Sentencia C-147 de 2018

C-147-18 Sentencia C-147/18 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes DERECHO A ESCOGER PROFESION U OFICIO-Relación directa con el derecho al trabajo RESERVA DE LEY ESTATUTARIA EN REGULACION DE DERECHOS FUNDAMENTALES-Reiteración de jurisprudencia En relación con la regulación estatutaria de los derechos fundamentales, que es el aspecto aquí debatido, para evitar que el legislador estatutario vacíe las facultades del ordinario, esta Corte ha considerado que la regla general es la de que las facetas parciales se tramiten de forma ordinaria y que se acuda a la vía estatutaria cuando se regule íntegramente su núcleo esencial, o se incorpore un mecanismo constitucional necesario e indispensable para su defensa y protección. Todo ello bajo una interpretación restrictiva RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Finalidad/RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Materias que regula/RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Criterios para determinar los asuntos que requieren de su trámite ELEMENTOS ESTRUCTURALES ESENCIALES DEL DERECHO FUNDAMENTAL-Regulación mediante ley estatutaria RESERVA DE LEY ESTATUTARIA EN REGULACIONES SOBRE DERECHOS FUNDAMENTALES-Reglas interpretativas LIBERTAD DE EJERCER PROFESION U OFICIO-Contenido y alcance RIESGO SOCIAL-Reiteración de jurisprudencia/RIESGO SOCIAL-Concepto/RIESGO SOCIAL-Contenidos/RIESGO SOCIAL-Dimensiones LIBERTAD DE EJERCER PROFESION U OFICIO-Título de idoneidad TITULO DE IDONEIDAD PROFESIONAL-Exigencia por legislador LIBERTAD DE PROFESION U OFICIO-Control corresponde al Estado GUIANZA TURISTICA-Desarrollo normativo El Guía dentro de sus funciones, debe conocer y cumplir con las normas técnicas y de seguridad, así como comprender y aplicar normas ambientales, de higiene y seguridad industrial, y es instruido para precaver las consecuencias de las acciones imprudentes de los turistas dado que uno de los objetivos de la formación es contrarrestar las eventuales afectaciones que pueden recaer en quienes son destinatarios de dicha actividad, y esto también habilita que sean sometidos a registro, para garantizar su ejercicio. Referencia: Expediente D-12704 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 94 (parcial) de la Ley 300 de 1996, “Por la cual se expide la Ley General de Turismo y se dictan otras disposiciones”. Demandante: Carlos Roberto Medina Mogollón Magistrado Ponente: ALBERTO ROJAS RÍOS Bogotá, D.C., doce (12) de diciembre de dos mil dieciocho (2018) La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los Magistrados Alejandro Linares Cantillo, quien la preside, Carlos Bernal Pulido, Diana Fajardo Rivera, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Antonio José Lizarazo Ocampo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente sentencia: I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Carlos Roberto Medina Mogollón demandó la inconstitucionalidad del artículo 94 (parcial) de la Ley 300 de 1996 “Por la cual se expide la Ley General de Turismo y se dictan otras disposiciones”, con fundamento en la presunta vulneración de los artículos 25, 26, 152 y 333 de la Constitución Política. Por Auto del doce de junio de 2018, el Despacho Sustanciador admitió la demanda de inconstitucionalidad formulada contra el artículo 94 (parcial) de la Ley 300 de 1996, por los cargos relacionados con la presunta vulneración de los artículos 25, 26, 152 y 333 de la Constitución Política. El inicio del proceso de constitucionalidad se comunicó al Presidente del Congreso y al Presidente de la Cámara de Representantes, así como a los Ministerios de Educación, Comercio Industria y Turismo, Trabajo, Cultura, Relaciones Exteriores, y del Interior, al Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA-, a PROCOLOMBIA, a la Superintendencia de Industria y Comercio, a la Superintendencia de Sociedades y a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República para que, si lo consideraban oportuno, intervinieran directamente o por intermedio de apoderado designado para el efecto, dentro de los diez (10) días siguientes al recibo de la comunicación respectiva, indicando las razones que justifican la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma demandada. Así mismo, se invitó a participar a las Facultades de Derecho de las Universidades de Los Andes, de Antioquia, de Cartagena, EAFIT, Santo Tomás Sede Bogotá, Externado de Colombia, de Medellín, Javeriana, Libre, Nacional de Colombia, del Rosario, de La Sabana y Sergio Arboleda, a la Organización no Gubernamental Derecho, Justicia y Sociedad –DEJUSTICIA-, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Asociación Colombiana de Agencia de Viajes y Turismo –ANATO-, AVIATUR y MAYATUR para que intervinieran dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de recibo de la comunicación respectiva, explicando las razones que sustentan la exequibilidad o inexequibilidad de la disposición acusada. 1. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA A continuación, se transcribe la norma, se subraya y resalta en negrilla el aparte demandado: LEY 300 DE 1996 (julio 26) Diario Oficial No. 42.845, de 30 de Julio de 1996 Por la cual se expide la Ley General de Turismo y se dictan otras disposiciones. ARTÍCULO 94. DE LOS GUÍAS DE TURISMO. <Artículo modificado por el artículo 26 de la Ley 1558 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> Se considera guía de turismo a la persona natural que presta servicios profesionales en el área de guionaje o guianza turística, cuyas funciones hacia el turista, viajero o pasajero son las de orientar, conducir, instruir y asistir durante la ejecución del servicio contratado. Se conoce como profesional en el área de Guionaje o Guianza turística en cualquiera de sus modalidades, a la persona que esté inscrita en el Registro Nacional de Turismo, previa obtención de la correspondiente tarjeta profesional como guía de turismo, otorgada por la entidad u organismo que el gobierno designe. Para obtener la tarjeta profesional deberá acreditarse, como mínimo título de formación de educación superior del nivel tecnológico como Guía de Turismo, certificada por el SENA o por una Entidad de Educación Superior reconocida por el Gobierno Nacional. También podrá ser reconocido como Guía de Turismo, quien ostente un título profesional en las áreas afines del conocimiento determinadas por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, y haber aprobado el curso de homologación que el SENA diseñe para tal fin. Estos últimos solamente podrán ejercer la actividad en el ámbito de su especialidad. El Estado, por intermedio del SENA o una Entidad de Educación Superior reconocida por el Gobierno Nacional, promoverá el desarrollo de competencias en bilingüismo, para proporcionar herramientas que permitan el acceso en condiciones de igualdad y equidad a la oferta laboral y empresarial del sector turístico. No obstante, quien obtenga el título profesional de guía de turismo a partir del segundo año de vigencia de la presente ley deberá acreditar el conocimiento de un segundo idioma. La Tarjeta Profesional de Guía de Turismo es el documento único legal que se expide para identificar, proteger, autorizar y controlar al titular de la misma en el ejercicio profesional del Guionaje o Guianza Turística. El Gobierno Nacional reglamentará la expedición de la tarjeta profesional. Los prestadores de servicios turísticos, así como las personas o entidades a cargo de la administración de todos los atractivos turísticos registrados en el inventario turístico nacional, están en la obligación de observar y hacer cumplir que el servicio profesional de Guionaje o Guianza Turística sea prestado únicamente por Guías de Turismo inscritos en el Registro Nacional de Turismo. El Gobierno Nacional, en desarrollo de los principios generales de la industria turística, previa consulta con las diferentes organizaciones gremiales que representan legalmente a los Guías de Turismo, reglamentará la profesión de Guionaje o Guianza Turística y su ejercicio”. 