Sentencia C-150 de 2015

C-150-15 Sentencia C-150/15 (Bogotá D.C., Abril 8 de 2015) PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Contenido PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Existencia de vicio de procedimiento subsanable, relativo a la omisión de votación nominal y pública y falta de claridad y certeza sobre aprobación unánime LEY ESTATUTARIA-Especificidad de las materias que regula CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Carácter jurisdiccional, automático, previo, integral, definitivo y participativo De acuerdo con el numeral 8 del artículo 241 de la Constitución Política y con lo señalado por esta Corporación, el examen que en estos casos se ejerce es un control: (i) jurisdiccional, en tanto se encuentra a cargo de un órgano judicial como la Corte Constitucional; (ii) automático, dado que no requiere la formulación de acción pública de inconstitucionalidad, sino que procede por ministerio de la Constitución; (iii) previo a la sanción de la ley -posterior a su aprobación por el Congreso- y, en esa medida, es una examen judicial que se incorpora al proceso para su formación; (iv) integral, en tanto supone la confrontación de totalidad de las disposiciones del proyecto de ley respecto de la posible configuración de cualquier vicio material, vicio competencial o vicio de trámite; (v) definitivo, puesto que cierra todo debate constitucional respecto del proyecto de ley, salvo en los casos en los que se modifique de manera relevante el parámetro constitucional de control; y, finalmente, (vi) participativo, en tanto permite la intervención de la ciudadanía y autoridades durante el proceso de control, según lo dispuesto para los trámites ordinarios. PROCEDIMIENTO DE FORMACION DE PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Reglas aplicables La Constitución Política y la Ley 5 de 1992, han establecido las reglas aplicables al procedimiento de aprobación de disposiciones estatutarias. Las exigencias generales que se adscriben a tales reglas pueden sintetizarse de la siguiente forma: (i) un proyecto de ley estatutaria se tramita de acuerdo al procedimiento legislativo ordinario, sin perjuicio de las especificidades constitucionalmente previstas -Ley 5 de 1992, art 204-; (ii) la aprobación de un proyecto de ley estatutaria debe desarrollarse en una sola legislatura -CP art 153, y Ley 5 de 1992 art. 119-; (iii) la aprobación de un proyecto de ley estatutaria exige su aprobación por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso -CP art 153, y Ley 5 de 1992 art 119-. PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional/PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance PARTICIPACION CIUDADANA EN LA CONSTITUCION-Parámetro de control de constitucionalidad material/PARTICIPACION CIUDADANA-Derecho deber ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Efectos de su carácter democrático La Asamblea Nacional Constituyente, al promulgar la Constitución Política, estableció un marco jurídico “democrático y participativo”. El acto constituyente de 1991 definió al Estado como “social de derecho” reconstituyéndolo bajo la forma de república “democrática, participativa y pluralista”. Su carácter democrático tiene varios efectos. Entre otras cosas, implica (i) que el Pueblo es poder supremo o soberano y, en consecuencia, es el origen del poder público y por ello de él se deriva la facultad de constituir, legislar, juzgar, administrar y controlar, (ii) que el Pueblo, a través de sus representantes o directamente, crea el derecho al que se subordinan los órganos del Estado y los habitantes, (iii) que el Pueblo decide la conformación de los órganos mediante los cuales actúa el poder público, mediante actos electivos y (iv) que el Pueblo y las organizaciones a partir de las cuales se articula, intervienen en el ejercicio y control del poder público, a través de sus representantes o directamente. DEMOCRACIA EN LA CONSTITUCION POLITICA-Propósitos La democracia en tanto eje axial del sistema jurídico colombiano así como los conceptos que usualmente se encuentran asociados a ella como “soberanía”, “pueblo”, “participación” y “representación” son empleados en la Constitución con varios propósitos, plenamente articulados con las implicaciones antes referidas. En efecto, tales categorías son incorporadas en la Carta Política para establecer la fundamentación del poder político ejercido por los diferentes órganos (la democracia como fuente de legitimidad), para reconocer y tutelar los derechos de participación de los individuos y la sociedad en la conformación y control del poder político e imponer deberes de respeto y protección al Estado y a los particulares (la democracia como fundamento de derechos y obligaciones) y para definir la forma en que tal poder opera democráticamente y los ámbitos en los que su aplicación puede exigirse (la democracia como expresión de reglas de funcionamiento y toma de decisiones). PARTICIPACION EN EL ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL-Importancia y su condición de fuente de legitimidad INICIATIVA POPULAR LEGISLATIVA Y NORMATIVA-Fundamento constitucional MODELO DEMOCRATICO EN LA CONSTITUCION-Dimensiones/DEMOCRACIA-Doble dimensión procedimental y sustancial/DEMOCRACIA PARTICIPATIVA Y DEMOCRACIA REPRESENTATIVA-Distinción/DEMOCRACIA REPRESENTATIVA Y DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Tensión DERECHO DE LOS CIUDADANOS A PARTICIPAR EN DECISIONES QUE LOS AFECTAN-Jurisprudencia constitucional PARTICIPACION COMO DERECHO-Alcance PARTICIPACION COMO DERECHO-Instrumentos internacionales MECANISMOS DE PARTICIPACION DE LOS CIUDADANOS-Contenido PRINCIPIO DEMOCRATICO-Características PRINCIPIO DEMOCRATICO-Carácter universal y expansivo DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Tendencia expansiva/EXPANSION DE LA DEMOCRACIA-Alcance PARTICIPACION CIUDADANA-Carácter iusfundamental supone la facultad de oponerse a la fijación de exigencias desproporcionadas para el ejercicio de un derecho político o para la implementación de un mecanismo de participación MAYORIA DECISORIA-Jurisprudencia constitucional/REGLA DE LA MAYORIA-Importancia PROTECCION CONSTITUCIONAL DE PARTICIPACION-Implica libertad de las personas para asumir actitudes pasivas o activas respecto de la democracia PARTICIPACION DE LOS CIUDADANOS-Deberes del Estado La Corte entiende que la participación como derecho de los ciudadanos y eje medular del ordenamiento constitucional vigente implica (i) el deber del Estado de abstenerse de adoptar medidas de cualquier tipo que impidan el libre ejercicio de la participación por parte de ciudadanos y organizaciones sociales, (ii) el deber de adoptar medidas de todo tipo que eviten que las autoridades públicas o los particulares interfieran o afecten el libre ejercicio de las facultades en cuyo ejercicio se manifiesta la participación y (iii) el deber de implementar medidas que procuren optimizar el desarrollo de las diversas formas de participación y que, al mismo tiempo, eviten retroceder injustificadamente en los niveles de protección alcanzados. Estos deberes del Estado se concretan en deberes específicos a los que a continuación la Corte se refiere: (i) El deber de abstenerse de estatizar la democracia y, en consecuencia, la obligación de proteger el pluralismo, (ii) Deber de promover formas de participación democrática que comprendan no solo la intervención de partidos o movimientos políticos sino también de organizaciones sociales de diferente naturaleza. (iii) Deber de promover estructuras democráticas en las diferentes formas de organización social. (iv) Prohibición, que vincula a todos los órganos públicos, funcionarios y particulares, de eliminar alguna de las dimensiones de la democracia. (v) Mandato de no sustituir a las autoridades estatales competentes en el desarrollo de actividades de control. FORMAS DE PARTICIPACION-Contenido y alcance/FORMAS DE PARTICIPACION-No se agotan con las posibilidades existentes en esta materia La Corte sintetiza las diversas formas de participación que ha reconocido la Constitución. 