Sentencia C-149 de 2010

C-149-10 Sentencia C-149/10 Sentencia C-149/10 MACROPROYECTOS DE INTERES SOCIAL NACIONAL-Desplazan las competencias asignadas a los concejos municipales o distritales en materia de adopción, elaboración, revisión y ejecución de los planes de ordenamientos territoriales Los MISN desplazan las competencias constitucionalmente asignadas a los concejos municipales o distritales en materia de adopción, elaboración, revisión y ejecución de los POTs, en asuntos de alto impacto para el desarrollo de los municipios o distritos. Para la Sala, desplazar las competencias de los concejos en el proceso de adopción de los POTs dando prioridad a lo establecido en los MISN, significa desconocer las competencias que el constituyente asignó a las mencionadas corporaciones administrativas mediante el artículo 313, numerales 1 y 7 de la Carta Política. Por lo anterior, la Corte considera que la disposición atacada implica un vaciamiento de las competencias asignadas por el constituyente a los concejos, en la medida que estos no podrán participar en las etapas de formulación y adopción de los macroproyectos, quedando a expensas de las decisiones que el gobierno nacional incorpore en los MISN y a las cuales quedarán subordinados los POTs. MACROPROYECTOS DE INTERES SOCIAL NACIONAL-Implica un vaciamiento de competencias de las entidades territoriales contrario a los principios de descentralización territorial y autonomía de los entes territoriales DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos formales y materiales La jurisprudencia de la Corte Constitucional, ha establecido que para que exista una demanda en forma, con aptitud para provocar un fallo de fondo, es necesario que el actor cumpla con todos y cada uno de los requerimientos previstos en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991. Esa exigencia, que debe acatarse, no sólo formal sino también materialmente, es una consecuencia obligada del hecho de que, de acuerdo con el artículo 241 de la Constitución, que consagra de manera expresa las funciones de la Corte, a ella le corresponde la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución en los estrictos y precisos términos de ese artículo, lo cual quiere decir que, en cuanto hace a la acción pública de inconstitucionalidad, “… no corresponde a la Corte Constitucional revisar oficiosamente las leyes sino examinar aquellas que han sido demandadas por los ciudadanos, lo cual implica que el trámite de la acción pública sólo puede adelantarse cuando efectivamente haya habido demanda, esto es, una acusación en debida forma de un ciudadano contra una norma legal”. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carga mínima de comunicación y argumentación De acuerdo con la jurisprudencia, esto supone que el demandante cumpla con una carga mínima de comunicación y argumentación que ilustre a la Corte sobre la norma que se acusa, los preceptos constitucionales que resultan vulnerados, el concepto de dicha violación y la razón por la cual la Corte es competente para pronunciarse sobre la materia. Esto es, el ciudadano que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad contra una norma determinada, debe referir con precisión el objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación En relación con el concepto de la violación, la Corte ha expresado que el mismo comprende la exposición de las razones por las cuales el actor considera que el contenido de una norma constitucional resulta vulnerado por las disposiciones que son objeto de la demanda, razones que deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. De lo contrario, la Corte terminará inhibiéndose, circunstancia que frustra “la expectativa legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional”. NACION Y ENTIDADES TERRITORIALES-Distribución de competencias/PRINCIPIO UNITARIO DEL ESTADO Y PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Necesidad de armonizarlos De acuerdo con la modalidad de estructuración territorial consagrada en la Constitución Política, el Estado colombiano se construye a partir del principio unitario, pero garantizando, al mismo tiempo, un ámbito de autonomía para sus entidades territoriales. Tal como se ha señalado de manera reiterada por la jurisprudencia constitucional, dentro de ese esquema, y con sujeción a la estructura fijada directamente por la Constitución, la distribución de competencias entre la Nación y los entes territoriales es algo que el ordenamiento superior ha confiado al legislador, para lo cual se le han establecido una serie de reglas mínimas orientadas a asegurar una articulación entre la protección debida a la autonomía territorial y el principio unitario, reglas que en ocasiones otorgan primacía al nivel central, al paso que en otras impulsan la gestión autónoma de las entidades territoriales. Ese diseño constitucional implica, entonces, la necesidad de armonizar los principios de unidad y de autonomía, que se encuentran en tensión. En la Sentencia C-579 de 2001, la Corte Constitucional señaló que la naturaleza del Estado unitario presupone la centralización política, lo cual, por un lado, exige unidad en todos los ramos de la legislación, exigencia que se traduce en la existencia de parámetros uniformes del orden nacional y de unas competencias subordinadas a la ley en el nivel territorial y, por otro, la existencia de competencias centralizadas para la formulación de decisiones de política que tengan vigencia para todo el territorio nacional. Del principio unitario también se desprende la posibilidad de intervenciones puntuales, que desplacen, incluso, a las entidades territoriales en asuntos que de ordinario se desenvuelven en la órbita de sus competencias, pero en relación con los cuales existe un interés nacional de superior entidad AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Contenidos mínimos que comportan para los entes territoriales la facultad de gestionar sus asuntos propios/AUTONOMIA TERRITORIAL-Núcleo esencial Ha dicho la Corte que, al tenor de lo dispuesto en el artículo 287 superior, la autonomía debe entenderse como la capacidad de que gozan las entidades territoriales para gestionar sus propios intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley, lo cual quiere decir que si bien, por un lado, se afirman los intereses locales, se reconoce, por otro, “… la supremacía de un ordenamiento superior, con lo cual la autonomía de las entidades territoriales no se configura como poder soberano sino que se explica en un contexto unitario.” De todos modos, la jurisprudencia constitucional ha remarcado que el principio de autonomía tiene unos contenidos mínimos que comportan para los entes territoriales la facultad de gestionar sus asuntos propios, es decir, aquellos que sólo a ellos atañen. Para la Corte, “el núcleo esencial de la autonomía está constituido en primer término, por aquellos elementos indispensables a la propia configuración del concepto, y especialmente por los poderes de acción de que gozan las entidades territoriales para poder satisfacer sus propios intereses. En segundo lugar encontramos, la inviolabilidad por parte del legislador, de la facultad de las entidades territoriales de gobernarse por autoridades propias. Debe protegerse