2. LA DEMANDA El actor sostiene que la disposición demandada contraviene los artículos 25, 26, 152 y 333 de la Constitución Política. Asegura, en relación con el cargo por violación del artículo 26 superior, que el legislador desconoció que la guianza turística es un oficio y no una profesión, que es usualmente desarrollada por estudiantes y personas que no detentan títulos universitarios, pero que se desempeñan eficientemente, de acuerdo con sus conocimientos, en el entorno urbano o rural, y en actividades relacionadas con el patrimonio cultural o natural. Explica que, según el texto censurado, para ejercer como Guía Turístico debe obtenerse la tarjeta profesional que se expide tras acreditarse, como mínimo, “…título de formación de educación superior del nivel tecnológico como guía de turismo” el cual requiere de dos años continuos de estudio, además de dominio de un segundo idioma, lo que evidencia que el legislador introdujo una obligación desproporcionada para el ejercicio del oficio, debido a que quienes lo practican no podrán legalizar su condición laboral y a que no atendió que al tratarse de una actividad de temporadas, en la que no existe estabilidad laboral, tal exigencia es más bien un desincentivo para su ejercicio. A juicio del accionante el oficio de guianza turística no acarrea un riesgo social, pues su práctica corresponde a la prestación de un servicio para socializar con foráneos el patrimonio cultural, social y natural del país y añade que restringir esta actividad privaría al turista de la posibilidad de conocer, con ayuda de un experto, los atractivos turísticos en condiciones mínimas de seguridad. Apunta que, la medida normativa que cuestiona también lesiona injustificadamente el derecho al trabajo incorporado en el artículo 25 constitucional, en tanto limita el desempeño de quienes optan por dicha alternativa laboral. Que las empresas de guianza turística, que contratan este personal están certificadas, cuentan con personería jurídica, registro de Cámara de Comercio y Registro Nacional de Turismo, de manera que no es necesario otra exigencia; que, además, ha consultado con el SENA sobre la posibilidad de capacitar a sus guías, encontrando que el curso está limitado, no se imparte en todas las regiones del país y depende de la disponibilidad de recursos de esa institución, por lo que se ha dificultado obtener la certificación. Sobre el cargo por violación del artículo 152 literal a) de la Constitución Política recaba en que al ser la guianza un oficio y no una profesión, el legislador excedió sus competencias al regularla a través de una ley ordinaria, y no, como correspondía, a través de una ley estatutaria. Finalmente, arguye el accionante que el texto impugnado vulnera el artículo 333 superior, porque el requisito del curso como tecnólogo es desproporcionado e irracional, como también porque se trata de una actividad limitada en la oferta si se tiene en cuenta que, en Bogotá, solo existen 161 guías acreditados. Por lo tanto, las empresas que se dedican a la guianza turística no tendrán el personal suficiente (por la exigencia del título de tecnólogo) de allí que la norma apareje la consecuencia del desaparecimiento de las empresas que prestan este servicio. II. INTERVENCIONES De acuerdo con la constancia expedida por la Secretaría General[1] de esta Corporación, dentro del término de fijación en lista que venció el 5 de julio de 2018, se recibieron escritos de intervención del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, la Universidad Externado de Colombia, el Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA-, la Superintendencia de Industria y Comercio, el Ministerio del Interior, la Confederación de Guías de Turismo de Colombia –CONFEGUÍAS-, la Universidad Sergio Arboleda, AVIATUR y el Ministerio de Trabajo, los cuales se resumen a continuación: 1. Ministerio de Comercio, Industria y Turismo El jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio, por escrito[2] de 4 de julio de 2018, pide declarar exequible la norma demandada. Refiere que la disposición no vulnera los derechos fundamentales al trabajo (artículo 25 C.P.) y a la libertad de escoger profesión u oficio (artículo 26 C.P.), pues lo que procura es que el Guía Turístico esté en capacidad de orientar, conducir y asistir a los turistas en las distintas actividades ofertadas, de acuerdo con su especialidad. Prosigue con que, por su propia naturaleza, la guianza implica riesgos para terceros que hacen uso de los servicios, y que por ello deben contar con una adecuada preparación, la cual se acredita mediante la Tarjeta Profesional y la inscripción en el Registro de Turismo, de acuerdo con su especialidad. En punto a la violación de la libertad de empresa (artículo 333 C.P.) asevera que la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en especial la sentencia C-263 de 2011, resolvió un caso análogo en relación con el Registro Nacional de Turismo como requisito previo y obligatorio para el funcionamiento de los establecimientos turísticos y determinó que tales exigencias se justifican en la obligación del Estado de prevenir la afectación de los derechos fundamentales de las personas. 2. Universidad Externado de Colombia A través del Departamento de Derecho Laboral[3] solicita declarar la exequibilidad de la norma demandada, de un lado porque no se exigía trámite de ley Estatutaria y, además, al ser razonables y justificados los requisitos que se determinan para ejercer como Guía Turístico. Al respecto esgrime que la exigencia de la tarjeta profesional y algunos de los requisitos para el ejercicio de Guías de Turismo gozan de pleno respaldo constitucional, dado que el artículo 26 constitucional consagra que las profesiones, ocupaciones, artes y oficios pueden ser objeto de regulación, esto es, exigir títulos de idoneidad tal como lo establece la disposición demandada. Que la jurisprudencia constitucional ha sido más o menos pacífica en torno a la potestad del legislador para ocuparse de la regulación de las profesiones u oficios, y como apoyo de su aserto se remite al contenido de los pronunciamientos C-658 de 1996, C-819 de 2010 y C-296 de 2012. Expone que no era necesario tramitar una Ley Estatutaria al no afectarse el núcleo esencial de un derecho fundamental. Trae a colación la decisión C-818 de 2011 la cual refiere los criterios para la identificar la Reserva de Ley Estatutaria, esto es que (i) se trate de elementos estructurales de un derecho fundamental; (ii) cuando una disposición introduzca límites, restricciones, excepciones y prohibiciones que afecten el núcleo esencial del derecho; (iii) cuando el legislador pretende regular íntegramente un derecho fundamental; (iv) al aludirse a la estructura general y principios reguladores de una garantía fundamental y (v) cuando se refiera a leyes que aborden situaciones principales o importantes de un derecho constitucional. 3. Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA- Solicita declarar la exequibilidad de la disposición acusada[4]. Señala que la Ley General de Turismo, al ser modificada por la Ley 1558 de 2012, mantuvo la facultad del SENA de certificar el título de educación superior de nivel tecnológico de Guía de Turismo, sin perjuicio de que otras instituciones educativas también lo hicieran y que su finalidad ha sido el fomento, desarrollo, promoción y competitividad del sector turístico. Indica que la entidad intervino en la redacción de la norma, y en su momento sugirió la homologación con quienes tuvieran un título profesional en áreas afines al conocimiento, determinadas por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y además acreditara formación en Guía de Turismo certificada por el SENA. En todo caso explica que, dados los limitados recursos de la entidad, no existe un cronograma de capacitaciones para ser Guía Turístico, pero que esto no obsta para realizarse en otra institución acreditada y tampoco resta mérito a la naturaleza de la disposición, cual es la de educar competitivamente a quienes van a llevar a cabo tal profesión. Aunado a lo anterior, expone que la norma tiene como finalidad regular el salario mínimo de los profesionales y técnicos reconociendo los esfuerzos por capacitarse, lo cual contrarresta las condiciones poco beneficiosas de quienes se desempeñan en esta tarea, las cuales les han obligado a acudir a trabajos paralelos que les permitan subsistir de manera digna. Para terminar, refiere que no se vulnera el derecho al trabajo, dado que, por el contrario, se garantizan unas condiciones dignas y justas para llevarlo a cabo. 4. Superintendencia de Industria y Comercio La Coordinadora del Grupo de Gestión Judicial pide se declare la constitucionalidad de la Ley 300 de 1996, artículo 94, modificado por el artículo 26 de la Ley 1558 de 2012[5]. Expone que la disposición integra una política pública dirigida al turismo, de acuerdo con estándares internacionales y que aspira a generar un impacto favorable en el desarrollo social del país, mediante la profesionalización de las personas que se dedican a prestar sus servicios turísticos y con ello la promoción y la inversión social en el desarrollo de proyectos estratégicos de infraestructura, protección del ambiente y de conectividad de las regiones a través de la actividad turística. Asegura que la ley permite que personas que tengan título profesional, en áreas afines del conocimiento turístico, y que aprueben cursos diseñados por el SENA para tal fin, puedan desempeñarse como guías turísticos. Así mismo, recalca que el bilingüismo es otra preocupación que recoge el artículo 27 de la reforma, pues impone capacitar en un segundo idioma y en conocimiento turísticos a su personal destinado a ejercer sus labores en aeropuertos, puertos y terminales de transporte. En la intervención esgrime que el Decreto 229 de 2017, a través del cual se establecen las condiciones y requisitos para la inscripción y actualización en el Registro Nacional de Turismo, dispone de un mecanismo de verificación electrónica sobre los guías turísticos para dar mayor facilidad de controlar y vigilar tal actividad. 5. Ministerio del Interior El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica pidió, el 5 de julio de 2018[6], que esta Corte se declare inhibida de estudiar los cargos de fondo, por ineptitud sustancial de la demanda, al carecer de claridad, en tanto lo que se arguye no es coincidente con lo señalado en la disposición, y además porque no es pertinente, ni específica pues hace alusión a hipótesis que no están comprobadas y que no resultan del texto demandado, y que, en todo caso, de estudiarse de fondo debe declararse su exequibilidad. Así, discurre que el actor desconoce que lo que busca la norma es que la labor de guionaje “se torne en una profesión que garantice, tanto a los turístas como a los que la realizan, el profesionalismo”, y que esto es lo que impulsa el crecimiento del turismo, de manera que no puede en ningún evento considerarse desproporcionada, “menos si se compara con otras latitudes donde se exigen carreras profesionales destinadas exclusivamente a conocer su país, idiomas, el buen trato y respeto a los turistas, marketing, etc. (…)”. 6. Confederación de Guías de Turismo –CONFEGUÍAS- El representante legal de CONFEGUIAS solicita[7] se declare la constitucionalidad de la norma acusada parcialmente. En su escrito hace una breve reflexión histórica sobre la labor de guía que, dice, cobró mayor interés a finales de los años sesenta, cuando se creó la Corporación Nacional de Turismo; que fue el Decreto 410 de 1979 el que reglamentó la actividad del guía de turismo, y desde esa época se implementó como mecanismo de control el carné de guía, previa acreditación de conocimientos académicos y el dominio de un segundo idioma. Así, la expedición de la Ley 300 de 1996 no hizo cosa distinta que mantener la profesionalización de la guianza e introducir la expedición de la tarjeta profesional de guía de turismo y su inscripción en el Registro Nacional de Turismo. La Ley 1556 de 2012 reforzó tales medidas, en cuanto al programa formativo, por lo menos, como tecnólogo y además bilingüe. Afirma que en la guianza turística sí existe un riesgo social, por lo tanto, la inspección y vigilancia de tal actividad es algo necesario, máxime cuando el turista es una persona vulnerable por desconocer el entorno, pero también existe riesgo en las comunidades receptoras si se realiza de manera descontrolada, generando daños ambientales o explotación sexual, así como todo tipo de conductas ilegales. Refiere distintos casos calamitosos a los que les adjudica no haber contado con guías debidamente formados y adjunta fotografías en las que se evidencian acciones imprudentes de los turistas, afectación del patrimonio cultural por grafitis y destrucción del ecosistema. Que la tarjeta profesional lo que busca es evitar la proliferación de tales eventos, acreditar la idoneidad y conocimiento del guía. Cuestiona que la demanda pretenda darle el carácter de oficio a la guianza turística y no de profesión. Asegura que, desde el inicio, ha existido control a través del carné, y que si bien, cuando era incipiente el turismo y este era eminentemente urbano, bastaba con conocimientos básicos, el aumento de recorridos y atractivos turísticos ha demandado mayores niveles de formación y especialización y que la tecnología ha incorporado retos para los guías, en la medida en que los turistas disponen de información sobre los lugares a visitar, de allí que requieran de profundización. 