1. En primer lugar, la participación se manifiesta en la posibilidad que tienen todos los individuos así como las minorías de oponerse a las determinaciones de las mayorías cuando tales decisiones tengan la aptitud de afectar los derechos que constitucionalmente les han sido reconocidos y que les permiten expresar su individualidad. De otra forma dicho se trata de la protección de un ámbito de libre configuración personal, inmune a cualquier injerencia injustificada y que permite a las personas tomar decisiones individualmente o en familia. Esta protección de las decisiones privadas como forma de participación se apoya, entre otras disposiciones, en el artículo 1º que reconoce la dignidad de las personas y el pluralismo, en el artículo 16 de la Carta al amparar el libre desarrollo de la personalidad y en el artículo 42 al establecer el derecho de la pareja a definir la conformación de su familia. 2. En segundo lugar, la Constitución reconoce la participación de comunidades étnicas en los procesos de adopción de medidas que puedan impactar o afectar directamente sus formas de vida (art. 330 y Convenio 169 de la OIT). 3. En tercer lugar y según se recordó en otro lugar de esta providencia, la Constitución prevé diversas formas de participación social mediante la habilitación para que las personas constituyan organizaciones que gestionen sus intereses o los representen en diferentes instancias. Allí se encuadran, entre otros, los colegios profesionales (art. 26), las organizaciones sindicales y gremiales (art. 39), las organizaciones en las que participan los jóvenes (art. 45), las organizaciones deportivas (art. 52) las instituciones de educación (art. 68), las organizaciones de consumidores y usuarios (art. 78) así como los partidos y movimientos políticos (art. 107). 4. En cuarto lugar las formas de participación en entidades públicas o en el ejercicio de funciones públicas. Ello ocurre, por ejemplo, al admitir que los jóvenes intervengan activamente en los organismos públicos o privados que tengan a su cargo la protección, educación y progreso de la juventud (art. 45), al señalar que los usuarios del servicio de salud o los ciudadanos impactados por una medida ambiental puedan intervenir en los procesos de decisión (arts. 49 y 79) o al permitir la participación de las comunidades en los Consejos Nacional y territoriales de Planeación (art. 340). Tal forma de participación se prevé también cuando se dispone, por ejemplo, que los particulares puedan ejercer funciones públicas (arts. 123 y 210) administrando justicia (art. 116) o que los colegios profesionales actúen en igual dirección (art. 26). En quinto lugar, la Constitución fija como una forma de participación el ejercicio de las acciones administrativas o judiciales requeridas para el control de las actividades a cargo del Estado o para la efectividad de los derechos colectivos. En ese marco se establece el derecho de petición (art. 23), la acción de cumplimiento (art. 87), la acción popular (art. 88), la solicitud de aplicación de sanciones penales o disciplinarias (art. 92) y la acción pública de inconstitucionalidad (art. 241), entre otras. Igualmente, tal y como lo señala el artículo 89 de la Carta, deberán preverse los demás recursos, acciones y procedimientos para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la protección de los derechos individuales, de grupo o colectivos, frente a la acción u omisión de las autoridades públicas. 6. En sexto lugar, el texto constitucional disciplina las formas de participación que se instrumentan mediante la representación en los órganos correspondientes. En esa medida prevé el conjunto de reglas que determinan el funcionamiento democrático estableciendo, por ejemplo, las reglas para la conformación de las mayorías y para la votación en las corporaciones públicas (arts. 145, 146, 153, 157, 376 y 378, entre otros). En ese marco fija las reglas de composición de los diferentes órganos (arts. 171, 176, 190, 258, 260, 262, 263, 299, 303, 312, 314, entre otros). 7. En séptimo lugar, un régimen que regula las formas de participación directa de los ciudadanos en desarrollo de los mecanismos que, según el artículo 103 de la Constitución, puede desplegar el pueblo en ejercicio de su soberanía (arts. 155, 170, 375, 377, 378, entre otros). 8. Debe advertir la Corte que las anteriores formas de participación no agotan las posibilidades existentes en esta materia. En efecto, en atención al carácter expansivo de la democracia y a la condición de mandato de optimización del principio de participación, es posible identificar y desarrollar otros instrumentos que hagan realidad el compromiso constitucional de promover, en la mayor medida posible, la incidencia de los ciudadanos en las decisiones que los afectan (art. 2). PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Operancia REGIMEN CONSTITUCIONAL DE LOS MECANISMOS DE PARTICIPACION-Fundamentos y alcance DERECHO DEL CIUDADANO A PARTICIPAR EN CONFORMACION, EJERCICIO Y CONTROL DEL PODER POLITICO-Contenido y alcance MECANISMOS DE PARTICIPACION-No todos suponen el mismo grado de intervención del pueblo ni tampoco tienen los mismos efectos jurídicos MECANISMOS DE PARTICIPACION SEGUN TIPO DE RELACION CON EL PODER POLITICO-Criterios generales que permiten identificar el grado de intensidad con el que opera la participación ciudadana Con un propósito exclusivamente analítico y sin perjuicio de la caracterización de los mecanismos de participación según el tipo de relación con el poder político en la que se active (mecanismos de conformación, mecanismos de ejercicio y mecanismos de control) cabría presentar algunos criterios para clasificarlos. Estos criterios que son generales y no toman en consideración cada una de las particularidades del mecanismo, si permiten identificar el grado de intensidad con el que opera la participación ciudadana. 1. Un primer criterio de clasificación se relaciona con la función o papel que cumplen los ciudadanos en el respectivo mecanismo. Así el pueblo puede (i) determinar quien tomará las decisiones –elección de representantes-, (ii) promover una deliberación para la toma de decisiones (cabildo abierto e iniciativa popular normativa) o (iii) adoptar él mismo una decisión (referendo, consulta popular, revocatoria del mandato y plebiscito). 2. Esta distinción permitiría identificar un segundo criterio relativo al papel que cumple el derecho al voto en los mecanismos que lo prevén. En algunos casos el ejercicio del voto tiene como efecto imponer inmediatamente una decisión que modifica el ordenamiento jurídico–referendo y revocatoria del mandato-, en otros impone la obligación de implementar una determinada decisión –consulta popular-, en otros permite establecer el apoyo respecto de una determinada actuación o política –plebiscito- y en los demás pretende designar a las personas que tomarán las decisiones. 