Sentencia C-148 de 2003

C-148-03 PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA Sentencia C-148/03 PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL PRESUPUESTO-En tiempo de normalidad ESTADOS DE EXCEPCION-Faculta al gobierno para modificar el presupuesto PRINCIPIO DE UNIVERSALIDAD-Todas las rentas y gastos sin excepción deben figurar en el presupuesto ESTADOS DE EXCEPCION-Permite al gobierno efectuar los créditos adicionales y traslados presupuestales ocasionados, constituyendo la fuente del gasto el decreto que declaró el Estado de Excepción PRESUPUESTO-Toda modificación efectuada debe ser informada al Congreso de la República PRESUPUESTO-Límites de la facultad excepcional del Ejecutivo de modificarlo o adicionarlo PRESUPUESTO-Decretos que lo modifican durante los estados de excepción están sometidos a múltiples condicionamientos derivados de la Carta Política Referencia: expediente R.E. 128 Revisión constitucional del Decreto Legislativo 2749 de 25 de noviembre de 2002 “Por el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2002”. Magistrado Ponente: Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO Bogotá, D. C., veinticinco (25) de febrero de dos mil tres (2003). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 7, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA en el proceso de Revisión Constitucional del Decreto Legislativo 2749 del 25 de noviembre de 2002 “Por el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2002”. I. ANTECEDENTES El 26 de noviembre de 2002 el Gobierno Nacional remitió a la Corte el Decreto 2749 del 25 de noviembre de 2002, para su revisión constitucional. II. TEXTO DEL DECRETO DECRETO NUMERO 2749 DE 2002 (noviembre 25) por el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2002. El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 213 de la Constitución Política, en concordancia con las Leyes 137 de 1994, el artículo 36 de la Ley 179 de 1994 y en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 1837 del 11 de agosto de 2002, prorrogado por el Decreto 2555 del 8 de noviembre de 2002, y CONSIDERANDO: Que mediante Decreto 1837 del 11 de agosto de 2002 se declaró el Estado de Conmoción Interior en todo el territorio nacional, por el término de 90 días; Que como parte de las medidas que el Gobierno Nacional adoptó, se determinó la necesidad de crear nuevas rentas; Que mediante Decreto 1838 del 11 de agosto de 2002 se creó el impuesto destinado a atender los gastos del Presupuesto General de la Nación para preservar la Seguridad Democrática; Que mediante Decreto 2555 del 8 de noviembre de 2002 se prorrogó el Estado de Conmoción Interior en todo el territorio nacional, por el término de 90 días, contados a partir del 9 de noviembre de 2002; Que es necesario proveer en forma inmediata de recursos a las Fuerzas Militares y la Policía con el propósito de conjurar los actos que perturban el orden público e impedir la extensión de sus efectos; Que el literal 11 del artículo 38 de la Ley 137 de 1994, estatutaria de los Estados de Excepción, confiere al Gobierno la facultad de modificar el presupuesto durante el Estado de Conmoción Interior; Que el artículo 36 de la Ley 179 de 1994 dispone: "Los créditos adicionales y traslados al Presupuesto General de la Nación destinados a atender gastos ocasionados por los estados de excepción, serán efectuados por el Gobierno en los términos que este señale. La fuente de gasto público será el decreto que declare el estado de excepción respectivo"; Que, por lo anterior, se requiere adicionar el Presupuesto General de la Nación para 2002, DECRETA: Artículo 1°. Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital. Adicionar los cómputos del Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital del Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2002, en la suma de sesenta y siete mil millones de pesos ($67.000.000.000) moneda legal, según el siguiente detalle: RENTAS DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION I. INGRESOS DEL PRESUPUESTO NACIONAL 67.000.000.000 1. INGRESOS CORRIENTES DE LA NACION 67.000.000.000 III. TOTAL INGRESOS 67.000.000.000 Artículo 2º. Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones. Efectuar las siguientes adiciones al Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones del Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2002, en la suma de sesenta y siete mil millones de pesos ($67.000.000.000) moneda legal, según el detalle que se encuentra a continuación: ADICIONES – PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION CTA SUBC. PROG SUBP CONCEPTO APORTE NACIONAL RECURSOS PROPIOS TOTAL SECCION 1501 MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL A. PRESUPUESTO DE FUNCIONAMIENTO 9.310.000.000 9.310.000.000 C PRESUPUESTO DE INVERSIÓN 33.557.000.000 33.557.000.000 111 CONSTRUCCION DE INFRAESTRUCTURA PROPIA DEL SECTOR 4.480.000.000 4.480.000.000 101 DEFENSA Y SEGURIDAD INTERNA 3.280.000.000 3.280.000.000 300 INTERSUBSECTORIAL SALUD 1.200.000.000 1.200.000.000 113 MEJORAMIENTO Y MANTENIMIENTO DE INFRAESTRUCTURA PROPIA DEL SECTOR 900.000.000 900.000.000 101 DEFENSA Y SEGURIDAD INTERNA 900.000.000 900.000.000 211 ADQUISICION Y/O PRODUCCION DE EQUIPOS, MATERIALES, SUMINISTROS Y SERVICIOS PROPIOS DEL SECTOR 23.977.000.000 23.977.000.000 100 INTERSUBSECTORIAL DEFENSA Y SEGURIDAD 16.981.000.000 16.981.000.000 101 DEFENSA Y SEGURIDAD INTERNA 6.996.000.000 6.996.000.000 212 MANTENIMIENTO DE EQUIPOS, MATERIALES, SUMINISTROS Y SERVICIOS PROPIOS DEL SECTOR 4.200.000.000 4.200.000.000 100 INTERSUBSECTORIAL DEFENSA Y SEGURIDAD 1.700.000.000 1.700.000.000 101 DEFENSA Y SEGURIDAD INTERNA 900.000.000 900.000.000 600 INTERSUBSECTORIAL TRANSPORTE 1.600.000.000 1.600.000.000 TOTAL PRESUPUESTO SECCION 42.867.000.000 42.867.000.000 SECCION 1601 POLICIA NACIONAL A PRESUPUESTO DE FUNCIONAMIENTO 3.000.000.000 3.000.000.000 C PRESUPUESTO DE INVERSIÓN 21.133.000.000 21.133.000.000 111 CONSTRUCCION DE INFRAESTRUCTURA PROPIA DEL SECTOR 19.410.000.000 19.410.000.000 101 DEFENSA Y SEGURIDAD INTERNA 19.100.000.000 19.100.000.000 705 EDUCACIÓN SUPERIOR 310.000.000 310.000.000 211 ADQUISICION Y/O PRODUCCION DE EQUIPOS, MATERIALES, SUMINISTROS Y SERVICIOS PROPIOS DEL SECTOR 1.723.000.000 1.723.000.000 101 DEFENSA Y SEGURIDAD INTERNA 123.000.000 123.000.000 300 INTERSUBSECTORIAL SALUD 1.600.000.000 1.600.000.000 TOTAL PRESUPUESTO SECCION 24.133.000.000 24.133.000.000 TOTAL PRESUPUESTO NACIONAL 67.000.000.000 67.000.000.000 Artículo 3º. