBUCION-Término especializado que sólo cobija la especie de parafiscal CONTRIBUCION ESPECIAL-Características materiales del tributo IMPUESTOS, TASAS Y CONTRIBUCIONES ESPECIALES-Diferencias NATURALEZA JURIDICA DEL TRIBUTO-Denominación legal no siempre corresponde con precisión al contenido material del tributo/TRIBUTOS-Elementos TRIBUTO DE ALUMBRADO PUBLICO-Antecedentes normativos/TRIBUTO DE ALUMBRADO PUBLICO-Propósito CONCEJO MUNICIPAL DE BOGOTA Y CONCEJOS MUNICIPALES-Atribuciones para crear impuestos y contribuciones ATRIBUCIONES DE CONCEJOS MUNICIPALES PARA CREAR IMPUESTOS Y CONTRIBUCIONES-Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional ALUMBRADO PUBLICO-Contribución especial CONTRIBUCION ESPECIAL-Vínculo entre servicio y beneficio CONTRIBUCION ESPECIAL-Destinación específica y fin último PRINCIPIO DE AUTONOMIA TERRITORIAL FRENTE A LA CREACION DE UNA CONTRIBUCION ESPECIAL-Define el marco y lineamientos legales para las entidades territoriales CONTRIBUCION ESPECIAL POR VALORIZACION-Jurisprudencia Constitucional DESTINACION ESPECIFICA DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Jurisprudencia Constitucional OTROS INGRESOS NO TRIBUTARIOS-Jurisprudencia Constitucional DESTINACION ESPECIFICA DE LAS RENTAS A LAS TASAS-Jurisprudencia Constitucional SISTEMA TRIBUTARIO COLOMBIANO-Creación de rentas tributarias de destinación específica Se puede concluir que el sistema tributario colombiano, especialmente regido por el artículo 338 Constitucional, admite la creación de rentas tributarias que por su naturaleza misma conllevan la característica de ser de destinación específica. Entre estas se cuentan no solo las contribuciones especiales, sino además las tasas, las contribuciones parafiscales y los cobros destinados a fondos especiales. La posibilidad de crear este tipo de rentas obliga a realizar interpretaciones sistemáticas de la Constitución que permitan la convivencia de normas que en principio parecerían contrapuestas, como la prohibición de rentas de destinación específica del artículo 359 Constitucional, permitiendo al legislador su establecimiento al reconocer que la limitación constitucional de este tipo de rentas se predica exclusivamente de los impuestos, y no de otro tipo de tributos. Una interpretación en el mismo sentido se impone a la hora de sopesar la posibilidad para el legislador de crear formas de contribución que impliquen una destinación específica de cara al mandato de autonomía territorial contemplado en los artículos 287, 300.4 y 362 de la Constitución Política, puesto que de imponerse el carácter absoluto de esta última disposición se admitiría solamente la creación de impuestos en favor de las entidades territoriales, lo que a la vez que recorta injustificadamente las facultades tributarias que al legislador le confirió la Constitución de 1991; ello también afectaría gravemente a las entidades territoriales que se benefician del principio de autonomía, al eliminar del abanico de posibilidades, mecanismos de financiación con raíces constitucionales como las tasas o las contribuciones especiales. ALUMBRADO PUBLICO-Servicio público esencial CONSTITUCION POLITICA-Posibilidad de establecer gravámenes en las modalidades de impuesto, contribución y tasa/SOBERANIA TRIBUTARIA DEL LEGISLADOR-Tributos serán entregados a entidades territoriales para su disfrute y administración DIFERENCIA PRINCIPAL ENTRE IMPUESTOS, TASAS Y CONTRIBUCIONES-Existencia de contraprestación o beneficio directo por prestación de un servicio CONTRIBUCION ESPECIAL-Establecimiento del mecanismo de financiación del alumbrado público La opción que tomó el legislador para el establecimiento del mecanismo de financiación del alumbrado público fue la de la contribución especial, que como se dijo por parte de esta Corte al analizar la contribución especial de valorización, “por principio tiene una destinación especial; de ahí que se la considere una "imposición de finalidad", esto es, una renta que se establece y recauda para llenar un propósito específico. Dicho propósito constituye un elemento propio de su esencia, que es natural a dicha contribución, al punto que no sólo la identifica y caracteriza, sino que representa un elemento esencial de su existencia”. Este mecanismo, lejos de minar la autonomía territorial por una sustracción ilegítima de competencias por parte del legislador, brinda una plataforma tributaria adecuada para la financiación de un servicio público esencial, fundamental para la comunidad. Hay que recordar que “[l]a destinación de los ingresos por [alumbrado público], si bien la señala el legislador, no surge de la sola voluntad política de éste, sino de la naturaleza misma de la renta, que se constituye en orden a lograr, así sea en parte, el retorno de la inversión realizada por el respectivo organismo público”, situación que se presenta con claridad en el presente caso. CONTRIBUCIONES ESPECIALES DEL NIVEL TERRITORIAL-Destinación específica Hay que desatacar que se reconoce que el ámbito de configuración del legislador en materia tributaria es amplio aunque no ilimitado, y que algunos de sus límites están dados precisamente por el principio de autonomía territorial reconocido en la Carta. Sin embargo, en tratándose de la creación de contribuciones especiales del nivel territorial, el elemento de destinación específica de los recursos recaudados no conlleva per se la inconstitucionalidad de la norma, ya que es consustancial a la naturaleza del tributo elegida por el legislador. Si se admitiera lo contrario, en el sentido expuesto por la demanda analizada, se restringiría la facultad legislativa, al hacerle imposible la creación de una contribución especial sin infracción de un principio de autonomía territorial; esto conduciría a que sólo mediante impuestos podría financiarse el funcionamiento de las entidades territoriales, situación inadmisible desde el punto de vista constitucional que reconoce la existencia de contribuciones y tasas, y además inconveniente desde el punto de vista de las propias entidades territoriales al ver limitados injustificadamente los mecanismos para su financiación. Esta Corte considera, contrario a lo expuesto en la demanda, que el principio de autonomía territorial en casos como este no debe entenderse como contrapuesto a la facultad de configuración legislativa, sino en concordancia con el mismo, en el sentido de admitir la posibilidad para el legislador de establecer contribuciones y tasas, dando el alcance y la naturaleza jurídica y constitucional, es decir, con destinación atada a la recuperación de los costos o a la participación en beneficios. CONTRIBUCION ESPECIAL-Servicio de alumbrado público Consideración fundamental en el caso concreto que tiene que ver con el servicio público esencial que se financia mediante la contribución especial creada por el legislador en la norma parcialmente demandada. La