Sentencia C-152 de 1997

C-152-97 Sentencia C-152/97 Sentencia C-152/97 CONTRIBUCION PARAFISCAL-Características Según la Constitución y la ley orgánica de presupuesto, y de conformidad con la jurisprudencia de esta Corte, las características esenciales de las contribuciones parafiscales son: 1a. Son obligatorias, porque se exigen, como todos los impuestos y contribuciones, en ejercicio del poder coercitivo del Estado; 2a. Gravan únicamente un grupo, gremio o sector económico; 3a. Se invierten exclusivamente en beneficio del grupo, gremio o sector económico que las tributa; 4a. Son recursos públicos, pertenecen al Estado, aunque están destinados a favorecer solamente al grupo, gremio o sector que los tributa; 5a. El manejo, la administración y la ejecución de los recursos parafiscales pueden hacerse por personas jurídicas de derecho privado (generalmente asociaciones gremiales), en virtud de contrato celebrado con la Nación, de conformidad con la ley que crea las contribuciones, o "por los órganos que forman parte del presupuesto general de la Nación; 6a. El control fiscal de los recursos originados en las contribuciones parafiscales, para que se inviertan de conformidad con las normas que las crean, corresponde a la Contraloría General de la República; 7a. Las contribuciones parafiscales son excepcionales. Así lo consagra el numeral 12 del artículo 150 al facultar al Congreso para establecer "excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley". PRINCIPIO ESENCIAL DE PARAFISCALIDAD Un principio esencial de la parafiscalidad es: jamás las rentas parafiscales pueden confundirse con las rentas fiscales ni, menos, con los ingresos corrientes de la Nación. Principio que se aplica a las dos clases de rentas parafiscales contempladas en el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto. CONTRIBUCION PARAFISCAL-Administración por particulares/CONTRIBUCION PARAFISCAL-Participación de aportantes en la administración En tratándose de las contribuciones parafiscales administradas por particulares (como lo prevé expresamente el inciso primero del artículo 29 del estatuto orgánico del presupuesto), es posible que en el "manejo, administración y ejecución" de sus recursos, participen no sólo representantes del "determinado y único grupo social y económico" que las tributa, sino del Estado. Así se garantiza el justo equilibrio entre los intereses gremiales o de grupo o sector económico, y los generales. Debe existir, además, el mecanismo que permita, en caso de conflicto entre unos y otros intereses, la primacía de los generales. Pero la representación del sector público, del Estado, no puede llegar a eliminar, en la práctica, la de quienes aportan los recursos y tienen el derecho a disfrutar exclusivamente de los beneficios generados por los mismos. Además, la participación de los aportantes de estos recursos parafiscales en su administración e inversión, está basada en el derecho que la Constitución reconoce a todos, de participar "en las decisiones que los afectan". Si es de la esencia de la parafiscalidad que quienes aporten los recursos se beneficien exclusivamente de ellos, forzosamente deben tener participación decisoria en lo relativo al manejo y a la inversión de tales recursos. CONTRIBUCION FISCAL-Control fiscal El control fiscal de los recursos originados en las contribuciones parafiscales, para que se inviertan de conformidad con las normas que las crean, corresponde a la Contraloría General de la República CONTRIBUCION PARAFISCAL-Destinación de beneficios/PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD-Recursos parafiscales La destinación exclusiva en favor del grupo, gremio o sector que tributa los recursos parafiscales, no impide que se beneficien personas que no pertenecen a él. Sería absurdo y odioso, y a veces imposible, impedir que personas no contribuyentes se beneficiaran de obras como carreteras, redes eléctricas, puestos de salud, escuelas, etc. Sin embargo, esto no desvirtúa el principio de la destinación en beneficio de los productores de café: de una parte, ellos mismos se favorecen con esas inversiones; de la otra, en la medida en que se logra el equilibrio social y económico de las zonas cafeteras, se garantiza la paz y se mantiene un clima que permite el trabajo ordenado y fructífero de los cultivadores del grano, y contribuye a su bienestar. Todo esto, siguiendo un criterio de solidaridad social. Lo que se ha dicho en relación con la destinación de los recursos parafiscales, a partir del examen de las contribuciones que gravan a los productores de café, tiene validez en lo relativo a las demás contribuciones parafiscales impuestas a otros sectores, entre ellos los agropecuarios y pesqueros: cuota de fomento algodonero, cuota de fomento ganadero, cuota de fomento porcícola, etc. CONTRIBUCION PARAFISCAL-Importadores de productos agropecuarios y pesqueros CONTRIBUCION PARAFISCAL-Sujeto pasivo homogéneo Una condición esencial de la parafiscalidad, según la Constitución, la ley y la jurisprudencia, es la destinación exclusiva de los recursos al beneficio del sector, gremio o grupo que los tributa. Esa destinación es posible en la medida en que los sujetos pasivos conforman un grupo homogéneo, identificable tanto para la imposición del tributo, como para beneficiarse con la inversión de sus propios recursos. Referencia: Expediente D-1420 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 182 de la ley 223 de 1995 “Por la cual se expiden normas sobre racionalización tributaria y se dictan otras disposiciones”. Actor: Luis Carlos Gómez Jaramillo. Magistrado Ponente: Dr. JORGE ARANGO MEJÍA Sentencia aprobada en Santafé de Bogotá, D.C., según consta en acta número doce (12), a los diez y nueve (19) días del mes de marzo de mil novecientos noventa y siete (1997). I. ANTECEDENTES El ciudadano Luis Carlos Gómez Jaramillo, en uso del derecho consagrado en los artículos 40, numeral 6o., y 241, numeral 4o., de la Constitución, demandó la constitucionalidad del artículo 182 de la ley 223 de 1995 “Por la cual se expiden normas sobre racionalización tributaria y se dictan otras disposiciones”. Por auto del seis (6) de septiembre de mil novecientos noventa y seis (1996), el Magistrado sustanciador, doctor Alejandro Martínez Caballero admitió la demanda y ordenó la fijación del negocio en lista, para asegurar la intervención ciudadana. Además, dispuso comunicar la iniciación del proceso al señor Presidente de la República, al señor Presidente del Congreso, al señor Ministro de Hacienda y al Instituto Colombiano de Derecho Tributario. Igualmente, dio traslado de la demanda al señor Procurador General de la Nación, para que rindiera su concepto. Cumplidos los requisitos exigidos por el decreto 2067 de 1991 y recibido el concepto del señor Procurador General de la Nación, entra la Corte a decidir. Se advierte que, como el proyecto de sentencia que presentó el Magistrado Martínez Caballero no fue aceptado por la mayoría de la Sala Plena, ésta designó, como nuevo ponente, al Magistrado Jorge Arango Mejía. A. Norma acusada. El siguiente es su texto: "LEY NÚMERO 223 DE 1995 (Diciembre 20) “Por la cual se expiden normas sobre racionalización tributaria y se dictan otras disposiciones “El Congreso de