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación. Publíquese y cúmplase. Dado en Bogotá, D. C. , a 25 de noviembre de 2002. ÁLVARO URIBE VÉLEZ El Ministro de Justicia y del Derecho encargado de las funciones del Despacho del Ministro del Interior, Fernando Londoño Hoyos. El Ministro de Justicia y del Derecho, Fernando Londoño Hoyos. La Ministra de Relaciones Exteriores, María Carolina Barco Isakson. El Ministro de Hacienda y Crédito Público, Roberto Junguito Bonnet. La Ministra de Defensa Nacional, Martha Lucía Ramírez de Rincón. El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, Carlos Gustavo Cano Sanz. El Ministro de Trabajo y Seguridad Social, Juan Luis Londoño de la Cuesta. El Ministro de Trabajo y Seguridad Social, encargado de las funciones del Despacho del Ministro de Salud, Juan Luis Londoño de la Cuesta. El Ministro de Minas y Energía, Luis Ernesto Mejía Castro. El Ministro de Comercio Exterior, Jorge Humberto Botero Angulo. La Ministra de Desarrollo Económico, Cecilia Rodríguez González-Rubio. La Ministra de Educación Nacional, Cecilia María Vélez White. La Ministra de Comunicaciones, Martha Helena Pinto de De Hart. El Ministro de Transporte, Andrés Uriel Gallego Henao. La Viceministra de Cultura encargada de las funciones del Despacho de la Ministra de Cultura, Adriana Mejía Hernández. La Ministra de Desarrollo Económico encargada de las funciones del Despacho de la Ministra del Medio Ambiente, Cecilia Rodríguez González-Rubio III. INTERVENCIONES A. De la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República solicita la declaratoria de exequibilidad del Decreto 2749 de 2002. Como fundamento de tal solicitud expone los siguientes argumentos: 1. Desde el punto de vista formal el Decreto 2749 cumple con todas las exigencias constitucionales pues el Gobierno Nacional por medio del Decreto 1837 del 11 de agosto de 2002 declaró el estado de conmoción interior en todo el territorio nacional por el término de noventa (90) días; el Decreto 1838 de 2002 creó el impuesto para preservar la seguridad democrática; el Decreto 2555 de 2002 prorrogó el estado de conmoción interior por noventa días a partir del 8 de noviembre de 2002; en vigencia de tal régimen excepcional se expidió el Decreto 2749 de 2002 sometido a revisión y éste se encuentra suscrito por el Presidente y todos los ministros. 2. Desde el punto de vista material, existe conexidad entre las medidas adoptadas en el decreto revisado y la declaratoria del estado de conmoción interior pues en el decreto declaratorio se dio cuenta de la insuficiencia de los recursos apropiados en el Presupuesto General de la Nación para sufragar los gastos demandados por la crisis y de la necesidad que todas las personas realizaran un significativo esfuerzo tributario para acceder a los recursos requeridos para ese fin. Se trata, además, de una medida que satisface los principios de necesidad y proporcionalidad, pues resulta imperativo adicionar el presupuesto del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional para darle mayor cobertura y eficacia a sus operaciones tendientes a la superación de las causas de la conmoción. Finalmente, los recursos adicionales dispuestos se encuentran justificados y no existe posibilidad de acceder oportunamente a la adición del presupuesto a través de los procedimientos legales ordinarios. B. Del Ministerio de Defensa El Ministerio de Defensa solicita la declaratoria de exequibilidad del Decreto 2749 de 2002. Para ello expone lo siguiente: 1. El Decreto cumple todos los requisitos formales pues se expidió bajo la vigencia del Decreto 1837 de 2002, prorrogado por el Decreto 2555, fue firmado por el Presidente de la República y todos sus Ministros y en él se explican los motivos y causas de la decisión. 2. Los artículos 345 y 346 de la Constitución consagran el principio de legalidad del gasto público, de acuerdo con el cual no es posible efectuar ningún gasto que no se encuentre previsto en el presupuesto y cuya expedición es una facultad del Congreso, a través de la ley de apropiaciones y de gastos, de acuerdo con el proyecto que para el efecto le presente el Gobierno Nacional. No obstante, esa institución se somete a un régimen diferente cuando se trata de desarrollarla durante el estado de conmoción interior pues tanto la Constitución como la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción facultan al gobierno para percibir contribuciones e impuestos y modificar el presupuesto, normatividad que, además, resulta compatible con lo dispuesto sobre el particular en el Estatuto Orgánico del Presupuesto. 3. La incorporación de los recursos al presupuesto general de la nación obedece a la necesidad de proveer en forma inmediata de recursos a las Fuerzas Militares y a la Policía Nacional y a las demás entidades del Estado que deben intervenir con el propósito de conjurar los actos que perturban el orden público e impedir la extensión de sus efectos, consideración que se encuentra directamente relacionada con las causas invocadas para declarar el estado de conmoción interior. IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación solicita también la declaratoria de exequibilidad del Decreto 2749 de 2002. Sus planteamientos son los siguientes: 1. Se trata de un Decreto que fue dictado en desarrollo de los Decretos 1837 y 2555 de 2002, por medio de los cuales se declaró y prorrogó el estado de conmoción interior, lleva la firma del Presidente de la República y de todos los ministros y fue dictado dentro del límite temporal de la declaración de conmoción. 2. Tras la declaratoria del estado de conmoción interior, el gobierno dictó el decreto 1838 de 2002, por medio del cual se estableció un impuesto al patrimonio para conjurar la crisis existente, tributo que no estaba contemplado en el presupuesto anual de la presente vigencia. Ello significa el recaudo de cuantiosos recursos para atender las necesidades presupuestales con ocasión de la declaración de conmoción interior, los que deben quedar incorporados al presupuesto con el fin de adecuarse a las disposiciones constitucionales y legales que lo regulan. 3. El Decreto 2749 de 2002, que adiciona el Presupuesto General de la Nación, es el mecanismo constitucional y legalmente admisible para incorporar recursos provenientes del impuesto al patrimonio con destino a preservar la seguridad democrática y cumplir así con el fin del presupuesto, cual es el de ser instrumento para el cumplimiento de los planes y programas estatales y para ejercer el control político y fiscal del recaudo y la destinación de los recursos a los fines perseguidos. 4. Las partidas presupuestales incluidas en el Decreto 2749 son congruentes y necesarias para enfrentar la situación de anormalidad en que se encuentra el país, que fue el objetivo de la declaratoria del estado de conmoción interior y del impuesto al patrimonio para la seguridad democrática, razón por la cual guarda una estrecha relación con los motivos de la declaratoria del estado de excepción. V. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN A. La facultad de modificar el presupuesto durante los estados de excepción. 1. En los artículos 346 y 347 de la Constitución Política se encuentra consagrado el principio de legalidad del presupuesto. De acuerdo con ellos, el presupuesto de la nación, como un estimativo de los ingresos y autorización de los gastos públicos, debe ser fijado por el Congreso. Sin desconocer que el ejecutivo tiene una importantísima intervención en todo este proceso, esa es la instancia legitimada para expedirlo, modificarlo y adicionarlo. El artículo 346 es claro al indicar que las prescripciones sobre el presupuesto allí contenidas, rigen en tiempos de paz, esto es, en tiempos de normalidad institucional. De acuerdo con ello, en tiempos de paz no se puede percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas ni tampoco hacer erogación que no se halle incluida en el de gastos. Esa exigencia traduce una cara conquista de las democracias occidentales y es inherente a la racionalidad de un Estado de derecho pues un poder tan grande como el impositivo y una atribución tan delicada como la del manejo de los recursos estatales exige una regulación que consulte el principio democrático y ello se logra mediante el concurso de la instancia parlamentaria. Ésta está habilitada no sólo para expedir el presupuesto de rentas y gastos sino también para modificarlo, competencia que es coherente con las cambiantes circunstancias del mundo económico y cuya regulación, entre otros temas, defirió el constituyente a la ley orgánica del presupuesto -Artículo 352 de la Carta-. 