eficiente prestación del servicio de alumbrado público interesó especialmente al legislador, que mediante el establecimiento de la contribución especial de alumbrado público buscó asegurar los recursos necesarios para la operación del sistema. Esta relevante finalidad y la conveniencia que encontró el legislador en el establecimiento de este específico mecanismo de financiación, no se revelan arbitrarios, ni desproporcionados, ni tampoco dan indicios sobre una intención de sustraer competencias a las entidades territoriales. Por el contrario, el establecimiento de un régimen tributario más moderno y completo facilitará el recaudo, brindará seguridad jurídica y garantizará una operación sostenible desde el punto de vista financiero. Aún más, un escenario como el propuesto por el demandante resultaría más gravoso para las entidades territoriales, puesto que las vías de financiación tributaria del alumbrado público sólo serían posibles a través de un impuesto, herramienta que el legislador puede no considerar conveniente, como en efecto ocurrió en este caso con la sustitución del régimen de la Ley 97 de 1913. CONTRIBUCION ESPECIAL PARA ALUMBRADO PUBLICO-Impone a entidades territoriales la destinación de recursos de manera exclusiva La Constitución Política indica con claridad que el derecho de las entidades territoriales para “[a]dministrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones” , es una atribución que se ha de ejercer “dentro de los límites que imponen la Constitución y la ley”, de lo que se deriva que si el legislador decide crear una contribución o una tasa como gravamen territorial, el campo de acción para las entidades territoriales quedará circunscrito a la naturaleza del tributo que lleva ínsita la destinación específica de los recursos recaudados. En el caso del alumbrado público, la configuración legislativa de la contribución especial le impone a la entidad territorial la destinación de los recursos de manera exclusiva para sufragar los costos de la prestación del servicio, pero salvaguarda un grado de autonomía razonable al mantener la renta de carácter municipal o territorial, sin conceder exenciones, ni asumiendo el legislador la facultad de establecer directamente la tarifa, al brindarle la posibilidad de optar por otros mecanismos de financiación de la prestación del servicio de alumbrado público, y al otorgarle a los entes territoriales la discrecionalidad de adoptar o no la contribución, respetando la destinación de origen legal. Expediente: D-10911 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 191 (parcial) de la Ley 1753 de 2015, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”” Actor: Raymundo Francisco Marenco Boekhoudt Magistrado Ponente: ALEJANDRO LINARES CANTILLO Bogotá, treinta y uno (31) de marzo de 2016 La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241, numeral 4 de la Constitución, una vez cumplidos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la Acción Pública consagrada en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, el ciudadano demandó la declaratoria de inconstitucionalidad de la expresión: “con destinación específica para la financiación de este servicio”, contenida en el artículo 191 de la Ley 1753 de 2015, y de los parágrafos primero, segundo y transitorio de este mismo artículo. Mediante providencia del 19 de agosto de 2015, notificada por estado el 21 de agosto de 2015, el magistrado sustanciador admitió la demanda contra la expresión: “con destinación específica para la financiación de este servicio”, contenida en el literal f. del numeral 4 del artículo 191 de la Ley 1753 de 2015, e inadmitió la demanda contra los parágrafos primero, segundo y transitorio del mismo artículo, dado que respecto de ellos no se desarrollaba ningún concepto de la violación. En su debida oportunidad, al corregir la demanda, el actor precisó que ésta ya no se dirige contra el referido parágrafo primero en su totalidad, sino contra las expresiones contenidas en el parágrafo segundo: “en todo caso, el recaudo de la contribución de alumbrado se destinará a sufragar el costo de prestación del servicio a partir de la expedición de la presente ley”; y en contra las expresiones contenidas en el parágrafo transitorio: “Contarán con un (1) año a partir de la entrada en vigencia de la presente ley para adoptar la contribución en los términos establecidos por este artículo. Una vez cumplido este plazo operará la sustitución. Los alcaldes de los municipios y distritos que a la fecha de expedición de esta ley tengan incorporado en los acuerdos de impuesto de alumbrado público la actividad de semaforización, deberán establecer la fuente con la cual se financiarán los costos y gastos de la actividad de semaforización a partir de la terminación del período de un (1) año al que se refiere este parágrafo transitorio. Respecto de estos dos contenidos normativos, en el escrito de corrección de la demanda, se desarrolló el concepto de la violación. Por medio de providencia del 3 de septiembre de 2015, el magistrado sustanciador dispuso admitir la demanda contra las referidas expresiones de los parágrafos segundo y transitorio del artículo 191 de la Ley 1753 de 2015, al constatar que reunía los requisitos exigidos por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991; correr traslado al Procurador General de la Nación, a fin de que emitiera su concepto en los términos de los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución; fijar en lista el proceso con el objeto de que cualquier ciudadano impugnara o defendiera la norma y comunicar la iniciación del mismo al Presidente del Congreso, para los fines previstos en el artículo 244 de la Carta, así como al Ministro de Hacienda y Crédito Público y al Departamento Administrativo de Planeación Nacional. Así mismo, se invitó a participar en el presente juicio a las Facultades de Derecho de las Universidades de los Andes, Externado de Colombia, Javeriana, Nacional de Colombia, Sergio Arboleda, Libre y del Rosario. Se cursó igualmente invitación a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y al Instituto Colombiano de Derecho Tributario. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la presente demanda. II. NORMA DEMANDADA El siguiente es el texto del artículo 191 de la Ley 1753 de 2015, con lo demandado en subrayas, según aparece publicado en el Diario Oficial 49.538 del 9 de junio de 2015: “LEY 1753 DE 2015 (junio 9) Diario Oficial No. 49.538 del 9 de junio de 2015 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país” EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA DECRETA: (…) TÍTULO III. MECANISMOS PARA LA EJECUCIÓN DEL PLAN. (…) CAPÍTULO VII. ESTRATEGIA TERRITORIAL: EJES ARTICULADORES DEL DESARROLLO Y PRIORIDADES PARA LA GESTIÓN TERRITORIAL. (…) ARTÍCULO 191. ALUMBRADO PÚBLICO. Es un servicio público esencial, regido por los artículos 56 y 365 de la Constitución Política. El Gobierno nacional, a través del Ministerio de Minas y Energía, reglamentará su prestación para que se asegure por parte de autoridades municipales y distritales lo siguiente: 1. El mejoramiento de la calidad de vida y de seguridad de los habitantes en el nivel nacional y territorial. 