7. Universidad Sergio Arboleda El Decano de la Facultad de Derecho[8] solicita se declare exequible la norma demandada, fundado en que no se viola el artículo 26 superior, pues la Guianza Turística si entraña un riesgo social, dado que “el turista se encuentra en una situación de vulnerabilidad al no conocer los lugares, culturas, peligros de la zona que se encuentra visitando”, y que muchos accidentes se originan, precisamente, por la ausencia de personal calificado. Que la capacitación que se confía al SENA, en los términos del artículo 94 de la Ley 300 de 1996, busca desarrollar habilidades en los guías, en las diferentes áreas del conocimiento. Añade que “aunque de manera indirecta la normatividad tiene relación con el derecho al trabajo, el Congreso no se encuentra legislando dicho derecho de manera integral o sobre su núcleo esencial” pues solo se reglamenta la actividad turística, específicamente la guianza y que por tanto no se quebranta el artículo 152 de la Constitución Política. 8. AVIATUR El Vicepresidente Jurídico de Aviatur[9] solicita declarar la constitucionalidad del artículo 94 de la Ley 300 de 1996. En punto al cargo por violación del artículo 25 superior advierte que, contrario a lo descrito por el actor, la guianza tiene un carácter profesional y el legislador cuenta con la potestad de exigir títulos de idoneidad. Que existe un Código de Ética para los guías, contenido en la Resolución 135 de 2016 “lo que permite divisar que la guianza turística no es ya una simple actividad de conducir a un grupo de foráneos para dar a conocer y hablar sobre los atractivos turísticos, pues dichas operaciones van más allá de esa ligereza”. Sobre el riesgo social que implica la actividad de Guía dice que “por simple que parezcan los planes o las actividades turísticas, tanto el prestador como el turista, tienen una carga impositiva de sobreponerse a cualquier riesgo que se pueda materializar a partir de la ejecución de tales actividades” y que esto es lo que justifica la suscripción de pólizas de seguro y de responsabilidad civil extracontractual. Con apoyo en doctrina, refiere que “el actor incurre en un yerro respecto de su acepción que indica que el poco tiempo que una persona ejerce las actividades de guianza turística no amerita su capacitación y cumplimiento de requisitos” en la medida en que no se trata de acudir a indicadores cuantitativos del tiempo sino a los cualitativos, por razón de los cuales se analiza el impacto de la actividad en el turismo y para sustentar su aserto trascribe el artículo 78 de la Ley 300 de 1996. Culmina con que la Resolución 823 de 2017 dispuso homologar carreras profesionales para permitir el ejercicio de la guianza turística y, en relación con las dificultades para la realización del curso en el SENA, estima que se trata de un problema administrativo que no puede conducir a declarar una inexequibilidad. 9. Ministerio del Trabajo La jefe de la Oficina Jurídica aduce que la demanda es inepta[10]. Carece de especificidad porque las razones que se esgrimen son vagas y abstractas, fundada en afirmaciones hipotéticas; tampoco es pertinente puesto que no existe un hilo lógico entre la exigencia de la formación de Guía Turístico y la imposibilidad de ejercer ese trabajo y desconoce que, desde hace décadas la guianza es una profesión, todo lo cual impide que la demanda sea suficiente para edificar un cargo de inconstitucionalidad. En todo caso pide que se declare exequible, por no atentar contra la libertad de escoger profesión u oficio en la medida en que la disposición demandada promueve conocer, a través de expertos, el patrimonio natural y cultural del país. III. INTERVENCIONES EXTEMPORÁNEAS 1. Universidad Santo Tomás El Decano de la Facultad de Derecho y un Asesor del Consultorio jurídico solicitan declarar exequible la norma demandada[11]. Aseguran que la libertad de escoger profesión u oficio no es absoluta, dado que las profesiones implican deberes correlativos, por los cuales el legislador se habilita para exigir determinada profesión académica cuando esté implicado un riesgo social, es decir que se pueda afectar el interés general o los derechos subjetivos de terceras personas. Se remiten a algunos apartados de las sentencias C-606 de 1992 y C-697 de 2000 para significar la amplia libertad de configuración legislativa sobre estas materias, máxime cuando lo que busca es impedir que el ejercicio de una profesión u oficio produzca efectos nocivos en la comunidad. En cuanto al riesgo social lo definen en dos dimensiones, una respecto de la cual todas las profesiones trascienden de la esfera individual y, por tanto, implican riesgos y otra, de carácter restringido, según la cual lo que debe procurarse es la salvaguarda de intereses colectivos, específicamente la protección de los derechos fundamentales de los usuarios del servicio. Esgrimen que la exigencia del título debe servir para reducir los riesgos de la actividad, pues de no ser así se estaría frente a una exigencia inadecuada e innecesaria. De allí que, a su juicio, esté justificado el título y la tarjeta profesional para los guías turísticos, en atención a que tiene varios riesgos, como los socioculturales, el económico, el deterioro ambiental y los daños al patrimonio cultural; que así lo ha reconocido la Organización de Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo en su nota temática sobre turismo sostenible, esto es los efectos devastadores de la comercialización de las tradiciones y amenazas a la supervivencia cultural por el turismo descontrolado y desordenado. Sostienen que el ambiente y el patrimonio cultural se ponen en riesgo cuando se permite un turismo desprovisto de regulación y vigilancia y que por ello se elevó a profesión la guianza; que su finalidad es constitucionalmente legítima, idónea y proporcional. En cuanto a que debe ser tramitada por ley estatutaria sostiene que como no se está frente a una definición íntegra sobre el contenido y alcances de la libertad de profesión u oficio, no correspondía darle el trámite de ley estatutaria. 2. Ministerio de Educación La jefe de la Oficina Jurídica pide se declare exequible la norma demandada[12]. Acude al contenido de la sentencia C-606 de 1992 relativa a la libertad de profesión u oficio, así como a las decisiones C-002 de 1993 y C-226 de 1994 que la define como parte del derecho social y que indica la necesidad de que los requisitos fijados obedezcan a criterios estrictos de equivalencia entre el interés protegido y las limitaciones fijadas. Con base en ellas sostiene que la medida que introduce el artículo 94 de la Ley 300 de 1996 es idónea. Agrega que no era necesario tramitar una ley estatutaria para definir sobre guías turísticos, pues no se abordan elementos estructurales de la libertad de escoger profesión u oficio y tampoco se trasgrede el artículo 333 superior en la medida en que no se impide su actividad, sino que se procura mejorar los servicios turísticos. 