Colombia, “DECRETA: (...) “Artículo 182. Contribuciones Parafiscales. Las contribuciones parafiscales sobre productos de origen agropecuario y pesquero se causarán también sobre las importaciones, tomando como base de liquidación su valor FOB en el porcentaje que en cada caso señale la ley que establece la correspondiente cuota de fomento. “Toda persona natural o jurídica que importe un producto de origen agropecuario y pesquero sujeto a una contribución parafiscal está obligada a autorretener el valor de la cuota de fomento al momento de efectuar la nacionalización del producto y a remitir el monto total liquidado al respectivo fondo de fomento, bajo el procedimiento que establecen las normas vigentes sobre recaudo y administración del fondo. “Estos recursos se destinarán exclusivamente a apoyar programas y proyectos de investigación, transferencia de tecnología, y control y vigilancia sanitarios, elaborados por el Ministerio de Agricultura y la entidad administradora del fondo respectivo, y deberán ser aprobados por el Comité Especial Directivo de que trata el Parágrafo siguiente. “PARÁGRAFO. Para los efectos de las contribuciones parafiscales de que trata el presente artículo se conformará un Comité Especial Directivo, para cada uno de los renglones cubiertos por estas disposiciones, integrado así: “1. El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural o su delegado, quien lo presidirá. “2. El Ministro de Desarrollo Económico, o su delegado. “3. El Ministro de Comercio Exterior, o su delegado. “4. El Director de CORPOICA, o su delegado. “5. El Gerente General del ICA, o su delegado. “6. El presidente de la SAC, o su delegado. “7. El representante legal de la entidad administradora del respectivo fondo parafiscal. “8. Un representante de las comercializadoras importadoras a las cuales se refiere el presente artículo. “9. Un representante de las agroindustrias importadoras a las cuales se refiere el presente artículo". B) La demanda. La norma acusada, infringe los artículos 359; 158; 150, numeral 12; 338; 95, numeral 9o. y 363 de la Constitución Política. El concepto de la violación puede resumirse así: 1o. El artículo 182 de la ley 223 de 1995, al incluír a los importadores de productos agropecuarios y pesqueros como sujetos de la contribución parafiscal que en ella se establece, desconoce el principio de que, debe existir una correlación entre el sujeto gravado y el beneficio que directa o indirectamente éste pueda recibir con la correspondiente contribución, tal como lo ha desarrollado la Corte en su jurisprudencia, y la misma ley de la cual hace parte el artículo acusado, que expresamente han identificado como características de las contribuciones parafiscales, el afectar a un determinado y único sector social o económico, y que los recursos que genere esa carga, se perciban por el mismo sector al que pertenecen los sujetos gravados (artículo 2o. de la ley 225 de 1993). Antes de la expedición del artículo acusado, los sectores agropecuarios y pesqueros gravados con una contribución parafiscal, eran sus beneficiarios (los fondos de fomento creados para el efecto). Sin embargo, la norma acusada introdujo un nuevo sujeto pasivo, los importadores, quienes están excluídos de los beneficios que se pueden derivar de la contribución que están obligados a aportar, pues éstos siguen en cabeza del sector productor, cuyos intereses son disímiles a los de aquéllos, y quienes lo integran, son un grupo heterogéneo. De esta manera, la norma acusada no regula una contribución parafiscal sino un renta con destinación específica, prohibida expresamente por el artículo 359 de la Constitución, porque grava a los importadores de productos agropecuarios o pesqueros, genéricamente, con un impuesto que tiene como beneficiario a los fondos de los productores nacionales, en los mencionados sectores. 2o. Se desconoce el artículo 158 de la Constitución, porque una ley sobre racionalización tributaria, cuyos objetivos son la adopción de medidas que permitan el perfeccionamiento de los sistemas para evitar la evasión y elusión fiscal, así como adaptar el sistema impositivo a los principios de la tributación, su simplificación y la eliminación de vacíos legales, entre otros, no podía referirse a las contribuciones parafiscales, cuya regulación requiere un tratamiento distinto al de las materias tributarias, en general. 3o. Se vulnera el artículo 150, numeral 12 de la Constitución, que establece que las contribuciones parafiscales son excepcionales y sólo pueden imponerse bajo las condiciones y los casos que establezca la ley. Para el caso agrícola y pesquero, la ley 101 de 1993, en sus artículos 29 a 35, fija un marco general dentro del cual se pueden establecer contribuciones parafiscales para estos sectores. Sin embargo, esta ley no puede ser aplicada a los importadores, pues no existe razón que justifique la creación de una contribución parafiscal para éstos. Para el efecto, se requiere de una ley que autorice la creación de la contribución. 4o. No puede equipararse la contribución que debe pagar el productor nacional de productos agropecuarios y pesqueros, con la de quienes los importan, pues ni el hecho generador ni la destinación son los mismos, mucho menos las características del sujeto pasivo. Para unos, el hecho generador es la producción, para los otros, es la importación misma, donde la contribución se paga como una adición al arancel correspondiente. 5o. Se desconocen los artículos 2o. y 338 de la Constitución, que obligan a la participación de todos en las decisiones que los afectan, así como la representatividad que debe existir en la imposición de los tributos. En el caso de la norma acusada, si se analiza la conformación del Comité Especial Directivo, la representación que se da a los importadores en dicho organismo es “irrisoria”, frente a la que tienen el sector agropecuario y el Gobierno Nacional. Por tanto, se viola el principio de representatividad que exige la Constitución en esta clase de órganos, principio que ha sido desarrollado por la Corte en sentencia C-191 de 1996, que señaló la necesidad de que los intereses de los aportantes de una contribución parafiscal estén representados en las entidades que manejan los recursos provenientes de ellas. 6o. Si se concluye que la contribución de que trata el artículo 182 de la ley 223 de 1995, es parafiscal, ella desconoce el principio de equidad al que hacen referencia los artículos 95, numeral 5o. y 363 de la Constitución, pues los importadores “ no encuentran ninguna retribución que compense en forma alguna sus aportes... (En) equidad y justicia, no puede establecerse a cargo de nadie un gravamen con el nombre de cuota parafiscal, cuando su pago no guarda ninguna relación directa e inmediata con un beneficio derivado para el contribuyente”. 