2. El financiamiento del servicio de alumbrado público dentro del marco de sostenibilidad fiscal de la entidad territorial. En ningún caso podrá cobrarse por este servicio sin que se haya realizado la prestación del mismo en su área de influencia. 3. Una prestación eficiente y continua del servicio de alumbrado público. 4. Se amplíe la cobertura en la prestación del servicio de alumbrado público. La prestación del servicio de alumbrado público, inherente al servicio público de energía eléctrica, se regirá por los siguientes principios: a) El principio de cobertura buscará garantizar una cobertura plena de todas las áreas urbanas de los municipios y distritos, y en centros poblados de las zonas rurales donde técnica y financieramente resulte viable su prestación, en concordancia con la planificación local y con los demás principios enunciados en el presente artículo. b) En virtud del principio de calidad el servicio prestado debe cumplir con los requisitos técnicos que se establezcan para él. c) Para efectos del presente artículo, el principio de eficiencia energética se define como la relación entre la energía aprovechada y la total utilizada, en cualquier proceso de la cadena energética que busca ser maximizada a través de buenas prácticas de reconversión tecnológica. d) El principio de eficiencia económica implica, entre otros aspectos, la correcta asignación y utilización de los recursos de tal forma que se busque la garantía de la prestación del servicio de alumbrado público al menor costo económico y bajo criterios técnicos de calidad. e) En virtud del principio de homogeneidad se buscará que la metodología para determinar los costos totales máximos eficientes de prestación del servicio de alumbrado público tengan una misma estructura para todos los municipios y distritos del país, y que los costos resultantes respondan a la realidad de cada municipio o distrito. f) En virtud del principio de suficiencia financiera se promoverá que los prestadores del servicio de alumbrado público tengan una recuperación eficiente de los costos y gastos de todas las actividades asociadas a la prestación del servicio y obtener una rentabilidad razonable. Los costos y gastos eficientes de todas las actividades asociadas a la prestación del servicio de alumbrado público serán recuperados por el municipio o distrito que tiene a cargo su prestación a través de una contribución especial con destinación específica para la financiación de este servicio. Dichos costos y gastos se determinarán de conformidad con la metodología que para tales efectos establezca el Ministerio de Minas y Energía o la autoridad que delegue. Serán sujetos pasivos de la contribución del servicio de alumbrado público quienes realicen consumos de energía eléctrica, bien sea como usuarios del servicio público domiciliario de energía eléctrica o como auto generadores y, en los casos en que no se realicen consumos de energía eléctrica, los propietarios de los predios y demás sujetos pasivos del impuesto predial que se encuentren dentro de la jurisdicción del respectivo municipio o distrito. Lo anterior, teniendo en cuenta los criterios de equidad y progresividad. El Ministerio de Minas y Energía o la autoridad que delegue determinará la metodología que contenga los criterios técnicos a considerar por parte de los concejos municipales y distritales para realizar la distribución del costo a recuperar entre los sujetos pasivos, para lo cual deberá tener en cuenta los principios definidos en este artículo. Cuando el sujeto pasivo sea el usuario de energía eléctrica, para la liquidación de la contribución se deberá considerar el volumen de energía consumida. Cuando el sujeto pasivo sea el propietario de los predios y demás sujetos pasivos del impuesto predial, para la fijación de la contribución se deberá considerar los elementos del avalúo catastral del respectivo predio, teniendo en cuenta el área de influencia del servicio de alumbrado público. El valor de la contribución en ningún caso sobrepasará el valor máximo que se determine de conformidad con los criterios de distribución contenidos en la metodología mencionada. Los alcaldes municipales o distritales definirán los procedimientos de recaudo, y este podrá realizarse, entre otros, a través de la facturación propia del municipio o distrito, o de las empresas de servicios públicos domiciliarios de su jurisdicción. En este caso, la remuneración del servicio de facturación y recaudo se realizará de conformidad con la regulación aplicable a la facturación conjunta. A partir de la vigencia de la presente ley, el suministro de energía eléctrica con destino al servicio de alumbrado público deberá realizarse a través de contratos soportados en los mecanismos de cubrimiento que para el efecto determine el Ministerio de Minas y Energía o la autoridad que delegue dentro de los seis meses siguientes. En todo caso, el pago por el suministro de la energía, la facturación y el recaudo se podrán realizar mediante apropiación sin situación de fondos por parte de la entidad respectiva y a favor del comercializador de energía eléctrica. Las personas prestadoras del servicio de alumbrado público serán sujetos del control y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en aspectos relacionados con la calidad y prestación del servicio. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios realizará la vigilancia y control sobre el cumplimiento de los reglamentos técnicos expedidos para regular el servicio de alumbrado público. PARÁGRAFO 1o. Sustitúyase el impuesto de alumbrado público, y en particular, el literal d) del artículo 10 de la Ley 97 del 1913, en lo que se refiera a dicho impuesto y demás leyes que lo complementan. PARÁGRAFO 2o. Los contratos suscritos mantendrán su vigencia, pero las prórrogas o adiciones que se pacten con posterioridad a la vigencia de la presente ley se regirán por lo previsto en esta ley; en todo caso, el recaudo de la contribución de alumbrado se destinará a sufragar el costo de prestación del servicio a partir de la expedición de la presente ley. Los contratos que se celebren durante el período al que se refiere el parágrafo transitorio y en todo caso antes de la reglamentación de este artículo, se regirán por las normas vigentes antes de la expedición de esta ley. PARÁGRAFO TRANSITORIO. La sustitución de que trata el parágrafo 1o del presente artículo se aplicará respecto de las entidades territoriales que hayan expedido acuerdos adoptando el tributo de alumbrado público autorizado por