el derecho de cada entidad territorial a autodirigirse en sus particularidades a través del respeto de la facultad de dirección política que ostentan. PRINCIPIO UNITARIO DEL ESTADO Y PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites mínimos y máximos El equilibrio entre ambos principios se constituye a partir de unas definiciones constitucionales que establecen unos límites entre uno y otro, no disponibles por el legislador. De este modo, la Corte ha precisado que, por un lado, el principio de autonomía debe desarrollarse dentro de los límites de la Constitución y la ley, con lo cual se reconoce la posición de superioridad del Estado unitario, y por el otro, el principio unitario debe respetar un espacio esencial de autonomía cuyo límite lo constituye el ámbito en que se desarrolla esta última. Sobre esta materia, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-1258 de 2001 hizo unas precisiones en relación con el papel que le corresponde cumplir al legislador en la configuración de los ámbitos de la autonomía regional. Señaló la Corte en esa sentencia que la autonomía de los entes territoriales se desenvuelve dentro de unos límites mínimos y máximos y que el límite mínimo de la autonomía territorial, que se encuentra garantizado por la Constitución “…está integrado por el conjunto de derechos, atribuciones y facultades reconocidas en la Carta Política a las entidades territoriales y a sus autoridades, para el eficiente cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo.” En cuanto al límite máximo, expresó la Corte que el mismo tiene una frontera en aquel extremo que al ser superado rompe con la idea del Estado unitario. AUTONOMIA TERRITORIAL-Corresponde al legislador establecer las condiciones básicas de la autonomía La Corte expresó que la autonomía actúa como un principio jurídico en materia de organización competencial, lo que significa que se debe realizar en la mayor medida posible, teniendo en cuenta la importancia de los bienes jurídicos que justifiquen su limitación en cada caso concreto. De tal modo, puntualizó la Corte, lo que le está vedado al Congreso es sujetar por completo a las entidades que gozan de autonomía, a los imperativos y determinaciones adoptados desde el centro. Dentro de esa línea jurisprudencial se ha fijado el criterio conforme al cual las limitaciones a la autonomía de las entidades territoriales y regionales en materias en las cuales exista concurrencia de competencias de entidades de distinto orden, deben estar justificadas en la existencia de un interés superior, y que la sola invocación del carácter unitario del Estado no justifica que se le otorgue a una autoridad nacional, el conocimiento de uno de tales asuntos en ámbitos que no trasciendan el contexto local o regional, según sea el caso. Para la Corte, ello equivale a decir que las limitaciones a la autonomía resultan constitucionalmente aceptables, cuando son razonables y proporcionadas. NUCLEO ESENCIAL DE LA AUTONOMIA-Indisponible por el legislador La Corte ha señalado que el núcleo esencial de la autonomía es indisponible por parte del Legislador y que su preservación es necesaria para el mantenimiento de la identidad misma de la Carta, dado que es expresión de dos principios constitucionales de la mayor significación, como son la consagración del municipio como la entidad fundamental del ordenamiento territorial y el ejercicio de las competencias asignadas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad (CP arts 288 y 311). Por esa razón, la jurisprudencia ha puntualizado que la Constitución ha establecido una garantía institucional para la autonomía de las entidades territoriales por virtud de la cual se fija en la materia un núcleo o reducto indisponible por parte del legislador. Así, ha dicho la Corte, “… si bien la autonomía territorial puede estar regulada en cierto margen por la ley, que podrá establecer las condiciones básicas de la misma, en aras de salvaguardar el interés nacional y el principio unitario, la Constitución garantiza que el núcleo esencial de la autonomía será siempre respetado DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS EN DISTINTOS NIVELES TERRITORIALES-Aplicación de principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad De acuerdo con el artículo 288 de la Constitución, las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales deberán ejercerse conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, en los términos que establezca la ley. Ello implica que, para los asuntos de interés meramente local o regional, deben preservarse las competencias de los órganos territoriales correspondientes, al paso que cuando se trascienda ese ámbito, corresponde a la ley regular la materia. El principio de concurrencia parte de la consideración de que, en determinadas materias, la actividad del Estado debe cumplirse con la participación de los distintos niveles de la Administración. Ello implica, en primer lugar, un criterio de distribución de competencias conforme al cual las mismas deben atribuirse a distintos órganos, de manera que se garantice el objeto propio de la acción estatal, sin que sea posible la exclusión de entidades que, en razón de la materia estén llamadas a participar. De este principio, por otra parte, se deriva también un mandato conforme al cual las distintas instancias del Estado deben actuar allí donde su presencia sea necesaria para la adecuada satisfacción de sus fines, sin que puedan sustraerse de esa responsabilidad. El principio de coordinación, a su vez, tiene como presupuesto la existencia de competencias concurrentes entre distintas autoridades del Estado, lo cual impone que su ejercicio se haga de manera armónica, de modo que la acción de los distintos órganos resulte complementaria y conducente al logro de los fines de la acción estatal. Esa coordinación debe darse desde el momento mismo de la asignación de competencias y tiene su manifestación más clara en la fase de ejecución de las mismas. El principio de subsidiariedad, finalmente, corresponde a un criterio, tanto para la distribución y como para el ejercicio de las competencias. Desde una perspectiva positiva significa que la intervención el Estado, y la correspondiente atribución de competencias, debe realizarse en el nivel más próximo al ciudadano, lo cual es expresión del principio democrático y un criterio de racionalización administrativa, en la medida en que son esas autoridades las que mejor conocen los requerimientos ciudadanos. A su vez, en su dimensión negativa, el principio de subsidiariedad significa que las autoridades de mayor nivel de centralización sólo pueden intervenir en los asuntos propios de las instancias inferiores cuando éstas se muestren incapaces o sean ineficientes para llevar a cabo sus responsabilidades. REGULACION USO DEL SUELO-Competencia del Concejo Municipal de acuerdo con la ley/REGULACION USO DEL SUELO-Objetivos El artículo 313 de la Constitución establece como función de los concejos municipales y distritales la de reglamentar los usos del suelo. Esta función está desarrollada en la Ley 388 de 1997, entre cuyos objetivos figuran “(i) el establecimiento de los mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes; ii) promover la armoniosa concurrencia de la Nación, las entidades territoriales, las autoridades ambientales y las instancias y autoridades administrativas y de planificación, en el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y legales que prescriben al Estado el ordenamiento del territorio, para lograr el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes; iii) facilitar la ejecución de actuaciones urbanas integrales, en las cuales confluyan en forma coordinada la iniciativa, la organización y la gestión municipales con la política urbana nacional, así como con los esfuerzos y recursos de las entidades encargadas del desarrollo de dicha política. Referencia: expedientes D-7828 y D-7843 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 79 de la Ley 1151 de 2007 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010” Actor: Daniel Bonilla Maldonado y otros (Expediente D-7828); y Carlos Vicente de Roux Rengifo y otros (D-7843). Magistrado Ponente: Dr. JORGE IVÁN PALACIO PALACIO Bogotá D.C., cuatro (4) de marzo de dos mil diez (2010). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y en acatamiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA[1] I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad los ciudadanos Daniel Bonilla Maldonado, Manuel Alejandro Iturralde Sánchez, Natalia Ramírez Bustamante, Néstor Ramírez, Felipe Navarro Lux y Adriana Franco Ramírez (Expediente D-7828); y Carlos Vicente de Roux Rengifo, Carlos Fernando Galán Pachón, Ángela María Benedetti Villaneda, Antonio Eresmid Sanguino Páez, Luz Amanda Granados Urrea y Diego Isaías Peña Porras (Expediente D-7843), presentaron sendas demandas contra el artículo 79 de la Ley 1151 de 2007 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”. En sesión del veintidós (22) de julio de 2009, la Sala Plena de la Corte Constitucional resolvió acumular las demandas radicadas bajo los números D-7828 y D-7843, para que se tramitaran conjuntamente y se resolvieran en la misma sentencia. Mediante Auto del diez de agosto de 2009, el Magistrado Sustanciador resolvió admitir las demandas, dispuso la fijación en lista de la norma acusada y, simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. En la misma providencia ordenó además comunicar las demandas al Ministerio del Interior y de Justicia, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Departamento Administrativo de Planeación Nacional, a la Federación Nacional de Departamentos, a la Federación Colombiana de Municipios y a los Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades del Rosario, Nacional, del Atlántico, Libre y Simón Bolívar, para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran dentro del proceso con el propósito de impugnar o defender la constitucionalidad de las disposiciones demandadas. Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA A continuación se transcribe el artículo 79 de la Ley 1151 de 2007, conforme con su publicación en el Diario Oficial No. 46.700 del 25 de julio de 2007: “Ley 1151 de 2007 ‘Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010’ ARTÍCULO 79. MACRO PROYECTOS DE INTERÉS SOCIAL NACIONAL. El Gobierno Nacional en desarrollo de la presente ley podrá definir, formular, adoptar, ejecutar y financiar los macroproyectos de interés social nacional, y señalar las condiciones para su participación y desarrollo, con el fin de promover la disponibilidad del suelo para la ejecución de programas, proyectos u obras de utilidad pública o interés social. Los macroproyectos de interés social nacional son el conjunto de decisiones administrativas y actuaciones urbanísticas adoptadas por el Gobierno Nacional, en los que se vinculan instrumentos de planeación, financiación y gestión del suelo para ejecutar una operación de gran escala que contribuya al desarrollo territorial, de determinados municipios, distritos o regiones del país. Los macroproyectos de interés social nacional constituyen determinantes de ordenamiento de superior jerarquía para los municipios y distritos en los términos del artículo 10 de la Ley 388 de 1997 y se entienden incorporados en sus planes de ordenamiento territorial. Para el efecto, las acciones urbanísticas de los municipios y distritos que se adopten en las áreas que hagan parte de macroproyectos de interés social nacional, serán concertadas con el Gobierno Nacional. En todo caso, las licencias y/o planes parciales para el desarrollo de los macroproyectos de interés social nacional se otorgarán con sujeción a las normas adoptadas en estos últimos. Se declaran de utilidad pública e interés social la totalidad de los inmuebles ubicados en suelo urbano, de expansión urbana o rural, en donde el Gobierno Nacional adelante o participe en macroproyectos de interés social nacional para el desarrollo de los programas, obras y proyectos de que trata el artículo 58 de la Ley 388 de 1997. Facúltese a las entidades del orden nacional para adquirir, mediante enajenación voluntaria, inmuebles de propiedad privada o del patrimonio de entidades de derecho público y para adelantar procesos de expropiación por la vía judicial o administrativa que estén destinados al desarrollo de los macroproyectos de interés social nacional. Para la ejecución de los macroproyectos de interés social nacional las autoridades nacionales y territoriales podrán celebrar contratos de fiducia mercantil en los que las entidades del sector central y descentralizado por servicios del nivel nacional y territorial participantes, podrán ser fideicomitentes. Las entidades y particulares aportantes, podrán percibir derechos de participación del fideicomiso. El Gobierno Nacional definirá las condiciones generales de tales contratos. El Gobierno Nacional realizará los ajustes pertinentes a la estructura administrativa del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial para la adecuada ejecución de estos macroproyectos, sin que ello implique incremento en las apropiaciones presupuestales”. III. LA DEMANDA 1. Para los ciudadanos Daniel Bonilla Maldonado, Manuel Alejandro Iturralde Sánchez, Natalia Ramírez Bustamante, Néstor Ramírez, Felipe Navarro Lux y Adriana Franco Ramírez (D-7828), el artículo 79 de la Ley 1151 de 2007 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”, desconoce lo dispuesto en los artículos 1, 2, 287-2, 288 Inc. 2º, 311 y 313-7 de la Constitución Política. A partir de un recuento doctrinal acerca de la tensión constitucional existente entre la autonomía de las entidades territoriales y el principio de Estado Unitario y de la manera cómo la misma ha sido resuelta por la Corte Constitucional, así como de los desarrollos jurisprudenciales en torno a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en la Administración Pública, los demandantes presentan como razones de inconstitucionalidad de la norma acusada, las siguientes: 1.1. El artículo 79 de la Ley 1151 de 2007, al desconocer la participación activa de las entidades territoriales en la definición, formulación, adopción y ejecución de los macroproyectos de interés social nacional, vulnera el principio de coordinación consagrado en el artículo 288 superior. Ello, por cuanto se excluye de manera absoluta la intervención de los departamentos y municipios en el desarrollo de cualquiera de las distintas facetas de que se compone un macroproyecto, dotándose, al gobierno central, de una facultad tal, que le permite imponer sus interpretaciones y actuaciones aún sobre el impacto local que pueda presentarse en un determinado caso. 1.2. Igualmente, en su entender, el hecho de conceder facultades absolutas al Gobierno Nacional, sin que para el efecto participen los distintos niveles territoriales, comporta el desconocimiento de la efectiva aplicación del principio de concurrencia para efectos de la realización conjunta de programas y proyectos de bienestar general y mejoramiento social. 