7o. Si bien el Estado está obligado a promover la investigación y transferencia de tecnología para la producción de alimentos y materia prima de origen agropecuario ( artículo 65 de la Constitución), esto puede hacerlo vía impuestos o contribuciones parafiscales, siempre que, en este último caso, se grave sólo a quienes reciben los beneficios por la implementación de esas técnicas. C) Intervenciones. Dentro del término para intervenir, presentaron escritos, los ciudadanos Luis Carlos Sáchica Aponte, designado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Ricardo Jiménez Ramos, designado por el Ministerio de Comercio Exterior, y Arturo Ferrer Carrasco, quienes justificaron la constitucionalidad del artículo acusado. Igualmente, el del Presidente del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, doctor Vicente Amaya Mantilla, quien por expresa solicitud del Magistrado sustanciador, conceptuó sobre la constitucionalidad de la norma acusada. 1o. Intervención del ciudadano designado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Luego de analizar la naturaleza jurídica de las contribuciones parafiscales, con fundamento en la doctrina y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, este interviniente no comparte los cargos expuestos por el demandante, especialmente por la siguientes razones: a.- Porque en su criterio, "los compradores de productos agropecuarios o pesqueros, sea en el mercado nacional o en el extranjero, forman parte del subsector productivo de la respectiva actividad económica, en cuanto toman esos insumos o productos ya sea para comercializarlos o como materia prima para procesarla o transformarla". Por tanto, “pensar en un sector agrícola basado única y exclusivamente en la producción y comercialización nacional es un despropósito". b.- El demandante desconoce que las contribuciones parafiscales no tienen como objeto reconocer un beneficio directo o indirecto al sujeto pasivo, sino al sector del que éstos hacen parte. c.- El artículo 182 que se demanda, no establece un impuesto ordinario. Primero, porque sólo afecta las importaciones de productos agropecuarios y pesqueros, es decir, no es genérico como lo son los impuestos. Segundo, porque la contribución que establece tiene un efecto retributivo, toda vez que los recursos que por ese concepto se recauden, son destinados a actividades ligadas directamente con los procesos de importación, y, en consecuencia, representan un beneficio para el subsector agropecuario y pesquero del que hacen parte. Finalmente, porque esa contribución tiene una destinación exclusiva. d.- La norma acusada no crea una nueva contribución, sino que extiende las existentes para las distintas actividades agropecuarias y pesquera, a otros sujetos pasivos. Por consiguiente, si las distintas leyes que las han creado son válidas, lo será también la ley de que hace parte la norma acusada, que sólo se limita a incluír a un nuevo sujeto pasivo: los importadores. e.- No se desconoce el principio de unidad de materia, pues las contribuciones fiscales y parafiscales, son fuentes de financiación pública, con objetivos de desarrollo y de funcionamiento de las instituciones estatales, y, en consecuencia, sus finalidades no son separables y pueden, por tanto, ser reguladas en un ley de carácter tributario. f.- El actor confunde el principio de la no tributación sin representación, con el de la participación de todas las personas en las decisiones que las afectan. La norma demandada garantiza la representación de los importadores en el comité que por ella se crea. La mayor o menor representación de los importadores en este organismo, es un aspecto que escapa al juicio de constitucionalidad. 2o. Intervención del ciudadano designado por el Ministerio de Comercio Exterior. Este interviene considera que la determinación de los sujetos pasivos de la obligación tributaria, es facultad constitucional del legislador. Por tanto, la inclusión de los importadores como sujetos pasivos de la contribución de que trata la norma acusada, no es más que una expresión del poder impositivo del Estado. En relación con los cargos de la demanda, afirma: a.- El demandante olvidó que las contribuciones parafiscales no deben representar un beneficio directo o indirecto para el sujeto pasivo, quien sólo puede guardar la expectativa de una contraprestación indirecta, y no proporcional o equivalente a su aporte. b.- Dentro del proceso de internacionalización de la economía no sólo en Colombia sino en el mundo entero, se exige la captación de recursos para que la producción nacional pueda competir, y enfrentar con éxito la producción foránea. En consecuencia, no es posible afirmar que los importadores no se favorecen con los objetivos que busca desarrollar la contribución parafiscal que establece el artículo 182 de la ley 223 de 1995, pues éstos son el grupo que más se está beneficiando con el proceso de internacionalización. c.- La representación del subsector de importadores, se encuentra plenamente garantizada con la intervención de éstos en el Comité Técnico Especial, pero "será labor de dichos operadores asegurar que sus delegados, sean realmente sus representantes". Además, nada impide que los importadores de bienes agropecuarios y pesqueros, en desarrollo del derecho de asociación, puedan organizarse en un único ente gremial para la defensa de sus intereses. d.- El cargo por desconocimiento de los principios tributarios de equidad y justicia es inconsistente, pues el demandante no puede afirmar que la contribución que establece la norma acusada no tiene carácter parafiscal, para finalmente concluír que sí lo tiene, pero que ella vulnera los principios que rigen la tributación. 3o. Intervención del ciudadano Arturo Ferrer Castro. a.- Con fundamento en la sentencia C-040 de 1993, encuentra que los productores de un determinado artículo, no son los únicos llamados a pagar la contribución parafiscal que pueda crear una ley para determinado sector, pues también están obligados por ella, los compradores “si para ellos se trata de la materia prima del proceso industrial, ya que su producción los beneficia”. b.- Los recursos provenientes de esta contribución y al objeto al que están destinadas, permiten el aumento de la oferta de productos nacionales desestimulando la importación de las materias primas que estos sectores requieren. Este hecho, hace razonable que los importadores de productos agropecuarios y pesqueros, se consideren sujetos pasivos del gravamen de que trata la norma acusada, pues ellos hacen parte integral de los sectores beneficiados con los recursos que él genera. c.- No se vulnera el artículo 158 de la Constitución, porque el objetivo de la ley 223 de 1995, no sólo fue modificar el régimen de los impuestos a la renta y a las ventas, o controlar la evasión, sino racionalizar, ordenar y organizar una normatividad tributaria dispersa, lo que le daba amplia competencia al legislador para crear o modificar la contribución parafiscal demandada. d.- No se contrarían los artículos 2o. y 338 de la Constitución, pues el parágrafo del artículo demandado modificó la composición de las juntas o comités directivos, hecho que garantiza la participación de los representantes de los importadores. 