las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915. Contarán con un (1) año a partir de la entrada en vigencia de la presente ley para adoptar la contribución en los términos establecidos por este artículo. Una vez cumplido este plazo operará la sustitución. Los alcaldes de los municipios y distritos que a la fecha de expedición de esta ley tengan incorporado en los acuerdos de impuesto de alumbrado público la actividad de semaforización, deberán establecer la fuente con la cual se financiarán los costos y gastos de la actividad de semaforización a partir de la terminación del período de un (1) año al que se refiere este parágrafo transitorio. Sin perjuicio de lo anterior, los municipios o distritos podrán optar por no cobrar por la prestación del servicio de alumbrado público. (…)” III. LA DEMANDA El demandante solicita que se declare la inexequibilidad de las normas demandadas, por considerar que vulneran los artículos 1, 13, 121, 150.12, 287, 300.4, 313.4 y 338 de la Constitución Política. El demandante estructuró dos cargos: (A) el primero de ellos referido a la eventual contradicción de la norma demandada con la Constitución por violación del principio de autonomía territorial en virtud de los contenidos del literal f. del numeral 4 y del parágrafo segundo del artículo demandado, y (B) el segundo, por violación del derecho fundamental a la igualdad por la exclusión de la semaforización de las actividades relacionadas con el alumbrado público, en virtud de lo dispuesto en el parágrafo transitorio del artículo demandado. A. Cargo por violación de la autonomía territorial La argumentación de la demanda parte de la base de distinguir entre los conceptos de fuente endógena y exógena en materia de tributos, que considera relevante para determinar la competencia del Congreso de la República en cuanto atañe a “fijar el destino de tributos de orden territorial creados previamente”. A partir de una interpretación de los artículos 1 y 287 de la Constitución Política, que reconocen el principio de autonomía de las entidades territoriales, afirma que el grado de injerencia de las autoridades nacionales en el manejo de los recursos que se obtienen de los tributos depende, en muy buena medida, de su fuente, siendo mayor respecto de aquellos de fuente exógena y menor frente a los de fuente endógena. El tributo de alumbrado público estaría entre los segundos, pues su “fuente eman[a] concretamente de su territorio”, por lo que la competencia para fijar su destino “pertenec[e] única y exclusivamente al ámbito de las autoridades del orden territorial”. Advierte que si bien la ley puede regular algunos elementos del tributo de alumbrado público, al ser su fuente endógena de las entidades territoriales, su grado de injerencia es menor. Por ello, la ley no puede regular la destinación del tributo, sino que esta competencia corresponde a las entidades territoriales en ejercicio de su autonomía fiscal, reconocida en el artículo 338 de la Constitución Política. Para ilustrar su posición, el demandante cita la sentencia C-504 de 2002, un concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público[1] y dos sentencias del Consejo de Estado[2]. Reitera que el margen de configuración del legislador en esta materia es reducido, conforme a los artículos 150.12, 287, 300.4 y 313.4 de la Constitución Política, cuyo alcance precisa a partir de las sentencias C-219 de 1997, C-448 de 2005 y C-414 de 2012, de tal suerte que la destinación del tributo sólo compete a las autoridades territoriales. A partir de la sentencia C-533 de 2005, destaca que excepcionalmente la ley puede ocuparse de materias como la que se examina, siempre y cuando su intervención satisfaga los presupuestos de un test estricto de proporcionalidad, lo que no se verifica en este caso. B. Cargo por violación del derecho fundamental a la igualdad El demandante señaló que la configuración legislativa del tributo de alumbrado público admite la “existencia de otras actividades que pueden estar asociadas a la prestación del servicio de alumbrado público, cuyos costos y gastos pueden ser recuperados por la entidad territorial con la contribución especial del servicio de alumbrado público”[3], por lo que el aparte demandado del parágrafo transitorio del artículo 191 de la Ley 1753 de 2015 sería inconstitucional pues excluiría a la semaforización de su financiación mediante este tributo. Se dijo que “tal especificación está discriminando la actividad de semaforización al extraerla del universo de aquellas asociadas a la prestación del servicio de alumbrado público, lo cual, con meridiana claridad quebranta el artículo 13 de nuestra Constitución Política en cuanto al derecho fundamental a la igualdad se trata”[4]. IV. INTERVENCIONES DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS A. Ministerio de Hacienda y Crédito Público Solicita que se declare la exequibilidad de las normas demandadas. Señala que las leyes que crean tributos no son intangibles, dado que el legislador, dentro de su margen de configuración, puede cambiarlas en el futuro. Esta competencia no se afecta o disminuye por la circunstancia de que el tributo tenga fuente endógena o exógena, de tal suerte que la ley puede incluso derogar los tributos territoriales sin que ello vulnere el principio de autonomía territorial, como se reconoció en las sentencias C-720 de 1999, C-1191 de 2001, C-615 de 2013 y C-260 de 2015. La fuente del tributo es relevante para su administración, asunto para el cual la autonomía fiscal y tributaria de las entidades territoriales no puede entenderse como ilimitada, sino que se ejerce conforme a la ley, con las modificaciones, subrogaciones y derogaciones que el Congreso de la República haga. En este contexto, el legislador puede disponer que un tributo deje de ser un impuesto para convertirse en una contribución. Las contribuciones, según se precisa en las sentencias C-495 de 1998, C-155 de 2003 y C-260 de 2015, tienen como fundamento “la compensación que le cabe a la persona por el beneficio directo que ella reporta como consecuencia de un servicio u obra que la entidad pública le presta, realiza o ejecuta”. El servicio de alumbrado público, según la definición del artículo 2 del Decreto 2424 de 2006, “se presta con el objeto de proporcionar exclusivamente la iluminación de los bienes de uso público y demás espacios de libre circulación con tránsito vehicular o peatonal, dentro del perímetro urbano y rural de un municipio o Distrito”. Aclara que la intangibilidad de las leyes relativas a tributos no debe confundirse con la intangibilidad de las rentas causadas, que son propiedad de los entes territoriales. La ley no puede disponer la destinación de estas rentas, pero sí puede modificar las leyes tributarias, como lo hace en este caso, así ello disminuya el recaudo efectivo de recursos, en razón del principio democrático, pues, como