1.3. Tratándose de los macroproyectos de interés social nacional, es indispensable la confluencia de competencias de las diversas entidades territoriales, a pesar de lo cual la disposición que se cuestiona define una modalidad de intervención sobre el territorio que, indefectiblemente, supone la toma de decisiones sobre usos del suelo por parte del Gobierno Nacional, en contravía de las atribuciones constitucionales conferidas a las entidades territoriales. 1.4. De otro lado, aseveran que, al radicarse en cabeza del Gobierno Nacional la facultad exclusiva y excluyente de definir, formular, adoptar y ejecutar macroproyectos, se despoja de toda autonomía a las entidades territoriales, como quiera que, por ejemplo, se vacía de competencia a los concejos municipales frente a la determinación de los planes de ordenamiento territorial, principal herramienta para la administración del desarrollo físico del territorio y la definición de los usos del suelo. 1.5. Finalmente consideran que la norma cuya constitucionalidad se cuestiona desconoce el principio de autonomía de las entidades territoriales considerado en el contexto de la democracia participativa, puesto que las decisiones por autoridades locales, que se ven excluidas del proceso de adopción de los macroproyectos, son una de las principales manifestaciones del principio constitucional de la democracia participativa. 1.6. En síntesis, el reproche constitucional parte de señalar que, tal y como está planteado el artículo 79 de la Ley 1151 de 2007, la asignación de facultades al Gobierno Nacional para delinear todo el conjunto de decisiones administrativas y actuaciones urbanísticas que comprenden los macroproyectos, no se corresponde con la autonomía y los principios que orientan el proceder administrativo de las entidades territoriales. 1.7. Bajo ese entendido, los demandantes solicitan a este Tribunal que declare la constitucionalidad condicionada del precepto objeto de censura, de suerte que al ser armonizado con los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, se delimiten las competencias del Gobierno Nacional y de las entidades territoriales frente a la definición, formulación, adopción, ejecución y financiación de los macroproyectos de interés social nacional definidos en la Ley 1151 de 2007. Como pretensión subsidiaria solicitan a esta Corporación que declare la inexequibilidad de la mencionada disposición. 2. Por su parte, los ciudadanos Carlos Vicente de Roux Rengifo, Carlos Fernando Galán Pachón, Ángela María Benedetti Villaneda, Antonio Eresmid Sanguino Páez, Luz Amanda Granados Urrea y Diego Isaías Peña Porras, consideran que el artículo 79 de la Ley 1151 de 2007, infringe los artículos 1º, 287, 311 y 313-7 de la Carta Política. 2.1. Para estos demandantes, el precepto objetado contraría la consagración constitucional según la cual el Estado colombiano se encuentra organizado en forma de república unitaria con autonomía de sus entidades territoriales, como quiera que desplaza la competencia de estas últimas en materia de regulación de los usos del suelo al Gobierno Nacional, para que éste, de forma exclusiva defina, formule, adopte y ejecute los denominados macroproyectos de interés social nacional, mediante decisiones administrativas y actuaciones urbanísticas en los que se vinculan instrumentos de planeación, financiación y gestión del suelo que contribuyan al desarrollo territorial de municipios, distritos o regiones del país, pero sin que para ello medie su intervención. Tal perspectiva revela, a su juicio, el vaciamiento por entero de las competencias asignadas por la Carta Política a las entidades territoriales, principalmente en materia de regulación de los usos del suelo, y la discrecionalidad absoluta del Gobierno Nacional para adoptar las medidas que a bien considere en cuanto a la disponibilidad del suelo para la ejecución de programas, proyectos y obras de utilidad pública o interés social en el territorio nacional. 2.2. Igualmente, en su sentir, el artículo 79 de la Ley 1151 de 2007 desconoce los distintos mecanismos de planeación, desarrollo y gestión territorial, entre los que se encuentra el POT -Plan de Ordenamiento Territorial-, en tanto hace nugatoria la aplicación del principio de participación y concertación por parte de las distintas autoridades locales, distritales o regionales para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo. Es así como a pesar de que las leyes 152 de 1994 y 388 de 1997 radican en cabeza de los entes territoriales la función atinente al ordenamiento territorial, la disposición que se acusa por inconstitucional modifica tal orientación, en la medida que le traslada al Gobierno Nacional la facultad de adoptar directa y discrecionalmente decisiones relacionadas con la regulación del uso del suelo, sin contar con la participación de las autoridades territoriales afectadas, lo que, en últimas, implica que “su objetivo no es plantear unos parámetros generales para orientar la facultad de regular los usos del suelo de las autoridades locales, como lo establece la Ley 388 de 1997, al definir los instrumentos de planeación y gestión del territorio, las clases de suelo y sus tratamientos, sino atribuir directamente a las autoridades nacionales una facultad que constitucionalmente no le ha sido asignada”. Dicho en otros términos, “la norma cuestionada invierte el orden de competencias en materia de regulación de los usos del suelo consagrado en la Constitución, al supeditar las decisiones de los municipios y distritos a las del Gobierno Nacional”. 2.3. Finalmente, los demandantes sostienen que carece de fundamento jurídico alguno el que una disposición contenida en la ley del Plan Nacional de Desarrollo, cuya vigencia es temporal, desconozca el carácter esencial de las facultades que constitucionalmente han sido atribuidas a las entidades territoriales, particularmente, cuando se trata de la autonomía que las identifica para efectos de la regulación de los usos del suelo en las áreas correspondientes a los macroproyectos, además de quebrantar la efectiva realización de la concepción democrática, descentralizada y participativa con la cual se estructuró el ordenamiento territorial colombiano. Así las cosas, al considerar que la disposición acusada le asigna al Gobierno Nacional una competencia que ha sido atribuida constitucional y legalmente a las entidades territoriales, solicitan a esta Corporación que declare su inconstitucionalidad. IV. INTERVENCIONES 1. Federación Colombiana de Municipios Mediante escrito oportunamente allegado a esta Corporación, Sandra Milena Tapias Mena, obrando en su condición de Directora Ejecutiva (E) de la Federación Colombiana de Municipios, intervino en