4o. Intervención del Presidente del Instituto Colombiano de Derecho Tributario. La norma acusada es inexequible, pues bajo el ropaje de una contribución parafiscal, el legislador creó un impuesto con destinación específica, en contra de los importadores de productos agropecuarios y pesqueros, quienes no hacen parte de estos subsectores de la economía. El artículo acusado, so pretexto de ampliar la cobertura de las contribuciones parafiscales del sector agropecuario y pesquero, a los importadores de productos de esta naturaleza, estableció un impuesto con destinación específica, hecho que desconoce el artículo 338 de la Constitución, porque “ no vincula como contribuyentes a los integrantes de un grupo económico o social sino a los importadores en general, con lo cual desconoce, sin la menor duda, la concepción sectorial que subyace tras la parafiscalidad. Y en segundo lugar, porque designa como beneficiarios del tributo recaudado a un conglomerado de personas que solo eventualmente pueden coincidir con quienes la sufragan...”. Se precisa que si el objetivo que se buscaba con la norma acusada, era el de colocar a la producción nacional en condiciones de competitividad con los productos importados, existen mecanismos jurídicos, tales como los aranceles, a los que se puede recurrir sin que se desconozca el ordenamiento constitucional. D) Concepto del Procurador General de la Nación. Por medio de oficio No. 1120, de octubre 21 de 1997, el señor Procurador General de la Nación (e), doctor Luis Eduardo Montoya Medina, pide se declare la exequibilidad del artículo 182 de la ley 223 de 1995. Para el Ministerio Público, no existe duda sobre la naturaleza parafiscal de la contribución que consagra la norma acusada. Así como la pertenencia de los importadores de productos agropecuarios y pesqueros a estos subsectores de la economía, pues su actividad hace parte integral del proceso productivo que tiene por objeto la “generación, transformación, procesamiento, distribución y comercialización de materias primas de productos pesqueros y agrícolas que involucran en su dinámica a diversos agentes económicos ya sea como comercializadores o agroindustrias dedicadas a la importación de esta clase de insumos que en este proceso de internalización de la economía han cobrado auge”. La contribución de que trata la norma acusada tiene por fin la adecuada explotación, producción, distribución de los bienes de origen agropecuario y pesquero, objeto del que no pueden quedar excluídos los importadores en estos sectores, pues, como parte integral de éstos, era necesario que realizarán el mismo esfuerzo tributario que estaban realizando los productores nacionales. Por demás, la extensión de la contribución parafiscal al sector importador de productos agropecuarios y pesqueros, permite desarrollar el mandato constitucional, según el cual el Estado debe promover y proteger la producción de alimentos ( artículo 64 y 65 de la Constitución). Igualmente, el Ministerio Público afirma que no es de recibo el argumento según el cual los importadores no reciben beneficio alguno por su contribución, pues tal como lo ha definido la jurisprudencia constitucional, esa contraprestación no existe, toda vez que los recursos que por este concepto se recauden, tienen por fin el desarrollo de un sector específico, en este caso el agropecuario y pesquero, sin que los sujetos pasivos puedan exigir una contraprestación por su contribución. Finalmente, los importadores, a diferencia de lo que opina el demandante, sí tienen representación en el Comité Especial Directivo, y, por tanto, no se desconoce el principio de representatividad. II. Consideraciones de la Corte Constitucional. Procede la Corte Constitucional a dictar la decisión que corresponde a este asunto, previas las siguientes consideraciones. Primera.- Competencia. La Corte es competente para conocer de este proceso, por haberse demandado un artículo que hace parte de una ley (numeral 4 del artículo 241 de la Constitución). Segunda.- Lo que se debate. A juicio del actor, el artículo 182 de la ley 223 de 1995, al determinar que “Las contribuciones parafiscales sobre productos de origen agropecuario y pesquero se causarán también sobre las importaciones”, quebranta la Constitución, en particular los siguientes artículos: 359, 158, 150 (numeral 12), 2, 338, 95 (numeral 9), y 363, inciso primero. Según la demanda, al imponer una contribución parafiscal a los importadores, que no se benefician de lo que tributan, se establece realmente un impuesto con destinación específica, prohibido, en general, por el artículo 359, y sólo permitido en los casos excepcionales allí previstos. Por la misma razón se violan dos principios esenciales de las contribuciones parafiscales, según reiterada jurisprudencia de la Corte: el primero, que no son de carácter general y gravan sólo a un grupo de individuos, a un sector; el segundo, que el sector beneficiario es el mismo aportante. La supuesta contribución, en realidad, es “un impuesto a cargo de la generalidad de los importadores, destinado en forma específica en beneficio de los productores agropecuarios”. La violación del artículo 158 de la Constitución, se basa en que no existe unidad de materia entre los temas de la ley 223 y la creación de una contribución parafiscal, que es excepcional, según el numeral 12 del artículo 150 de la misma Constitución: “Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley”. También se quebrantan los principios de justicia y equidad en los tributos (artículo 95, numeral 9, de la Constitución), pues los importadores quedan obligados al pago de una cuota, sin que para ellos exista beneficio alguno. Finalmente, se viola el artículo 338, según el cual sólo las corporaciones de elección popular pueden imponer tributos y contribuciones, pues los importadores no tienen representación en el Comité Especial Directivo que debe aprobar la inversión de los recursos provenientes de la supuesta contribución o, si la tienen, ésta es “irrisoria”. En síntesis: la supuesta contribución parafiscal, es un impuesto con destinación específica, que se exige de los importadores, sin que éstos reciban beneficio alguno a cambio. Se analizarán estas razones, a la luz de la Constitución, de la ley orgánica de presupuesto, en lo pertinente, y de la jurisprudencia constitucional. Tercera.- La parafiscalidad en Colombia: en la Constitución, en la ley y en la jurisprudencia constitucional. Tres artículos de la Constitución, el 150, numeral 12, el 179, numeral 3 y el 338 mencionan las contribuciones parafiscales. La primera de las normas citadas faculta al Congreso para establecer, por medio de leyes, excepcionalmente contribuciones parafiscales “en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley”. La segunda determina que no podrán ser congresistas quienes “hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos o contribuciones parafiscales, dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección”. Según la última, “En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales y parafiscales”. Como se ve, no contiene la Constitución una definición de las contribuciones parafiscales. La ley, por el contrario sí las define. El artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (decreto 111 de 1996), establece: “Artículo 29.- Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social y económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable. “Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que formen parte del presupuesto general de la Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales y su recaudo será efectuado por los órganos encargados de su administración.” El más remoto antecedente de una verdadera contribución parafiscal establecida por la ley colombiana, se encuentra en la ley 76 de 1927, dictada por el Congreso a iniciativa del Gobierno, que, a su vez, atendía la solicitud del primer Comité Nacional de Cafeteros. De esta ley hay que destacar lo siguiente: 1o. Estableció un impuesto de diez (10) centavos, por cada saco de café, de sesenta (60) kilogramos, que se exportara. 2o. El recaudo de este impuesto solamente sería posible si el gobierno celebraba previamente un contrato con la Federación Nacional de Cafeteros, para la prestación de los siguientes servicios, a costa de la Federación: “a) Organizar y sostener una activa propaganda científica en favor del café colombiano. “b) Tomar las medidas necesarias para implantar en el país los mejores sistemas para el cultivo de la planta, para beneficio del fruto y para proteger tanto a los trabajadores como a las plantaciones contra el peligro de las enfermedades propias de las zonas y climas cafeteros. “c) Establecer, por cuenta de la Federación, almacenes generales de depósito, de acuerdo con la ley y con el Gobierno, con el exclusivo objeto de que los que se interesan por la industria y comercio del café se beneficien con todas las ventajas de esa clase de instituciones. Las utilidades que se deriven de la empresa deberán destinarse por la Federación al beneficio de la propia industria. “d) Enviar comisiones de expertos a los distintos países productores y consumidores de café, a estudiar los métodos de cultivo y beneficio, de venta, de propaganda, de financiación del café y principalmente a hacer una investigación de las posibilidades de una mayor extensión en el cultivo y producción del grano que pueda afectar el porvenir del mercado mundial del café. Los comisionados deben rendir informes pormenorizados sobre la materia que deben estudiar, tanto al Gobierno como a la Federación. “e) Fomentar el establecimiento de tostadoras de café colombiano, ya en el interior del país, ya en los centros conocidos o consumidores importantes del Extranjero. “f) Editar una revista u órgano de publicidad para información del gremio. “g) Llevar la estadística del ramo y mantener informados a los interesados en este comercio, en lo relativo a cotizaciones en todos los mercados, a existencias en los distintos centros, a ventas efectuadas, a prospectos de producción mundial de café y a todo lo que pueda convenir para la buena marcha de los negocios cafeteros; y “h) Encauzar las corrientes de exportación de café hacia los distintos mercados europeos, americanos y demás centros mundiales que se juzgue conveniente, y en general, desarrollar un plan definido y práctico en beneficio de la industria cafetera colombiana.” 3o. Estaba previsto, en el artículo 2o. de la ley, que el Gobierno retribuiría los servicios del contratista ( la Federación), con una suma igual al producto íntegro del impuesto que por medio de la ley se establecía. 4o. El artículo 3o. encomendaba a la Superintendencia Bancaria la verificación de que los dineros provenientes del impuesto al café se invirtieran únicamente en los objetivos de la ley, es decir, los señalados en el contrato previsto en el artículo 1o., que se firmó el 11 de diciembre de 1940, en Bogotá. 5o. El artículo 6o. de la ley disponía que, a la terminación del contrato, los valores acumulados por el contratista quedarían vinculados a los establecimientos creados por la Federación, y no podrían “distraerse en ningún tiempo a objeto distinto del fomento y protección de la industria cafetera”. El mismo artículo encargaba a la Contraloría General de la República la verificación del cumplimiento de esta disposición. Es evidente que esta ley establecía una contribución parafiscal, que reunía los elementos que son de la esencia de este tipo de tributos: a) El impuesto al café (así lo denominaba el artículo 3o.) gravaba únicamente a los productores del grano, pues los exportadores solamente lo entregaban en todas las aduanas ( artículo 2o. del decreto 335 de 1928, reglamentario de la ley 76 de 1927), pero, en su momento, había sido descontado del precio que se pagaba a los productores. b) Por ser un impuesto, su recaudo estaba asegurado por el poder coercitivo del Estado, como el de todos los impuestos. c) Los dineros provenientes del impuesto al café podían invertirse únicamente en beneficio de los productores, inversión a cargo de la Federación (integrada exclusivamente por los productores), en virtud de contrato con la Nación, y supervigilada por la Superintendencia Bancaria. Como ya se dijo, a la terminación del contrato todos los bienes acumulados no podrían distraerse a objeto distinto del fomento y protección de la industria cafetera. Dicho sea de paso, la radical diferencia entre los cultivadores de café y otros agentes económicos que intervienen en el mercadeo y procesamiento del grano (compradores, trilladores, exportadores, tostadores, etc.), se basa en la oposición de intereses. Por eso, en los estatutos de la Federación se establece esta incompatibilidad para los miembros del Comité Nacional, de los Comités Departamentales y de los Comités Municipales: “Ser propietario, socio o empleado, de una empresa exportadora de café, tostadora o trilladora de tipo comercial o compra de café. Esta incompatibilidad no comprende a las personas que tengan el carácter de asociados de una cooperativa de caficultores, que cuente con el patrocinio de la Federación, que a su vez, como persona jurídica sea socia o accionista de una trilladora o torrefactora”. (Artículo 54, literal d), Estatutos vigentes a partir del día 1o. de diciembre de 1994). Todo lo anterior demuestra que, sin denominarla así, la ley 76 de 1927 creó la primera contribución parafiscal que existió en Colombia. Posteriormente, el sistema que se originó en 1927 se perfeccionó al crearse el Fondo Nacional del Café, en diciembre de 1940, durante la administración del Presidente Eduardo Santos. Sobre lo que la creación del Fondo representó para los productores, escribió el doctor Carlos Lleras Restrepo, quien, como Ministro de Hacienda y Crédito Público, fue uno de sus creadores: “Nunca, en nuestra historia económica, se registró un período tan largo de estabilización de los precios internos del café como el que estamos atravesando ahora. Y nunca tampoco estuvo más a salvo el agricultor de las maniobras de la especulación ni recibió en forma tan completa el producto de sus cosechas. Hay un comprador fijo, a precios también fijos suficientemente conocidos, que adquiere cualquier cantidad que se le ofrece, en cualquier región del país. El cafetero no se ve obligado a sufrir las consecuencias de las fluctuaciones de la demanda y los intermediarios deben pagar en todo caso las cotizaciones oficiales. El negocio de exportación se desarrolla con una ganancia moderada y relativamente fija, lo que constituye una transformación radical de los antiguos sistemas. Porque es bien sabido, en efecto, que en épocas anteriores el intermediario era a la vez, en mayor o menor escala, un especulador, acumulaba existencias en previsión de conseguir mejores precios externos y la compra anticipada de la cosecha le dió, en casos de alza, todo el beneficio que en rigor correspondía