se reconoce en las sentencias C-219 y C-490 de 1997: “(…) La tensión entre la exigencia constitucional de dotar a los fiscos departamentales y municipales de sistemas fiscales relativamente seguros y el principio democrático, no puede resolverse, simplemente, a favor de la primera, sin atender a las graves distorsiones constitucionales que ella implica. De lo anterior se deriva con claridad que, la expresión “renta tributaria”, contenida en el artículo 362 de la Carta, se refiere a los recursos provenientes de tributos de propiedad de las entidades territoriales, que ya ingresaron a su patrimonio.” B. Ministerio de Minas y Energía Solicita que se declare la exequibilidad de las normas demandadas. Refiere los antecedentes normativos en torno del alumbrado público en los últimos dos siglos, que corresponden a los de la existencia de la República (Leyes del 11 de marzo de 1825, del 18 de abril de 1826, del 3 de junio de 1848, 97 de 1913, 84 de 1915, 142 y 143 de 1994; Decreto 2424 de 2006; Resoluciones 43/95, 43/96, 89/96, 76/97, 70/98, 123/11 de la Comisión de Regulación de Energía y Gas - CREG), para destacar que “desde su misma creación el impuesto de alumbrado público estuvo ligado a una finalidad –financiamiento de alumbrado público-”, y que la restricción censurada por el actor ya estaba prevista en el artículo 9 del referido decreto en los siguientes términos: “Artículo 9. Cobro del costo del servicio. Los municipios o distritos que hayan establecido el impuesto de alumbrado público podrán cobrarlo en las facturas de los servicios públicos, únicamente cuanto (sic) este equivalga al valor del costo en que incurre por la prestación del mismo. La remuneración de los prestadores del servicio de alumbrado público deberá estar basada en costos eficientes y podrá pagarse con cargo al impuesto sobre el servicio de alumbrado público que fijen los municipios o distritos.” En este contexto, pone de presente que el cobro por el servicio de alumbrado público no tiene como propósito generar una utilidad para quien lo hace, sino que se debe guiar por la metodología fijada en la antedicha Resolución 123/11, de tal suerte que no se supere el costo de remunerar una prestación eficiente del servicio. Esta conclusión se confirma al considerar el artículo 29 de la Ley 1150 de 2007, que dispone: “ARTÍCULO 29. ELEMENTOS QUE SE DEBEN CUMPLIR EN LOS CONTRATOS ESTATALES DE ALUMBRADO PÚBLICO. Todos los contratos en que los municipios o distritos entreguen en concesión la prestación del servicio de alumbrado público a terceros, deberán sujetarse en todo a la Ley 80 de 1993, contener las garantías exigidas en la misma, incluir la cláusula de reversión de toda la infraestructura administrada, construida o modernizada, hacer obligatoria la modernización del Sistema, incorporar en el modelo financiero y contener el plazo correspondiente en armonía con ese modelo financiero. Así mismo, tendrán una interventoría idónea. Se diferenciará claramente el contrato de operación, administración, modernización, y mantenimiento de aquel a través del cual se adquiera la energía eléctrica con destino al alumbrado público, pues este se regirá por las Leyes 142 y 143 de 1994. La Creg regulará el contrato y el costo de facturación y recaudo conjunto con el servicio de energía de la contribución creada por la Ley 97 de 1913 y 84 de 1915 con destino a la financiación de este servicio especial inherente a la energía. Los contratos vigentes a la fecha de la presente ley, deberán ajustarse a lo aquí previsto.” En estas condiciones, no hay vulneración alguna a la Carta, pues la norma demandada, que es armónica con el mandato de las antedichas normas, se encuentra dentro del margen de configuración del legislador. La competencia de la entidad territorial, “que se sustenta en la ley y no sólo en la voluntad de la autoridad municipal”, no se vulnera, porque dicha entidad puede o no adoptar dicha contribución, conforme a la ley. C. Departamento Administrativo de Planeación Nacional Solicita que se declare la exequibilidad de las normas demandadas. Luego de referirse a las leyes que regularon en tributo, destaca que “la potestad de las entidades territoriales para la imposición de tributos constituye una facultad derivada, lo cual implica la existencia material de una ley de la República como presupuesto necesario para la imposición de tributos a cargo de estas”. Así, pues, incluso los tributos del orden territorial deben ser creados por la ley, que señala sus aspectos básicos y que puede permitir que algunos elementos de la obligación tributaria sean determinados por las entidades territoriales. En el caso del tributo de alumbrado público, destaca que su indeterminación legal causó una situación calificada por la doctrina como caótica, pues a veces se tenía como un tributo variable conforme a la facturación del servicio de energía, a veces como una tarifa fija por estrato, a veces como un cobro ligado a la propiedad inmueble. Ante esta situación, el legislador, en ejercicio de sus competencias, dictó la norma demandada, en la cual establece parámetros más precisos para el tributo, que ya no es impuesto sino contribución especial (sentencia C-260/15), sin desconocer la autonomía de los entes territoriales. Esto último lo ilustra a partir de las siguientes circunstancias: “(…) (I) Los alcaldes municipales o distritales definirán los procedimientos de recaudo, y éste podrá realizarse, entre otros, a través de la facturación propia del municipio o distrito, o de las empresas de servicios públicos domiciliarios de su jurisdicción. En este caso, la remuneración del servicio de facturación y recaudo se realizará de conformidad con la regulación aplicable a la facturación conjunta. (II) Se somete a consideración de los concejos municipales y distritales la metodología que define los criterios técnicos para realizar la distribución del costo a recuperar entre los sujetos pasivos. (III) El valor de la contribución en ningún caso sobrepasará el valor máximo que se determine de conformidad con los criterios de distribución contenidos en la metodología mencionada.” Como se puede ver, no hay un vaciamiento de las competencias de las entidades territoriales, sino un ejercicio compartido de las competencias entre el Congreso de la República y éstas, pues el primero fija los parámetros generales y las segundas los desarrollan. Se debe recordar que en esta materia el legislador tiene un amplio margen de configuración, en ejercicio del cual puede crear, modificar o suprimir tributos (sentencias C-1383/00, C-7/02), e incluso puede cambiar el régimen de tributos cuyo recaudo y destinación haya asignado a un ente territorial (sentencias C-894/99, C-577/04). Sostener lo contrario “conduciría al absurdo jurídico de que el régimen de las finanzas intergubernamentales es irreformable, lo que impediría la función de los