2. Con todo, del hecho que el artículo 346 exija que en tiempos de paz no se pueden percibir impuestos no incluidos en el presupuesto ni ingresos ni erogaciones no previstas en él, no se sigue que en tiempos de anormalidad institucional no existan mecanismos excepcionales de regulación de tales ingresos y gastos pues la misma necesidad de superar las circunstancias que condujeron al derecho constitucional de excepción puede exigir también un manejo excepcional de las finanzas públicas. De allí que el artículo 38, literal l), de la Ley 137 de 1994 disponga que durante el estado de conmoción interior el gobierno tiene la facultad de “Imponer contribuciones fiscales o parafiscales para una sola vigencia fiscal; o durante la vigencia de la conmoción, percibir contribuciones o impuestos que no figuren en el presupuesto de rentas y hacer erogaciones con cargo al Tesoro que no se hallen incluidas en el de gastos”. Se trata de una situación excepcional que involucra la alteración de la competencia para la generación de rentas y regulación de los gastos pues ella se radica en el ejecutivo como una exigencia impuesta por la necesidad de tomar las medidas necesarias para la superación de la crisis que condujo a la declaratoria del estado de anormalidad institucional. En ese contexto, resulta explicable que al gobierno se le conceda también la facultad excepcional de “Modificar el presupuesto...” en el artículo 38 literal ll) de la Ley 137 de 1994, pues la generación, mediante nuevos tributos, de los recursos necesarios para la superación de la crisis conduce a la necesidad de modificar el presupuesto de ingresos y de gastos. Ésta, además, es una exigencia impuesta por el principio de universalidad del presupuesto, de acuerdo con el cual todas las rentas y todos los gastos, sin excepción, deben figurar en él. 3. Tal esquema excepcional de las rentas y gastos públicos es complementado por los artículos 83 y 84 del Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación. La primera disposición, de manera compatible con la anormalidad institucional propia de los estados de excepción, le permite al gobierno efectuar los créditos adicionales y traslados presupuestales ocasionados por ellos, constituyendo la fuente del gasto el decreto que declaró el estado de excepción. Y la segunda exige que toda modificación del presupuesto sea informada al Congreso de la República en los ocho días siguientes o la iniciación de período de sesiones y esto no sólo para efectos del control político inherente al derecho constitucional de excepción sino también para que “pueda derogar o modificar disposiciones según su competencia”, según lo señala el articulo 38, literal ll), de la Ley 137 de 1994. Este es, entonces, el marco normativo de la facultad que le asiste al gobierno de modificar el presupuesto de rentas y gastos durante los estados de excepción, facultad que, tal como expuso la Corte en la Sentencia C-947-02[1], comprende tanto la facultad de realizar traslados como la de efectuar adiciones presupuestales: “Se presenta un traslado, cuando, sin alterar el cómputo de las rentas, se dispone, dentro del mismo presupuesto, cambios tanto cuantitativos como de destinación en dos o más partidas. En este evento se presenta, por una parte, un crédito por virtud del cual se incorpora o adiciona una partida de gasto, y, por otra, un contracrédito que disminuye una de las partidas originales del presupuesto. ...Por su parte, los créditos adicionales son “... aquellas apropiaciones que se abren en el curso de la vigencia, con posterioridad a la expedición y liquidación del Presupuesto, y que se consideran como gastos complementarios de éste” [2]. Estas adiciones comportan la identificación de nuevas rentas que, en la misma proporción, se incorporan al presupuesto, tales como las provenientes de la emisión de bonos o de nuevos impuestos. Cuando en los estados de excepción se decreta un traslado presupuestal, la medida busca cambiar la destinación de una partidas para disponer de esos recursos para los fines propios de la respectiva situación excepcional. En tal caso el examen de constitucionalidad del correspondiente decreto legislativo debe referirse a la conexidad del traslado con la situación que motivó la declaratoria del estado de excepción, así como a la necesidad y la proporcionalidad de la medida, examen que comprende tanto el estudio de la nueva destinación de los recursos, como el análisis de la manera como se afectan las partidas que se disminuyen.[3] Ello es así porque en el mismo decreto que dispone el traslado se decide sobre la fuente, en este caso interna, de los recursos y se fija su destinación, sin que tales materias hayan sido objeto de una previa determinación por el legislador excepcional. En el caso de los créditos adicionales que se producen en ejercicio de las facultades de los estados de excepción, en principio, la fuente de los recursos debe estar previamente determinada, y si lo fue a través de un decreto legislativo, el mismo debe haber sido objeto del control automático de constitucionalidad por la Corte”. B. Límites de la facultad excepcional del ejecutivo de modificar o adicionar el presupuesto de rentas y gastos. 4. Los regímenes excepcionales son regímenes de juridicidad, es decir, concebidos desde el derecho y limitados por él pues una sociedad civilizada, ni aún en sus momentos de mayor tensión, puede renunciar al derecho como instrumento de convivencia. De allí que tanto la facultad de decretar un estado de excepción como las facultades que durante él se ejercen estén sometidas a un riguroso control constitucional, formal y material, según se lo expuso en la Sentencia C-802-02[4] por medio de la cual se declaró, con excepción del artículo 3°, la exequibilidad del Decreto 1837 de 2002 que declaró el estado de conmoción en todo el territorio nacional. 5. En relación con la facultad del ejecutivo de modificar o adicionar el presupuesto de rentas y gastos de la nación durante los estados de excepción, hay que indicar que de la Carta Política se desprenden condicionamientos que imposibilitan que el ejercicio de esa facultad se configure en un poder omnímodo. El primero de ellos es la necesaria conexidad entre el objetivo de la modificación presupuestal y las causas que motivaron la declaratoria del estado de excepción. A juicio de la Corte, esta relación de conexidad es doble, ya que comprende, de un lado, la existente entre las causas que generaron la declaratoria y su finalidad, y de otro, la existente entre las causas de expedición del decreto legislativo que modifica el presupuesto y las materias que regula[5]. Esta relación de conexidad contrae, además, la especificidad del contenido de las medidas que modifiquen el presupuesto de rentas o el de gastos, ya que, en concordancia con lo prescrito en el inciso 2º del artículo 213 de la Carta Política, dichas variaciones deberán estar circunscritas, en el caso de la declaratoria de conmoción interior, a las “facultades estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos”. Igualmente, la posibilidad del decreto de esta clase de medidas no involucra la suspensión de las facultades de diseño presupuestal que, como regla general, poseen las corporaciones públicas, según lo señalado en el numeral 3º del artículo 214 Superior, en concordancia con el inciso 2º del artículo 345[6]. 