3. Un tercer criterio de clasificación es el relacionado con el grado de intervención de las autoridades públicas y, en particular, de los órganos de representación en el mecanismo de participación correspondiente. Conforme a ello existirían (i) mecanismos con extendida intervención de autoridades públicas dado que la iniciativa, la convocatoria o desarrollo y los resultados del mecanismo les ha sido asignado a ellas prioritariamente –como ocurre con el cabildo abierto-, (ii) mecanismos con mediana intervención de autoridades públicas en los cuales o bien la iniciativa le corresponde a los ciudadanos pero los resultados del mecanismo dependen del órgano representativo (iniciativa popular normativa) o bien la iniciativa y la convocatoria se encuentra en manos de las autoridades públicas aunque no sus resultados en tanto se atenderá lo que decida el pueblo (consulta popular y plebiscito) y (iii) mecanismos con leve intervención de las autoridades públicas bien porque la iniciativa, convocatoria y resultados dependa de los ciudadanos (referendo constitucional derogatorio y revocatoria del mandato) o bien porque la iniciativa y resultados se encuentren radicados en los ciudadanos, aunque no su convocatoria (referendos constitucional aprobatorio). 4. Combinando estos criterios podría señalarse que son altamente participativos aquellos mecanismos en los cuales (1) se prevé la posibilidad de ejercer el derecho a votar, (2) dicha posibilidad implica la imposición inmediata de la decisión en caso de aprobarse y (3) supone una reducida intervención de las autoridades públicas en la iniciativa, convocatoria y definición de resultados. En el otro extremo se encontrarán aquellos mecanismos (4) en los que no se prevé el ejercicio del derecho a votar o, (5) en caso de establecerse no supone la imposición inmediata de una decisión y (6) contempla una activa participación de las autoridades públicas en las diferentes fases. PARTICIPACION CIUDADANA-Mecanismos MECANISMOS DE PARTICIPACION-Trámite de las solicitudes ciudadanas REFERENDO-Contenido y alcance/REFERENDO-Modalidades El referendo se encuentra enunciado en el numeral 2 del artículo 40 y en el artículo 103 de la Constitución. El artículo 106 establece el fundamento general para la regulación de los referendos territoriales. El artículo 170, a su vez, se ocupa específicamente del referendo legal derogatorio. En el artículo 307 se alude al referendo como el mecanismo que debe seguirse para convertir una región en entidad territorial. Igualmente, el artículo 241, en sus numerales 2 y 3, alude al referendo al ocuparse de asignar competencias de control judicial a la Corte Constitucional. También los artículos 377 y 378 prevén disposiciones especiales para el caso de los referendos constitucionales derogatorio y aprobatorio respectivamente. Al amparo de lo dispuesto por las citadas disposiciones constitucionales, el artículo 3 de la Ley 134 de 1994 definió al referendo como la convocatoria que se hace al pueblo para que apruebe o rechace un proyecto de norma jurídica o derogue o no una norma ya vigente. Se prevé allí también que el referendo puede ser nacional, regional, departamental, distrital, municipal o local. Este Tribunal ha señalado que el referendo es expresión del "derecho político de todo ciudadano a participar en el ejercicio y control del poder político” y, en esa medida, la posibilidad de participar en tal mecanismo constituye un “derecho político fundamental de origen constitucional”. Tal y como se señaló, mediante este mecanismo el pueblo en tanto titular de la soberanía, puede modificar el ordenamiento incorporando o excluyendo del mismo un proyecto de disposición o una norma previamente aprobada. Se trata de una de las intervenciones más intensas del pueblo en tanto que, desplazando a las instancias representativas en la toma de una decisión de su competencia, proceden a definir mediante el voto la pertenencia de una norma al sistema jurídico. Este Tribunal ha destacado que el referendo es una modalidad de participación semi-indirecta y “hace relación tanto a un procedimiento como a un recurso de quien, en ejercicio de la soberanía nacional, consulta al legislador primario para que "refrende, autorice, corrobore, certifique o respalde" un texto normativo ya formalizado.” En esa dirección se ha establecido que la distinción del referendo respecto del plebiscito consiste en que en el primero el pronunciamiento popular se refiere a “un texto normativo ya elaborado que bien puede ser un proyecto de norma jurídica o una norma jurídica ya en vigor” al paso que el plebiscito “versa sobre una decisión que no se ha plasmado normativamente en un texto positivo o escrito.” Es esa característica la que también permite diferenciar al referendo de la denominada consulta popular, dado que en esta no se somete a consideración del pueblo un texto normativo sino que se le hace una pregunta de carácter general sobre un asunto de trascendencia nacional o territorial, según el caso. El referendo, como se advirtió, puede tener diferentes modalidades algunas de las cuales prevén intervenciones de órganos representativos y otras prescinden de ellas. Incluso en algunas de las formas de referendo reguladas en la actualidad en la Ley 134 de 1994, se ha previsto el agotamiento previo de la iniciativa popular normativa como condición para su procedencia. Así las cosas, a continuación la Corte presentará las principales reglas constitucionales que disciplinan este mecanismo de participación ciudadana y, para ello, se ocupará de establecer una distinción entre las diferentes formas de referendos. REFERENDO DEROGATORIO-Contenido y alcance/REFERENDO CONSTITUCIONAL DEROGATORIO-Contenido/REFERENDO LEGAL DEROGATORIO-Contenido/REFERENDO TERRITORIAL DEROGATORIO-Contenido La Constitución no prevé una definición del referendo derogatorio. Sin embargo, el fundamento constitucional de tal mecanismo de participación se encuentra, además de su enunciación general en los artículos 40 y 103 de la Constitución, en el artículo 377 relativo al referendo constitucional derogatorio, en los artículos 170 y 241 num. 3 en el caso del referendo legal derogatorio y en el artículo 106 en lo relativo al referendo derogatorio de normas del orden territorial. Con apoyo en tales disposiciones, el artículo 4 de la Ley 134 de 1994 dispuso que esta modalidad de participación consiste en “el sometimiento de un acto legislativo, de una ley, de una ordenanza, de un acuerdo o de una resolución local, en alguna de sus partes o en su integridad, a consideración del pueblo con el propósito de que este decida si lo deroga o no”. REFERENDO APROBATORIO-Contenido/REFERENDO LEGAL APROBATORIO-Contenido/REFERENDO APROBATORIO TERRITORIAL-Contenido De la misma manera en que ello ocurre para el caso del referendo derogatorio, el aprobatorio no es objeto de definición en la Constitución. Sin embargo, existen, además de las normas generales contenidas en los artículos 40 y 103, diferentes disposiciones que se ocupan de tal figura. Así ocurre respecto del referendo constitucional aprobatorio en los artículos 155, 241 num. 2, 378 y 379, del referendo legal aprobatorio en el artículo 