órganos centrales de gobierno [de] diseñar una política económica nacional coherente, estable y sana”, lo que no es acorde con la Carta. V. INTERVENCIONES DE LAS ORGANIZACIONES SOCIALES A. Academia Colombiana de Jurisprudencia Considera que las normas demandadas son contrarias a la Constitución Política. Sin embargo, advierte que la regulación que de este tributo se ha hecho en los municipios en no pocos casos carece de moderación y criterios de justicia, lo que genera un panorama de inseguridad jurídica e inestabilidad, por lo que hace la siguiente solicitud: “(…) Dada esa circunstancia, considerando la alusión de las normas acusadas al costo del servicio, y en aras de la preservación del derecho legislado, sería de crucial importancia que la Honorable Corte, con ocasión del juicio de constitucionalidad de que aquí se trata, evaluara la conveniencia de una posible modulación del fallo en el sentido de considerar exequibles los apartes demandados únicamente en la medida en que se entiendan como reguladores de un límite cuantitativo basado en la historia del costo del servicio de alumbrado público en cada jurisdicción. Según este criterio, los concejos, al regular el tributo, deberían hacer lo necesario para que no se desborde este límite; y en el caso de tributos que ya se encuentren vigentes, modificar la normativa correspondiente en el plazo que tuviera a bien señalar la Corte.” A partir de las sentencias C-533 de 2005 y C-72 de 2014, relativas al principio de autonomía territorial, estima que “la determinación legislativa sobre el destino del tributo en análisis contraviene lo previsto por los artículos 1 y 287 de la Constitución”. Esta conclusión se refuerza al apreciar que el tributo tiene una fuente endógena, ya que el mismo artículo 191 de la Ley 1753 de 2015 lo califica como un “ingreso municipal”, respecto del cual, en ejercicio del poder tributario derivado, los entes territoriales pueden regular sus elementos esenciales, conforme a la Constitución Política y a la Ley. A su juicio, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el particular (sentencia del 6 de agosto de 2009, Exp. 16315), el tributo es un impuesto, ya que “no entraña contraprestación específica alguna ni beneficio individualizado ni individualizable, de ninguna clase, para quien lo sufraga”, y así se sigue de las condiciones sobre la sujeción pasiva del mismo, “en las que en parte alguna se designan como sus contribuyentes a los destinatarios inmediatos del servicio de alumbrado público ni se establece parámetro de ningún orden para dimensionar el beneficio que cada contribuyente, en particular, reporte”. Al tratarse de una renta no nacional, no se vulnera la prohibición del artículo 359 de la Carta, conforme a la interpretación que se hace en la sentencia C-6 de 1993, sobre rentas de destinación específica. B. Instituto Colombiano de Derecho Tributario En los documentos remitidos por el Instituto Colombiano de Derecho Tributario se da noticia de diversas posturas surgidas en su interior, siendo la mayoritaria la de solicitar a este tribunal que declare la inexequibilidad de las normas demandadas, por vulnerar los artículos 1 y 287 de la Constitución Política, y la minoritaria la que solicita que se declare la exequibilidad de las mismas. La mayoría destaca que, pese a que es posible llegar a pensar que el tributo es una tasa, dado que “no se cumple el requisito esencial de la individualización del destinatario, ya que, los beneficiarios del alumbrado público son los transeúntes por las vías iluminadas, que pueden ser todos los habitantes o visitantes del municipio, lo cual hace impracticable cualquier intento de cobro individualizado”, no se trata de una tasa. En realidad se trata, como lo ha dicho el Consejo de Estado (sentencia del 6 de agosto de 2009, Exp. 16315) de un impuesto. Sobre esta base, considera que el artículo 359 de la Constitución Política debe interpretarse de manera sistemática con los artículos 1 y 287 de la misma, en el sentido de establecer que “si bien no está prohibida la destinación específica de recursos en el nivel de los entes territoriales, por razón de su autonomía, son tales entidades las que pueden establecer la destinación específica de sus recursos, mas no las entidades del orden nacional, como lo hizo el Congreso de la República a través de las normas acusadas”. Al comparar la nueva contribución especial con el antiguo impuesto, destaca una serie de circunstancias formales y materiales, a partir de las cuales, establece que “el impuesto de alumbrado público, que data del año 1913, no ha sido modificado en su esencia y que simplemente ha sido complementado en cuanto a la determinación del sujeto pasivo”. Con fundamento en este análisis, concluye que: “(…) 1. La autonomía de las entidades territoriales, según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, opera con especial rigor respecto de los recursos endógenos de dichas entidades. 2. Entre los recursos endógenos de las entidades territoriales, se encuentran las rentas tributarias, según la jurisprudencia de la H. Corte Constitucional. 3. Se puede agregar que el calificativo de “endógenas” para las rentas tributarias, se aplica con mayor propiedad para aquellos gravámenes territoriales que han sido autorizados por la ley con la facultad de libre disposición por parte de las entidades territoriales. 4. El literal d) del artículo 1 de la Ley 97 de 1913, que autoriza el establecimiento por parte de los municipios del impuesto de alumbrado público, con la facultad de libre disposición se encuentra vigente y ha sido complementado por el artículo 191 de la Ley 1753 de 2015 con respecto a los sujetos pasivos de dicho gravamen. 5. Las normas acusadas establecen que el recaudo por concepto del tributo de alumbrado público por parte de los distritos y municipios, se destine a sufragar el costo del alumbrado público, “a partir de la expedición de la presente ley”. También, se ordena que, si algún municipio ha destinado parte del impuesto de alumbrado público a la “semaforización”, deberá establecer una fuente financiera distinta para este servicio. 