6. Otros condicionamientos se hallan en las normas que para el caso de los estados de excepción constituyen, junto con las disposiciones contenidas en el Estatuto Superior, bloque de constitucionalidad, como son la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción y, de manera especial en los decretos legislativos de modificación presupuestal, los principios contenidos en el Estatuto Orgánico del Presupuesto.[7] Frente a la Ley Estatutaria, es claro que principios como los de necesidad y proporcionalidad de las medidas tomadas por el ejecutivo (Arts. 11 y 13), deben ser cumplidos por los decretos legislativos que modifican o adicionan el presupuesto, junto con otros requerimientos específicos impuestos por la Ley 137 de 1994, como es la obligatoriedad de “rendir cuenta al Congreso en un plazo de cinco días para que este pueda derogar o modificar disposiciones según su competencia” (Art. 38, literal ll.). En lo que hace referencia a los principios del sistema presupuestal señalados en el Estatuto Orgánico del Presupuesto, la Corte advierte cómo estos deben ser observados pues todo estado de excepción es, como se ha expresado reiteradamente en la doctrina constitucional, un estado de legalidad, en el cual los pilares que fundan el ordenamiento jurídico no pueden ser modificados por el ejecutivo en uso de tales facultades. Además, el Estatuto Orgánico de Presupuesto contiene previsiones normativas (Arts. 83[8] y 84) que inscriben la potestad de modificación presupuestal por parte del legislador de excepción en el marco de los principios propios de tal estatuto[9], en especial el de legalidad. Esto en el entendido que estos preceptos definen al decreto que declara el estado de excepción como la fuente del gasto público, lo que entra en concordancia con los principios constitucionales aplicables a la ley de apropiaciones y contenidas en el artículo 346 Superior, como es la obligación de sustentar cada partida, entre otras causas, en “un gasto decretado conforme a ley anterior”. Finalmente, hay que indicar que el objeto de los decretos legislativos bajo estudio es incluir las rentas extraordinarias que se hayan decretado, como los gastos generados por la ejecución de las labores tendientes al restablecimiento del orden público, dentro del presupuesto, actividad que no es más que el acatamiento del principio de universalidad contenido en el artículo 14 del Estatuto Orgánico. Como puede advertirse, entonces, los decretos que modifican el presupuesto durante los estados de excepción están sometidos a múltiples condicionamientos derivados de la Carta Política, de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción y del Estatuto Orgánico del Presupuesto. C. Examen formal del Decreto 2749 de 2002. 7. Por medio del Decreto Legislativo 2749 del 25 de noviembre de 2002 se adicionó el presupuesto general de la nación para la vigencia fiscal de 2002. Se trata de la segunda adición presupuestal dispuesta durante la vigencia del estado de conmoción interior vigente pues ya mediante el Decreto 1959 de 2001 se había adicionado el presupuesto general de la nación en 579.146 millones de pesos, decreto sobre el que la Corte realizó el control automático de constitucionalidad mediante la Sentencia C-947-02. El Decreto 2749 de 2002 es un decreto legislativo dictado por el gobierno al amparo de las facultades conferidas por el régimen constitucional del estado de conmoción interior. En relación con él, la Corte advierte que fue dictado dentro del término de prórroga del estado de conmoción interior dispuesto por el Decreto 2555 de 2002; que es un decreto motivado y que cuenta con la firma del Presidente y de todos los Ministros pues 12 lo hicieron como titulares de sus respectivas carteras, 3 como encargados de otros despachos y una viceministra lo hizo como Ministra encargada. Por lo tanto, el decreto legislativo 2749 de 2002 cumple las exigencias formales impuestas por la Constitución. D. Examen material del Decreto 2749 de 2002. 8. En cuanto a las exigencias de conexidad, finalidad, necesidad y proporcionalidad, debe tenerse en cuenta que el Decreto 2749 de 2002 tiene una naturaleza complementaria en relación con el Decreto 1838 de ese año, por medio del cual se creó un impuesto especial destinado a atender los gastos del Presupuesto General de la Nación necesarios para preservar la seguridad democrática, pues aquél se limita a incorporar al presupuesto los ingresos generados por él y a autorizar los gastos que se han de realizar con cargo a tales ingresos. Por lo tanto, en lo sustancial, el examen de tales exigencias queda supeditado al análisis realizado por la Corte en la Sentencia C-876-02[10], al momento de realizar el control automático del Decreto 1838 ya citado, pues si esos condicionamientos se encontraron satisfechos en la creación del tributo generador de la renta, concurren los mismos argumentos para afirmar la legitimidad de la incorporación de tales recursos al presupuesto de rentas y de la consecuente autorización de gastos. Recuérdese que en esa oportunidad se advirtió que existía una relación causal directa entre los motivos de la declaratoria del estado de conmoción interior y la imposición excepcional y transitoria de ese tributo pues se trataba de acceder a los recursos necesarios para financiar a la fuerza pública y a las demás entidades estatales que deben intervenir en el restablecimiento del orden. Se indicó también que la finalidad del tributo era legítima en el contexto de los hechos que generaron la perturbación y que se trataba de una medida necesaria y proporcional en cuanto la urgencia de la respuesta institucional tornaba inadecuado acudir al mecanismo normal de imposición de tributos. 9. Con todo, no sobra reiterar que a tal declaratoria se acudió legítimamente en razón de tres hechos: En primer lugar, los ataques contra ciudadanos indefensos, las violaciones a las reglas del derecho Internacional Humanitario y la comisión de delitos de lesa humanidad por parte de grupos financiados por su participación en delitos de narcotráfico, secuestro y extorsión; en segundo lugar, los actos de terrorismo y, finalmente, los actos de coacción a mandatarios locales, seccionales y nacionales. Para superar tales hechos, entre otras cosas, el Gobierno Nacional se planteó la necesidad de desarrollar, con el concurso de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional, los operativos necesarios para enfrentar a sus autores y el imperativo de establecer un impuesto transitorio para atender los gastos demandados por tales operativos pues la nación no contaba con los recursos necesarios para financiarlos. La fijación de ese impuesto la cumplió el gobierno a través del Decreto Legislativo 1838 de 2002. Recaudados tales recursos, se tornaba imperativo ingresarlos al presupuesto general de la nación y autorizar las apropiaciones correspondientes pues sólo entonces será posible la ejecución de esas sumas. 