a los productores. Es verdad que también corría con las contingencias de un descenso en las cotizaciones externas, pero siempre estuvo en condiciones de defenderse con mejores elementos de juicio y más recursos financieros que el agricultor mismo. La estabilización ha eliminado el riesgo para todos, dentro de los límites de nuestros precios mínimos, y la compra a precios fijos por la Federación ha hecho derivar hacia el productor una mayor parte de las utilidades obtenidas. “El funcionamiento del Fondo Nacional del Café, mediante el cual fué posible alcanzar tales resultados, trajo también la afortunada consecuencia de que hoy día se pueda estar realizando a buenos precios el café retenido en meses anteriores. Sólo un potente organismo financiero podía lograr tal cosa. En un momento dado, las retenciones de café subieron a cerca de cincuenta millones de pesos; pero hoy día las deudas del Fondo están totalmente pagadas, la Federación cuenta con dinero en abundancia y las existencias de café en poder de ella hallan una salida remuneradora. De continuar las cosas como van hasta ahora, el Fondo será en no lejano plazo la más poderosa institución financiera de la República, y continuará capacitado, en forma permanente y con recursos propios, para controlar el mercado, abrir nuevas salidas al grano y prestar a los productores una serie de servicios adicionales de la mayor importancia”. (“Acción del Fondo Nacional del Café”, revista, “Mes Financiero y Económico”, No.73, julio de 1943) Como se ve, las anteriores apreciaciones ratifican lo dicho: de un lado, la oposición de intereses entre los productores y los intermediarios; del otro, que la contribución cafetera se creó para beneficio exclusivo de los cultivadores de café a quienes gravaba. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha tratado de determinar los elementos propios de las contribuciones parafiscales, así: “Para sistematizar, la Corte observa que los recursos parafiscales tienen tres elementos materiales, a saber: “1) Obligatoriedad: el recurso parafiscal es de observancia obligatoria por quienes se hallen dentro de los supuestos de la norma creadora del mencionado recurso, por tanto el Estado tiene el poder coercitivo para garantizar su cumplimiento. “2) Singularidad: en oposición al impuesto, el recurso parafiscal tiene la característica de afectar un determinado y único grupo social o económico. “3) Destinación Sectorial: los recursos extraídos del sector o sectores económicos o sociales determinados se revierten en beneficio exclusivo del propio sector o sectores.” ( Sentencia C-490 de 1993, de octubre 28 de 1993, Magistrado ponente, doctor Alejandro Martínez Caballero). En otras dos sentencias se dijo: "Ha decidido la Corte que las contribuciones parafiscales son obligatorias, afectan solamente a un grupo o sector económico y se destinan al mismo. Igualmente, ha establecido que los recursos parafiscales son públicos, pertenecen al Estado, aunque están destinados a favorecer solamente al grupo o sector que los tributa" (Sentencia C-273/96, de 20 de junio de 1996, Magistrado ponente, doctor Jorge Arango Mejía). “La parafiscalidad se basa en la pretensión básica de que los sujetos gravados, en últimas, terminan siendo los sujetos beneficiados con el gravamen. Violaría la equidad del sistema tributario, que la parafiscalidad se construyera a partir del sacrificio de personas o grupos que no se conciben en la ley que la instituye como sujetos beneficiarios de la misma” (Sentencia C-253/95, de junio 7 de 1995, Magistrado ponente, doctor Eduardo Cifuentes Muñoz). En conclusión, según la Constitución y la ley orgánica de presupuesto, y de conformidad con la jurisprudencia de esta Corte, las características esenciales de las contribuciones parafiscales son éstas: 1a. Son obligatorias, porque se exigen, como todos los impuestos y contribuciones, en ejercicio del poder coercitivo del Estado; 2a. Gravan únicamente un grupo, gremio o sector económico; 3a. Se invierten exclusivamente en beneficio del grupo, gremio o sector económico que las tributa; 4a. Son recursos públicos, pertenecen al Estado, aunque están destinados a favorecer solamente al grupo, gremio o sector que los tributa. El artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (artículo 2o. de la ley orgánica 225 de 1995), distingue inequívocamente dos clases de contribuciones parafiscales: las que se administran por los particulares, generalmente en virtud de contratos celebrados por la Nación con corporaciones o asociaciones gremiales, a las cuales se refiere el inciso primero; y, las que se administran por "los órganos que formen parte del Presupuesto General de la Nación", de las cuales trata el inciso segundo. Las unas y las otras originan recursos públicos del Estado. Pero las primeras no se incorporan en el presupuesto de la Nación, al paso que las segundas sí se incorporan, pero "solamente para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales". De todas maneras, un principio esencial de la parafiscalidad es éste: jamás las rentas parafiscales pueden confundirse con las rentas fiscales ni, menos, con los ingresos corrientes de la Nación. Principio que se aplica a las dos clases de rentas parafiscales contempladas en el artículo 29 citado. 5a. Como se dijo, el manejo, la administración y la ejecución de los recursos parafiscales pueden hacerse por personas jurídicas de derecho privado (generalmente asociaciones gremiales), en virtud de contrato celebrado con la Nación, de conformidad con la ley que crea las contribuciones, o "por los órganos que forman parte del presupuesto general de la Nación, como lo prevé el inciso segundo del artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (art. 2o., ley 225 de 1995). En tratándose de las contribuciones parafiscales administradas por particulares (como lo prevé expresamente el inciso primero del artículo 29 del estatuto orgánico del presupuesto), es posible que en el "manejo, administración y ejecución" de sus recursos, participen no sólo representantes del "determinado y único grupo social y económico" que las tributa, sino del Estado. Así se garantiza el justo equilibrio entre los intereses gremiales o de grupo o sector económico, y los generales. Debe existir, además, el mecanismo que permita, en caso de conflicto entre unos y otros intereses, la primacía de los generales. Así acontece en el contrato de administración del Fondo Nacional del Café (firmado en diciembre de 1988): en caso de empate entre los representantes del gremio y los de la Nación, en el Comité Nacional, quien debe dirimir el conflicto es el Presidente de la República, como representante del interés nacional. Pero la representación del sector público, del Estado, no puede llegar a eliminar, en la práctica, la de quienes aportan los recursos y tienen el derecho a disfrutar exclusivamente de los beneficios generados por los mismos. Privarlos de representación, o darles una tan exigua que no les permita intervenir en las decisiones sobre la administración y la inversión de los recursos que tributan, contradice la propia esencia del sistema de parafiscalidad basado en el beneficio exclusivo de los aportantes. Al fin y al cabo, quienes soportan el tributo excepcional, son los primeros llamados a intervenir en la destinación de sus recursos. Además, la participación de los aportantes de estos recursos parafiscales en su administración e inversión, está basada en el derecho que el inciso primero del artículo 2o. de la Constitución reconoce a todos, de participar "en las decisiones que los afectan". Si es de la esencia de la parafiscalidad que quienes aporten los recursos se beneficien exclusivamente de ellos, forzosamente deben tener participación decisoria en lo relativo al manejo y a la inversión de tales recursos. 