6. Resulta contrario al orden constitucional, especialmente a los artículos 1 y 287 de la Carta, el mandato de una ley a todos los distritos y municipios del país, de destinar el recaudo del tributo de alumbrado público exclusivamente a sufragar el costo de tal servicio, aún en el caso de que su prestación arroje utilidad, de que el servicio se encuentra en grado bastante o completamente desarrollado, o de que existan otras necesidades locales, tan importantes o más que el alumbrado público, como la seguridad, la salud, la educación, la vivienda, el agua, la energía eléctrica, el gas, etc.” Los ciudadanos Cecilia Montero Rodríguez y Juan Guillermo Ruiz Hurtado, si bien comparten la opinión de la mayoría, aclaran que no comparten la interpretación que se hace de la expresión “sustitúyase”, contenida en el parágrafo 1º del artículo 191 de la Ley 1753 de 2015, pues en su sentir este artículo sí sustituye el antiguo impuesto, ya que así se sigue de la interpretación integral del mismo, en especial de su parágrafo 2 y del parágrafo transitorio. La minoría presenta cuatro documentos diferentes, conforme se precisa enseguida. El primero, suscrito por los ciudadanos Myriam Stella Gutiérrez Arguello, Eleonora Lozano Rodríguez y Juan Pablo Godoy Fajardo, considera que el artículo demandado, “pese a sus falencias de técnica legislativa” tiene el propósito de reemplazar el impuesto de alumbrado público por una “tasa de alumbrado público”. De la circunstancia de que el tributo sea una tasa, se sigue que, por sustracción de materia, no es aplicable al caso el artículo 359 de la Constitución Política y, además, que: “(…) No puede formularse reproche alguno de orden constitucional en consideración a la destinación del tributo a los fines de la financiación del servicio, pues lo propio de las tasas en cuanto tributos vinculados es su destinación específica a la cobertura de los costos del servicio[5], que en este caso beneficia no solo a los transeúntes, como se afirma en la opinión mayoritaria, sino de manera directa e individualizable a los propietarios de los inmuebles, comerciantes y demás sujetos pasivos del tributo que lo sufragan. Además, en aras de la discusión en relación con la necesaria “individualización” del servicio al aportante, y ante la ausencia de definición constitucional o legal del concepto de tasa en nuestro país, en la literatura comparada se hace alusión a la financiación a través de tasas de bienes de aprovechamiento común como es el caso del alumbrado, e inclusive también a que esta figura tributaria corresponde a tributos pagados por los beneficiarios de servicios estatales, en general, sin necesaria mención de la “individualización” del servicio. En el contexto internacional la gran discusión en relación con las tasas ha girado en torno a la cobertura del valor de los servicios financiados que en la gran mayoría de los países no puede ser desproporcionado[6]. En este sentido no creemos, con fundamento en la doctrina comparada y en la propia jurisprudencia de la H. Corte, que si el beneficio del servicio se irradia a la comunidad in genere se desvirtúe la naturaleza de la tasa como tributo vinculado, en cuanto concomitantemente pueda individualizarse una contraprestación medible en cabeza de los sujetos pasivos del gravamen, como a nuestro entender ocurre en el caso del nuevo tributo de alumbrado público.” El segundo, elaborado por los ciudadanos María del Pilar Abella Mancera y Mauricio Piñeros Perdomo, sostiene que sí puede haber rentas territoriales de destinación específica fijada por el legislador, como ocurre en este caso, pues consideran que: “[…] es potestativo del legislador, en ejercicio de la libertad de configuración, fijar una destinación específica a la contribución creada para garantizar la prestación del servicio de alumbrado público. La autonomía de los entes locales se encuentra plenamente garantizada en la medida en que cada municipio o distrito puede adoptar o no la contribución y fijar la tarifa y términos precisos en que regirá en la respectiva localidad, respetando la destinación de origen legal, dado que su potestad tributaria es derivada y no originaria.” El tercero, escrito por el ciudadano Juan Camilo Restrepo Salazar, manifiesta que es posible afirmar que el tributo es una tasa, “puesto que no es descabellado argumentar que quienes se benefician del alumbrado público sean exclusivamente los transeúntes o pasantes: también se benefician los propietarios de inmuebles que, al tener alumbrado público, gozan de una mayor seguridad”. De la circunstancia de que el Consejo de Estado haya considerado que no se trata de una tasa, no se sigue que la jurisprudencia no pueda ocuparse de nuevo del asunto. Además, destaca que no comparte la interpretación que se hace del artículo 359 de la Constitución Política, pues de la circunstancia de que los tributos territoriales sí pueden tener destinación específica no se sigue, incluso si se armoniza dicha interpretación con la de los artículos 1 y 287 de la misma, que la ley no pueda señalar dicha destinación. A su juicio, “[e]l concepto de autonomía debe entenderse de manera diferente. Él tiene relevancia para prohibir al legislador nacional que le dé un uso diferente al señalado por la ley; pero no para establecer una destinación específica del tributo. O sea para que no vulnere lo que la Corte ha denominado el “núcleo esencial” de una tributación territorial”. El cuarto, presentado por el ciudadano Orlando Corredor Alejo, además de compartir los argumentos en torno a que el tributo es una tasa, estima que: “(…) La autonomía que concede la Carta a los entes territoriales no se viola por la norma demandada, porque si bien destina el recaudo a sufragar el costo del servicio, lo cierto es que corresponde a los entes legislativos territoriales definir en el territorio de su competencia, los elementos que de manera general ha señalado la ley, con margen de discrecionalidad para que sean ellos los que, en su autonomía, puedan definir el cobro del gravamen. Es decir, observo que la autonomía no debe ser vista como total discrecionalidad de creación y destinación de la renta pertinente, sino como ejercicio de su potestad dentro de los límites del legislador superior. La ley define los derroteros a los que se deben someter los entes territoriales, de manera que su tal autonomía es, siempre, relativa y sujeta a lo que señale la ley. En este sentido, no encuentro reprochable que la ley haya señalado el destino del recaudo, para atribuirlo a sufragar el costo de la prestación del servicio, entendiendo que tal destinación es primaria mas no absoluta, vale decir, los recaudos deben destinarse a sufragar el costo del servicio, hasta concurrencia del mismo (destinación primaria), de suerte que cualquier exceso podrá ser libremente destinado por los entes territoriales (absoluta) a otros fines.” VI. INTERVENCIONES DE OTRAS ORGANIZACIONES A. Asociación Nacional de Empresas de Servicios Públicos y Comunicaciones ANDESCO Solicita que se declare exequibles las expresiones demandadas. Después de precisar el objeto del servicio de alumbrado público, que es iluminar bienes de uso público, tales como vías, parques y espacios de libre circulación; su alcance, que comprende el suministro de energía, la administración, operación, mantenimiento, modernización, reposición y expansión del sistema; y la responsabilidad de su prestación, que recae en los municipios y distritos, que lo pueden prestar de manera directa o por medio de contratos que celebren con terceros; advierte que “han coexistido en el país diversos mecanismos tributarios de financiación del