10. En tal contexto, hay que indicar que de la información suministrada por el Departamento Jurídico de la Presidencia de la República y por el Ministerio de Defensa Nacional y del Decreto 2965 del 5 de diciembre de 2002, por medio del cual se liquidó la adición presupuestal dispuesta mediante el Decreto 2749 de ese año, se infiere que la siguiente es la destinación de cada una de las partidas: a. Al presupuesto del Ministerio de Defensa Nacional se le asignan recursos por valor de 42.867 millones de pesos. Estos recursos se distribuyen entre el Ejército Nacional y la Armada Nacional de la siguiente manera: 1) Al Ejército Nacional se le asignan 9.310 millones de pesos para gastos de funcionamiento y se discriminan así: - 6.610 millones de pesos que se utilizarán para atender el costo de las nóminas del personal de soldados aplazados y los cuadros de mando del Plan 10.000 que permite crear 69 unidades que son fundamentales para proteger la infraestructura del país y para apoyar las operaciones militares. Con esta suma se financiará también parte de los cuadros de mando de los Batallones de Alta Montaña que se tiene previsto crear en el Departamento del Cauca y en el Eje Cafetero. - 2.700 millones de pesos con los que se atenderán necesidades de salud como resultado del incremento del pie de fuerza del Plan de Choque. Esto por cuanto el subsistema de salud de las fuerzas militares debe atender los costos demandados por los exámenes de incorporación y por la prestación del servicio de salud a los heridos en combate. 2) Al Ejército Nacional se le asignan recursos para inversión por valor de 22.661 millones. Éstos se discriminan en las siguientes partidas: - 3.280 millones de pesos destinados para la construcción y dotación de los Batallones de Alta Montaña localizados en el Departamento del Cauca y en el Eje Cafetero. - 900 millones de pesos que se destinarán al mantenimiento requerido por instalaciones de la fuerza pública en todo el territorio nacional con un tiempo de construcción de entre 20 y 60 años. - 14.281 millones de pesos para financiar parte de las adquisiciones del armamento que necesita el Ejército Nacional. - 4.200 millones de pesos para el mantenimiento de equipos, materiales, suministros y servicios propios del sector, discriminados así: En primer lugar, 1.700 millones de pesos que se utilizarán para adquirir motores y repuestos para realizar el mantenimiento mayor de vehículos tácticos por tiempo de vida útil (Camiones C-70 y camiones 4x4); vehículos éstos que se utilizarán para el transporte de las tropas que están directamente comprometidas con las operaciones militares. En segundo lugar, 900 millones de pesos destinados al mantenimiento mayor de 194 equipos de ingenieros de combate (volquetas, tractores, motoniveladoras) que se encuentran fuera de servicio por la falta de asignación de recursos y que se requiere para que las unidades apoyen a la población civil con trabajos propios de ingenieros en obras de infraestructura. Finalmente, 1.600 millones de pesos que son requeridos para continuar con la remanufacturación de los vehículos blindados EE-9 y EE-11 Urutu. 3) A la Armada Nacional se le asignan 9.696 millones de pesos para inversión discriminados así: - 2.700 millones de pesos para adquirir 3,75 millones de cartuchos calibre 5.56 para dotar las cargas básicas de munición para 1.199 fusiles Galil. - 6.996 millones de pesos que se invertirán de la siguiente forma: 196 millones de pesos se utilizarán para comprar chalecos salvavidas antibalas y visores nocturnos de última generación para dotar la Brigada Fluvial. Y 6.800 millones de pesos se utilizarán para adquirir 100 ametralladoras calibre 050 y 50 ametralladoras calibre 7.62 para dotar las unidades de la Armada Nacional comprometida en operaciones. 4) De igual manera, a la Armada Nacional se le asignan 1.200 millones de pesos destinados a la construcción y dotación de un centro de atención en salud de nivel II en Tolemaida debido al incremento de Unidades de Combate para permitir la mayor cobertura por el incremento del pie de fuerza en el Ejército como resultado de los planes establecidos por el Gobierno Nacional: Aplazamiento de 10.000 soldados, Brigadas Móviles, Batallones de Alta Montaña y Soldados de Apoyo. b. Al presupuesto de la Policía Nacional se le asignan 24.133 millones de pesos. Esta suma se discrimina de la siguiente manera: 1) A gastos de funcionamiento se asignan 3.000 millones de pesos, recursos que se utilizarán en los programas que financian el adelanto de los ascensos de 948 patrulleros y la incorporación de 3.200 auxiliares regulares con el propósito de incrementar el pie de fuerza; dar mayor cobertura de seguridad y reacción en ciudades capitales, especialmente Bogotá y Medellín, y complementar el programa de dotaciones de escuadrones móviles, dotaciones para estaciones en municipios en los que en la actualidad no hay presencia de la fuerza pública y para reforzar el programa presidencial de seguridad en las principales vías troncales del país. 2) A gastos de inversión de la Policía Nacional se asignan recursos por valor de 21.133 millones de pesos discriminados en las siguientes partidas: - 19.410 millones de pesos discriminados así: 19.100 millones de pesos que se destinarán a la construcción de 32 estaciones nuevas, reconstrucción de 2 estaciones, terminación de 22 estaciones y adecuación de 2 estaciones, para un total de 58 estaciones de policía. Y 310 millones de pesos que se destinarán a la terminación de la última fase del área de remonta y veterinaria, que es un soporte para la instrucción de la especialidad de carabineros. - 123 millones de pesos que se destinarán a la adquisición de equipos de seguridad para las instalaciones policiales. - 1.600 millones de pesos que se destinarán a dotaciones de equipos de cirugías, instrumental médico y quirúrgico para dotar algunas Clínicas Regionales que darán cobertura al incremento de pie de fuerza de la Policía Nacional. 11. De este modo es claro que los gastos autorizados tienen que ver con el costo de las nóminas del personal de soldados aplazados e incorporados con el fin de proteger la infraestructura del país; con la necesidad de sufragar el costo del servicio de salud prestado a todo ese personal y al que resulte herido en combate; con la construcción y dotación de dos Batallones de Alta Montaña; con la dotación de armas y municiones para tal personal; con el mantenimiento de vehículos, equipos de ingenieros de combate y remanufacturación de vehículos blindados; con la incorporación de auxiliares regulares; con la construcción, reconstrucción o adecuación de 58 estaciones de policía y con el suministro de equipos de seguridad. Todos estos gastos están directamente relacionados con el cumplimiento de las tareas emprendidas para restablecer el orden público. En tal contexto, la Corte advierte que, con excepción de las partidas que luego se indicarán, el decreto sometido a revisión satisface la exigencia de conexidad entre las causas de su expedición y las materias que regula pues éstas adicionan el presupuesto de funcionamiento e inversión del Ministerio de Defensa Nacional con el fin de que la fuerza pública emprenda los operativos necesarios contra los autores de los hechos perturbadores del orden público. Es decir, cada una de las partidas adicionadas se orienta a conjurar las causas de perturbación del orden público. 