3. Asociación Colombiana de Agencias de Viajes y Turismo - ANATO Solicita se declare la constitucionalidad de la norma demandada[13]. Indica que la exigencia de requisitos para ejercer la actividad de guianza turística tiene como objeto salvaguardar los intereses y derechos del turista, así como el incremento de la competitividad del sector y de los destinos turísticos. Por ende, la capacitación exigida por la norma demandada busca que quien la ejerza cuente con la formación adecuada, bien sea a través de los programas de educación superior nivel tecnólogo en Guía de Turismo certificada por el SENA o a través de la homologación de un título profesional en áreas afines. Por otra parte, la exigencia de estos requisitos no viola el derecho al trabajo. La expedición de la tarjeta profesional no implica que obligatoriamente deba cursarse un estudio de nivel profesional, sino permite habilitar que carreras afines al título tecnológico exigido, que homologuen el dictado por el SENA. Expone que, en todo caso, la exigencia del requisito demandado se fundamenta en el riesgo social que la guianza turística implica y que se puede referenciar de la siguiente manera: (a) riesgo a la vida y bienes de los turistas al ser guiados por personas sin la preparación adecuada; (b) afectación a la imagen que pueda exponer el país a los turistas al ser guiados por personas sin conocimientos suficientes; (c) riesgos a la seguridad al no exigir requisitos a quienes tienen la responsabilidad de conducir a los turistas en el territorio colombiano; y (d) afectación de destinos turísticos y comunidades receptoras del turismo. Que por el contrario, el ejercicio de la guianza permite defender el patrimonio cultural, conservar los recursos naturales, obtener calidad en bienes y servicios y coadyuva al respeto de la diversidad étnica y cultural. En cuanto al argumento según el cual el presente caso debió tramitarse mediante ley estatutaria, recuerda que la norma demandada no regula el derecho fundamental a escoger profesión u oficio de manera general o el derecho al trabajo, sino que busca sujetar la actividad de guianza a unos requisitos, en aras del bien común. 4. Academia Colombiana de Jurisprudencia Pide que se declare la exequibilidad de la disposición acusada, pues considera que no contradice los preceptos constitucionales contenidos en los artículos 25 y 26 de la Carta, ya que no introduce requisitos desproporcionados sino, por el contrario, muy ajustados a la responsabilidad que representa las actividades que ejecutan unos servicios a terceros, asegurando que quienes se desempeñen como Guías Turísticos gocen de los conocimientos y condiciones personales necesarias para la prestación de un servicio adecuado. Recuerda que es la propia Constitución la que faculta al legislador para exigir títulos de idoneidad con respecto al ejercicio de profesiones u oficios. Controvierte el argumento del accionante, en lo que atañe al máximo de edad para ejercer la actividad, dado que, si bien en algunas regiones pueden requerirse determinadas condiciones físicas en razón del territorio o destino, no es la regla general, pues en la mayoría de casos la orientación de un Guía Turístico necesita se acompañe de madurez y experiencias que usualmente se adquieren después de 30 años, edad que el demandante aduce como la de retiro para una persona dedicada a estas actividades. Frente a la exigencia de la tarjeta profesional, considera que es la manifestación de la función de inspección y vigilancia que el Estado ejerce sobre cualquier profesión u oficio y que busca las actuaciones se ajusten a las normas de ética que deben regir el ejercicio de cualquier actividad. Si bien el demandante afirma que la guianza turística es un oficio y no una profesión por lo cual no requiere de tarjeta profesional, esta afirmación no cuenta con el soporte constitucional suficiente para ser examinada. Por el contrario, la guianza turística requiere conocimientos en áreas como la biología, geografía, historia y otras ciencias afines, además del conocimiento de varios idiomas, en vista de que muchos usuarios de estos servicios provienen de países en los cuales se utiliza una lengua diferente al español. IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN En cumplimiento de lo dispuesto en los Artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución Política, el Procurador General de la Nación rindió el Concepto[14] de Constitucionalidad Número 006409 del 5 de julio de 2008, a través del cual solicita a la Corte Constitucional (i) inhibirse de pronunciarse sobre el cargo formulado por violación del artículo 333 de la Carta Política y (ii) declarar INEXEQUIBLES los apartes demandados del artículo 94 de la Ley 300 de 1996, modificado por el artículo 26 de la Ley 1558 de 2012, por violación de los artículos 25 y 26 de la Constitución Política. Sobre la inhibición por el cargo de violación del artículo 333 de la Constitución Política sostiene que la actividad económica e iniciativa privada son libres dentro de los límites del bien común, lo cual implica que para su ejercicio no podrán exigirse para su ejercicio permisos que no estén contemplados por la ley. Siendo así, las acusaciones realizadas en torno a la libertad de empresa deben demostrar una afectación innecesaria a la iniciativa privada, ya que esta no persigue ninguna finalidad idónea de cara al bien común. En línea de ese argumento aduce que, si bien el demandante pretende demostrar que existe una violación a la libertad de empresa al imponerse un requisito para ejercer como Guía Turístico, lo cierto es que se acude a elementos fácticos del mercado, desde la inconveniencia de la medida, mas no a demostrar su inconstitucionalidad, de allí que no pueda emprenderse un análisis en esta sede. Se opone al cargo de violación de la reserva de ley estatutaria. Arguye la Vista Fiscal que el legislador ordinario tiene la facultad de exigir requisitos habilitantes para determinadas profesiones u oficios; que si bien el artículo 152 constitucional establece que los aspectos relacionados con los derechos fundamentales tienen un trámite legislativo especial, la Corte ha señalado que debe hacerse una interpretación restrictiva, por razón de la cual solo cuando se regule el núcleo esencial del derecho procede la ley estatutaria. Con tales derroteros afirma que, en relación con la definición de la guianza turística, no existió afectación frente a su trámite legal, pues no está definiendo el alcance del derecho del trabajo, sino que se trata de la delimitación de un oficio. No obstante, asegura que el quid de la controversia es determinar si la exigencia de títulos de idoneidad para ejercer un oficio comporta una restricción al núcleo esencial de una garantía fundamental y continúa con que “como en este caso la norma acusada trata sobre la exigencia de tarjeta profesional, que se obtiene tras la certificación de ciertos estudios, y tal requisito puede catalogarse como una condición de intensidad moderada o usual … la autoridad que podría establecerla, en caso de no estar prohibida por la Constitución, es el legislador ordinario, como en efecto se hizo”. En cuanto a los cargos por violación del derecho al trabajo y a la libertad de ejercer profesión u oficio, manifiesta que solo pueden restringirse aquellas actividades que impliquen un riesgo social, el cual debe ser claro y afectar el interés general, de tal manera que sea necesario salvaguardar los intereses colectivos, debe ser considerable y susceptible de control o disminución sustantiva con la formación académica específica y debe prevenir que un oficio pueda producir efectos nocivos. Manifiesta que el Congreso, antes de exigir el título habilitante para la guianza turística debió comprobar que su ejercicio tiene la potencialidad de afectar el interés general, que “dicho riesgo se vea efectivamente concretado en la falta de idoneidad académica de los guías y que por ende sea necesario evitar los efectos del ejercicio torpe de tal actividad”. Al confrontar tales exigencias, el Ministerio Público no halla satisfecho el estándar jurisprudencial, en tanto afirma que las funciones de un Guía Turístico son las de orientar, conducir, instruir y asistir durante la ejecución del servicio contratado y este acompañamiento en actividades recreativas hace que la formación técnica no resulte relevante para mitigar cualquier contingencia, en cambio si la experiencia concreta en el trabajo desarrollado, y por tanto defiende su inconstitucionalidad. V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 1 Competencia 1.1. La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad de la disposición demandada, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del Artículo 241 de la Constitución Política. Cuestión Previa: Aptitud de la demanda 1.2. Previo a determinar los problemas jurídicos que deben resolverse, es necesario pronunciarse sobre la aptitud de la demanda, dado que dos de los intervinientes sostienen que esta Corte debe inhibirse para pronunciarse; el Ministerio del Interior aduce que todos los cargos carecen de claridad, pertinencia y especificidad y el Procurador General le endilga tales deficiencias al cargo relativo a la violación de la libertad de empresa. 