241 num. 3 y, en relación con el referendo derogatorio de normas del orden territorial, en el artículo 106. El artículo 5 de la Ley 134 de 1994 indica que tal mecanismo consiste en “el sometimiento, a consideración del pueblo, de un proyecto de acto legislativo, de una ley, de una ordenanza, de un acuerdo o de una resolución local de iniciativa popular que no haya sido objeto de aprobación por parte de la respectiva corporación pública, para que aquel decida si total o parcialmente, lo aprueba o lo rechaza”. Esta Corporación, al ocuparse de examinar el citado artículo 5 consideró lo siguiente: “Este instrumento tiene pleno asidero constitucional en cuanto se deriva del principio de soberanía popular y de la cláusula general de la Constitución que permite al legislador regular formas de participación distintas a las desarrolladas en la misma Carta Política. Este mecanismo busca, por tanto, darle eficacia a la iniciativa popular pues, de lo contrario, se podría convertir en un esfuerzo improductivo o inclusive frustrante, lo cual desestimularía la presentación de iniciativas populares. REFERENDO CONSTITUCIONAL APROBATORIO-Contenido/REFERENDO CONSTITUCIONAL APROBATORIO-Reglas aplicables La lectura de las disposiciones constitucionales permite identificar las principales reglas aplicables a este tipo de referendo. Así, en primer lugar (i) el artículo 378 prevé las condiciones de promoción del mecanismo prescribiendo que la iniciativa puede ser del Gobierno o de un grupo de ciudadanos que, según lo señalado en el artículo 155 de la Carta, debe ser igual o superior al cinco por ciento (5%) del censo electoral. La segunda regla, señalada en la misma disposición, (ii) demanda la intervención del Congreso, exigiendo que mediante la aprobación de una ley por mayoría absoluta de ambas Cámaras, se decida someter a referendo la iniciativa presentada. En tercer lugar, también el artículo 378, (iii) ordena que el cuestionario planteado a los electores se presente de forma tal que puedan elegir libremente en el articulado aquello que votan positivamente y aquello que votan negativamente. En cuarto lugar, (iv) el artículo 241 num. 2 señala que antes del pronunciamiento del pueblo, esta Corporación examine la constitucionalidad de la convocatoria únicamente por vicios de procedimiento. En quinto lugar (v) la aprobación de la reforma constitucional exige la participación de más de la cuarta parte del total de ciudadanos que integren el censo electoral y la votación afirmativa de más de la mitad de los sufragantes. En sexto lugar, (vi) las materias objeto de referendo constitucional no se encuentran limitadas y las únicas restricciones que se le imponen son las que corresponden a los vicios de procedimiento en su formación. Es necesario destacar, que la modificación constitucional mediante referendo de iniciativa ciudadana, en realidad combina dos mecanismos de participación con rasgos propios. La primera fase se edifica a partir de una iniciativa popular normativa de los ciudadanos al paso que la segunda, cuando el Congreso ha adoptado la ley correspondiente, se apoya en la participación directa del pueblo para aceptar o rechazar la propuesta normativa. Esta característica especial del referendo, que comparte parcialmente con el referendo constitucional derogatorio, debe ser tenida en cuenta al momento de fijar su alcance así como sus límites. REFERENDO CONSTITUCIONAL-Reglas jurisprudenciales Considerando que el referendo constitucional aprobatorio ha sido uno de los mecanismos que mayor atención de la jurisprudencia constitucional ha suscitado, a continuación se enunciarán ampliamente las principales reglas fijadas por esta Corporación en la materia: 1. Obligación de acudir al referendo constitucional cuando el contenido de una consulta popular pueda implicar, al mismo tiempo, una reforma a la Constitución. 2. Prohibición de sustitución constitucional. 3. Inaplicación del artículo 170 de la Constitución a los referendos constitucionales. 4. Irrelevancia, para el juzgamiento de la validez de una ley que convoca a un referendo constitucional, de la expedición de un acto legislativo antes del pronunciamiento popular. 5. Etapas que debe satisfacer la iniciativa ciudadana antes de ser presentada ante el Congreso de la República. 6. Prohibición de acumular los apoyos obtenidos para la inscripción de la iniciativa ciudadana, con los requeridos para presentar el proyecto de ley al Congreso de la República. 7. Prohibición de cumplir, sin serlo, funciones de Comité Promotor. 8. Obligación de respetar los topes individuales y globales en cada una de las campañas vinculadas a un referendo. 9. Trámite de presentación, ante el Congreso de la República, de la iniciativa popular normativa para la convocatoria de un referendo constitucional. 10. Posibilidad de solicitar trámite de urgencia y de adelantar debates en sesiones extraordinarias. 11. Posibilidad de que el Gobierno proponga modificaciones a la iniciativa gubernamental de referendo constitucional. 12. Posibilidad de introducir enmiendas al proyecto de referendo constitucional. 13. Incompetencia del Vocero o Comité Promotor para adicionar o modificar la iniciativa. 14. Respeto del principio de unidad de materia y de identidad flexible en un referendo constitucional aprobatorio. 15. Obligación de incluir en la ley un enunciado expreso que ordene la convocación del pueblo. 16. Permisión de no fijar en la ley la fecha específica en que se llevará a efecto el pronunciamiento popular. 17. Protección a la libertad del elector. 18. Parámetro de constitucionalidad para establecer el respeto a la libertad del elector. 19. Supuestos generales que desconocen la libertad del elector. 20. Prohibición prima facie y definitiva de las notas introductorias. 21. Admisibilidad de preguntas complejas. 22. Prohibición de la votación en bloque de un referendo multitemático y de sus efectos plebiscitarios. 23. Prohibición de incluir contenidos plebiscitarios en una ley que convoca a referendo. 24. Prohibición de votar más de tres referendos en un solo día. 25. Prohibición de disponer la votación de un referendo cuando el mismo día se encuentre dispuesto otro acto electoral. 26. (i) Prohibición del voto en blanco en el referendo constitucional aprobatorio y (ii) a la prohibición de otorgar estímulos a la participación. 27. Respeto a los efectos de la abstención. 28. Efectos de la decisión del pueblo de no aprobar, en referendo, una reforma a la Constitución. 29. Características del control judicial de la convocatoria a un referendo constitucional. 30. Parámetro de control de la ley que aprueba la convocatoria a un referendo constitucional. 31. Alcance de la competencia de la Corte Constitucional para examinar el trámite de aprobación de un referendo constitucional. 32. Competencia de la Corte Constitucional para examinar los actos reformatorios adoptados en virtud de un referendo constitucional. 