12. Con todo, existen dos partidas que no se adecuan a las exigencias constitucionales de las medidas que el Gobierno Nacional puede adoptar durante el estado de conmoción interior. Por una parte, la partida 113, Sección 1501, del presupuesto de inversión del Ministerio de Defensa Nacional, denominada “Mejoramiento y mantenimiento de infraestructura propia del sector” por $900’000.000 y, por otra, la partida 705, Sección 1601, del presupuesto de inversión de la Policía Nacional, denominada “Educación superior” por $310’000.000. De acuerdo con lo demostrado en el proceso, la primera partida se destinará al mantenimiento requerido por instalaciones de la fuerza pública en todo el territorio nacional y que tienen un tiempo de construcción de entre 20 y 60 años. Para la Corte es claro que este gasto no puede calificarse ni de sobreviniente ni de urgente pues tiene que ver con la necesidad de mantenimiento de unas instalaciones de la fuerza pública que, si bien puede ser cierta, no es directamente atribuible a las causas de perturbación del orden público. Es decir, se trata de atender gastos generados por la necesidad de mantenimiento regular de instalaciones militares pero como resultado de un plan permanente de mantenimiento y no en razón de los deterioros causados por los hechos generadores de la perturbación del orden público. Además, no se ha puesto de presente un plan especial de emergencia que justifique ese gasto. Y en cuanto a la segunda partida, la Corte encuentra que no concurren elementos de juicio que permitan inferir que se trata de un gasto que guarde relación de conexidad con las causas de perturbación del orden público. Adviértase que se trata de una partida que se destinará a la terminación de la última fase del área de remota y veterinaria como soporte para la instrucción de carabineros. Es decir, se está ante un gasto que debe atenderse con la necesaria planificación y anticipación y que no reviste características de sobreviniente o urgente. En suma, estas partidas remiten a gastos que deben atenderse con cargo a recursos ordinarios y no a recursos como los generados a instancias del estado de conmoción interior. No debe perderse de vista que entre los principios que regulan el ejercicio de las facultades de que es titular el Gobierno Nacional durante el estado de conmoción interior se encuentran los de necesidad y especificidad. De acuerdo con el primero, las facultades conferidas al ejecutivo son las estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos y, de acuerdo con el segundo, las medidas que se adopten en ejercicio de esas facultades tienen que orientarse a la superación de esas causas y no a propósitos diferentes. En este marco, cuando se trata del ejercicio de una facultad como la de modificar el presupuesto, esos principios imponen la existencia necesaria de una relación de conexidad entre las causas que generaron la declaratoria del estado de conmoción y su finalidad y entre las causas de expedición del decreto modificatorio del presupuesto y las materias que regula. De allí que en los decretos legislativos de modificación del presupuesto se torne imperativo que cada una de las partidas esté directa y específicamente orientada a conjurar las causas de la perturbación pues tal es una exigencia de los criterios constitucionales que regulan la destinación de las partidas en el estado de conmoción interior. Es por eso que deben precisarse las actividades y áreas de trabajo a que se orienta cada una de las partidas presupuestales pues sólo de ese modo se satisfacen tales criterios constitucionales. 13. En suma, con las precisiones realizadas, la modificación presupuestal tiene conexidad directa con los supuestos fácticos que dieron origen a la declaración del estado de conmoción interior. Su finalidad es legítima en cuanto se orienta a ingresar recursos generados por un tributo especial y a autorizar su gasto. Además, existe una justificación razonable para la expedición del decreto sometido a revisión pues la urgencia de disponer de los recursos generados por el impuesto al patrimonio con la finalidad de orientarlo a la superación de los hechos que generaron la grave perturbación del orden público no permitían que la adición al presupuesto general de la nación se cumpliera atendiendo el procedimiento legislativo ordinario. Entonces, como se satisfacen las exigencias constitucionales formales y materiales, la Corte, con las precisiones ya indicadas, declarará la exequibilidad del Decreto Legislativo 2749 de 2002. No obstante, tal como se lo hizo respecto de los Decretos 1838 y 1959, ya que las facultades constitucionales excepcionales del Gobierno Nacional son sólo las estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación del orden público e impedir la extensión de sus efectos, la ejecución de las partidas adicionadas por el decreto ahora sometido a revisión deberá sujetarse a tal exigencia, sin que sea posible variar su destinación específica. En tal sentido se condicionará la declaratoria de constitucionalidad de la norma sometida a control automático. 14. Para concluir, la Corte debe indicar que el control automático de constitucionalidad de los decretos legislativos declaratorios de los estados de excepción y de los decretos legislativos de desarrollo dictados con base en él, plantea un juicio objetivo y técnico de confrontación entre tales decretos y la Carta Política. De allí que cuando se está ante un decreto legislativo que dispone una adición presupuestal durante un estado de conmoción interior, el control se circunscriba a determinar si ese acto jurídico cumple las exigencias formales y materiales impuestas por el Texto Superior, sin que pueda extenderse, en manera alguna, al tema concreto de la ejecución de las partidas y, en particular, a situaciones como el desvío o el eventual cambio de destinación de las partidas. Sobre estos tópicos no opera el control constitucional inherente a los estados de excepción pues en ellos no se trata de determinar la validez de decretos legislativos sino de esclarecer las responsabilidades en que eventualmente puedan incurrir las autoridades encargadas de ejecutar las partidas presupuestales objeto de modificación. Adviértase que el ordenamiento jurídico consagra diversos mecanismos de control sobre los eventuales desvíos en la aplicación de las partidas: El control fiscal que le incumbe a la Contraloría General de la República, el control disciplinario que le corresponde a la Procuraduría General de la República y a los órganos de control interno y el control político que ejerce el Congreso de la República pues, de acuerdo con el artículo 38, literal ll) de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, el Gobierno, en el plazo de cinco días, deberá rendir cuenta al Congreso de las modificaciones introducidas al presupuesto para que éste pueda derogar o modificar disposiciones según su competencia. VI. DECISIÓN Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: PRIMERO. Declarar EXEQUIBLES los artículos 1° y 3° del Decreto Legislativo 2749 de 25 de noviembre de 2002 “Por el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2002” SEGUNDO. Declarar INEXEQUIBLES las partidas 113, Sección 1501, del presupuesto de inversión del Ministerio de Defensa Nacional, denominada “Mejoramiento y mantenimiento de infraestructura propia del sector” por $900’000.000 y con 705, Sección 1601, del presupuesto de inversión de la Policía Nacional, denominada “Educación superior” por $310’000.000, contenidas en el artículo 2° del Decreto Legislativo 2749 de 2002. TERCERO. Declarar EXEQUIBLE, en lo demás, el artículo 2° del Decreto Legislativo 2749, en el entendido que los gastos ordenados deberán estar directa y específicamente encaminados a conjurar las causas de la perturbación del orden público y a impedir la extensión de sus efectos. Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT Presidente JAIME ARAUJO RENTERÍA Magistrado ALFREDO BELTRÁN SIERRA Magistrado MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA Magistrado JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO Magistrado RODRIGO ESCOBAR GIL Magistrado MARCO GERARDO MONROY CABRA Magistrado ÁLVARO TAFUR GALVIS Magistrado CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ Magistrada MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ Secretaria General Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-148/03 DECRETO LEGISLATIVO DE IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-Creación de tributo (Salvamento parcial de voto) DECRETO LEGISLATIVO DE IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-No pretensión de solución de déficit fiscal y ejecución de proyecto a largo plazo (Salvamento de voto) DECRETO LEGISLATIVO DE IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-Facultades del Gobierno no son absolutas (Salvamento parcial de voto) DECRETO LEGISLATIVO DE IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-Condicionar la exequibilidad de un artículo resulta una fórmula carente de sentido (Salvamento parcial de voto) Referencia: expediente R.E.-128 Revisión constitucional del Decreto Legislativo 2749 de 25 de Noviembre de 2002 “Por el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2002”. Magistrado Ponente: Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO Si bien la suscrita Magistrada compartió la decisión mayoritaria de declarar exequibles los artículos 1 y 3 del Decreto Legislativo 2749 de 2002 “Por el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2002” e inexequibles dos partidas incluidas en los presupuestos de inversión del Ministerio de Defensa Nacional y de la Policía Nacional respectivamente, con el acostumbrado respeto disiento de la decisión de la Corporación que consideró ajustado a la Constitución, de manera condicionada, el artículo 2 del Decreto Legislativo 2749 de 2002 “Por el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2002”, por cuanto, a mi juicio, la Corte debió haber declarado la inexequibilidad del mencionado artículo, por las razones que paso a explicar. 1. Creación del impuesto sobre el patrimonio y segunda adición al Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal 2002. La adopción del decreto legislativo 2749 de 2002 constituye una consecuencia lógica y técnica de la declaratoria del estado de conmoción interior[11] y de la creación del impuesto sobre el patrimonio[12]. En efecto, al haberse generado un nuevo ingreso para la Nación era necesario modificar el correspondiente presupuesto anual, y asimismo, autorizar la ejecución de los correlativos gastos. Siendo por tanto el decreto legislativo sub examine un mero efecto de la creación del tributo, reitero en este caso la posición que senté en el salvamento de voto a la sentencia C-876 /2002, con ponencia del Magistrado Alvaro Tafur Galvis, en el sentido de que el Decreto Legislativo 1838 de 2002 “Por medio del cual se crea un impuesto especial destinado a atender los gastos del Presupuesto General de la Nación necesarios para preservar la seguridad democrática” era inexequible por cuanto, en esencia, los dineros recaudados con el impuesto sobre el patrimonio no serían destinados a conjurar las causas de la alteración del orden público sino a cubrir el déficit presupuestal de las Fuerzas Armadas, y así mismo, a ejecutar proyectos de inversión de largo alcance en el sector de seguridad del Estado, lo cual desborda los límites temporales del estado de excepción. En efecto, la escasez de recursos económicos para modernizar los equipos de la fuerza pública, aumentar el número de sus integrantes y mejorar su capacidad operativa, era una situación de hecho que, en palabras del propio Gobierno Nacional, se encontraba presente mucho antes de la declaratoria del estado de conmoción interior. De tal suerte que se recurrió al expediente del estado de excepción como un medio o instrumento para resolver un clásico problema de déficit fiscal y no para hacerle frente a una situación considerada excepcional o coyuntural. Adicionalmente, del análisis del acervo probatorio que sirvió como soporte para la adopción de la sentencia C-876 de 2002, se desprende que parte de los recursos recaudados con el tributo se destinarían a estructurar todo un nuevo plan de fortalecimiento de la seguridad democrática, lo que presupone la ejecución de un proyecto a largo plazo, que desborda la esencia temporal de un estado de excepción y que desconoce, además, la competencia del Congreso Nacional para debatir sobre la necesidad y urgencia del mencionado proyecto de inversión. Así pues, el Decreto Legislativo 1838 de 2002, que constituye uno de los soportes del Decreto Legislativo sub examine, resultaba ser una medida contraria a la letra y el espíritu de los artículos 10 y 11 de la Ley Estatutaria de Estados de Excepción, como quiera que desconocía los principios de finalidad y necesidad que sirven para juzgar la constitucionalidad de un decreto de esta naturaleza. 2. Destinación de los recursos causados con el impuesto sobre el patrimonio y ejercicio del control de constitucionalidad. El margen de maniobra con que cuenta el Gobierno Nacional al momento de configurar, bajo estados de excepción, un nuevo tributo no es absoluto; mucho menos lo es la destinación de los recursos recaudados con ocasión del mismo, ya que se trata de una medida que debe encausarse a conjurar la perturbación del orden público, ser proporcional y conforme con los principios y valores que inspiran a un Estado Social de Derecho, y asimismo, respetar los compromisos internacionales asumidos por el Estado colombiano. En tal sentido, el control que está llamada a ejercer la Corte sobre los decretos legislativos mediante los cuales el Gobierno Nacional decide la destinación de los recursos recaudados con un impuesto creado al amparo de la conmoción interior debe ser particularmente estricto por varias razones. Desde los albores del parlamentarismo europeo, la autorización para recaudar un tributo y la decisión sobre la destinación de los ingresos recaudados con el mismo, se ha constituido en una de las formas más eficientes del ejercicio del control político sobre los gobernantes. En una democracia constitucional, la expedición anual del presupuesto de rentas y gastos constituye, sin lugar a