6a. El control fiscal de los recursos originados en las contribuciones parafiscales, para que se inviertan de conformidad con las normas que las crean, corresponde a la Contraloría General de la República, por mandato expreso del artículo 267 de la Constitución, inciso primero. 7a. A las características anteriores hay que agregar otra, expresamente consagrada en la propia Constitución: las contribuciones parafiscales son excepcionales. Así lo consagra el numeral 12 del artículo 150 al facultar al Congreso para establecer "excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley". Basta volver al artículo últimamente citado (2o. de la ley 205 de 1995), para comprobar la coincidencia entre la jurisprudencia y la ley: a) Sobre el carácter obligatorio; "Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley..." b) Sobre los sujetos pasivos de la contribución: "...que afectan únicamente a un determinado y único grupo social y económico..." c) Sobre su utilización: "...y se utilizan para beneficio del propio sector (que los tributa)... y se destinarán sólo al objeto previsto en ella (la ley que los crea), lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable". d) Sobre su administración (especialmente cuando se hace por particulares): "El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella..." La destinación exclusiva en favor del grupo, gremio o sector que tributa los recursos parafiscales, no impide que se beneficien personas que no pertenecen a él. Es lo que ocurre con las inversiones del Fondo Nacional del Café destinadas a mantener el "equilibrio social y económico de la población radicada en zonas cafeteras”: escuelas, hospitales y puestos de salud, caminos, acueductos, redes eléctricas, redes telefónicas, etc. Los habitantes de las zonas cafeteras, ya vivan en los campos o en ciudades o aldeas, lo mismo que los dueños de predios ubicados en tales zonas pero no dedicados al cultivo del café, reciben los beneficios de las obras hechas por los cafeteros, aunque no están gravados por esta contribución parafiscal. Pero esto es lógico e inevitable: sería absurdo y odioso, y a veces imposible, impedir que personas no contribuyentes se beneficiaran de obras como carreteras, redes eléctricas, puestos de salud, escuelas, etc. Sin embargo, esto no desvirtúa el principio de la destinación en beneficio de los productores de café: de una parte, ellos mismos se favorecen con esas inversiones; de la otra, en la medida en que se logra el equilibrio social y económico de las zonas cafeteras, se garantiza la paz y se mantiene un clima que permite el trabajo ordenado y fructífero de los cultivadores del grano, y contribuye a su bienestar. Todo esto, siguiendo un criterio de solidaridad social. No sobra anotar que lo que se ha dicho en relación con la destinación de los recursos parafiscales, a partir del examen de las contribuciones que gravan a los productores de café, tiene validez en lo relativo a las demás contribuciones parafiscales impuestas a otros sectores, entre ellos los agropecuarios y pesqueros: cuota de fomento algodonero (artículo 6o. de la ley 30 de 1995), cuota de fomento ganadero (artículo 2o. ley 219 de 1995), cuota de fomento porcícola ( ley 272 de 1996, artículo 2o.), etc. En esta forma, la Corte define y concreta las características de las contribuciones parafiscales, así: 1a. Son obligatorias, porque se exigen, como todos los impuestos y contribuciones, en ejercicio del poder coercitivo del Estado; 2a. Gravan únicamente un grupo, gremio o sector económico; 3a. Se invierten exclusivamente en beneficio del grupo, gremio o sector económico que las tributa; 4a. Son recursos públicos, pertenecen al Estado, aunque están destinados a favorecer solamente al grupo, gremio o sector que los tributa. 5a. El manejo, la administración y la ejecución de los recursos parafiscales pueden hacerse por personas jurídicas de derecho privado (generalmente asociaciones gremiales), en virtud de contrato celebrado con la Nación, de conformidad con la ley que crea las contribuciones, o "por los órganos que forman parte del presupuesto general de la Nación, como lo prevé el inciso segundo del artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto. 6a. El control fiscal de los recursos originados en las contribuciones parafiscales, corresponde a la Contraloría General de la República, por mandato expreso del artículo 267 de la Constitución, inciso primero. 7a. Son excepcionales. Así lo consagra el numeral 12 del artículo 150 al facultar al Congreso para establecer "excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley". Cuarta.- Examen de la norma acusada. Definidas las contribuciones parafiscales, corresponde ahora analizar la norma acusada, especialmente para establecer si ella, en cuanto grava genéricamente a los importadores de productos de origen agropecuario y pesquero, reúne los elementos que las caracterizan y se ajusta, en consecuencia, a la Constitución y a la ley. Para ello se estudiará la "contribución parafiscal" establecida por el artículo 182 de la ley 223 de 1995, por sus diversos aspectos. a) En cuanto a los sujetos pasivos de la contribución. Los sujetos pasivos de la contribución son los importadores de productos de origen agropecuario y pesquero. ¿Son estos importadores parte del subsector agropecuario o pesquero? El artículo 29 de la ley 101 de 1995 define estas contribuciones así: "Para los efectos de esta ley, son contribuciones agropecuarias y pesqueras las que en casos y condiciones especiales, por razones de interés general, impone la ley a un subsector agropecuario o pesquero determinado, para beneficio del mismo". En el caso de los importadores, como lo anotan algunos de los que intervinieron en el proceso, es claro que ellos son un conjunto heterogéneo, que no puede identificarse con un determinado subsector de la producción agropecuaria o pesquera. Con la misma lógica podría decirse que los comerciantes hacen parte de tales subsectores porque (como en el caso de los dueños de tiendas, almacenes y supermercados) venden productos de origen agropecuario o pesquero: maíz, trigo, lentejas, arvejas, leche, huevos, pescados, carne de cerdo y de res, etc. Conclusión a todas luces absurda. Y razonando de análoga manera, se podrían imponer las contribuciones parafiscales que gravan el café, el cacao, los cereales, la carne de cerdo, etc., a toda la población, o a todos los consumidores de café, chocolate, derivados del maíz y el trigo, carne, con el argumento de que tales consumidores forman parte del subsector agropecuario respectivo. Conclusión inaceptable también absurda. Obsérvese que una condición esencial de la parafiscalidad, según