1.3. Así para el Ministerio del Interior el alegato del accionante no obedece a un cuestionamiento sobre la inconstitucionalidad de la medida, relacionada con la exigencia de estudios profesionales y la obtención de una tarjeta profesional de Guía Turístico, sino una crítica a lo inconveniente que esta resulta, lo cual afirma es desacertado, e incurre en vaguedad. Por su parte la Vista Fiscal le atribuye las mismas falencias, pero únicamente al cargo por violación a la libertad de empresa. Apunta que lo discurrido en la demanda da cuenta de que la medida es inconveniente, más no que riñe con el ordenamiento superior, de manera que no se duda sobre su constitucionalidad, sino sobre las dificultades en su implementación. 1.4. Para abordar tales cuestionamientos cabe decir que el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 dispone que cuando los ciudadanos ejercen la acción pública de inconstitucionalidad deben indicar (i) el objeto demandado, (ii) las normas constitucionales que se infringen, (iii) el concepto de la violación, (iv) el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado, así como la forma en que fue quebrantado, y (v) la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto. 1.5. Sobre esa base se ha señalado que los cargos deben: (i) ser suficientemente comprensibles (claridad); (ii) recaer sobre el contenido real de la disposición acusada y no sobre uno inferido por quien demanda (certeza); (iii) demostrar cómo la disposición vulnera la Carta Política, mediante argumentos determinados, concretos, precisos y particulares sobre la norma en juicio (especificidad); (iv) ofrecer razonamientos de índole constitucional que se refieran al contenido normativo de las disposiciones demandadas (pertinencia); y (v) suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma que se estima contraria a la Carta Política (suficiencia[15]). 1.6. Ahora bien, bajo tales derroteros el accionante demanda el artículo 94, parcial, de la Ley 300 de 1996, o Ley General de Turismo por violar los artículos 25, 26, 152 y 333 de la Constitución Política. A través de dicha normativa demandada se profesionalizó la guianza turística y se elevaron los requisitos para su ejercicio, específicamente la exigencia de un título de formación en educación superior del nivel tecnológico, certificado por el SENA o por una entidad de Educación Superior reconocida por el Gobierno Nacional, con la posibilidad de ser homologados los títulos profesionales. 1.7. En la demanda se cuestiona dicha medida, porque restringe injustificadamente el derecho al trabajo, así como la libertad de escoger profesión u oficio, debido a que el legislador no atendió que se trata de una actividad de temporadas, que la mayoría de los guías turísticos certificados no dominan un segundo idioma y que los guías de las ciudades no requieren de mayores conocimientos para realizar ese trabajo, de manera que se trata de una intervención desproporcionada exigir títulos de idoneidad y, además, obtener una tarjeta profesional. 1.8. En cuanto a la violación de la reserva de ley estatutaria asegura que al tratarse de la regulación de un oficio, esto es de Guía Turístico, la ley no podía tramitarse como ordinaria, sino como estatutaria, lo que fue desconocido y por tanto debe ser apartada la norma del ordenamiento jurídico. Por último arguye que se viola la libertad de empresa, pues existen dificultades para que operen las certificaciones, en tanto los cursos no se ofertan con asiduidad y que al carecer de guías certificados algunos emprendimientos fracasan. 1.9. En el caso concreto, observa la Corte que el cargo por violación a la libertad de escoger profesión u oficio satisface los requisitos exigidos para la demanda de inconstitucionalidad, de un lado existe claridad sobre el precepto normativo acusado, se explica con coherencia el cuestionamiento sobre la afectación que recae al ejercicio de tales garantías derivado de la exigencia del título profesional y de la tarjeta de turismo, y existe certeza pues la hipótesis jurídica coincide con la prevista en la norma, es decir que realmente para ejercer como Guía Turístico es necesario acreditar títulos de idoneidad. También son pertinentes y específicos, en cuanto los cuestionamientos realizados sobre los efectos inconstitucionales que produce las exigencias a los guías turísticos, suscitan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la medida. 1.10. Lo mismo puede predicarse del cargo por violación de la reserva de ley estatutaria (artículo 152 C.P.), porque indica con claridad que la disposición recae sobre la limitación de un oficio, y que en los términos del artículo 152 referido esto implica que no podía tramitarse una ley ordinaria y, de esa manera también se satisfacen las demás exigencias sobre la sospecha que suscita la acusación, debido a los argumentos que de manera consistente se utilizan. 1.11. No sucede lo mismo con el cargo por violación de la libertad de empresa (artículo 333 C.P.) porque las alegaciones sobre este aspecto, tal como lo destacó el Ministerio Público y el Ministerio del Interior, se edifican en argumentos de inconveniencia de la medida, y no de inconstitucionalidad. Así, lo que se reprocha es que la exigencia dejé por fuera del mercado a quienes no pueden conseguir guías turísticos y a los pocos incentivos que estos poseen para capacitarse debido al carácter temporal de la actividad. Es decir sus argumentos son fácticos, que no jurídicos, de allí que no puedan ser admitidos para fundar un cargo de constitucionalidad por no ser pertinentes, y por ello esta Corte debe inhibirse de pronunciarse frente al mismo. Tampoco es plausible analizar el cargo por violación del artículo 25 constitucional, sobre derecho al trabajo, en la medida que el accionante no señala argumentos concretos para sustentar ese aserto, sino que se limita a reclamar que la exigencia de estudios para la guianza limita su ejercicio y que no existe disponibilidad regular en la oferta educativa, es decir que no se ofrecen razones constitucionales para estudiar la norma y lo que se indica es genérico e impreciso, de allí que esta Corte deba inhibirse de pronunciarse sobre los cargos por violación de los artículos 25 y 333 superiores. 