el trámite de la presente acción a fin de que se condicione la exequibilidad de la norma acusada. La interviniente comienza por señalar que para la disposición de los usos del suelo es menester la participación de las comunidades directamente afectadas, pues, de lo contrario, principios como los de subsidiariedad, concurrencia y coordinación, ejes que determinan el ejercicio de las competencias atribuidas a las entidades territoriales, se tornarían inaplicables, aun cuando la intención inequívoca del Constituyente de 1991 al consagrarlos no fue otra que la de conciliar los intereses locales, regionales y nacionales. Por tanto, el hecho de que sea el Gobierno Nacional el que defina y señale, en exclusiva y sin participación alguna de las entidades territoriales, las condiciones para el desarrollo territorial de la nación, comporta, en términos prácticos, la sustracción a los concejos distritales y municipales de la facultad para regular los usos del suelo, lo que de suyo supone, a primera vista, el resquebrajamiento del orden territorial previsto en la Carta Política de 1991. Esto último, por cuanto se quebranta la disposición constitucional a partir de la cual se le reconoce autonomía a las entidades territoriales para la gestión de sus intereses, en la medida en que se trasladan las competencias al poder central, de suerte que se hace nugatoria la participación de los entes territoriales frente a la disponibilidad del suelo para la ejecución de programas, proyectos u otro tipo de obras y, por ende, se desarticula el Estado Colombiano en términos del modelo moderno de descentralización. 2. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial El ciudadano Luis Eduardo Montealegre Lynett intervino en el trámite de la acción de inconstitucionalidad, en representación del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, mediante escrito allegado a esta Corporación el 3 de septiembre de 2009. 2.1. De manera preliminar, el interviniente le solicita a la Corte que se declarare inhibida para pronunciarse sobre los cargos de las demandas, por ineptitud sustantiva de las mismas, con base en las siguientes consideraciones: 2.1.1. Las demandas no cumplen los requisitos formales para generar el control de constitucionalidad en abstracto, como quiera que no se satisface la exigencia de una mínima interpretación argumentativa. Adicionalmente, debe agregarse que los cargos presentados por los demandantes atacan una hipotética interpretación de la norma que no se infiere del artículo acusado, toda vez que el sustrato de los argumentos expuestos parte de considerar que la norma puede ser interpretada de varias formas, una de las cuales es tachada de inconstitucional. Lo anterior se ve reflejado en el hecho que una de las demandas solicita una declaratoria de exequibilidad condicionada como pretensión principal, con lo cual muestra que se trata de un problema interpretativo más que un problema de inconstitucionalidad. 2.1.2. La interpretación que los demandantes hacen de la norma acusada es inaceptable, dado que se analiza fuera de su cuerpo normativo y del sistema jurídico en su conjunto. Considerar que, puesto que la norma dispone la participación del Gobierno Nacional en asuntos que, en principio, son del resorte competencial de los municipios y los distritos, sin establecer, de manera expresa, la descripción detallada de la manera como éstos están llamados a intervenir en el proceso, vacía las competencias de los entes territoriales, constituye una interpretación inaceptable, en la medida que no se tiene en cuenta que la norma acusada es parte de la ley del Plan de Nacional de Desarrollo, la cual por su muy alto nivel de generalidad, no está llamada a regular detalladamente esa materia. Esa exigencia de especificidad no es predicable de una norma como ésta, por cuanto, en primer lugar, las disposiciones con este grado de generalidad y abstracción, deben ser interpretadas bajo el entendido que no aportan todos los detalles de cada norma que conforma el articulado. En segundo lugar, porque de la lectura de la disposición completa no se desprende que los distritos y municipios pierdan las competencias que constitucionalmente le han sido asignadas. Sólo se establecen ciertos límites a la autonomía territorial que los mismos actores consideran aceptable. Gran parte de los defectos de tipo argumentativo de que adolecen las demandas, encuentran su razón de ser en la complejidad de la disposición atacada y en la falta de una interpretación que incluyera las distintas previsiones normativas que hacen parte íntegra de la misma. La norma acusada contiene una prescripción sobre participación de las entidades territoriales de forma genérica, gracias a la cual los decretos que han reglamentado el tema, parten de ese supuesto al momento de desarrollar su contenido. Por vía de ejemplo, valga destacar que el Decreto 2460 de 2007 contiene disposiciones a partir de las cuales hace alusión directa al papel de dichas entidades en los macroproyectos de interés social nacional. Así, en ese decreto se establece que las entidades territoriales pueden sugerir la adopción de macroproyectos, se regulan los estudios que deben tenerse en cuenta para la formulación de macroproyectos sugeridos por las entidades territoriales, las áreas metropolitanas o los particulares, se contempla la necesidad de dar aviso a los municipios o distritos acerca de la formulación de un macroproyecto, se prevé que las autoridades locales conservan la competencia para expedir las licencias urbanísticas que sean necesarias y se establece que la ejecución estará a cargo del Fondo Nacional de Vivienda y/o de las entidades territoriales.. En ese sentido, no es admisible un cargo que no recae directamente sobre el contenido de la disposición demandada, sino sobre una proposición jurídica inferida o deducida por los actores, frente a la cual bien puede solicitarse su aclaración a través de una interpretación sistemática. Los argumentos de las demandas pretenden demostrar un supuesto traslado de competencias de los distritos y los municipios al Gobierno Nacional. En este escenario, se presenta también un problema interpretativo, pues de la premisa normativa que permite que estas entidades, en ocasiones concurran o cooperen, no se sigue un traslado de competencias. En punto a la competencia para regular el uso del suelo, el artículo acusado sólo establece un evento específico en el que hay una modificación: los Macroproyectos de interés social nacional. Ello no significa, en modo alguno, un traslado de competencias, sino la regulación de un asunto específico que no es absoluto y que no comporta una anulación sino un límite. 2.1.3. La acusación de inconstitucionalidad es improcedente por haberse formulado un cargo global. La norma demanda es compleja y presenta una diversidad de contenidos normativos, no obstante lo cual los demandantes no precisan contra cual de ellos se dirige el reproche de inconstitucionalidad, ni presentan cargos en relación con todos y cada uno de esos contenidos, sino que se limitan a presentar unas consideraciones de carácter general. De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, no es suficiente cualquier acusación ciudadana, que sin argumentos ciertos o específicos, se dirijan a cuestionar de manera global una disposición normativa, para que sea posible adelantar un juicio de constitucionalidad, En un caso tal, la Corte debe declararse inhibida para pronunciarse de fondo, porque en ausencia de cargos contra los distintos contenidos de la disposición, y dado que el control de constitucionalidad no es oficioso, sino de carácter rogado, no puede decirse que haya una demanda en forma que habilite a la Corte para conocer de la totalidad de los contenidos normativos que, solo de modo global, han sido abordados en la demanda. 