dudas, uno de las manifestaciones más claras del principio democrático por cuanto el pueblo, mediante sus representantes, acepta la imposición de una carga tributaria, y al mismo tiempo, decide el destino de los recursos recaudados. De allí que si se admite que durante un estado de excepción el Gobierno Nacional sustituye al Congreso de la República en la adopción de estas dos trascendentales decisiones políticas en aras a conjurar las causas de la perturbación del orden público, el grave desmedro que sufre el principio democrático sólo se compadece si la guardiana de la Constitución ejerce un control particularmente severo sobre los decretos legislativos que decretan tributos y disponen los gastos. El ejercicio de este control estricto de constitucionalidad no se traduce en la intromisión en los ámbitos competenciales de los organismos de control, ni el ejercicio de una modalidad de control fiscal o disciplinario. Tampoco puede ser entendido como una vulneración al ejercicio de las competencias de control político que le asigna la Constitución al Congreso de la República. Se trata, por el contrario, de que la Corte emplee todas las herramientas con que cuenta en el ordenamiento jurídico para constatar si efectivamente las partidas que aparecen recogidas en un decreto legislativo que modifica el presupuesto de rentas y gastos se encaminan a conjurar las causas que motivaron la declaratoria de un estado de conmoción interior o si, por el contrario, su destino es atender situaciones no coyunturales sino estructurales o permanentes. Esta variedad de control estricto de constitucionalidad fue realizado por la Corte en su sentencia C-063/2003, con ponencia de la suscrita Magistrada, cuando por Secretaría de esta Corporación se ordenó remitir copias de la totalidad del expediente al Contralor General de la República a fin de que verificara el cumplimiento de la finalidad de la creación, recaudo y destinación del impuesto al patrimonio establecido por decreto legislativo 1838 e incorporado al Presupuesto Nacional mediante decreto legislativo 1959 de 2002, en los términos de las sentencias C-876 y C- 947 de 2002. De allí que, a mi juicio, condicionar la exequibilidad de un artículo “en el entendido que los gastos ordenados deberán estar directa y específicamente encaminados a conjurar las causas de la perturbación del orden público y a impedir la extensión de sus efectos”, resulta ser una fórmula carente de sentido, más retórica que real, por cuanto no se está ante una norma legal que admita diversas interpretaciones, dentro de las cuales una se ajusta a la Constitución y las demás no. Tampoco tiene trascendencia práctica la mencionada fórmula, si la Corte no decide asumir la labor de verificar el cumplimiento de sus fallos de constitucionalidad en materia de estados de excepción. De allí que no obrando en el expediente las pruebas necesarias para concluir que las demás partidas eran exequibles por apoyarse en hechos coyunturales, la Corte debió haber declarado la inexequibilidad de las mismas. Fecha ut supra CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ Magistrada Salvamento de voto a la Sentencia C-148/03 DECRETO LEGISLATIVO DE IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-Inexequible por no incluir partidas globales sin destinación específica (Salvamento de voto) DECRETO LEGISLATIVO DE IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-Recursos del impuesto destinados a gastos ordinarios contrarían la Constitución (Salvamento de voto) DECRETO LEGISLATIVO DE IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-Necesidad de motivar insuficiencia de recursos ordinarios del Presupuesto Nacional (Salvamento de voto) Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte Constitucional, salvo mi voto en relación con lo resuelto en la Sentencia C-148 de 25 de febrero de 2003, por las razones que a continuación se expresan: 1ª. Mediante el Decreto Legislativo No. 2749 de 2002, “se adiciona el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal” de ese año, Decreto este que fue expedido en virtud de la declaración del Estado de Conmoción Interior (Decreto No. 1837 de 11 de agosto de 2002), prorrogado mediante Decreto 2555 de 8 de noviembre de 2002. 2ª. En la Sentencia C-148 de 25 de febrero de 2003 se declara la exequibilidad del Decreto Legislativo mencionado, salvo en cuanto hace referencia a las “partidas 113, sección 1501, del presupuesto de inversión del Ministerio de Defensa Nacional, denominada ´mejoramiento y mantenimiento de infraestructura propia del sector´ por $900.000.000 y con 705, sección 1601, del presupuesto de inversión de la Policía Nacional, denominada ´Educación superior´ por $ 310.000.000.000, contenidas en el artículo 2º del Decreto Legislativo 2749 de 2002”. 3ª. A mi juicio en su integridad ha debido declararse la inexequibilidad del Decreto Legislativo No. 2749 de 2002, como quiera que en el artículo 2º de este último se incluyen partidas globales sin ninguna especificación de la destinación concreta que para atender al restablecimiento del orden público se exige dada la especificidad de los recursos que para el efecto se crearon mediante el Decreto 1838 de 11 de agosto de 2002, circunstancia esta que llevó a la Corte a recabar pruebas para el efecto, las cuales en este caso brillan por su ausencia. Así, en lo que hace al Ministerio de Defensa Nacional aparece una partida denominada “111300 intersectorial salud” por $1.200.000.000.00, al igual que ocurre con la partida 113, sección 1501, destinada a “mejoramiento y mantenimiento de infraestructura propia del sector”, por $900.000.000.00, así como la partida 111 sección 1601, asignada para “construcción de infraestructura propia del sector” (Policía Nacional) por $19.410.000.000.00, lo mismo que la partida 705 para “educación superior” por $310.000.000.00, la partida 211 “adquisición y/o producción de equipos materiales, suministros y servicios propios del sector” por $1.723.000.000.00 y la partida 300 “intersubsectorial salud” (Policía Nacional) por $1.600.000.000.00. Como se ve, en tales partidas, con los dineros provenientes del denominado impuesto para la seguridad democrática creado por el Decreto Legislativo No. 1838 de 2002, se atienden no solo los gastos ordinarios que deberían ser cubiertos con el Presupuesto General de la Nación para esa vigencia fiscal, sino que resulta imposible establecer con claridad cuáles son los nuevos gastos extraordinarios que deban atenderse con recursos extraordinariamente creados mediante el Decreto Legislativo No. 1838 de 11 de agosto de 2002, únicos que podrían ser objeto de estos recursos especiales. De esta suerte, lo que queda ahora reiterado y demostrado por el Decreto Legislativo 2749 de 2002, es que con los recursos provenientes del impuesto a la seguridad ciudadana, no se atiende a las necesidades extraordinarias en materia de defensa nacional y seguridad interior, sino que tales recursos, en forma contraria a lo afirmado para la creación de ese impuesto, se destinan a atender gastos ordinarios del Estado, es decir para conjurar no la situación grave de orden público por la cual se declaró la Conmoción Interior, sino una crisis de orden fiscal lo que resulta contrario a la Constitución Política. Por ello, reitero entonces lo expres...