2. Problema jurídico y método de resolución 2.1. El artículo 94 de la Ley 300 de 1996, modificado por el artículo 26 de la Ley 1558 de 2012 define la guianza turística y señala que sólo se considerará como profesional a quien esté inscrito en el Registro Nacional de Turismo, previa obtención de una tarjeta profesional, otorgada por una entidad u organismo habilitado por el gobierno, el cual deberá constatar el cumplimiento, como mínimo, de un título de formación tecnológico como Guía de Turismo, certificada por el SENA o por otra entidad de educación superior reconocida, siendo homologables algunas profesiones. La inclusión en el Registro Nacional de Turismo se condicionó a la satisfacción de tales requerimientos. 2.2. El demandante considera que las exigencias para ejercer como Guía Turístico, relacionadas con acreditar título de tecnólogo en esa materia y la obtención de una tarjeta profesional para poder ejercer, son medidas legislativas desproporcionadas, que afectan tanto la libertad para escoger profesión u oficio, como el derecho al trabajo dado que, la guianza turística es un oficio y no una profesión, que es usualmente desarrollada por estudiantes y personas que no detentan títulos universitarios, pero que se desempeñan eficientemente, de acuerdo con sus conocimientos y que no acarrean un riesgo social. Asimismo que al haberse regulado un oficio determinado debió tramitarse una ley estatutaria y no una de carácter ordinario. 2.3. El Procurador General de la Nación sostiene que el artículo 94 (parcial) de la Ley General de Turismo es inexequible por violación de los artículos 25 y 26 de la Constitución Política, en la medida en que de acuerdo con las funciones de los guías turísticos, esto es las de orientar, instruir y asistir durante la ejecución del servicio contratado, no es posible derivar de su infracción la afectación al interés general y los derechos fundamentales de quienes utilizan dicho servicio, pues se trata de una labor de acompañamiento y orientación de una actividad que, por esencia, es recreativa, de allí que no resulta proporcionado exigir un requisito habilitante, tratándose de un oficio. Tampoco encuentra soporte en la exigencia de un nivel de formación técnico, para la mitigación de eventuales riesgos de la actividad, o de qué manera podrían eliminarse contando con ese tipo de instrucción. 2.4. Los demás intervinientes piden que se declare exequible la norma demandada. Afirman que no se vulnera la libertad de escoger profesión u oficio en la medida en que su ejercicio, desde siempre se ha sometido a regulación por las implicaciones de su ejercicio frente a los derechos fundamentales y que por tanto la exigencia de la titulación no es novedosa. Acotan que la certificación de los guías turísticos se encuentra prevista desde el año 1970, igual que la necesidad de agotar estudios en un segundo idioma; que la disposición acusada actualiza la necesidad de llevar a cabo un programa tecnológico, pero también permite la homologación de las profesiones para facilitar la incorporación de guías, así como su profesionalización. Aducen que la propia naturaleza de la actividad turística da cuenta sobre el carácter de riesgo social que recae en la guianza; que el turista es vulnerable a la acción de terceros al desconocer el entorno que los rodea, y que la confianza que deposita en el guía es para aminorar tales circunstancias, y que todos estos argumentos son determinantes a la hora de establecer las exigencias para la regulación desde la perspectiva constitucional. 2.5. A su vez destacan que el riesgo social, como elemento determinante a la hora de justificar una regulación constitucional de las libertades de ejercer profesión y oficio y el derecho al trabajo también se concreta en que las actividades de guías turísticos se llevan a cabo en el patrimonio cultural o natural, que debe ser preservado, así como la vida e integridad de quienes lo disfrutan y de las comunidades receptoras y que esto es lo que permite un turismo sostenible. También apuntan a que es innecesario el trámite de ley estatutaria por no regularse el núcleo esencial del derecho al trabajo o la libertad de escoger profesión u oficio. 2.6. En ese orden de ideas la Sala deberá determinar (i) si la exigencia, que incorpora el artículo 94 de la Ley 300 de 1996, de una tarjeta profesional y de formación académica como tecnólogos, para los guías turísticos desconoce el derecho al trabajo y la libertad de escoger profesión u oficio, por exigir un título de idoneidad innecesario, en una actividad que debería ser de libre ejercicio en razón de su nivel de riesgo social; y (ii) si la norma demandada desconoce la reserva de ley estatutaria, en la medida en que reguló el núcleo esencial del derecho al trabajo y la libertad de escoger profesión u oficio de los guías turísticos. 2.7. Con la finalidad de resolver los aspectos esenciales del debate la Sala reiterará su jurisprudencia sobre (i) la reserva de ley estatutaria en los derechos fundamentales; (ii) la libertad de ejercer profesión u oficio y el alcance del concepto de riesgo social; realizará una reseña sobre (iii) la regulación de la guianza turística y, finalmente (iv) analizará los cargos de inconstitucionalidad. 3. La reserva de ley estatutaria en los derechos fundamentales. Reiteración jurisprudencial 3.1. Esta corporación ha sostenido que, por tratarse de un trámite legislativo cualificado, a través de la ley estatutaria se protegen ciertas materias, las cuales están consignadas en el artículo 152 superior, a saber: (i) los derechos y deberes fundamentales, así como los procedimientos y recursos para su protección; (ii) la administración de justicia; (iii) la organización y régimen de los partidos y movimientos políticos, el estatuto de la oposición y las funciones electorales; (iv) las instituciones y mecanismos de participación ciudadana; (v) los estados de excepción, y (vi) la igualdad electoral entre candidatos a la Presidencia de la República. 3.2. La justificación de otorgar un trámite legislativo cualificado se ha derivado en que ese tipo de derechos requieren (i) un mayor grado de seguridad jurídica y de permanencia; (ii) se procura un mayor consenso ideológico, que se obtiene con la intervención de las minorías, en el curso del trámite; y porque (iii) la democracia deliberativa implica una mayor participación política, esto es, un debate más profundo y una conciencia superior sobre las garantías puestas a discusión[16]. 3.3. En relación con la regulación estatutaria de los derechos fundamentales, que es el aspecto aquí debatido, para evitar que el legislador estatutario vacíe las facultades del ordinario, esta Corte ha considerado que la regla general es la de que las facetas parciales se tramiten de forma ordinaria[17] y que se acuda a la vía estatutaria cuando se regule íntegramente su núcleo esencial, o se incorpore un mecanismo constitucional necesario e indispensable para su defensa y protección[18]. Todo ello bajo una interpretación restrictiva[19]. Específicamente ha entendido que: “La Constitución reconoce un trámite cualificado a ciertas materias, entre las que se encuentran los derechos fundamentales. La Corte ha fijado reglas y criterios para identificar cuando un tema cuenta con reserva de ley estatutaria. En el caso del derecho a ejercer profesiones u oficios se ha precisado que una norma debe ser tramitada por ese procedimiento cualificado cuando: i) regula ese derecho de forma sistemática e integral; ii) desarrolla su núcleo esencial; o iii) establece una restricción o prohibición desproporcionada e irrazonable al ejercicio de una profesión u oficio”[20]. 