2.2. Por otra parte, manifiesta el interviniente que en el evento que la Corte considere que las demandas propuestas cumplen con los requisitos de procedibilidad, debe declararse la exequibilidad del precepto normativo acusado, por cuanto la limitación que del mismo se desprende para la autonomía territorial satisface ampliamente las exigencias del test de proporcionalidad, no da lugar a un vaciamiento de las competencias de los entes territoriales y no desconoce los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. De manera previa a la exposición de las anteriores razones, el interviniente presenta una serie de consideraciones sobre la naturaleza del Plan Nacional de Desarrollo y de los Macroproyectos de interés social nacional y sobre la autonomía de las entidades territoriales y la posibilidad de imponerle límites con sujeción al principio de proporcionalidad. 2.2.1. Para el interviniente, los Macroproyectos de Vivienda, consagrados en el artículo 79 del Plan Nacional de Desarrollo, armonizan con el mandato constitucional según el cual, “el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado”. De esta manera, las normas que priorizan el gasto a nivel social permiten una realización más equitativa de los ingresos, de suerte que los proyectos de vivienda se muestran como medidas idóneas que hacen efectivos los objetivos sociales establecidos en la Constitución Política, especialmente cuando están dirigidos a favor de la población más pobre y vulnerable. 2.2.2. Advierte, por otra parte, que son múltiples las políticas relacionadas con programas de vivienda establecidas en la parte programática del Plan Nacional de Desarrollo y que, en esa medida, las normas contenidas en el artículo 79, no hacen otra cosa que introducir en el ordenamiento jurídico herramientas concretas para su satisfacción. 2.2.3. En ese contexto señala que la limitación de la autonomía territorial prevista en la norma demandada es plenamente legítima y compatible con el principio de proporcionalidad, puesto que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la autonomía no puede concebirse en términos absolutos y no puede confundirse con el concepto de “soberanía o grado máximo de libertad”, dado que la propia Constitución y excepcionalmente la ley, enmarcan su campo de acción. La autonomía territorial implica la prohibición de eliminar las competencias de las entidades territoriales tales como: elegir a sus gobernantes, administrar los recursos, establecer los tributos, participar en las rentas nacionales, entre otras, pero no la prohibición absoluta de restringir dichas competencias. El legislador tiene amplias facultades constitucionales para intervenir en la autonomía territorial y fijar sus alcances, siempre que lo haga dentro de los límites mínimos y máximos, es decir, dentro del marco comprendido entre el “núcleo esencial” o lo que también se ha denominado “mínimo intangible” de la autonomía territorial y el carácter unitario del Estado. La Corte ha entendido que el límite mínimo de la autonomía territorial está compuesto por “el conjunto de derechos, atribuciones y facultades reconocidas por la Carta Política a las entidades territoriales y a sus autoridades para el eficiente cumplimiento de sus funciones y la prestación de los servicios públicos a su cargo, es decir, las consagradas en el artículo 287 Superior y, adicionalmente, las establecidas en los artículos 300, 305, 313 y 315 Ejusdem. Entre tanto, el límite máximo de la autonomía territorial es “aquel extremo que al ser superado rompe los principios de organización del Estado para convertirse en independiente” y su fundamento es aquel señalado “en el artículo 1 de la Constitución, al establecer que Colombia es una República unitaria”. La aplicación del principio de proporcionalidad parte del supuesto de que los principios constitucionales deben ser interpretados de manera amplia, como normas que ordenan que su objeto se realice en la mayor medida de lo posible, de acuerdo con las circunstancias fácticas y jurídicas que jueguen en sentido contrario. Las potestades de las entidades territoriales pueden ser restringidas por el legislador en procura de armonizar el principio de autonomía con el de Estado unitario, sin embargo, esta opción debe estar acorde con la aplicación del principio de proporcionalidad, es decir, que la restricción del principio de autonomía no implique su extinción o vaciamiento absoluto. 2.2.4. De cara a las atribuciones conferidas por el precepto demandado para intervenir en la autonomía de las entidades territoriales, cabe decir que la misma ley justifica el objetivo de esas atribuciones al advertir que la finalidad de los Macroproyectos de vivienda es la de contribuir al desarrollo territorial de determinados municipios, distritos o regiones del país. - Hay tres fines constitucionalmente legítimos que justifican la restricción de la autonomía territorial en materia de Macroproyectos de vivienda de interés social. En primer lugar, la intervención del Gobierno central se justifica por la necesidad de satisfacer las exigencias del derecho a la vivienda digna de la población más pobre y vulnerable. Dada la inversión que conlleva su realización, éste se haría más efectivo mediante la participación y contribución del Estado central. En segundo término, estas inversiones forman parte de la política macroeconómica global. Los planes de vivienda son una parte prioritaria de dicha política, compatible con las finalidades y objetivos del Estado Social de Derecho. En tercer lugar, en virtud del principio de igualdad, todos los colombianos tienen el derecho social fundamental a la vivienda digna. Las restricciones contenidas en el Plan de Desarrollo también persiguen la finalidad legítima de permitir al Gobierno Nacional el desarrollo de Macroproyectos de vivienda de interés social, que permitan satisfacer este derecho de todas las personas, con independencia de la entidad territorial en donde se resida. Los tres objetivos antes mencionados hacen que las disposiciones contenidas en la ley sean idóneas. En este caso el juicio de idoneidad se encuentra estrechamente ligado con análisis empíricos, estudios que deben ser considerados en el juicio de constitucionalidad. 