la Constitución, la ley y la jurisprudencia, es la destinación exclusiva de los recursos al beneficio del sector, gremio o grupo que los tributa. Esa destinación es posible en la medida en que los sujetos pasivos conforman un grupo homogéneo, identificable tanto para la imposición del tributo, como para beneficiarse con la inversión de sus propios recursos. Debe, pues, concluírse que los importadores no forman parte de un subsector agropecuario o pesquero determinado, y, por esta misma razón, no reciben los beneficios que resultan de la inversión de los tributos que les impone la norma acusada. b) En cuanto a la destinación de los recursos. Según lo que se expuso, los recursos originados en las contribuciones parafiscales, se destinan al beneficio del mismo grupo que los tributa. Esto es lo que justifica constitucionalmente, en especial desde el punto de vista de la equidad, las contribuciones parafiscales: si en principio es inequitativo gravar solamente a un grupo, la equidad se restablece al destinar los recursos producto del gravamen al beneficio de quienes los tributan. Así se satisfacen los conceptos de justicia y equidad a que se refiere el numeral 9 del artículo 95 de la Constitución, lo mismo que los principios de equidad, eficiencia y progresividad, que consagra el inciso primero del artículo 363. La contribución impuesta a los importadores por el artículo acusado, no se destina, como ya se ha dicho, a su beneficio. Esto es claro si se tiene en cuenta que las finalidades de las asociaciones agropecuarias o pesqueras que reciben los recursos, son completamente diferentes a las de los importadores. Diferencia que salta a la vista cuando se piensa que si la contribución parafiscal que grava determinados producto, logra sus finalidades plenamente, el resultado puede ser el autoabastecimiento de ese producto, lo que haría cesar su importación. Así, el gravamen impuesto al importador causaría, en últimas, la desaparición de su negocio. Si lo que se buscaba era el desestímulo de las importaciones, en principio coherente, podría lograrse, sin violar la Constitución, creando un impuesto a la importación de ciertos productos o aumentando los gravámenes arancelarios existentes. c) Impuesto con destinación específica. De todo lo expuesto se infiere que bajo la denominación de contribución parafiscal, la norma acusada estableció un verdadero impuesto con destinación específica, quebrantando la prohibición del artículo 359 de la Constitución: “No habrá rentas de destinación específica." ¿Por qué es un impuesto? Porque grava generalmente, en forma indeterminada, a todos los que importan ciertos productos. ¿Por qué tiene destinación específica? Porque los recursos que genera no entran a engrosar el erario, sino que van a una asociación de productores, ajena a los que tributan, de tal manera que entre los sujetos pasivos del impuesto y quienes reciben sus beneficios, no hay comunidad de intereses, pero sí oposición. d) En cuanto a la excepcionalidad de las contribuciones parafiscales. Como se dijo, por mandato expreso del numeral 12 del artículo 150 de la Constitución, las contribuciones parafiscales se establecen excepcionalmente. Pero no es excepcional la contribución que no grava un determinado grupo, sino a todas las personas que, sin constituír un grupo ni tener intereses comunes, realizan una actividad, en este caso la de importar. Este es un gravamen general, y no excepcional, si se miran sus sujetos pasivos. e) En lo que se refiere a la administración de los recursos. Como lo dice la Ley Orgánica del Presupuesto, el manejo, la administración y la ejecución de los recursos parafiscales no administrados por los órganos que formen parte del presupuesto general de la Nación (inciso segundo del artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto) "se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella..." (inciso primero del artículo citado). En tal administración deben participar los representantes del sector o grupo que aporta los recursos y tiene derecho a beneficiarse exclusivamente de la inversión de los mismos. En el caso que nos ocupa, el parágrafo de la norma acusada prevé la conformación de un "Comité Especial Directivo" encargado de aprobar unos programas "elaborados por el Ministro de Agricultura y la entidad administradora del fondo respectivo". Fácilmente se comprueba que los importadores a quienes grava la supuesta contribución parafiscal, no tienen una justa y adecuada participación en su administración e inversión. En efecto: 1o. No elaboran los programas y proyectos: éstos son elaborados por "el Ministerio de Agricultura y la entidad administradora del fondo respectivo", según lo establece expresamente la norma. 2o. En el Comité Especial Directivo, integrado por nueve (9) miembros, solamente tienen uno (1) (el "representante de las comercializadoras importadoras"), y, en el mejor de los casos, otro (el "representante de las agroindustrias importadoras"). Los siete miembros restantes representan intereses ajenos a los sujetos pasivos de la falsa contribución parafiscal: tres ministros, los de Agricultura, de Desarrollo Económico y de Comercio Exterior, que representan los intereses del Estado; y cuatro miembros más (el Director de Corpoica, el Gerente General del Ica, el presidente de la Sac, y el representante legal de la entidad administradora del respectivo fondo parafiscal) que nada tienen que ver que con los importadores y con sus intereses propios. Se viola así, ostensiblemente, el derecho que tienen los importadores que aportan los recursos, a participar "en las decisiones que los afectan" (artículo 2o. de la Constitución, inciso primero). Excluídos de las decisiones sobre administración e inversión, forzosamente quedan excluídos de los beneficios, lo que demuestra que ésta, se repite, no es una contribución parafiscal sino un impuesto. Quinta.- Violación de la ley orgánica del presupuesto. Como lo ha determinado la Corte, las leyes ordinarias no pueden quebrantar la Constitución ni tampoco violar las leyes estatutarias y orgánicas. La norma acusada se dictó durante la vigencia del artículo 12 de la ley 179 de 1994, que modificó la 38 de 1989, Orgánica del Presupuesto. El texto de este artículo, modificado después por el 2o. de la ley 225 de 1995, era el siguiente: "Artículo 12.- Un artículo nuevo que quedará así: Son contribuciones parafiscales aquellos recursos públicos creados por Ley, originados en pagos obligatorios con el fin de recuperar los costos de los servicios que se presten o de mantener la participación de los beneficios que se proporcionen. "Estas contribuciones se establecerán para el cumplimiento de funciones del Estado o para desarrollar actividades de interés general. "El manejo y ejecución de éstos recursos se hará por los órganos del estado o por los particulares, de acuerdo con la Ley que crea éstas contribuciones. "Los dineros recaudados en virtud de la parafiscalidad, se deberán destinar, exclusivamente, al objeto para el cual se constituye, lo mismo que los rendimientos que estos generen y el excedente financiero que resulte, al cierre del ejercicio contable, en la parte correspondiente a estos ingresos. "Se incorporan al Presupuesto General de la Nación...