33. Prohibición de suspender el control de constitucionalidad de leyes aprobatorias de una convocatoria a referendo constitucional. REFERENDO CONSTITUCIONAL-Obligatoriedad cuando el contenido de una consulta popular pueda implicar, al mismo tiempo, una reforma a la Constitución Ha sostenido la Corte que no es posible, mediante la consulta popular, modificar la Constitución. Cuando el mecanismo de participación pueda tener como efecto obtener un pronunciamiento del pueblo sobre un asunto de trascendencia nacional que, al mismo tiempo, implica una reforma constitucional, el trámite que debe seguirse es el correspondiente al del referendo constitucional. En esa medida la Corte Constitucional ha señalado que “si el Gobierno considera que cuando una determinada política económica, incluso si ésta es transitoria, requiere reforma constitucional, es lógico que se escoja el camino de la reforma constitucional, incluso por vía de referendo, y no de la consulta, puesto que expresamente está prohibido intentar modificar la Carta por medio de consultas populares. PROHIBICION DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Jurisprudencia constitucional/SUSTITUCION CONSTITUCIONAL-Prohibición Esta Corporación ha señalado que la modificación de la Constitución mediante el referendo no puede desconocer los límites competenciales que se siguen de su texto y, en esa medida, no es posible que el pueblo sustituya así la Carta. Este planteamiento se ha fundado, entre otras razones, en el hecho consistente en que la manifestación popular en esas condiciones se apoya en un procedimiento reglado impuesto por el Constituyente de 1991 y en consecuencia, su decisión es expresión de un poder derivado, incluso en aquellos casos en los cuales el referendo constitucional es de iniciativa ciudadana. En prueba de ello, ha sostenido que la modificación de la Constitución a través del referendo se encuentra diseñada de manera tal que combina (i) instrumentos de democracia participativa, en tanto es el pueblo quien toma la decisión, (ii) formas de democracia representativa dado que es el Congreso quien aprueba la ley que convoca y (iii) controles judiciales puesto que se exige una decisión de la Corte Constitucional antes del pronunciamiento del pueblo. En estrecha conexión con ese punto de partida y demandando del poder constituyente algunos rasgos para que su manifestación sea legítima –plural y deliberante-, esta Corporación ha señalado que la competencia del pueblo para modificar la Constitución puede ser más amplia o más reducida según su facultad para precisar la agenda o la extensión de sus posibilidades de manifestación. En el caso del referendo de iniciativa ciudadana ha advertido que el pueblo tiene límites para su pronunciamiento dado que la agenda la fija un grupo de ciudadanos que no actúa como poder constituyente o el Gobierno Nacional, de una parte y el pronunciamiento del pueblo solo tiene el alcance de aceptar o rechazar la propuesta, de otra. En todo caso, al definir el alcance del control de la Corte la sentencia C-397 de 2010 señaló que en relación con la intensidad del examen por violación de límites competenciales no existía diferencia alguna entre el referendo con iniciativa gubernamental y aquel precedido de iniciativa ciudadana. En aplicación de los límites a la reforma constitucional este Tribunal ha declarado inexequibles varias reformas constitucionales adoptadas por el Congreso de la República. También al adelantar el control de leyes que convocaban a referendos constitucionales, concluyó que algunas de ellas desconocían, total o parcialmente, las restricciones de la facultad de reforma radicada en el pueblo según el artículo 374. Así, en la sentencia C-551 de 2003 al examinar una de las preguntas de la Ley 769 de 2003 -Por la cual se convoca un referendo y se somete a consideración del pueblo un proyecto de Reforma Constitucional- en la que se establecía la posibilidad de reducir o ampliar el término de ocupación del cargo por parte de funcionarios ya electos para aquel entonces, la Corte sostuvo que ello no era posible dado que (i) desconocía la prohibición de emplear el referendo como una forma de obtener un voto de confianza o de una moción de desconfianza, (ii) suponía una modificación a la Constitución mediante una forma plebiscitaria, (iii) implicaba adoptar mediante referendo una regla ad hoc carente de generalidad y, en ese contexto contraria al Estado de derecho, (iv) se erigía no en una reforma de la Constitución sino en su quiebre y (v) desconocía la libertad del elector al referirse a mandatarios locales, en tanto imponía a determinados votantes la decisión de elegir por la continuidad de mandatarios de otras entidades territoriales. Asimismo consideró inexequible, por sustituir ejes definitorios de la Constitución, la Ley 1354 de 2009 que convocaba a un referendo con el propósito de que el pueblo se pronunciara acerca de la posibilidad de admitir la reelección por segunda vez de la persona que hubiere sido elegida como Presidente de la República en dos ocasiones. La Corte señaló que con ese tipo de modificación se sustituían elementos esenciales de la Carta que “tienen que ver con la estructura institucional acogida por el Constituyente y con los derechos, principios y valores que, según la concepción plasmada en la Carta, son el soporte de esa estructura que, siendo en sí misma valiosa, adquiere la plenitud de su sentido cuando los sirve de manera efectiva.” Adicionalmente, constató una rotura o quiebre de la Constitución dado que la reforma tenía como propósito beneficiar a una persona en particular afectando la generalidad de las leyes y, en esa medida el derecho a la igualdad. REFERENDO CONSTITUCIONAL-Inaplicación del artículo 170 de la Constitución Política Las restricciones temáticas establecidas en el artículo 170 de la Constitución y que comprenden leyes aprobatorias de tratados internacionales, leyes de presupuesto y leyes relativas a materias fiscales o tributarias, no se aplican a los referendos constitucionales aprobatorios, dado que el supuesto que regula esa disposición es el correspondiente a los referendos legales derogatorios de origen popular. JUZGAMIENTO DE VALIDEZ DE LEY QUE CONVOCA A REFERENDO CONSTITUCIONAL-Irrelevancia de la expedición de un acto legislativo antes de pronunciamiento popular No afecta la validez constitucional de una ley que convoca un referendo constitucional aprobatorio, la adopción de un acto legislativo -antes del pronunciamiento popular- que comprenda las materias sometidas a decisión del pueblo. Esta regla se apoya en varias razones: (i) los textos del referendo no son normas constitucionales, (ii) los eventuales conflictos deberán ser resueltos si llegan a ser aprobadas las normas sometidas a referendo, (iii) la aprobación popular implica que las normas se encuentran respaldadas por una garantía especial de supremacía –según lo dispone el artículo 46 de la Ley 134 de 1994- y, aceptar una conclusión diferente, (iv) implicaría anular la democracia participativa en tanto se atribuiría el predominio al Congreso y no al Pueblo. INICIATIVA LEGISLATIVA POPULAR ANTE ORGANIZACION ELECTORAL-Etapas que debe satisfacer antes de ser presentada ante el Congreso de la República Con fundamento en las disposiciones constitucionales y legales actualmente vigentes la iniciativa normativa para convocar a un referendo, antes de ser radicada en el Congreso, debe cumplir al menos siete etapas. La sentencia C-397 de 2010 las enunció así: “Del marco normativo antes descrito se desprende que las sucesivas etapas que debe surtir una iniciativa legislativa popular ante la Organización Electoral, previa la radicación del proyecto ante el Congreso de la República, son las siguientes: (i) conformación de un Comité de Promotores; (ii) inscripción, ante la Registraduría Nacional