2.2.5. Dentro de la política macroeconómica del país los problemas asociados con la planificación y el desarrollo urbano han adquirido cada vez mayor importancia, de tal forma que el Gobierno Nacional ha incorporado en los dos últimos Planes Nacionales de Desarrollo un capítulo sobre lineamientos de política urbana que incentivan la generación de vivienda digna. Ello se ve reflejado en la estrategia “Construir Ciudades Amables”, la cual plantea que para el 2019 las ciudades colombianas habrán adoptado un patrón de desarrollo urbano planificado y de uso eficiente del suelo, que permita optimizar la localización de sus habitantes en función de sus diferentes actividades, generando así crecimiento económico y desarrollo social y ambiental sostenible. El diagnóstico de la estrategia denominada “Construir Ciudades Amables-2019”, establece que durante el último lustro el crecimiento anual del déficit cuantitativo de vivienda urbana a nivel nacional se estima en 91 mil unidades, lo cual representa el 49% de los 185 mil nuevos hogares que se forman anualmente. En las cinco ciudades más grandes, el crecimiento del déficit de vivienda asciende a algo más de 47 mil unidades, o 50% de la demanda anual (95.600 hogares). Adicionalmente, estudios demuestran que la mayoría de municipios del país no han destinado suelos de expansión suficientes para el desarrollo de proyectos de vivienda de interés social. La relación entre la dimensión del suelo de expansión previsto en los Planes de Ordenamiento Territorial y el crecimiento poblacional arroja un desbalance sustancial en la oferta. A manera de ejemplo, la Nación actualmente promueve el Macroproyecto “Ciudad Verde” en el municipio de Soacha, en un área de 328 hectáreas. Serían necesarios 39 proyectos de la dimensión de “Ciudad Verde” para responder a la demanda proyectada al año 2020, que requiere 12.750 hectáreas brutas de nuevo suelo de expansión. De ahí la importancia y necesidad de promover e incentivar el desarrollo de Macroproyectos en esta subregión. El proceso de habilitación del suelo para el desarrollo de vivienda se ha agudizado por cuenta de la dificultad para aplicar los instrumentos establecidos en la Ley 388 de 1997, referentes a los planes parciales para la incorporación de los suelos de expansión urbana, lo cual se debe a la falta de conocimiento y a la complejidad de los procedimientos instaurados por lo entes territoriales pertinentes. 2.2.6. Los Macroproyectos de Interés Social como instrumentos multipropósito generan ventajas en aspectos como: a. Reducción del déficit de vivienda a través de intervenciones integrales de gran escala. b. Mejores escenarios de planificación física urbana y regional de gran escala, es decir, grandes porciones de territorio con espacios públicos de calidad y movilidad eficiente. c. Oportunidad de focalizar y articular inversiones sectoriales, especialmente para garantizar y agilizar la ejecución del programa nacional de subsidios de vivienda familiar. d. Concurrencia de la Nación en la generación de suelo para Vivienda de Interés Social, así como en la reactivación de los mercados inmobiliarios de las ciudades. e. Superación de las condiciones de pobreza de la población informal y desplazada que será beneficiada con vivienda y nuevas oportunidades laborales generadas en el marco de los programas integrales. f. La generación de una economía de escala en términos comparativos entre la estructura de costos tradicional con la estimada de Macroproyectos, en donde se identifican rubros a partir de los cuales se prevé reducción de costos por unidades de vivienda, dada la escala de producción. La estrategia de Macroproyectos promueve la confluencia de esfuerzos tanto de nivel nacional como local en términos de subsidios a la construcción de viviendas de interés social. A través de los Macroproyectos se reducirían los tiempos de formulación y ejecución de proyectos VIS, comparativamente con el ciclo observado en los proyectos tradicionales. 2.2.7. Con la oferta actual de los suelos de expansión y los instrumentos de ordenamiento y gestión tradicionales, no es posible dar solución al problema de vivienda y sólo se puede brindar solución parcial al mismo, situación que se agrava si se mantiene el escenario actual de crecimiento del número de hogares y el desplazamiento de población. Si a la escasez actual de vivienda en ciertas regiones urbanas se agrega la proyección del crecimiento poblacional y el efecto del desplazamiento forzado, el déficit de suelo de expansión se hace crítico y la posibilidad de desarrollar proyectos de vivienda social se dificulta aún más. Por estas razones, el liderazgo e intervención de la Nación es imprescindible, en cuanto propicia que el Macroproyecto se convierta en pieza fundamental para garantizar la solución al problema. 2.2.8. Como se ha dicho, los instrumentos de ordenamiento y gestión del suelo que contempla el artículo 79 del Plan Nacional de Desarrollo, si bien implican una restricción a la autonomía de las entidades territoriales, satisfacen ampliamente las exigencias del principio de proporcionalidad. 2.2.8.1. En primer lugar, es claro que los MISN cumplen con el sub-principio de idoneidad, en la medida en que persiguen fines constitucionalmente legítimos relacionados con la necesidad de satisfacer los requerimientos del derecho a la vivienda, en condiciones que por el monto y la infraestructura que exigen, pueden desarrollarse mejor por el nivel central que por las entidades territoriales. Además, como se advierte a partir de un detenido análisis sobre la situación de la vivienda en Colombia, el instrumento que se ha previsto para hacer frente al déficit cualitativo y cuantitativo que existe en la materia resulta adecuado al fin propuesto. 2.2.8.2. La intervención en la autonomía territorial que los Macroproyectos traen consigo también responde al sub-principio de necesidad. No es posible imaginar medidas alternativas que contribuyan a alcanzar los objetivos propuestos de una forma igual o superior, y que no impliquen una restricción a la autonomía territorial o supongan una restricción menor. La homogeneidad de la política macroeconómica y la satisfacción del derecho fundamental a la vivienda digna de todos los colombianos, considerados por igual, hacen necesario que el Estado central intervenga de la forma prevista en la ley para el desarrollo de los Macroproyectos de vivienda de interés social y que, correlativamente, la autonomía territorial se vea restringida. También es necesaria la intervención del Gobierno Nacional en este asunto, a fin de superar la problemática social actual y evitar un mayor desequilibrio futuro en el derecho de acceso a la vivienda, especialmente, en lo que hace referencia a los sectores sociales más desprotegidos. 2.2.8.3. En relación con el sub-principio de proporcionalidad en sentido estricto, la restricción a la autonomía territorial es leve y se compensa con los altos beneficios que generan los Macroproyectos de interés social. Las medidas restrictivas no suponen una eliminación de las competencias de las entidades territoriales para regular el manejo de su territorio, pues sólo establecen límites razonables para el logro de los fines del Estado. 2.2.9. Estas medidas no implican transferencia de las competencias de regulación del territorio de las entidades territoriales al Gobierno, sino que propician un modelo de colaboración entre el nivel territorial y central en armonía con el principio constitucional de colaboración entre poderes para la satisfacción del derecho social fundamental a la vivienda digna. 