servicio, al arbitrio de lo establecido por los concejos municipales”, de tal suerte que “algunos municipios han financiado el alumbrado público con una parte del impuesto predial o con una sobretasa de este gravamen, otros, que son la mayoría, han cobrado el impuesto de alumbrado público como tributo autónomo, con elementos que difieren ostensiblemente de un lugar a otro”. Esta diversidad de mecanismos ha generado dos problemas: (i) la inequidad de las cargas tributarias, originada por la falta de homogeneidad en la definición de los elementos estructurales del tributo, y (ii) la ineficiencia e inequidad derivadas de la falta de conexidad entre el valor del tributo y el valor de los costos de prestación del servicio. En este contexto, las expresiones demandadas ratifican el propósito que ha tenido siempre el tributo: financiar el servicio de alumbrado público, y responden a las antedichas dificultades y problemas a partir de los principios fundamentales del sistema tributario de equidad y de eficiencia, los cuales se desconocerían al sostener, como lo hace la demanda, que este tributo “no puede tener como destinación específica la financiación del servicio de alumbrado público”, sino que también puede destinarse a otros fines. Esta postura de la demanda contraría el propósito del tributo, la regulación del servicio de alumbrado público (Art. 9 del Decreto 2424/06), y la interpretación que del tributo ha hecho la Corte Constitucional (sentencia C-504/02) y el Consejo de Estado (sentencias del 11 de marzo de 2010, Exp. 16667 y del 23 de julio de 2015, Exp. 21216). B. Asociación Nacional de Empresarios de Colombia ANDI Solicita que se declare exequibles las expresiones demandadas. Considera que para cuestionar la destinación de los recursos recaudados por el tributo, existe la necesidad lógica de sostener que el tributo sigue siendo un impuesto, lo cual la demanda no hace, pues desiste de demandar el parágrafo 1 del artículo 191 de la Ley 1753 de 2015. Por ello, afirma que “no es dable sostener que el Congreso de la República perpetró injerencia inconstitucional en una renta de fuente endógena de los municipios y distritos dado que, realmente, en ejercicio de su amplio margen de configuración derogó dicho impuesto y creó una contribución especial con las características propias de un tributo de esa naturaleza”. Las contribuciones especiales, conforme se precisa en la sentencia C-545 de 1994, “responden a un beneficio percibido por la comunidad en función de una determinada acción administrativa y […] su recaudo, como en el caso de la contribución especial de valorización, tiene una destinación o finalidad específica”. La injerencia del legislador en la destinación de recursos de fuente endógena de las entidades territoriales, según se dice en la sentencia C-414 de 2012, no es en sí misma inconstitucional, pues puede estar justificada si persigue una finalidad imperiosa y el medio empleado para alcanzarla es idóneo, necesario y proporcional. En este caso, la finalidad es imperiosa, en la medida en que el servicio de alumbrado público “es esencial para garantizar la seguridad, la propiedad y la integridad del ciudadano; ayuda a mantener el orden público y permite el disfrute del derecho a la libre locomoción”. La medida adoptada es idónea para lograr este fin, ya que permite financiar el servicio de alumbrado público, y es necesaria y proporcional en la medida en que se asegura que “el recaudo sea efectivamente invertido en la prestación del servicio de alumbrado público, esto es, en su prestación, ampliación, reparación y modernización” y se evita que los recursos se utilicen para “solventar otro tipo de gastos municipales”. Advierte que este tributo, en la práctica, ha sido destinado a financiar el servicio de alumbrado público y no otros gastos, como se puede verificar en los casos de los Municipios de Medellín (Art. 111 del Acuerdo 64 de 2012), Bucaramanga (Art. 113 del Acuerdo 44 de 2008), Villavicencio (Art. 12 del Acuerdo 6 de 2005), Cali (Acuerdo 321 de 2011), Cúcuta (Acuerdo 40 de 2010), Montería (Acuerdo 53 de 2013), Turbaco (Acuerdo 23 de 2008) y Tunja (Art. 238 del Decreto compilatorio 389 de 2006). A este argumento fáctico debe agregarse que las normas relevantes (Art. 29 de la Ley 1150 de 2007 y Dec. 2424 de 2006) y la jurisprudencia del Consejo de Estado (sentencia del 19 de mayo de 2011, Exp. 17764) también reconocen dicha destinación específica. C. Asociación Colombiana de Distribuidores de Energía Eléctrica ASOCODIS Solicita que este tribunal se inhiba de pronunciarse de fondo, dada la ineptitud sustancial de la demanda y, de manera subsidiaria, que si este tribunal decide pronunciarse de fondo declare exequibles las expresiones demandadas. La ineptitud sustancial de la demanda se afinca en que su concepto de la violación no satisface los mínimos argumentativos de certeza, pertinencia y suficiencia, “por cuanto la proposición jurídica que sustenta la acusación no es directa sino que se sustenta en una interpretación subjetiva inferida o deducida por el actor, a partir de la doctrina de las fuentes endógenas y exógenas desarrolladas (sic.) en materia tributaria”. En lugar de mostrar la vulneración de la Carta, la demanda parece plantear una especie de “soberanía o inmutabilidad tributaria en favor de las entidades territoriales lo cual a todas luces es contrario a la Constitución Nacional”. Agrega que si bien la demanda alude al artículo 287 de la Constitución Política, su argumentación es insuficiente. Además de su ineptitud sustancial por razón de no satisfacer los referidos mínimos argumentativos, reparo que en algunos apartes también se refiere a los requisitos de claridad y especificidad, se sostiene que la demanda es inepta por no haber integrado la proposición jurídica completa, pues las expresiones demandadas no pueden entenderse de manera aislada del resto del artículo 191 de la Ley 1753 de 2015. La solicitud subsidiaria se funda en el argumento de que las normas demandadas entran en el margen de configuración del legislador y no desconocen el principio de autonomía de las entidades territoriales. Para ilustrarlo cita la sentencia C-615 de 2013. VII. INTERVENCIONES CIUDADANAS El ciudadano Ricardo Pérez Arango solicita que se declare la exequibilidad de las normas demandadas. Señala que la potestad impositiva de las entidades territoriales debe ejercerse conforme a la ley, de tal suerte que su competencia no depende de su mera voluntad o parecer. En este caso, la norma demandada hace parte de una ley, dictada en ejercicio de sus competencias por el Congreso de la República, que en modo alguno modifica las fuentes de financiación de las entidades territoriales, pues lo que había antes: un impuesto con destinación específica a la prestación del servicio alumbrado público, se sustituye por una contribución especial con la misma dest...