del Estado Civil, del Comité y de la solicitud de referendo; (iii) verificación del cumplimiento de los requisitos legales e inscripción de la solicitud de iniciativa ciudadana; (iv)entrega al vocero del Comité del formulario de suscripción de apoyos; (v) recolección de apoyos; (vi) entrega, dentro del término legal, de los formularios debidamente diligenciados ante la Registraduría; y (vii) expedición de las certificaciones por el Registrador Nacional del Estado Civil a las que hacen alusión los artículos 24 y 27 de la LEMP. A continuación se describirá cada una de dichas etapas.” REFERENDO CONSTITUCIONAL-Prohibición de acumular apoyos obtenidos para inscripción de la iniciativa ciudadana, con los requeridos para presentar el proyecto de ley al Congreso de la República Con fundamento en la distinción de las diferentes etapas de la iniciativa ciudadana, este Tribunal ha indicado que resulta constitucionalmente posible, como lo hizo el legislador estatutario en la Ley 134 de 1994, distinguir los apoyos requeridos para la inscripción del promotor, de aquellos que se requieren para presentar el proyecto de ley que convoca al pueblo. En esa dirección, la Corte ha concluido que no resulta factible acumular el número de apoyos de cada una de tales fases en tanto obedecen a momentos estructuralmente diferentes que suponen contenidos intencionales diversos. Así, en el primer momento los ciudadanos apoyan la posibilidad de que se inscriba un Comité con el propósito de promover un referendo –y en esa medida tiene un componente plebiscitario- al paso que el segundo momento pretende buscar apoyos para la convocatoria del referendo y, en esa medida, los ciudadanos respaldan un determinado texto normativo. REFERENDO CONSTITUCIONAL-Prohibición de cumplir, sin serlo, funciones de Comité Promotor Se opone a los principios de transparencia y pluralismo político que organizaciones o personas a las que no les sea reconocida la condición de Comité Promotor desarrollen funciones asignadas exclusivamente a dicho Comité. La infracción de esta regla se produce, entre otros supuestos, cuando existe una estrecha conexión o una simbiosis entre las actividades desplegadas por un Comité Promotor y una organización que no lo es. REFERENDO CONSTITUCIONAL-Obligación de respetar los topes individuales y globales en campañas/CAMPAÑAS ASOCIADAS A UN REFERENDO-Respeto de los límites establecidos para su financiación Constituye un desconocimiento del principio de transparencia y del principio de pluralismo, violar las normas que fijan restricciones al monto de recursos con apoyo en los cuales se financian las campañas asociadas a un referendo. La Corte ha indicado que en el trámite de referendos de iniciativa ciudadana existen dos campañas sujetas a los topes individuales y globales de financiación: (a) la que se lleva a efecto para la obtención del apoyo que se requiere para inscribir la iniciativa y (b) la orientada a promover el voto por el si o por el no. Esta última campaña inicia después de la ejecutoria de la sentencia de la Corte Constitucional (C-141 de 2010) o de que el Presidente de la República fije la fecha para la realización del referendo (C-551 de 2003). El cumplimiento de tales límites cuenta con un fundamento constitucional directo dado que tiene como objetivo “preservar la voluntad popular y la libertad en el proceso de formación de la iniciativa popular, para evitar que este mecanismo sea cooptado por intereses particulares de distinta índole y utilizado en procura de intereses particulares o sectoriales.”. Reconoce la Corte que el deber de respeto de los límites establecidos para la financiación de las campañas, se extiende a la totalidad de mecanismos de participación en la que ella sea procedente. En esa medida, las autoridades tienen la responsabilidad de verificar su estricta observancia. INICIATIVA POPULAR NORMATIVA PARA CONVOCATORIA DE REFERENDO CONSTITUCIONAL-Trámite de presentación, ante el Congreso de la República En atención a la aplicación de lo previsto para los demás proyectos de ley en el artículo 139 de la Ley 5 de 1992, la iniciativa de la convocatoria al referendo que ha cumplido las exigencias de su primera fase debe ser presentada ante el Presidente del Congreso o ante el Presidente de cualquiera de sus Cámaras. El proyecto presentado debe acompañarse, de acuerdo a la Ley Estatutaria vigente, de dos certificaciones expedidas por el Registrador Nacional del Estado Civil relativas, entre otras cosas, al cumplimiento de los apoyos mínimos y al respeto de los topes electorales. Sobre el particular la Corte ha señalado que “[e]ste es un requisito sustancial para dar trámite a la iniciativa ciudadana que convoca al referendo, que salvaguarda el principio de democracia participativa y que tiene como finalidad preservar la voluntad popular y la libertad en el proceso de formación de la iniciativa popular para evitar que este mecanismo sea instrumentalizado por intereses particulares de distinta índole como los plutocráticos o los ilegales. REFERENDO CONSTITUCIONAL-Posibilidad de solicitar mensaje de urgencia y de adelantar debates en sesiones extraordinarias Las reglas sobre mensaje de urgencia, previstas en el artículo 163 de la Constitución, no se oponen al trámite de aprobación de una ley que convoca a un referendo. Tampoco desconoce la Carta el trámite legislativo de una ley convocatoria a referendo surtido en sesiones extraordinarias, en tanto la limitación que existe al respecto se refiere únicamente al trámite de aprobación de actos legislativos. SESIONES EXTRAORDINARIAS DEL CONGRESO-Límites Las reglas sobre mensaje de urgencia, previstas en el artículo 163 de la Constitución, no se oponen al trámite de aprobación de una ley que convoca a un referendo. Tampoco desconoce la Carta el trámite legislativo de una ley convocatoria a referendo surtido en sesiones extraordinarias, en tanto la limitación que existe al respecto se refiere únicamente al trámite de aprobación de actos legislativos. REFERENDO CONSTITUCIONAL-Posibilidad de que el gobierno proponga modificaciones El Gobierno se encuentra constitucionalmente habilitado, en el caso de una iniciativa de referendo constitucional presentada por él, para proponer modificaciones y adiciones siempre y cuando (i) no desconozcan el principio de unidad de materia definida por la reforma a la Constitución y (ii) se formulen antes de cerrada la discusión en la Comisión respectiva. Las modificaciones propuestas por el Gobierno no pueden, en ningún caso, introducir temas nuevos y, en caso de pretender hacerlo, deberá presentar una nueva iniciativa dado que, de no ser ello así, se vulneraría la obligación -prevista en el numeral 1 del artículo 157- de publicar el proyecto antes de cursar el primer debate. PROYECTO DE REFERENDO CONSTITUCIONAL-Posibilidad de introducir enmiendas El Congreso es competente para introducir modificaciones al proyecto de ley presentado por el Gobierno bajo la condición de que las modificaciones no impliquen la introducción de un tema nuevo. Según la Corte para “el caso del referendo, esto implica que el Congreso puede modificar las preguntas planteadas por el Gobierno y alterar el cuestionario sobre temas específicos, pero carece de competencia para introducir temas distintos a los planteados por el Gobierno”. Esta restricción es comprensible si se tiene en cuenta que la competencia del