2.2.10. Finalmente, el interviniente alude al alcance y contenido del derecho a la vivienda digna, por considerar que su promoción y cumplimiento constituyen las razones principales para la expedición de la norma demandada. Sobre el particular, señala que el derecho a la vivienda digna, previsto en el artículo 51 de la Constitución Política, está compuesto por una parte prestacional, que de acuerdo a lo señalado por la doctrina y la normatividad nacional e internacional, requiere de un desarrollo progresivo por parte del Estado. Lo anterior, dada la naturaleza misma de los derechos económicos y sociales. Del mismo modo, el derecho a la vivienda digna tiene un componente de exigibilidad directa, el cual puede derivarse y justificarse a partir de su carácter de derecho fundamental. Como quiera que se trata de un derecho de naturaleza prestacional, debe tener un desarrollo progresivo. En tal sentido, su materialización depende de la existencia de una política pública, en la cual estén contenidos aspectos presupuestales, administrativos y logísticos. La Constitución misma le impone al Estado el deber de garantizar su realización. En reciente jurisprudencia constitucional, se ha precisado que el derecho a la vivienda digna puede involucrar no sólo un carácter prestacional, sino también un componente ius fundamental. Bajo esta premisa, la Sentencia T-585 de 2006 reconoce dicha calidad a partir de tres supuestos. (i) Por conexidad con otros derechos de rango fundamental; (ii) cuando puede traducirse en un derecho subjetivo a partir de una definición normativa; (iii) cuando la protección se reclama frente a injerencias arbitrarias de las autoridades estatales y de los particulares. Adicionalmente, el derecho a la vivienda digna tiene dos componentes conceptuales precisos, relacionados con (i) las condiciones de vivienda y con (ii) su seguridad de goce. Lo anterior, ha sido destacado por la ONU en la observación número 14 de 1991. - La inclusión en el Plan Nacional de Desarrollo de normas relacionadas con el diseño de Macroproyectos en materia de vivienda, debe ser interpretada como la respuesta estatal a la exigencia que la Constitución le impone al Estado para la provisión de una vivienda digna. 3. Cámara Colombiana de la Construcción -CAMACOL- El ciudadano Humberto De La Calle Lombana, en su calidad de apoderado judicial de la Cámara Colombiana de la Construcción, -CAMACOL-, intervino en el trámite de la acción de inconstitucionalidad, mediante escrito allegado a esta Corporación el 2 de septiembre de 2009, a través del cual solicitó a la Corte declarar exequible la norma demandada, en los siguientes términos: Previamente, señala que la vigencia del artículo 79 de la Ley 1151 de 2007, no implica ni la derogatoria ni la modificación de las facultades que las entidades territoriales tienen en relación con la regulación del uso del suelo y el desarrollo de Macroproyectos. En efecto, con la entrada en vigencia de los instrumentos establecidos en la Ley 1151 de 2007, se pueden utilizar tanto estos instrumentos como los que con anterioridad establecía la Ley 388 de 1997, es decir, los Macroproyectos urbanos, los planes parciales y las unidades de actuación urbanística. Bajo ese entendido, los Macroproyectos de interés social nacional se configuran como un instrumento de gestión excepcional que no reemplaza las demás herramientas de gestión del suelo establecidas en la Ley 388 de 1997, las cuales podrán seguir siendo utilizadas por las entidades territoriales. Hecha la anterior aclaración, el interviniente aduce que la norma demandada no ha vaciado o eliminado las competencias de las entidades territoriales en relación con la habilitación y adecuación de los usos del suelo, ya que, en su consideración, respeta los principios de subsidiariedad, coordinación y concurrencia, establecidos en el artículo 288 superior. En relación con el principio de subsidiariedad, señala que en el evento en que las entidades territoriales no puedan ejercer determinadas funciones en forma independiente, el departamento o la Nación pueden colaborar en el ejercicio de dichas funciones. En ese sentido, el objetivo de la norma demandada es permitir y garantizar el desarrollo de vivienda de interés social. Sobre el particular, el interviniente hace una breve referencia en cuanto al desarrollo que la política de vivienda ha tenido en el país para concluir que, actualmente, Colombia presenta un déficit habitacional en la mayoría de sus municipios y distritos, es decir, una escasez en la oferta de vivienda de interés social para los sectores menos favorecidos. Ello, en razón a que la mayoría de estas personas no reúnen los requisitos de ingresos y ahorros para acceder a créditos complementarios. De esta manera, considera que el problema habitacional resulta de mayor envergadura teniendo en cuenta la presión demográfica que enfrentará el país en los próximos años. Según estimaciones de Camacol, para el período 2009-2017, en las trece principales áreas metropolitanas se formarán anualmente cerca de 236.000 hogares, de los cuales casi una tercera parte percibirá ingresos inferiores a los dos salarios mínimos mensuales legales vigentes. Por lo anterior, afirma que la creación de los Macroproyectos de Interés Social Nacional es simplemente una respuesta a los diferentes problemas de acceso a una vivienda digna por parte de los más pobres. Por tanto, la participación de la Nación en la búsqueda de la solución a dicho problema no sólo debe considerarse como una alternativa deseable y ajustada a la Constitución, sino como la única que permitirá enfrentar de manera efectiva la grave situación existente. Desde este punto de vista, considera que se respeta el principio de subsidiariedad. En lo tocante al principio de concurrencia, entendido como el proceso de participación o coordinación entre la Nación y las entidades territoriales para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado, señala que no se ha vulnerado con la expedición de la norma demandada, habida cuenta que las entidades territoriales han tenido una amplia participación o intervención en los Macroproyectos de Interés Social Nacional. Para sustentar dicha posición, el interviniente señala que, en virtud del Decreto 4260 de 2007, que fija las reglas para identificar y determinar un Macroproyecto, la Nación está obligada a acudir a las entidades territoriales para que participen en la parte inicial de desarrollo del proyecto en cuanto a su definición y formulación. Adicionalmente, aduce que éstas pueden identificar y determinar aquellos Macroproyectos en los que tienen interés, así como presentar propuestas y observaciones frente a los mismos. Así las cosas, estima que si bien la disposición demandada, al ser una norma de carácter general y abstracto, no tiene una regulación particular ni específica en relación con la intervención de las entidades territoriales, lo cierto es que la regulación que el órgano competente ha hecho de la misma, demuestra que con la mencionada disposición no se ha vulnerado el principio de concurrencia. A manera de ejemplo, expone un listado de Macroproyectos de interés social en Municipios como San Antonio de Buenaventura (Valle del Cauca), Villas de San Pablo, Barranquilla, Bosques de San Luis de Neiva, entre otros, en los cuales las entidades territoriales participaron mediante la presentación de un concepto sobre el proyecto y la...