3.4. Así ha insistido en que el trámite es ordinario cuando se busquen armonizar o ponderar derechos, y que procede la ley cualificada cuando (i) se actualiza o se configuran elementos estructurales de un derecho fundamental; y (ii) se regulan o precisan aspectos intrínsecos a los elementos que hacen parte de su ámbito constitucionalmente protegido y que tienen que ver con su ejercicio[21]. 3.5. Ahora bien, esta corporación ha entendido que la regulación integral de una garantía fundamental pasa por desarrollar sus aspectos esenciales, esto es, las prerrogativas que derivan del derecho, los deberes que se generan, los principios que guían su ejercicio y las excepciones o limitaciones del mismo[22]. 3.6. En punto de la libertad de escoger profesión u oficio y el derecho al trabajo, la jurisprudencia constitucional ha establecido que la expedición de reglamentos de las profesiones no debe realizarse a través de la vía estatutaria, pues con ellos no se perturba el núcleo esencial. También ha explicado que el tramite cualificado no opera cuando se introducen disposiciones mínimas que buscan salvaguardar el interés de la comunidad y de los profesionales o personas que llevan a cabo una actividad[23], en cambio sí cuando se define sobre una acreditación adicional a la que ya fue objeto de regulación legal ordinaria[24], esto último en los casos de reacreditación de los profesionales de la salud. Sobre este último aspecto en sentencia C-942 de 2009 esta Corte explicó: “Son cinco las reglas interpretativas que permiten conocer cuáles son los aspectos relacionados con derechos fundamentales que deben ser objeto de ley estatutaria y en qué casos corresponde al legislador ordinario establecer las limitaciones o restricciones del derecho, a saber: i) La reserva de ley estatutaria en materia de derechos fundamentales es excepcional, en tanto que la regla general se mantiene a favor del legislador ordinario; ii) La regulación estatutaria u ordinaria no se define por la denominación adoptada por el legislador, sino por su contenido material. En consecuencia, el trámite legislativo ordinario o estatutario será definido por el contenido del asunto a regular y no por el nombre que el legislador designe; iii) mediante ley estatutaria se regula únicamente el núcleo esencial del derecho fundamental, de tal forma que si un derecho tiene mayor margen de configuración legal, será menor la reglamentación por ley estatutaria; iv) las regulaciones integrales de los derechos fundamentales debe realizarse mediante ley cualificada; y v) Los elementos estructurales esenciales del derecho fundamental deben regularse mediante ley estatutaria. De esta forma, es claro que la regulación puntual y detallada del derecho corresponde al legislador ordinario. Al respecto, la Corte dijo que “las leyes estatutarias están encargadas de regular únicamente los elementos estructurales esenciales de los derechos fundamentales y de los mecanismos para su protección, pero no tienen como objeto regular en detalle cada variante de manifestación de los mencionados derechos o todo aquellos aspectos que tengan que ver con su ejercicio, porque ello conduciría a una petrificación del ordenamiento jurídico.” 3.7. En suma, la Constitución Política dispone las materias que deben tramitarse a través de una ley estatutaria, sin embargo, dada la amplitud de su contenido se ha determinado la necesidad de realizar una interpretación restrictiva de las mismas, para no vaciar las competencias del legislador ordinario. En ese sentido, en relación con los derechos fundamentales, solo serán objeto del trámite de ley cuando (i) se actualiza o se configuran elementos estructurales de un derecho fundamental; (ii) se regulan o precisan aspectos intrínsecos a los elementos que hacen parte de su ámbito constitucionalmente protegido y que tienen que ver con su ejercicio. Y la definición sobre el núcleo esencial se ha entendido como el desarrollo en el mismo cuerpo normativo, de los elementos estructurales del derecho fundamental, sus prerrogativas, deberes, principios y limitaciones, como se explicó en forma sucinta. 4. La libertad de ejercer profesión u oficio y el alcance del concepto de riesgo social. Reiteración jurisprudencial. 4.1. El artículo 26 de la Constitución Política dispone que “Toda persona es libre de escoger profesión u oficio. La ley podrá exigir títulos de idoneidad. Las autoridades competentes inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las profesiones. Las ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación académica son de libre ejercicio, salvo aquellas que impliquen un riesgo social. Las profesiones legalmente reconocidas pueden organizarse en colegios. La estructura interna y el funcionamiento de éstos deberán ser democráticos. La ley podrá asignarles funciones públicas y establecer los debidos controles”. 4.2. Dado su contenido se ha señalado que tal libertad de escoger profesión u oficio tiene dos dimensiones la de elegir y la de desarrollar la actividad, ambas se conectan con el libre desarrollo de la personalidad, la dignidad y el derecho al trabajo[25]. Sobre tal consideración esta corporación ha sostenido que las personas desarrollan un plan de vida[26] de acuerdo con sus aspiraciones y oportunidades y que por ello el legislador tiene una potestad casi nula de interferencia en el ámbito de escogencia de las profesiones, ocupaciones, artes y oficios, al punto que los ciudadanos cuentan con máxima libertad. 4.3. Sin embargo se ha considerado que esa elección personal que se realiza no impide que el legislador pueda exigir títulos de idoneidad en relación con el desarrollo de las profesiones o de los oficios, dado que tiene la competencia para establecer los parámetros legales de vigilancia e inspección respecto del ejercicio de las actividades que exijan formación académica o que impliquen riesgo social. Este margen importante de discrecionalidad para fijar los requisitos necesarios a fin de obtener la autorización estatal para el ejercicio de una profesión no implica que exista una absoluta libertad, dado que esta debe enmarcarse en criterios razonables que no anulen los derechos a ejercer una profesión, “so pena de vulnerar el llamado ‘límite de los límites’, vale decir, el contenido esencial del derecho que se estudia”[27]. Esto último se analizó en Sentencia C-191 de 2005, al definir sobre la reglamentación en el ejercicio de la ingeniería, de las profesiones afines y de las auxiliares, así como del Código de Ética, en cuanto se estimó: (…) la jurisprudencia ha considerado que “la razón de ser de los títulos profesionales no obedece al capricho del legislador, sino que responde, entre otras cosas, a la necesidad social de contar con una certificación académica sobre la idoneidad de sus titulares.”[28] 3.3. La jurisprudencia considera que el Legislador está obligado a exigir títulos de idoneidad, siempre y cuando las condiciones para lograr el título de idoneidad no sean exageradas o irrazonables, al punto que anulen o afecten gravemente los derechos a ejercer una profesión y al trabajo.[29] Al respecto, “...