Congreso para iniciar el trámite de aprobación de una ley está sujeta a una voluntad externa. La posibilidad de introducir enmiendas al proyecto presentado por los ciudadanos está limitada por la prohibición de incorporar modificaciones que lo conviertan en otro sustancialmente diferente. Una interpretación más amplia del poder de enmienda implicaría desconocer el acuerdo alcanzado por los ciudadanos que han apoyado la iniciativa y vulnerar la legitimación estrecha que para este tipo de iniciativas prevé el artículo 378 de la Constitución. REFERENDO CONSTITUCIONAL-Incompetencia del Vocero o Comité Promotor para adicionar o modificar la iniciativa REFERENDO CONSTITUCIONAL-Respeto del principio de unidad de materia y de identidad flexible En el caso de un referendo constitucional aprobatorio los límites impuestos por el principio de unidad de materia establecido en el artículo 158 y, en consecuencia, el mandato de que todo proyecto de ley se refiera a una misma materia, está definido por el propósito de reformar la Constitución y no por la diversidad específica de temas que plantee. Así, la sentencia C-397 de 2010, siguiendo lo señalado en la sentencia C-551 de 2003, destacó lo siguiente: “En síntesis, como toda ley, la ley de referendo debe respetar la regla de unidad de materia. Ella implica que una ley que convoca un referendo no puede tratar asuntos diversos a la convocatoria del referendo pues es una ley convocante; la unidad de materia está entonces dada por el hecho de que es una ley que pone en marcha un referendo destinado a reformar la Constitución. Esa ley sólo puede incluir los contenidos destinados a convocar al pueblo para aprobar una reforma constitucional, y por ello no puede incorporar reformas legales, ni contenidos extraños a la convocación a la ciudadanía para aprobar o rechazar una reforma constitucional. La unidad de materia de la ley convocante no excluye sin embargo que el referendo pueda versar sobre distintos asuntos constitucionales, por cuanto toda Constitución contiene regulaciones sobre temas diversos, y el referendo pretende reformar la Constitución.” El principio de identidad flexible, que impide cambios sustanciales en el proyecto durante su trámite en el Congreso, resulta más exigente en el caso de las iniciativas populares. El rigor de su aplicación dependerá de la extensión y complejidad de la iniciativa. En ese sentido la Corte ha señalado que “será distinto el significado de lo sustancial en un proyecto de convocatoria a referendo reformatorio presentado por el Gobierno que conste de diecinueve (19) preguntas –donde cambiar por completo una de ellas tal vez no altere la esencia del proyecto-, a lo sustancial en un proyecto sobre el mismo tema presentado por los ciudadanos de una (1) pregunta, confirmando esto que lo estudiado en la sentencia C-551 de 2003 tampoco sirve como precedente para este caso respecto del principio de identidad relativa.” Las restricciones que se activan respecto de la posibilidad de modificar el proyecto de iniciativa ciudadana por parte del Congreso de la República, también se aplican al momento de la conciliación en caso de desacuerdos entre las Cámaras. Es por ello que la Corte ha señalado que a pesar de ser conciliables los asuntos o materias debatidos y aprobados en cada Cámara, en el caso de iniciativas ciudadanas “sólo es posible conciliar cambios que además respeten la orientación y sentido de aquellas”. REFERENDO CONSTITUCIONAL-Obligación de incluir en la ley un enunciado expreso que ordene la convocación del pueblo La ley que tiene como propósito convocar a un referendo constitucional debe contener en uno de sus artículos, un enunciado normativo en el que expresamente se señale la orden de convocar al pueblo para pronunciarse en referendo. Este elemento normativo es esencial en la ley y, en consecuencia, (i) no puede suplirse con su título o con el decreto en el que se establece la fecha del referendo ni (ii) corregirse mediante una sentencia integradora adoptada por la Corte Constitucional. REFERENDO CONSTITUCIONAL-Permisión de no fijar en la ley la fecha específica en que se llevará a efecto el pronunciamiento popular No constituye una omisión, que determine la inconstitucionalidad de la ley mediante la cual se convoca al referendo, que en ella no se señale la fecha específica en que el pronunciamiento popular se llevará a efecto. Esto es así dado que una interpretación sistemática de las normas estatutarias, indica que dentro de los ocho (8) días siguientes a la comunicación de la decisión de la Corte Constitucional, el Presidente de la República mediante decreto fijará la fecha para la realización del referendo que no podrá llevarse a cabo antes de treinta (30) días de expedido –tiempo durante el cual podrán desarrollarse las campañas correspondientes- ni después de seis (6) meses. REFERENDO CONSTITUCIONAL-Protección a la libertad del elector Existe una obligación constitucional específica de garantizar la libertad del elector en el referendo constitucional. Así lo establece el artículo 378 al señalar que el referendo será presentado de manera que los electores puedan escoger libremente en el temario o articulado qué votan positivamente y que votan negativamente. El deber de proteger la libertad del elector se desdobla, según las sentencias C-551 de 2003, C-141 de 2010 y C-397 de 2010, en las exigencias de lealtad y claridad. REFERENDO CONSTITUCIONAL-Parámetro de constitucionalidad para establecer el respeto a la libertad del elector El parámetro para determinar el respeto de la libertad del elector está constituido no solo por el artículo 378 de la Carta sino también por las disposiciones legislativas relacionadas con ella y contempladas en la ley estatutaria que regula los mecanismos de participación ciudadana. Ella es, en la actualidad, la Ley 134 de 1994. REFERENDO CONSTITUCIONAL-Supuestos generales que desconocen la libertad del elector Una pregunta desconoce la libertad del elector y, en esa medida, constituye una infracción del primer inciso del artículo 378 si “manipula o dirige la voluntad del ciudadano, induce la respuesta final, es tendenciosa o equívoca y, como consecuencia de ello, podría conducir a la desinformación, al error, o a una falsa percepción del fenómeno político”. REFERENDO CONSTITUCIONAL-Prohibición prima facie y definitiva de las notas introductorias Se encuentran prohibidas, prima facie, las notas introductorias de las preguntas sometidas a un referendo constitucional aprobatorio dado que (i) “no es posible una formulación totalmente imparcial u objetiva de preguntas relacionadas con textos normativos, (ii) es inocua una nota introductoria que realmente refleje el contenido normativo integral del texto a ser aprobado, (iii) existe un riesgo de desnaturalizar el mecanismo de participación en tanto el elector puede suponer que no está votando por un texto normativo sino, en su lugar, por determinados fines o propósitos y (iv) se suscitarían problemas normativos ulteriores en caso de que se produzca la aceptación de los encabezados de las preguntas”. Se encuentran definitivamente prohibidas aquellas notas introductorias acompañadas de lenguaje con carga emotiva o que utilizan expresiones que no sean valorativamente neutras o que no presentan de manera completa el contenido de los artículos que introducen. Para fundamentar esta prohibición definitiva la Corte ha señalado que “las notas introductorias deben satisfacer ciertos requisitos como, (i) estar redactadas en un lenguaje sencillo y comprensible, (ii) que sea valorativamente neutro, (iii) ser breves en la medida de lo posible, (iv) no ser superfluas o inocuas y (v) ser comprensivas del objeto que el artículo expresa (…)”. Además de ello, este Tribunal ha señalado que las notas introductorias que contengan finalidades deben respetar dos condiciones. Una de ellas de relación lingüística y la otra de relación causal. De acuerdo con la primera se requiere “correspondencia entre los contenidos lingüísticos de la nota introductoria y del texto normativo, pues de lo contrario, se señalaría un fin incompleto o un fin diverso en relación con el contenido normativo a aprobar.” De conformidad con la segunda es necesario que el vínculo causal entre los propósitos enunciados y el medio empleado –el texto normativo- no sea hipotético sino, por el contrario, altamente probable. Según la Corte “la inclusión de notas introductorias que no satisfagan estos requisitos, al indicar finalidades que no corresponden con el contenido normativo a que se refieren o que no son susceptibles de alcanzarse de mediar su aprobación, crean falsas expectativas en el elector y dirigen equívocamente su voluntad política, lo cual desconoce abiertamente la garantía de libertad del elector. REFERENDO CONSTITUCIONAL-Admisibilidad de preguntas complejas No se encuentran constitucionalmente excluidas del referendo constitucional materias que resulten técnicamente complejas, siempre y cuando las preguntas formuladas no sean ambiguas. Las preguntas compuestas son constitucionalmente admisibles y no desconocen la libertad del elector “si el Congreso desea someter a consideración del pueblo un sistema normativo que regule una materia constitucional de determinada forma”. En consecuencia, sí constituye una infracción de la libertad del elector el sometimiento de preguntas complejas cuando no se pretende la aprobación de un sistema normativo o cuando uno de los elementos de la pregunta le es extraño. REFERENDO MULTITEMATICO-Prohibición de votación en bloque Se encuentra constitucionalmente prohibida, por desconocer la libertad del elector y el carácter no plebiscitario de un referendo constitucional, prever la votación en bloque en el caso de un referendo con pluralidad temática. Según lo ha sostenido este Tribunal “el voto en bloque de un referendo multitemático de origen presidencial, tiende a convertir la consulta a la ciudadanía en un mecanismo plebiscitario, que no es idóneo para la reforma a la Carta. LEY QUE CONVOCA A REFERENDO-Prohibición de incluir contenidos plebiscitarios Desconoce la naturaleza jurídica del referendo, el sometimiento de preguntas que puedan tener como propósito el apoyo a determinadas políticas o el respaldo de específicas actuaciones del gobernante. Sobre ello, la sentencia C-551 de 2003 indicó lo siguiente: “Un referendo constitucional debe entonces estar desprovisto de todo contenido que sea de naturaleza plebiscitaria, esto es, contenidos que impliquen el apoyo de políticas o hechos de un gobernante específico. Esta Corporación analizó entonces el texto de las reformas constitucionales propuestas por la Ley 796 de 2003 con el fin de evaluar si algunas de ellas tenían o no contenido plebiscitario. Ese examen lleva a la Corte a concluir que el numeral 14, al establecer excepciones a la congelación de los gastos de funcionamiento, introduce expresiones de contenido plebiscitario, cuando señala que quedan excluidos de dicho congelamiento “los gastos destinados a la expansión de la seguridad democrática”. En efecto, la expansión de la llamada “seguridad democrática” es un programa específico del actual gobierno, por lo que exceptuar de dicho congelamiento esa estrategia tiene un sentido plebiscitario. Por el contrario, es perfectamente válido que un referendo proponga dar un tratamiento particular a los gastos de seguridad, pues la noción de seguridad es una categoría que no es específica de ningún gobierno, y que incluso tiene fundamento constitucional, como un componente del orden público, que es responsabilidad del Gobierno y que tiene además implicaciones presupuestales, (CP arts 189 y 350). En tales circunstancias, y con el fin de eliminar el sentido plebiscitario de la excepción a los gastos de funcionamiento, la Corte procederá a declarar la inexequibilidad de las expresiones del parágrafo transitorio del numeral 14, del artículo 1 de la ley 796 de 2003 “expansión de la” y “democrática”.” REFERENDO CONSTITUCIONAL-Prohibición de votar más de tres referendos en un solo día Se viola la prohibición de votar más de tres referendos en un solo día, prevista en el artículo 38 de la Ley 134 de 1994 y cuyo propósito consiste en proteger la libertad del elector, cuando en una misma convocatoria se abordan más de tres temas distintos. Se considerarán temas distintos “aquellos numerales que no tengan entre sí ninguna conexidad razonable, en términos temáticos, instrumentales, sistémicos o teleológicos. REFERENDO CONSTITUCIONAL-Prohibición de disponer la votación de un referendo cuando el mismo día se encuentre dispuesto otro acto electoral Es compatible con la Constitución que el legislador establezca la prohibición de que concurra en un mismo día la realización de un referendo constitucional y cualquier otro acto electoral, tal y como en la actualidad se prescribe en el artículo 38 de la Ley 134 de 1994. En la sentencia C-180 de 1994 indicó la Corte: “Lo anterior pretende, como así lo quiso el Constituyente de 1991, que no se desvíe la atención del debate en torno a la aprobación o derogación de una ley o de un acto legislativo, con la realización de otro acto de carácter electoral. Esta norma reproduce en parte, el contenido del artículo 377 de la Constitución Política, que dispone que el referendo constitucional deberá realizarse dentro de los seis (6) meses siguientes a la promulgación del acto legislativo. De otra parte, no obstante que la Constitución no consagra en forma expresa respecto de la convocatoria a referendo, la prohibición de que coincida con otra elección, como sí lo hace en su artículo 104 en relación con la consulta del orden nacional, juzga la Corte que ella encuadra en la competencia que el Constituyente confirió al legislador en el artículo 258 de la Carta Política, para implantar mediante ley, mecanismos de votación que otorguen más y mejores garantías para el libre ejercicio de este derecho en cabeza de todo ciudadano.” No obstante lo anterior, la Corte ha reconocido la posibilidad de que en algunos casos se autorice la concurrencia del referendo constitucional con otros actos electorales. En esa dirección, el artículo 2º de la Ley 1745 de 2014 -declarado exequible en la sentencia C-784 de 2014- permite que los referendos constitucionales que sean necesarios para la implementación de un Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado puedan realizarse el mismo día previsto para otros actos electorales. Ello naturalmente sin perjuicio de prohibición de coincidencia con la elección de Presidente y Vicepresidente de la República prevista en el artículo 262 de la Constitución, tal y como fue expresamente advertido en la referida sentencia. REFERENDO CONSTITUCIONAL-Prohibición del voto en blanco/REFERENDO CONSTITUCIONAL-Prohibición de otorg...